3-3-1-72-06 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-72-06

Otsuse kuupäev

25. oktoober 2006

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Julia Laffranque ja Jüri Põld

Kohtuasi

OÜ XXXXXXXX kaebus Maa-ameti peadirektori 24. novembri

2004. a käskkirja nr 206 osaliseks tühistamiseks ja Maa-ameti

peadirektori kohustamiseks enampakkumise tulemuste

kinnitamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 24. mai 2006. a otsus haldusasjas nr 3-

04-454

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ XXXXXXXX ja Maa-ameti kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

28. september 2006

Kohtuistungil osalenud isikud

Maa-ameti esindaja vandeadvokaat Tiia Nurm

OÜ XXXXXXXX esindaja vandeadvokaat Maivi Ots

RESOLUTSIOON

Jätta OÜ XXXXXXXX ja Maa-ameti kassatsioonkaebused rahuldamata.

Asendada Tallinna Ringkonnakohtu 24. mai 2006. a otsuse haldusasjas nr 3-04-454

põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.

Arvata kautsjonid riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaministri 12. oktoobri 2004. a käskkirjaga nr 923 otsustati müüa avalikul suulisel

enampakkumisel Harjumaal Harku vallas Harkujärve külas asuv kinnistu Argo 8. Alghinnaks määrati

3 013 000 krooni. Müügi vahetuks korraldajaks määrati Maa-amet.

9. novembril 2004 toimunud avalikule enampakkumisele registreerus kaks osavõtjat, üks neist OÜ

XXXXXXXX. Enampakkumisel tegi ainsa pakkumise OÜ XXXXXXXX alghinnaga.

2. Maa-ameti peadirektori 24. novembri 2004. a käskkirjaga nr 206 jäeti Argo 8 avaliku suulise

enampakkumise tulemused kinnitamata. Käskkirja põhjenduste kohaselt viibis enampakkumisel

nädalalehe Maaleht korrespondent Viio Aitsam, kes saatis Maa-ametile oma planeeritava artikli

teksti, mille kohaselt oli Argo 8 enampakkumisel tegu osalejatevahelise kokkuleppega. Avaliku

enampakkumise eesmärgiks on saavutada riigivara võõrandamisel riigile suurim võimalik kasu.

Müügilepingu sõlmimine enampakkumise tulemusel, kus osalejad on eelnevalt kokku leppinud asja

omandamises alghinnaga, oleks vastuolus VÕS §-s 6 sätestatud hea usu põhimõttega ja heade

kommetega ning kahjustaks riigi huve. Käskkirjas viidati ka Riigivaraseaduse (RVS) § 7 lõigetele 2

ja 3, mis panevad riigivara valitsejale kohustuse riigivara heaperemehelikuks majandamiseks ning

riigile tehingutest saadava kasu suurendamiseks. Tagatisraha 300 000 krooni otsustati OÜ-le

XXXXXXXX tagastada.

3. OÜ XXXXXXXX esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Maa-ameti

peadirektori 24. novembri 2004. a käskkiri osas, millega jäeti kinnitamata kinnistu Argo 8

enampakkumise tulemused. Lisaks palus OÜ XXXXXXXX kohustada Maa-ameti peadirektorit

enampakkumise tulemuste kinnitamiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt loetleb Vabariigi Valitsuse

1. augusti 1995. a määrusega nr 286 kinnitatud "Riigivara võõrandamise korra" (edaspidi Kord) p 47

ammendavalt juhud, mil enampakkumise tulemused jäetakse kinnitamata. Loetletud asjaolud

käesolevas asjas puuduvad ega ole ka käskkirja põhjendustes välja toodud. Kaebuse esitaja kinnitab,

et igasugused kokkulepped osalejate vahel puudusid, väited kokkuleppe olemasolu kohta on

paljasõnalised ning tõendamata. Kaebaja viitab Korra p-le 22, mille kohaselt peab alghind

enampakkumisel vastama kohalikule keskmisele turuhinnale. Vara müümine kohaliku keskmise

turuhinnaga ei kahjusta riigi huve. Vaid ühe, alghinnaga pakkumise teinud isiku osalemine

enampakkumisel ei ole enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmise aluseks. Põhjused, miks kõik

enampakkumisele registreerunud isikud pakkumist ei tee, võivad olla erinevad. Enampakkumise

seaduslikkus ei sõltu osalejate või pakkujate arvust.

4. Tallinna Halduskohtu 28. juuni 2005. a otsusega jäeti OÜ XXXXXXXX kaebus rahuldamata.

Otsuse põhjenduste kohaselt oli Maa-ameti peadirektor RVS §-st 7 tulenevalt kohustatud tagama, et

maa müük oleks põhjendatud, õiguspärane ega põhjustaks riigile kahju. Kohtuistungil tunnistajana

üle kuulatud V. Aitsam kinnitas oma artiklis kirjutatu tõelevastavust. Kohus leidis, et kokkuleppe

sõlmimine enampakkumisel osalejate vahel ei ole küll tõendatud, kuid vastustaja kahtlus selle

olemasolus on põhjendatud. Enampakkumisel osalejate kokkulepe, mille tulemusel enampakkumist

tegelikult ei toimugi, on vastuolus enampakkumise olemuse ja eesmärgiga ning seda tuleb käsitada

enampakkumise protseduuri olulise rikkumisena, mille esinemisel jäetakse vastavalt Korra p 47

alapunktile 1 enampakkumise tulemused kinnitamata. Kokkulepe moonutab müügi objektiks oleva

vara turuhinna kujunemist, mis on vastuolus heade kommete ja hea usuga. Ka riigivara

võõrandamisel tuleb järgida tsiviilõiguse üldpõhimõtteid. Käskkirjas pole küll viidatud Korra p 47

ap-le 1, kuid see ei mõjutanud asja õiget otsustamist.

5. OÜ XXXXXXXX esitas apellatsioonkaebuse, milles palus Tallinna Halduskohtu otsuse tühistada

ning kaebuse rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt laiendas kohus põhjendamatult

Korra p 47 ap 1 kohaldamisala, lugedes enampakkumise protseduuri oluliseks rikkumiseks

tõendamata kokkuleppe apellandi ja teadmata kolmanda isiku vahel. Enampakkumise protseduur on

ammendavalt sätestatud Korra punktides 31-38. Käesoleval juhul nende punktide rikkumist

tuvastatud ei ole. Kohus hindas valesti tunnistaja Viio Aitsami ütlusi, millest ei selgunud midagi uut

lisaks kõigile näha olnud asjaoludele. Kohus sedastas ka ise otsuses, et kokkulepe on tõendamata.

Tõendamata kokkulepe ei saa olla seaduslikuks aluseks enampakkumise tulemuste kinnitamata

jätmisele. Ka tunnistajal endal ei tekkinud kahtlusi Argo 8 enampakkumise ajal, vaid alles hilisemate

enampakkumiste käigus. Rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna vastustaja on varem

sõlminud müügilepinguid vaid alghinna pakkunud isikutega. Kinnistu müük alghinnaga ei kahjusta

riiki, sest alghind enampakkumisel peab olema määratud vastavalt kohalikule keskmisele turuhinnale.

Teised samas piirkonnas enampakkumisele pandud kinnistud müüdi samal tasemel

ruutmeetrihinnaga.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 24. mai 2006. a otsusega rahuldati OÜ XXXXXXXX

apellatsioonkaebus osaliselt ning tuvastati Maa-ameti peadirektori 24. novembri 2004. a käskkirja

tühisus. Kohtu põhjenduste kohaselt oli Korra p-st 46 tulenevalt enampakkumise tulemuste

kinnitamine riigi omandis oleva kinnisasja Argo 8 valitseja Keskkonnaministeeriumi, mitte müügi

korraldaja Maa-ameti pädevuses. Ka vaidlustatud käskkirja rekvisiitidest ei ilmne, et see oleks antud

Keskkonnaministeeriumi nimel. Pädevuse puudumine oli ilmselge, kuna Korra p 46 piiritleb selgelt

riigivara valitseja ning müügi korraldaja pädevused. Kuna enampakkumise tulemuste kinnitamine

pole Maa-ameti peadirektori pädevuses, tuleb kohustamiskaebus jätta rahuldamata.

Ringkonnakohus nõustus sellega, et enampakkumise osalejate vaheline kokkulepe vara

omandamiseks alghinnaga on enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmise faktiliseks aluseks.

Õigusliku aluse annab Korra p 47 ap 4. Ringkonnakohus leidis aga, et nimetatud kokkuleppe

esinemine peab olema tõendatud, milleks piisab, kui tuvastatud faktide põhjal on kokkuleppe

esinemine tunduvalt tõenäolisem kui vastupidine järeldus. Pädev organ saab enampakkumise

tulemuste kinnitamise uuel otsustamisel hinnata, kas tuvastatud asjaolud on piisavad kokkuleppe

esinemise tõendatuks lugemiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. Maa-amet esitas kassatsioonkaebuse, milles palub Tallinna Ringkonnakohtu otsuse tühistada.

Kassaator leiab, et ringkonnakohus tuvastas vääralt vaidlustatud käskkirja tühisuse.

Keskkonnaministeeriumil oli pädevus volitada Maa-ameti peadirektorit Korra p-s 46 nimetatud otsust

tegema. Vastav volitus anti Maa-ameti peadirektorile Keskkonnaministeeriumi 12. veebruari 2003. a

volikirjaga. Maa-amet on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olev asutus, seega on tegemist

sisepädevuse delegeerimisega. Kassaator leiab, et vastavalt Tallinna Halduskohtu tuvastatud

asjaoludele on kokkuleppe esinemine enampakkumisel osalejate vahel tunduvalt tõenäolisem kui

vastupidine järeldus. Ringkonnakohus muutis põhjendamatult Tallinna Halduskohtu järeldusi, ilma et

oleks muutnud samadele tõenditele antud hinnangut.

8. OÜ XXXXXXXX vastuses palutakse jätta Maa-ameti kassatsioonkaebus rahuldamata.

Kassatsioonkaebuses viidatud volikirjast ei nähtu Maa-ameti peadirektori pädevust Korra p-s 46

sätestatud otsuse vastuvõtmiseks. Enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmisel aluseks olevad

faktilised asjaolud peavad olema tõendatud.

9. OÜ XXXXXXXX esitas kassatsioonkaebuse kohtuotsuse osale, millega jäeti rahuldamata

kohustamiskaebus. Menetlusökonoomika põhimõttest tulenevalt oleks kohus pidanud kaasama

menetlusse vastustajana Keskkonnaministeeriumi ning lahendama vaidluse ka sisuliselt, võttes

seisukoha kokkuleppe sõlmimise tõendatuse kohta. Põhjendamatu on ringkonnakohtu seisukoht

Korra p 47 ap 4 kohaldumisest.

10. Maa-ameti vastuses palutakse jätta OÜ XXXXXXXX kassatsioonkaebus rahuldamata. Vastustaja

nõustub, et juhul, kui käskkirja tühisus oleks tuvastatud õigesti, oleks kohus pidanud

Keskkonnaministeeriumi vastustajana menetlusse kaasama. Käskkirja tühisuse kindlakstegemine oli

aga väär. Ringkonnakohus pole tõepoolest vaidlust sisuliselt lahendanud, õige on aga ringkonnakohtu

seisukoht, et kokkuleppe esinemine ei pea olema tõendatud absoluutse kindlusega. Vastustaja leiab, et

ringkonnakohtu viide Korra p 47 ap-le 4 ei ole väär, lisaks võib enampakkumise tulemused

kinnitamata jätta ka juhul, kui ei esine ühtki Korra p-s 47 toodud alust.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Käesolevas asjas on tekkinud küsimus, kas Maa-ameti peadirektoril oli pädevus anda välja

vaidlustatud käskkirja, millega jäeti enampakkumise tulemused kinnitamata. Ringkonnakohus asus

oma otsuses seisukohale, et Maa-ameti peadirektoril vastav pädevus puudus. Korra p 46 kohaselt on

enampakkumise tulemuste kinnitamiseks või kinnitamata jätmiseks pädev riigivara valitseja, kelleks

enampakkumisele pandud kinnistu Argo 8 puhul on Keskkonnaministeerium. Pädevuse puudumine

oli ilmselge. Riigikohtu halduskolleegium nõustub sellise käsitlusega.

12. Ringkonnakohus pole aga otsuses käsitlenud Keskkonnaministeeriumi võimalust vastavat

pädevust volikirjaga edasi anda. Maa-ameti kassatsioonkaebuse väidete kohaselt tulenes ameti

peadirektori pädevus enampakkumise tulemuste kinnitamiseks või kinnitamata jätmiseks

Keskkonnaministeeriumi 12. veebruari 2003. a volikirjast. RVS § 7 lõike 1 kohaselt on riigivara

valitsemine riigivara valitseja õigus ja kohustus korraldada riigi nimel riigivara valdamist, kasutamist

ja käsutamist. Korra p 46 paneb riigivara valitsejale ülesande enampakkumise tulemuste kinnitamise

otsustamiseks. Oma ülesandeid riigivara valitsemisel saaks Keskkonnaministeerium teisele

haldusorganile üle anda vaid juhul, kui vastav võimalus oleks sätestatud seaduses või Korras, millega

talle see ülesanne pandi. Sellist võimalust õigusaktid riigivara valitsejale ei anna.

HMS § 8 lg 2 võimaldab määrata haldusorgani nimel tegutsevad isikud haldusorganisiseselt. Seega

oleks Keskkonnaministeeriumi poolt enampakkumise tulemuste kinnitamise või kinnitamata jätmise

pädevuse volikirjaga üleandmine lubatav vaid juhul, kui tegemist oleks sisepädevuse

delegeerimisega. Maa-amet leidis oma kassatsioonkaebuses, et kuna Maa-amet on

Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas, ongi käesoleval juhul toimunud sisepädevuse delegeerimine.

13. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 70 lõike 1 kohaselt on amet seaduses sätestatud ning

ministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab

riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Maa-ameti

põhimääruse p 2 kohaselt esindab Maa-amet oma ülesannete täitmisel riiki, p 4 kohaselt on ameti

kõrgemalseisvaks valitsusasutuseks Keskkonnaministeerium. Maa-amet ja Keskkonnaministeerium

on seega erinevad valitsusasutused. Eraldiseisvate haldusorganite vahel ei saa toimuda sisepädevuse

delegeerimist.

14. Kuna Keskkonnaministeerium ei saanud volikirjaga oma pädevust enampakkumise tulemuste

kinnitamiseks või kinnitamata jätmiseks Maa-ametile üle anda, ei pea Riigikohtu halduskolleegium

vajalikuks analüüsida OÜ XXXXXXXX väidet, mille kohaselt nimetatud volikirjast ei nähtu

konkreetse pädevuse üleandmine Maa-ameti peadirektorile.

15. Kuivõrd vaidlustatud käskkiri on Maa-ameti pädevuse puudumise tõttu tühine, ei käsitle

Riigikohtu halduskolleegium küsimust, kas enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmiseks oli

olemas õiguslik ja faktiline alus või mitte. Selle küsimuse saab õigusaktidele ning tuvastatud

asjaoludele tuginedes lahendada enampakkumise tulemuste kinnitamise uuel otsustamisel

Keskkonnaministeerium.

16. Maa-ameti kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata, sest ringkonnakohus on õigesti tuvastanud

vaidlustatud käskkirja tühisuse. Maa-ameti kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ka ülejäänud

osas, kuna ringkonnakohtu otsuses toodud põhjendused pole asja uuele otsustajale

Keskkonnaministeeriumile siduvad. Samal põhjusel tuleb jätta rahuldamata ka OÜ XXXXXXXX

kassatsioonkaebus.

17. Riigikohtu istungil esitasid Maa-amet ja OÜ XXXXXXXX taotlused õigusabi eest kantud

kulutuste väljamõistmiseks. Kuivõrd mõlemad kassatsioonkaebused jäetakse rahuldamata, jäävad

kohtukulud menetlusosaliste endi kanda ja tasutud kautsjonid arvatakse riigituludesse.

Tõnu Anton, Julia Laffranque, Jüri Põld