3-3-1-81-05 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-81-05

Otsuse kuupäev

29. märts 2006

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

A. J. kaebus Valga Maavalitsuse toimingu õigusvastasuse

tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 3. novembri 2005. a otsus haldusasjas

nr 2-3-298/05

Menetluse alus Riigikohtus

A. J. kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

16. veebruar 2006

RESOLUTSIOON

Rahuldada kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Halduskohtu 8. juuni 2005. a otsus haldusasjas nr 3-94/05 ja Tartu

Ringkonnakohtu 3. novembri 2005. a otsus haldusasjas nr 2-3-298/05.

Teha asjas uus otsus, millega tunnistada õigusvastaseks Valga maavalitusse toiming, millega

tagastati maa erastamise toimik, ning kohustada Valga Maavalitsust asja uuesti lahendama.

Kautsjon tagastada.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tõlliste Vallavalitsuse 23. märtsi 1999. a korraldusega nr 54 tunnistati A. J. kasutuses olev

XXXXXXXXX külas asuv maaüksus Valga linnas aadressil XXXXX XXX XXX asuva ehitise

teenindamiseks vajalikuks maaks ning kaebaja selle maaüksuse ostueesõigusega erastajaks. Valga

Linnavalitsuse 21. aprilli 1999. a korraldusega nr 246 anti nõusolek Valga linnas aadressil XXXXX

XXX XXX asuva 16 400 m2 suuruse maa ostueesõigusega erastamiseks kaebajale ning

ostueesõigusega erastatava maa sihtotstarbeks määrati 20% ulatuses väikeelamumaa ja 80% ulatuses

sihtotstarbeta maa.

Valga Linnavalitsuse 10. novembri 2000. a teatise kohaselt pidi kaebaja tasuma ettemaksuna

27 880 krooni, s.o 50% erastamishinnast. Kaebaja tasuski Valga linnas asuva maa ostueesõigusega

erastamise eest ettemaksu 27 880 krooni (13. novembri 2000. a maksekorraldus), samuti

mõõdistamise kulud 3100 krooni (26. veebruari 1999. a kviitung) ja Tõlliste vallas asuva maa

erastamise ostuhinna 4767 krooni (27. aprilli 1999. a maksekorraldus).

Valga Linnavalitsuse 6. oktoobri 2004. a korraldusega nr 618 muudeti maatüki sihtotstarvet ning

määrati erastatava maa uueks sihtotstarbeks 20% ulatuses väikeelamumaa ja 80% ulatuses

maatulundusmaa. 2004. a kanti erastatavad maatükid maakatastrisse. Valga Maavalitsuse

31. detsembri 2004. a kirjaga tagastas maavanem Valga Linnavalitsusele maaüksuse XXXXX XXX

XXX erastamise toimiku, kuna erastatava maa suurus oli määratud vastuolus MaaRS § 7 lg-tega 5

ja 51 ning § 221 lg-tega 2 ja 6. Valga Maavalitsuse 26. jaanuari 2005. a kirjaga tagastas maavanem

maa erastamise toimiku teistkordselt. Valga Maavalitsus leidis, et linnas või tihehoonestusalas võib

maad erastada vaid krundi või teenindusmaa ulatuses.

2. Kaebuses halduskohtule taotles kaebaja, et maavanema poolt toimiku tagastamine tunnistataks

õigusvastaseks ning maavanem sõlmiks temaga maa müügilepingu. Kaebuse kohaselt piiras

maavanema keeldumine maa müügilepingu sõlmimisest kaebaja õigust erastada maad seadusega

lubatud ulatuses. Kaebaja leidis, et ta on teinud korralduste kehtimajäämist usaldades kulutusi

35 747 krooni eest ning usalduse kaitse põhimõttest lähtuvalt on tal õigus maa müügileping sõlmida.

Valga maavanem vaidles kaebusele vastu. MaaRS § 23 lg 6 ning Vabariigi Valitsuse 6. novembri

1996. a määrusega nr 267 kinnitatud "Maa ostueesõigusega erastamise korra" p 23 alusel on

maavanem kohustatud kontrollima maa ostueesõigusega erastamiseks esitatud dokumentide ja

andmete õigsust. Valga Linnavalitsuse korraldusest ei nähtunud, millisel alusel on määratud krundi

suurus ja sihtotstarve. MaaRS § 7 lg-te 5 ja 51 ning Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega

nr 144 kinnitatud "Ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise korra" p 4 ap 2 kohaselt võis

teenindamiseks vajaliku maana erastada vaid ehitise aluse ja ehitist ümbritseva vähima tarviliku ja

piisava koguse maad, mis tagab ehitise sihtotstarbelise kasutamise. Korraldusega määratud maa

16 400 m2 on elamu teenindamiseks ebamõistlikult suur.

Maa-amet vaidles samuti kaebusele vastu ning toetas maavanema seisukohti. Lisaks leidis Maa-amet,

et Tõlliste Vallavalitsuse 23. märtsi 1999. a korraldus nr 54 on vastuolus seadusega.

Tartu Halduskohtu otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis, et maavanema

toimingud ei saa rikkuda kaebaja õigusi ning HKMS § 7 lg 1 alusel tuleb kaebus jätta rahuldamata.

Kaebajale tuleb erastada maad vastavalt tema õiguspärases kasutuses (Valga Rajooni TSN TK

27. veebruari 1970. a korraldusega nr 36-k määratud 7617 m2) oleva maa suurusele. Elamu

teenindamiseks vajaliku maa sihtotstarve saab olla üksnes elamumaa. Tõlliste vallas paikneva maa

erastamisega seonduv ei ole selle vaidluse esemeks. Ettemaksu ja ostuhinna tasumine ei kohusta

maatükki erastama.

3. Apellatsioonkaebuses taotles kaebaja halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist,

millega tunnistada maavanema toiming õigusvastaseks ja kohustada teda sõlmima maa

müügilepingut. Kaebaja leidis, et MaaKS § 5 lg 2 kohaselt lähtutakse maakorralduse läbiviimisel

kinnisasja terviklikkuse ja otstarbeka kuju tagamisest. Vääralt on jäetud arvestamata tema usaldus

haldusaktide kehtimajäämise suhtes. Otsus on tehtud Valga Linnavalitsuse suhtes, keda ei ole

menetlusse kaasatud.

Valga maavanem ning Maa-amet vaidlesid apellatsioonkaebusele vastu. Valga maavanem ja Maa-

amet leidsid, et Valga Linnavalitsust ei pidanud menetlusse kaasama, kuna kohtuotsusega ei

tuvastatud Valga Linnavalitsuse korralduse õigusvastasust. Maa-amet leidis, et otstarbekusest

tulenevalt võib maatüki piire mõningal määral korrigeerida, kuid sellega ei saa suurendada elamu

juurde kuuluva krundi suurust ligi kaks korda.

Tartu Ringkonnakohtu otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et

halduskohtu otsus ei puuduta Valga Linnavalitsuse õigusi ega huve, sest vallavalitsus täidab

maareformi raames üksnes riiklikku haldusülesannet. Erastamise eeltoimingute läbiviimise käigus

Valga Linnavalitsuse poolt antud korraldustest ei saanud kaebajal tekkida õiguspärast ootust, et

maavanem sõlmibki temaga maa erastamise ostu-müügilepingu korraldustes märgitud ulatuses.

Toimiku tagastamisega ei tehtud linnavalitsusele ettekirjutust korraldused kehtetuks tunnistada ning

linnavalitsus pole seda ka teinud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

4. Kaebaja taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistamist ning uue otsuse tegemist,

millega tunnistada maavanema toiming õigusvastaseks ja kohustada teda ostu-müügilepingut

sõlmima. Kaebaja leiab, et sisuliselt on kohtud hinnanud Valga Linnavalitsuse korralduste

õiguspärasust ning seetõttu oleks Valga Linnavalitsus tulnud menetlusse kaasata. Selline

protsessinormi rikkumine on põhjustanud haldusakti ühekülgse hindamise ning toob kaasa

kohtuotsuse tühistamise. Kohus on valesti kohaldanud erastamise korda, sest kohtuotsuse järgi

määrati maatüki suurus üksnes elamu teenindamiseks vajaliku maa osas, kuid linnavalitsus lähtus ka

maatükil paikneva loomakasvatushoone teenindamiseks vajaliku maa suurusest. Valga Linnavalitsuse

11. novembri 1998. a korraldusega nr 63 on kaebajale väljastatud luba põllumajandusloomade ja -

lindude pidamiseks. Ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et maavanem ei pidanud arvestama tema

usalduse kaitsega. Maavanem on oma kirjas leidnud, et teenindamiseks vajalik maa on ebamõistlikult

suur, ning see oli toimiku tagastamise põhjuseks. Kohtud on pidanud toimiku tagastamist

põhjendatuks. Seega on maavanem ja kohtud andnud õigusliku hinnangu linnavalitsuse

kaalutlusõigusel põhinevale otsusele. Valga Maavalitsusele esitati ostueesõigusega erastamise toimik

1999. a. Maavanem ei otsustanud küsimust viie aasta jooksul ning selle aja kestel maksis kaebaja

ettemaksu ja mõõdistuskulud summas 30 980 krooni. Valga Maavalitsus ei tagastanud toimikut

mõistliku aja jooksul ning seetõttu võis kaebaja usaldada korralduste kehtimajäämist.

5. Valga Maavalitsus leiab vastuses kassatsioonkaebusele, et erastatava maa kindlaksmääramise

korraldustest ei nähtu, millistel põhjustel on määratud linna territooriumil asuva ühekorruselise

väikeelamu juurde sellises ulatuses ja sellise sihtotstarbega maad. Linnas on ostueesõigusega

erastatava maa suurus määratud elamu juurde kuuluva krundiga; teenindamiseks vajalik maa

määratakse kindlaks ainult siis, kui krunt ei ole kindlaks määratud. Kaebaja ei esitanud Valga

Linnavalitsusele maa ostueesõigusega erastamise seisukohalt tähtsust omavat Valga Rajooni RSN TK

korraldust kaebaja elamu juurde kuuluva krundi kindlaksmääramise ja õiguspärasesse kasutusse

andmise kohta. Kuna selles asjas ei otsustata Valga Linnavalitsuse korralduste tühistamist, siis ei

olnud kohtul alust Valga Linnavalitsuse kaasamiseks.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

6. Selles haldusasjas esitatud kassatsioonkaebuse lahendamiseks selgitab Riigikohtu

halduskolleegium, kas maavanema vaidlustatud toiming võis rikkuda erastamise õigustatud subjekti

subjektiivseid õigusi (I), kas kohtud on kohaldanud materiaalõigusnorme õigesti (II) ning kas

erastamise õigustatud subjektil võib tekkida erastamise eeltoimingutest õiguspärane ootus (III).

I

7. Haldus- ja ringkonnakohtud on asunud seisukohale, et maavanema poolt maa erastamise toimiku

tagastamine linnavalitsusele ei saa rikkuda erastamise õigustatud subjekti subjektiivseid õigusi.

8. Toimiku tagastamine iseenesest ei riiva tõepoolest erastamise õigustatud subjekti subjektiivseid

õigusi. Toimiku tagastamise õiguslikku mõju tuleb aga hinnata koostoimes muude menetluse käigus

tehtud toimingute ja ilmnenud takistustega. Isikul on omandireformi raames subjektiivne õigus asja

otsustamisele mõistliku aja jooksul (vt Riigikohtu halduskolleegium 13. oktoobri 2005. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-44-05). Kuna toimiku tagastamine pikendab juba viis aastat kestnud erastamist

veelgi, siis võib toimiku tagastamine koostoimes erastamise venimisega riivata erastamise õigustatud

subjekti õigust asja otsustamisele mõistliku aja jooksul. Sealjuures tuleb arvestada, et riigi ja kohaliku

omavalitsuse tegevus maa erastamisel tuleb lugeda ühtseks menetluseks (Riigikohtu

halduskolleegiumi 20. märtsi 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-6-01). Subjektiivsete õiguste riive

olemasolu tuvastamisel võib omada tähtsust, kas erastamise õigustatud subjekti enda tegevus aitas

erastamisele kaasa või takistas seda.

9. Valga maavanema ja Maa-ameti vastustest kaebustele ilmneb, et toimiku tagastamise põhjuseks oli

asjaolu, et Valga Linnavalitsuse korraldustest ei nähtu, millistel põhjustel on määratud linna

territooriumil asuva ühekorruselise väikeelamu juurde sellises ulatuses ja sellise sihtotstarbega maad.

Maavanemal oli võimalus küsida linnavalitsuselt korralduse kohta selgitusi ja põhjendusi. Kui

maavanem oleks linnavalitsuse põhjenduste pinnalt leidnud, et korraldus on ebaseaduslik ja vajab

muutmist, oleks alus toimiku tagastamiseks olnud täpsem.

II

10. Kohtud asusid seisukohale, et erastamistoimiku tagastamine oli õiguspärane, sest hoone

teenindamiseks määratud maa oli ilmselgelt liiga suur. A. J. vaidleb kohtute sellele seisukohale vastu,

leides, et erastatava maa suurus oli määratud kooskõlas maakorralduse nõuetega.

11. MaaRS § 20 lg 1 kohaselt kuulub erastamisele maa, mida ei tagastata, ei jäeta riigi omandisse ega

anta munitsipaalomandisse. MaaRS § 221 lg-s 6 sätestatakse: "Erastatava maa suuruse ja piirid

määrab vastavuses planeeringu ja maakorralduse nõuetega kindlaks kohalik omavalitsus Vabariigi

Valitsuse kehtestatud korras. Ehitise teenindamiseks vajalik maa määratakse juhul, kui krunt ei ole

kindlaks määratud või kui krundi suuruse ja piiride muutmine on planeeringu ja maakorralduse

nõuetest tulenevalt otstarbekas. [--]"

Elamu teenindamiseks vajaliku maa hulka arvatakse kogu elamuomaniku õiguspärases kasutuses olev

maa (MaaRS § 7 lg 51). Muude ehitiste teenindamiseks vajalik maa määratakse juhul, kui krunt ei ole

kindlaks määratud või kui krundi suuruse ja piiride muutmine on planeeringu ja maakorralduse

nõuetest tulenevalt otstarbekas (MaaRS § 7 lg 52). Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega

nr 144 kinnitatud "Ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramise korra" p 4 kohaselt peab kohalik

omavalitsus määrama teenindamiseks vajaliku maa, arvestades maakorralduse nõuetega, suuruses,

mis on vähim tarvilik ja piisav kogus maad, mis tagab ehitise sihtotstarbelise kasutamise, hooldamise

(remont jms), ohutu ekspluateerimise (avarii-, pääste-, tuletõrje- ja sanitaarkujad) ning füüsilise

säilimise. Tootmiseks vajalikku maad ei määrata ehitise teenindamiseks vajaliku maa hulka. Ehitise

teenindamiseks vajaliku maa määramisel arvestatakse, kui see ei kahjusta maa tagastamise õigustatud

subjekti huve, seaduslikus korras koostatud ja kinnitatud ehitusprojekte, mis põhjendavad sellele

ehitisele juurdeehitamise vajadust või selle ehitisega seotud teise ehitise rajamise vajadust.

Piisavalt ei ole põhjendatud kohtute järeldus, et A. J.-le tuleb erastada elamu juurde maad Valga

Rajooni TSN TK 27. veebruari 1970. a korraldusega nr 36-k määratud 7617 m2 ulatuses. MaaRS

§ 221 lg 6 ja Vabariigi Valitsuse 30. juuni 1998. a määrusega nr 144 kinnitatud "Ehitise

teenindamiseks vajaliku maa määramise korra" p 4 annavad kohalikule omavalitsusele ulatusliku

hindamisruumi ning kaalutlusõiguse. Maavanem saab õiguspärasuse kontrollimisel hinnata, kas

kohalik omavalitsus rikkus seadust või väljus kaalutlusõiguse piirest. Ei VVS § 85, ORAS § 17 lg 8

ega MaaRS § 15 lg 3 anna maavanemale volitust teostada järelevalvet haldusakti otstarbekuse üle

ning seda ei saa teha ka kohtud.

12. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et Valga Linnavalitsuse erastamiskorraldustega määratud

erastatav maa ei ole ilmselgelt ebamõistlikult suur. Kohtud on ekslikult leidnud, et tiheasustusega alal

võib erastada hoone juurde ainult krundiga määratud õiguspärases kasutuses oleva maa.

III

13. Ringkonnakohus leidis, et erastamise õigustatud subjektil ei ole erastamise eeltoimingutest

tulenevalt veel õiguspärast ootust, et temaga sõlmitakse maa ostu-müügi leping. A. J. leidis, et

ostuhinna ettemaksu tasumise ja järelevalve mõistliku aja möödumise tõttu on tal võimalik toetuda

usalduse kaitsele.

Riigikohtu halduskolleegium leidis 7. detsembri 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-51-01, et

omandireformi käigus antud eelhaldusaktidele võib isik tugineda ning ta võib usaldada, et ilma

mõjuva põhjuseta neid küsimusi ümber vaatama ei hakata. Riigikohtu halduskolleegiumi 16. oktoobri

2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-41-02 ja 22. mai 2000. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-13-00

leidis kohus, et nii maavanem kui ka ÕVVTK komisjon peavad oma järelevalve tegevuses või otsuste

muutmisel arvestama isiku usalduse kaitsega.

14. Ainuüksi erastamise eeltoimingute raames antud korraldused ei anna reeglina erastamise

õigustatud subjektile veel õiguspärast ootust, et temaga sõlmitakse maa ostu-müügi lepingud.

Õiguspärane ootus võib tekkida aga sellest, kui erastamise õigustatud subjektilt nõutakse

erastamishinna tasumist. Ka maavanema pikaajaline tegevusetus võib anda alust õiguspäraseks

ootuseks, et erastamise eeltoimingute raames antud korraldused jäävad kehtima ja isik saab erastada

korraldustega kindlaksmääratud maa. Usalduse kaitse ei ole absoluutne, kuid see on oluline õiguslik

põhimõte, millega maavanem maa erastamise otsustamisel peab arvestama.

15. A. J. leiab, et kohtumenetlusse oleks tulnud kaasata ka Valga Linnavalitsus. Riigikohtu

halduskolleegium leiab, et haldusorgan, kelle antud kehtiva haldusakti suhtes võtab kohus seisukoha,

tuleb reeglina kaasata kohtumenetlusse. Kuid asja tagasisaatmine haldus- või ringkonnakohtule uueks

lahendamiseks pikendaks niigi õigusvastaselt kaua kestnud erastamismenetlust. Seetõttu peab

Riigikohtu halduskolleegium võimalikuks teha asjas uus otsus Valga Linnavalitsust kaasamata.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld