3-4-1-2-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-2-07

Otsuse kuupäev

2. mai 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ja liikmed Indrek Koolmeister, Ants Kull,

Julia Laffranque ning Priit Pikamäe

Kohtuasi

Tallinna Ringkonnakohtu taotlus tunnistada Vabariigi Valitsuse

30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud "Ehitise

teenindamiseks vajaliku maa määramise korra" p 3 neljas lause

13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 kehtinud sõnastuses

põhiseadusega vastuolus olevaks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 8. veebruari 2007. a otsus haldusasjas

nr 3-03-54

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tunnistada Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud "Ehitise

teenindamiseks vajaliku maa määramise korra" p 3 neljas lause 13. juunist 1999 kuni

17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud sõnastuses redaktsiooni kehtimise ajal alates 16. juulist 2000

põhiseadusega vastuolus olevaks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Esmar esitas 2. mail 1997 Viimsi Vallavalitsusele maa ostueesõigusega erastamise avalduse,

soovides erastada maad AS-i Esmar peahoone koos memoriaalkompleksiga Merelaine ja poolelioleva

tehnokeskuse juurde. 23. detsembril 1997 esitas AS Esmar maa ostueesõigusega erastamise avalduse

Pringi aiandi hoonetekompleksi juurde maa erastamiseks.

2. Viimsi Vallavalitsuse 30. juuni 2003. a korraldusega nr 509 määrati AS-ile Esmar kuuluva

lagunenud ja kasutusest väljalangenud tehnokeskuse kordategemiseks tähtaeg üks aasta. Samuti

määrati ehitise ajutiseks teenindamiseks vajalik maa üheks aastaks. Viimsi Vallavalitsuse 30. juuni

2003. a korraldusega nr 514 määrati AS-ile Esmar kuuluva lagunenud ja kasutusest väljalangenud

aiandikompleksi kordategemiseks tähtaeg üks aasta, samuti määrati ehitise ajutiseks teenindamiseks

vajalik maa üheks aastaks.

3. Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses palus AS Esmar tühistada Viimsi Vallavalitsuse

korraldused nr 509 ja 514.

4. Tallinna Halduskohtu 17. veebruari 2006. a otsusega jäeti AS-i Esmar kaebus rahuldamata. Kohus

leidis, et Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud "Ehitise teenindamiseks

vajaliku maa määramise korra" (kord) p 3 uus, 18. oktoobril 2003 kinnitatud redaktsioon sätestas, et

lagunenud ja kasutusest väljalangenud, ümbrust või maastikupilti tunduvalt kahjustavale ehitisele

määratakse teenindamiseks vajalik maa üksnes juhul, kui kohalik omavalitsus määrab vastavalt

maareformi seaduse (MRS) § 6 lg-le 3¹ sellise ehitise kordategemiseks tähtaja. Kuna lagunenud ning

kasutusest väljalangenud ehitist ei käsitata ehitisena ning sellele tulevikus erastatavat teenindamiseks

vajalikku maad ei määratud, siis ei ole ajutise teenindusmaa määramine vastuolus maakorralduse

nõuetega. Objektide kordategemiseks ei pea väljastama ehitusluba ega projekteerimistingimusi.

5. AS Esmar esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse

tühistada ja kaebuse uue otsusega rahuldada. AS Esmar leidis kaebuses, et MRS § 6 lg-st 3¹ (30. juuni

2003. a redaktsioonis) tuleneb, et kui ehitiste omanikule antakse ehitiste kordategemiseks tähtaeg, siis

määratakse sama haldusaktiga ka ehitise teenindamiseks vajalik maa, mida ehitiste omanikul on

võimalik erastada juhul, kui ehitis määratud tähtpäevaks korrastatakse. Vallavalitsuse 30. juuni

2003. a korraldustega andis vallavalitsus ehitiste kordategemiseks tähtaja, samas puudub asjas

vallavalitsuse selge seisukoht maa ostueesõigusega erastamise võimalikkuse kohta pärast ehitiste

kordategemist. Maareformi seaduse § 6 lg 3¹ viimane lause on praeguses vaidluses kohaldatav

hoolimata sellest, et seadusest alamalseisva õigusaktiga kehtestatud korra p 3 ei olnud 30. juunil 2003

kooskõlas MRS § 6 lg 3¹ sõnastusega. Seadusest alamalseisva õigusakti vastuolu korral seadusega

kohaldatakse seadust.

Viimsi Vallavalitsus vaidles apellatsioonkaebusele vastu.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 6. veebruari 2007. a otsusega rahuldati AS-i Esmar apellatsioonkaebus,

tühistati Tallinna Halduskohtu otsus ja tehti uus otsus, millega tühistati Viimsi Vallavalitsuse

30. juuni 2003. a korraldused. Kohus jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusega (PS) vastuolus

olevaks Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud "Ehitise teenindamiseks

vajaliku maa määramise korra" p 3 neljanda lause 13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a)

kehtinud sõnastuses.

KOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

7. Tallinna Ringkonnakohus taotleb Riigikohtult ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise

korra p 3 neljanda lause 13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud sõnastuses

kehtetuks tunnistamist vastuolu tõttu põhiseadusega.

Kohus on seisukohal, et kuna korra p 3 neljanda lause kohaselt ei määrata ehitise teenindamiseks

vajalikku maad enne, kui ehitis on tähtpäevaks korrastatud, on säte vaidlustatud korralduste andmise

ajal, s.o 30. juunil 2003 kehtinud sõnastuses vastuolus MRS § 6 lg-ga 3¹, mis näeb ette, et ehitise

teenindamiseks vajalik maa, mida ehitise omanikul on pärast ehitise korrastamist õigus erastada,

määratakse kindlaks siis, kui kohalik omavalitsus määrab ehitise kordategemiseks tähtpäeva.

Põhiseaduse § 87 p 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja

korraldusi. Kuna Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud korra p 3 neljas lause ei ole viidatud

redaktsioonis kooskõlas seadusega, on ta ka vastuolus põhiseaduse § 87 p-ga 6.

8. Keskkonnaminister Vabariigi Valitsuse esindajana asub seisukohale, et korra p 3 neljas lause oli

vaidlustatud korralduse andmise ajal kehtinud redaktsioonis vastuolus MRS § 6 lg-ga 3¹, ning

rõhutab, et korra p 3 neljas lause oli MRS § 6 lg-ga 3¹ vastuolus ajavahemikus alates 16. juulist 2000

kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a), mitte alates 13. juunist 1999. Seda seetõttu, et kuigi 13. juunil 1999

jõustus ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise korra p 3 uus sõnastus, oli kord kehtestamise

ajal vastavuses alates 22. märtsist 1999 kehtinud maareformi seaduse § 6 lg-ga 3¹. Vastuolu tekkis

16. juulil 2000, mil jõustusid maareformi seaduse muudatused, millega täiendati maareformi seaduse

§ 6 lg-t 3¹. 18. oktoobril 2003 jõustus korra p 3 uus redaktsioon, mis on kooskõlas maareformi

seaduse § 6 lg-ga 3¹.

9. AS Esmar nõustub täielikult Tallinna Ringkonnakohtu seisukohaga. Maa ostueesõigusega

erastamise õigustatud subjektile peab olema üheselt selge, kui palju on tal pärast haldusorgani poolt

pandud kohustuse täitmist õigus maad erastada.

10. Viimsi Vallavalitsus leiab, et ei ole õige Tallinna Ringkonnakohtu seisukoht, et korra p 3 neljas

lause oli vaidlustatud korralduste andmise ajal kehtinud redaktsioonis vastuolus MRS § 6 lg-ga 3¹. Ei

ole mõistlik tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks akti, mis niikuinii enam ei kehti.

11. Õiguskantsler on seisukohal, et korra p 3 neljas lause oli 13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini

2003 (k.a) kehtinud sõnastuses vastuolus nii maareformi seaduse kui seeläbi ka PS § 3 lg-ga 1 ja § 87

p-ga 6.

Lähtuvalt MRS § 7 lg-st 5, § 9 lg-st 9, § 10 lg-st 3 ja § 22¹ lg-st 6 on Vabariigi Valitsuse volitused

piiratud ehitise teenindamiseks vajaliku maa suuruse ja piiride määramise korra kehtestamisega ning

alused ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramiseks peavad tulenema maareformi seadusest.

Seega pole Vabariigi Valitsusel õigust kitsendada MRS § 6 lg-s 3¹ sätestatud ehitise teenindamiseks

vajaliku maa määramise aluseid ega seada täiendavaid tingimusi võrreldes seaduses sätestatuga.

Sätestades korras, et ehitise teenindamiseks vajalik maa määratakse alles siis, kui ehitis on

korrastatud, esitas Vabariigi Valitsus seadusest madalamal seisva õigusaktiga täiendava tingimuse,

mis peab olema täidetud erastatava maa määramiseks. Kuna selline tingimus ei tulene seadusest,

väljus Vabariigi Valitsus volituse piiridest.

12. Justiitsministri arvates oli korra p 3 neljas lause kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud

redaktsioonis PS § 87 p-ga 6 vastuolus.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

13. Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud "Ehitise teenindamiseks

vajaliku maa määramise korra" p 3 13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud

sõnastuses:

"Ajutistele ehitistele või istandustele määratakse teenindamiseks vajalik maa maareformi seaduses

sätestatud juhtudel. Lagunenud ja kasutusest väljalangenud, ümbrust või maastikupilti tunduvalt

kahjustavale ehitisele teenindamiseks vajalikku maad ei määrata. Kohalik omavalitsus määrab

eelmises lauses nimetatud ehitiste kordategemiseks või kõrvaldamiseks tähtaja, mis ei või olla lühem

kui üks aasta. Tähtpäevaks korrastatud ehitisele määratakse teenindamiseks vajalik maa käesoleva

korra sätete kohaselt. Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse (RT I 1993, 72/73, 1021; 1999, 44, 510)

paragrahvi 14 lõikes 1 nimetatud ehitistele määratakse teenindamiseks vajalik maa pärast ehitisele

kasutusloa andmist."

Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses omab tähtsust eelmainitud punkti neljas lause:

"Tähtpäevaks korrastatud ehitisele määratakse teenindamiseks vajalik maa käesoleva korra sätete

kohaselt."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

14. Asja lahendamiseks analüüsib põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kõigepealt, kas Tallinna

Ringkonnakohtu vaidlustatud norm on asjassepuutuv (I). Seejärel annab kolleegium hinnangu

vaidlustatud normi õiguspärasusele ning lahendab Tallinna Ringkonnakohtu taotluse Vabariigi

Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud "Ehitise teenindamiseks vajaliku maa

määramise korra" p 3 neljanda lause 13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud

sõnastuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamise kohta (II).

I

15. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 esimese lause kohaselt peab säte,

mille põhiseaduspärasust Riigikohus konkreetse normikontrolli vormis hindab, olema asjassepuutuv.

Vastavalt Riigikohtu praktikale on asjassepuutuv norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava

tähtsusega. Norm on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele

mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-2-05 - RT III 2005,

24, 248, p 25).

16. Viimsi Vallavalitsuse 30. juuni 2003. a korraldustega nr 509 ja 514 määrati AS-ile Esmar

kuuluvate lagunenud ning kasutusest väljalangenud ehitiste kordategemiseks tähtaeg üks aasta ning

määrati ehitise ajutiseks teenindamiseks vajalik maa üheks aastaks, samas jättes määramata maa,

mida isik saab erastada pärast ehitiste kordategemist.

17. Maareformi seaduse § 6 lg 3¹ 16. juulil 2000 jõustunud sõnastuse kohaselt teeb omanik lagunenud

ja kasutusest väljalangenud, ümbrust või maastikupilti tunduvalt kahjustavad ehitised korda või

kõrvaldab kohaliku omavalitsuse määratud tähtpäevaks, mis ei või olla lühem kui üks aasta.

Tähtpäevaks korrastamata või kõrvaldamata ehitised sundvõõrandatakse kinnisasja

sundvõõrandamise seaduse § 3 lg 1 p-s 8 sätestatu alusel. Kui kohalik omavalitsus määrab

eelmainitud ehitise omanikule ehitise kordategemiseks tähtpäeva, määratakse ehitisele

teenindamiseks vajalik maa, mida ehitise omanikul on õigus erastada pärast ehitise korrastamist.

Korra p 3 sätestas 13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud redaktsioonis, et

lagunenud ja kasutusest väljas ehitisele teenindamiseks maad ei määrata. Kohalik omavalitsus

määrab eelnimetatud ehitiste kordategemiseks või kõrvaldamiseks tähtaja, mis ei või olla lühem kui

üks aasta, ja tähtpäevaks korrastatud ehitistele määratakse teenindamiseks vajalik maa ehitise

teenindamiseks vajaliku korra kohaselt.

18. Seega määratakse maareformi seaduse kohaselt erastatav maa siis, kui isikule antakse tähtaeg

ehitise kordategemiseks, ning selliselt määratud maa erastamise õigus tekib seetõttu pärast ehitise

korrastamist. Korra vaidlustatud sätte kohaselt määrati maa alles pärast ehitise korrastamist.

Viimsi Vallavalitsus lähtus 30. juuni 2003. a korralduste andmisel korra vaidlustatud sättest. Juhul kui

mainitud säte oleks põhiseadusega vastuolus ja kehtetu, oleks ka Viimsi Vallavalitsuse 30. juuni

2003. a korraldused õigusvastased ning korra vaidlustatud sätte kehtetuse korral oleks selle

korralduse subjektile (AS-ile Esmar) tulnud ehitise kordategemiseks tähtaja määramisel määrata ka

maa, mida isikul on õigus pärast ehitise korrastamist erastada vastavalt MRS § 6 lg-le 3¹. Seetõttu

tuleb korra p 3 neljas lause lugeda 13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud

redaktsioonis asjassepuutuvaks.

II

19. Põhiseaduse § 3 lg-s 1 on sätestatud põhimõte, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes

põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 87 p-st 6 tuleneb, et Vabariigi

Valitsus tohib anda määrusi seaduse alusel ja täitmiseks, st seaduses sätestatud volitusnormi alusel.

Haldusmenetluse seaduse § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva

volitusnormi olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga.

20. Täitevvõimu üldakti andmiseks peab seaduses olema vastavasisuline volitusnorm, milles

täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge

eesmärk, sisu ja ulatus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 1996. a

otsus asjas nr 3-4-1-3-96 - RT I 1997, 4, 28, otsuse III osa).

21. Lähtuvalt MRS § 7 lg-st 5, § 9 lg-st 9, § 10 lg-st 3 ja § 22¹ lg-st 6 on Vabariigi Valitsuse volitused

piiratud ehitise teenindamiseks vajaliku maa suuruse ja piiride määramise korra kehtestamisega ning

alused ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramiseks peavad tulenema maareformi seadusest.

Seega pole Vabariigi Valitsusel õigust kitsendada ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise

aluseid ega seada täiendavaid tingimusi võrreldes MRS § 6 lg-ga 3¹. Sätestades korras, et ehitise

teenindamiseks vajalik maa määratakse alles siis, kui ehitis on korrastatud, esitas Vabariigi Valitsus

seadusest madalamal seisva õigusaktiga täiendava tingimuse, mis peab olema täidetud erastatava maa

määramiseks. Kuna selline tingimus ei tulene seadusest, väljus Vabariigi Valitsus volituse piiridest.

Seega on maa määramise korra p 3 neljas lause vastuolus nii MRS § 6 lg-ga 3¹ kui seeläbi ka PS § 3

lg-ga 1 ja § 87 p-ga 6.

22. Maareformi seaduse § 6 lg 3¹ kehtestati alates 22. märtsist 1999 ning see sätestas, et teed ja liinid,

mis võimaldavad tagastatava maa otstarbekohast kasutamist, ei ole rajatised maareformi seaduse

tähenduses. Samuti ei käsitata ehitistena ajutisi hooneid või rajatisi ning lagunenud või kasutusest

väljalangenud, ümbrust või maastikupilti tunduvalt kahjustavaid ehitisi. Viimati nimetatud ehitised

teeb omanik korda või kõrvaldab kohaliku omavalitsuse määratud tähtpäevaks. Tähtaeg ei või olla

lühem kui üks aasta. Tähtpäevaks korrastamata või kõrvaldamata ehitis sundvõõrandatakse kinnisasja

sundvõõrandamise seaduse § 3 lg 1 p-s 8 sätestatu alusel. 16. novembril 1999 jõustunud muudatusega

asendati esimeses lauses sõna "liinid" sõnaga "tehnovõrgud ja -rajatised" ning MRS § 6 lg 3¹ kehtis

sellises sõnastuses kuni 15. juulini 2000 (k.a).

13. juunil 1999 jõustus ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise korra p 3 uus sõnastus, mille

kohaselt ajutistele ehitistele või istandustele määratakse teenindamiseks vajalik maa maareformi

seaduses sätestatud juhtudel, lagunenud ja kasutusest väljalangenud, ümbrust või maastikupilti

tunduvalt kahjustatavatele ehitistele teenindamiseks vajalikku maad ei määrata. Kohalik omavalitsus

määrab eelmainitud ehitiste kordategemiseks või kõrvaldamiseks tähtaja, mis ei või olla lühem kui

üks aasta. Tähtpäevaks korrastatud ehitistele määratakse teenindamiseks vajalik maa ehitise

teenindamiseks vajaliku maa määramise korra sätete kohaselt.

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et kuigi otsuses on juttu korra p 3 neljandast lausest 13. juunist

1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud redaktsioonis, ei olnud MRS § 6 lg 3¹ ja korra p 3 neljas

lause 13. juunist 1999 kuni 15. juulini 2000 (k.a) omavahel vastuolus. 16. juulil 2000 jõustusid

maareformi seaduse muudatused, millega täiendati maareformi seaduse § 6 lg-t 3¹ lausega, mille

kohaselt juhul, kui kohalik omavalitsus määrab lagunenud ja kasutusest väljalangenud, ümbrust või

maastikupilti tunduvalt kahjustava ehitise omanikule ehitise kordategemiseks tähtpäeva, määratakse

ehitisele teenindamiseks vajalik maa, mida ehitise omanikul on õigus erastada, pärast ehitise

korrastamist. Samas kehtis korra p 3 neljas lause endises sõnastuses, s.o et ehitise teenindamiseks

vajalik maa määratakse üksnes tähtpäevaks korrastatud ehitisele, kuni 17. oktoobrini 2003.

18. oktoobril 2003 jõustus korra p 3 uus redaktsioon, mille kohaselt lagunenud, kasutusest

väljalangenud, ümbrust ja maastikupilti tunduvalt kahjustavale ehitisele määratakse teenindamiseks

vajalik maa üksnes juhul, kui kohalik omavalitsus määrab vastavalt maareformi seaduse § 6 lg-le 3¹

sellise ehitise kordategemiseks tähtaja.

23. Põhiseaduse § 152 kohaselt on seaduse või muu õigusakti Riigikohtu poolt kehtetuks

tunnistamise aluseks vastuolu põhiseadusega, mida Riigikohus peab kooskõlas põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 lg-ga 2 ja § 6 lg 1 p-ga 3 kontrollima. Haldusmenetluse

seaduse § 93 lg 1 kohaselt kehtib määrus seni, kuni selle tunnistab kehtetuks haldusorgan või

Riigikohus või kuni selle kehtivusaja lõppemise või volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni. Kuna

praegusel juhul on Vabariigi Valitsus ise muutnud vaidlustatud määrust viisil, et vaidlustatud säte

kehtivas redaktsioonis puudub, st enam ei kehti, ei saa Riigikohus seda kehtetuks tunnistada. Seetõttu

piirdub kolleegium Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud korra vaidlustatud sätete

põhiseadusvastasuse tuvastamisega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. mai

1998. a otsus nr 3-4-1-4-98 - RT I 1998, 49, 752) ja ex tunc inter partes mõjuga.

24. Lähtudes eeltoodust tunnistab Riigikohus Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144

kinnitatud "Ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise korra" p 3 neljanda lause

"Tähtpäevaks korrastatud ehitisele määratakse teenindamiseks vajalik maa käesoleva korra sätete

kohaselt."

13. juunist 1999 kuni 17. oktoobrini 2003 (k.a) kehtinud sõnastuses redaktsiooni kehtimise ajal alates

16. juulist 2000 põhiseadusega vastuolus olevaks.

Märt Rask, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Julia Laffranque, Priit Pikamäe