3-4-1-14-04 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-14-04

Otsuse kuupäev

18. november 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton ning liikmed Eerik Kergandberg, Ants Kull, Villu

Kõve ja Jüri Põld

Kohtuasi

Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari

2003. a määruse nr 9 lisa punkti 4.4 teise lause vastavust Põhiseadusele

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 28. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 3-944/2004

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Tunnistada kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari 2003. a

määruse nr 9 lisa punkti 4.4 teine lause

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sven Soeson parkis oma auto 26. jaanuaril 2004. a tasulisele parkimisalale Tallinnas. Samal päeval

koostas Tallinnas parkimisjärelevalvet teostava ASi Falck töötaja S. Soesonile viivistasu otsuse

nr 028888 parkimistasu maksmata jätmise eest, kuna auto armatuurlauale paigaldatud parkimise

kuukaardi kehtivuse lõppemisajaks oli märgitud 25. november 2003. a.

2. S. Soeson esitas otsuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule. Tallinna Halduskohus rahuldas

S. Soesoni kaebuse 28. mai 2004. a otsusega, tühistas viivistasu otsuse ning jättis kohaldamata ja

tunnistas põhiseadusevastaseks Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari 2003. a määruse nr 9

"Parkimistasu kehtestamine" lisa "Parkimistasu" (edaspidi Tallinna Linnavolikogu määruse lisa)

punkti 4.4 teise lause.

HALDUSKOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

3. Tallinna Halduskohus leidis Riigikohtule edastatud otsuses, et Tallinna Linnavolikogu määruse lisa

punkti 4.4 teine lause on vastuolus Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega ning Põhiseaduse § 154

lõikega 1.

Halduskohus märkis, et kuna Liiklusseaduse § 502 lõige 1 sätestab üheselt, et viivistasu saab määrata

üksnes siis, kui parkimistasu on jäetud maksmata või on tasutud parkimisaeg ületatud, puudus

viivistasu määramiseks seaduslik alus, olenemata sellest, kas parkimise õigust tõendav dokument oli

nõuetekohaselt eksponeeritud või mitte. Halduskohtu otsuse kohaselt on Tallinna Linnavolikogu oma

määrusega muutnud Liiklusseaduse § 502 lõikes 1 seadusandja poolt fikseeritud viivistasu mõiste sisu

ning ületanud sellega Liiklusseaduse § 502 lõikes 6 sätestatud delegatsiooninormi piire. Halduskohtu

hinnangul on volikogu sisuliselt andnud parkimisjärelevalvet teostavale ametiisikule õiguse viivistasu

nime all rahatrahve määrata.

4. Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teine

lause ei ole vastuolus Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega ning Põhiseaduse § 154 lõikega 1.

Tallinna Linnavolikogu märgib, et vastavalt Kohalike maksude seadusele toimub parkimistasu

määramine ja sissenõudmine Liiklusseaduses sätestatud alustel ja korras ning parkimistasu suhtes

kohaldatakse Maksukorralduse seadust Liiklusseaduses sätestatud ulatuses. Liiklusseadus annab

kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada oma määrusega tasulise parkimise ala, parkimistasu

määrad ning parkimissoodustused ja -vabastused. Tallinna Linnavolikogu määruse lisa vaidlustatud

sättega vaid määratletakse seaduses reguleerimata asjaolud parkimistasu maksmist tõendavate

dokumentide esitamise kohta, mitte ei sätestata iseseisvat viivistasu määramise alust. Tõendite

esitamise kohustuse maksumenetluses näeb ette ka Maksukorralduse seadus.

5. Tallinna Kommunaalamet leiab oma arvamuses, et Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4

teine lause ei ole asjassepuutuv säte.

Tallinna Kommunaalamet osutab asjaolule, et Kohalike maksude seadus võimaldab kohaliku

omavalitsuse volikogul kehtestada parkimistasu avalikul tasulisel parkimisalal. Seejuures toimub

parkimistasu määramine ja sissenõudmine Liiklusseaduses sätestatud alustel ja korras ning

parkimistasu suhtes kohaldatakse Maksukorralduse seadust Liiklusseaduses sätestatud ulatuses.

Maksukorralduse seadus võimaldab maksusumma ühepoolset kindlaksmääramist, samuti lasub selle

seaduse järgi maksukohustuslasel kohustus tõendada maksukohustuse täitmist. Tallinna

Linnavolikogu määruse lisa punkt 4.4, mis nimetab sõiduki parkimise õigust tõendavad dokumendid

ning viitab vastutusele parkimiskorra rikkumise eest, ei oma iseseisvat regulatiivset tähendust.

Viivistasu otsuse väljastamisel ei ole lähtutud Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teisest

lausest, vaid Liiklusseaduse § 502 lõikest 1.

6. Õiguskantsler leiab oma arvamuses, et Tallinna Linnavolikogu on oma määruse lisa punkti 4.4

teises lauses seadusliku aluseta, vastuolus Põhiseaduse § 3 lõikega 1, § 32 lõikega 2 ning § 154

lõikega 1 asunud piirama omandiõiguse teostamist osas, kus võrdsustatakse parkimise kuukaardi

vahetult sõiduki esiklaasi või kõnniteepoolse esiukseklaasi taga väljastpoolt täies ulatuses nähtavana

ja loetavana eksponeerimise nõude täitmata jätmine parkimistasu maksmata jätmisega.

Õiguskantsler märgib, et Tallinna Halduskohtu taotlus on asjakohane üksnes osas, kus võrdsustatakse

parkimise kuukaardi vahetult sõiduki esiklaasi või kõnniteepoolse esiukseklaasi taga väljastpoolt

täies ulatuses nähtavana ja loetavana eksponeerimise nõude täitmata jätmine parkimistasu maksmata

jätmisega.

Õiguskantsleri arvamuse kohaselt piirab parkimistasu kui avalik-õiguslik rahaline kohustus

Põhiseaduse § 32 lõikes 2 sätestatud omandipuutumatuse põhimõtet, milliseks kitsenduseks peab

eksisteerima seaduslik alus. Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teine lause sätestab

erandi avalik-õigusliku maksusuhte lõppemise osas. Sellise erandi kehtestamiseks seaduslik alus

puudub.

7. Justiitsminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu määruse lisa vaidlustatud säte ei ole kooskõlas

Põhiseaduse §-ga 3, millest tulenevalt peab avaliku võimu teostamine olema kooskõlas Põhiseaduse

ja seadustega.

Justiitsminister märgib, et kohalik omavalitsus peab kohalike maksude kehtestamisel lähtuma

seadusest. Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punktiga 4.4 laiendatakse viivistasu määramise

õigust, võrreldes Liiklusseaduse § 502 lõikes 1 sätestatuga. Seadusest ei tulene kohalikule

omavalitsusele õigust kehtestada isikutele rahalist kohustust selle eest, et nad ei ole asetanud

parkimise õigust tõendavat dokumenti sõiduki esiklaasi või kõnniteepoolse esiukseklaasi taha

nähtavale ja loetavale kohale. Sisuliselt on Tallinna Linnavolikogu kehtestanud maksu ilma

seadusliku aluseta.

8. Sven Soeson märgib Riigikohtule saadetud arvamuses, et nõustub Tallinna Halduskohtu

järeldustega, mille järgi on Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teine lause vastuolus

Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega ning Põhiseaduse § 154 lõikega 1. Lisaks viitab S. Soeson

mitmete täiendavate parkimiskorraldust puudutavate sätete vastuolule Põhiseadusega.

S. Soesoni hinnangul on Tallinna Linnavolikogu kehtestanud oma määrusega soodustuse andmise

ning maksustamise täiendavad tingimused, mis ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse õigusaktide

seaduslikkuse nõudega. Viivistasu määramisel parkimise õigust tõendava dokumendi eksponeerimata

jätmise eest ei maksustata õiguse subjekti parkimistasu maksmata jätmise eest, vaid teda karistatakse

parkimiskaardi ebaõige paigutamise eest. Sellega on määrus põhiseadusevastaselt kriminaliseerinud

parkimiskaardi paigaldamata jätmise.

9. AS Falck leiab Riigikohtule saadetud arvamuses, et Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4

teine lause on Põhiseadusega kooskõlas. Tallinna linnal oli õigus reguleerida parkimistasu maksmise

tõendamist, kuna Liiklusseadus volitab Tallina Linnavolikogu kehtestama mitte üksnes parkimistasu

ja parkimissoodustusi, vaid ka üldist parkimiskorraldust. Parkimistasu maksmise tõendamise

kohustuse panemine parkimistasu maksjale on põhjendatud. Parkimise sooduspilet on soodustus,

mille kasutamiseks võib ette näha teatud tingimused.

VAIDLUSTATUD SÄTE

10. Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari 2003. a määruse nr 9 "Parkimistasu kehtestamine" (KO 2003,

17, 465) lisa "Parkimistasu" punkt 4.4 sätestab:

"4.4 Nõuetekohaselt kustutatud ühekordne parkimispilet, parkimisautomaadi pilet, parkimise

kuukaart või mobiilside kaudu tasulist parkimist tõendav kleebis tuleb paigutada valveta tasulises

parkimiskohas parkimistasu maksmise kohustuse tekkimisel vahetult sõiduki esiklaasi või

kõnniteepoolse esiukseklaasi taha väljastpoolt täies ulatuses nähtavana ja loetavana. Nõude

mittetäitmine on võrdsustatud parkimistasu maksmata jätmisega ning parkimisjärelevalvet teostaval

ametiisikul tekib viivistasu määramise õigus. Parkimisautomaat peab olema käivitatud, selle osuti

automaadi skaalal ei tohi näidata parkimisaja lõppu."

Tallinna Halduskohus jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseadusevastaseks Tallinna Linnavolikogu

määruse lisa punkti 4.4 teise lause.

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

11. Kõigepealt vaatleb kolleegium Tallinna Halduskohtu poolt põhiseadusevastaseks tunnistatud sätte

asjassepuutuvuse küsimusega seonduvat.

12. Kohtute algatatava konkreetse normikontrolli lubatavuse eelduseks on kontrollitava sätte

asjassepuutuvus. Asjassepuutuv on selline norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega

(vt üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, p 10). Norm on

otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi Põhiseadusele mittevastavuse korral

otsustama teisiti kui normi Põhiseadusele vastavuse korral (vt üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus

asjas nr 3-4-1-5-02 - RT III 2002, 28, 308, p 15).

13. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata Tallinna

Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teise lause terves ulatuses. Asja lahendamisel ei ole aga

määruse punkt 4.4 otsustava tähtsusega osas, mis puudutab nõuetekohaselt kustutatud ühekordse

parkimispileti, parkimisautomaadi pileti ning mobiilside kaudu tasulist parkimist tõendava kleebise

nähtavalt ja loetavalt paigaldamise nõude täitmata jätmise võrdsustamist parkimistasu maksmata

jätmisega.

14. Sellele vaatamata leiab kolleegium, et kontrollida tuleb Tallinna Linnavolikogu määruse lisa

punkti 4.4 teise lause Põhiseadusele vastavust terves ulatuses. Seda põhjusel, et kõnealune lause on

käsitatav loogiliselt tervikliku õigusnormina, mille eesmärk on mis tahes viisil parkimistasu

maksmise tõendamata jätmise võrdsustamine parkimistasu maksmata jätmisega. Kuna Tallinna

Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teises lauses sisalduvate parkimistasu tõendamise erinevate

viiside loetelu on puhttehnilise iseloomuga, ei väljuta kogu selle lause Põhiseadusele vastavuse

kontrollimisel konkreetse normikontrolli piiridest.

II

15. Järgnevalt vastab kolleegium küsimusele, kas Tallinna Linnavolikogul on õigus võrdsustada

parkimise õigust tõendavate dokumentide täies ulatuses nähtavana ja loetavana paigaldamise nõude

täitmata jätmine parkimistasu maksmata jätmisega ning sätestada selle nõude täitmata jätmise korral

viivistasu määramise õiguse tekkimine.

16. Tallinna Linnavolikogu määruse lisa punkti 4.4 teises lauses kasutatud formuleering "on

võrdsustatud" viitab asjaolule, et parkimise õigust tõendava dokumendi mittenõuetekohasel

eksponeerimisel tekib parkimisjärelevalvet teostaval ametiisikul õigus koostada viivistasu otsus, mida

ei ole võimalik hilisema vaide- või kohtumenetluse käigus tühistada põhjendusega, et parkimise õigus

oli küll tekkinud, kuid seda tõendav dokument ei olnud nõuetekohaselt esitatud. Tallinna

Linnavolikogu on sisuliselt kehtestanud uue viivistasu määramise õiguse andva koosseisu - viivistasu

määramise õiguse parkimise õigust tõendava dokumendi mittenõuetekohase esitamise korral. Seega

seisneb käesoleva vaidluse põhiküsimus selles, kas sellise uue koosseisu kehtestamine on kooskõlas

kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkuse põhimõttega.

17. Põhiseaduse § 154 lõike 1 järgi otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes "tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt". Nimetatud lauseosa "tegutsevad seaduste

alusel" tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. Põhiseaduse § 3 lõike 1 järgi, mis kehtestab üldise

seaduslikkuse nõude, teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste

alusel. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesest lausest ning § 154 lõikest 1 tulenev seaduslikkuse nõue

tähendab, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega

(vt põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-4-02 - RT III

2002, 12, 120, p 14). Kui teatud küsimuse lahendamine on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul

omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust

laiendada.

18. Kohalike maksude seaduse § 5 punkt 10 sätestab parkimistasu kohaliku maksuna. Vastavalt

Kohalike maksude seaduse § 141 lõike 2 esimesele lausele toimub parkimistasu määramine ja

sissenõudmine Liiklusseaduses sätestatud alustel ja korras. Liiklusseaduse § 50 lõike 5 teise lause

järgi korraldatakse tasulist parkimist kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil Liiklusseaduse

§-des 501-503 sätestatu kohaselt.

19. Liiklusseaduse § 502 lõige 1 sätestab: "Parkimistasu maksmata jätmise või tasutud parkimisaja

ületamise korral teeb parkimisjärelevalve ametiisik viivistasu määramise otsuse (edaspidi viivistasu

otsus)."

Liiklusseaduse nimetatud säte võimaldab määrata viivistasu üksnes siis, kui parkimistasu on jäetud

maksmata või kui tasutud parkimisaeg on ületatud. Liiklusseaduse § 502 lõikest 1 ei tulene

seaduslikku alust viivistasu määramiseks parkimise õigust tõendava dokumendi nõuetekohase

paigaldamata jätmise eest, kui parkimise õigus on tekkinud. Tallinna Linnavolikogu ei saa iseseisvalt

laiendada viivistasu maksmise kohustuse tekkimise aluseid. Tallinna Linnavolikogu, võrdsustades

parkimise õigust tõendava dokumendi täies ulatuses nähtavana ja loetavana paigaldamise nõude

täitmata jätmise parkimistasu maksmata jätmisega ja nähes nõude täitmata jätmise korral ette

viivistasu määramise õiguse, on kehtestanud viivistasu määramise eraldiseisva, Liiklusseaduse § 502

lõikest 1 mittetuleneva aluse. Sellega on Tallinna Linnavolikogu iseseisvalt laiendanud viivistasu

mõiste sisu ning kehtestanud viivistasu seadusliku aluseta.

20. Eeltoodut arvestades leiab kolleegium, et Tallinna Linnavolikogu 30. jaanuari 2003. a määruse

nr 9 "Parkimistasu kehtestamine" lisa "Parkimistasu" punkti 4.4 teine lause on vastuolus Põhiseaduse

§ 154 lõikega 1.

III

21. Eelnev ei tähenda, et parkimisjärelevalvet teostav ametiisik ei saa parkimise õigust tõendava

dokumendi puudumise või selle mittenõuetekohase eksponeerimise korral viivistasu määramise

otsust üldse koostada.

22. Vastavalt Kohalike maksude seaduse § 141 lõike 2 esimesele lausele toimub parkimistasu

määramine ja sissenõudmine Liiklusseaduses sätestatud alustel ja korras. Liiklusseadus ei reguleeri

parkimistasu maksmist tõendavate dokumentide esitamist. Tallinna Linnavolikogu määruse lisa

punkti 4.4 esimese lausega on Tallinna Linnavolikogu sätestanud Liiklusseaduses reguleerimata

parkimistasu maksmist tõendavate dokumentide esitamise korra. Kolleegium leiab, et volitus selleks

tuleneb Liiklusseaduse § 501 lõikest 2, mis sisaldab kohaliku omavalitsuse volikogule antavat volitust

kehtestada oma määrusega tasulise parkimise ala, parkimistasu määr või diferentseeritud määrad ning

parkimistasusoodustused ja -vabastused. Kolleegium on seisukohal, et niivõrd ulatuslik volitus, mis

muuhulgas annab kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada maksusuhte olulised elemendid nagu

maksumäär ja maksuvabastused, annab kohalikule omavalitsusele õiguse oma määrusega reguleerida

ka parkimise õigust tõendavate dokumentide esitamise korda. Seega on Tallinna Linnavolikogul

õigus kehtestada parkimise õigust tõendava dokumendi (nõuetekohaselt kustutatud ühekordne

parkimispilet, parkimisautomaadi pilet, parkimise kuukaart või mobiilside kaudu tasulist parkimist

tõendav kleebis) sõiduki esiklaasi või kõnniteepoolse esiukseklaasi taha täies ulatuses nähtavana ja

loetavana paigaldamise nõue.

23. Kui tasulisel parkimisalal parkimiskohta kasutav isik ei esita vastuolus kohaliku omavalitsuse

kehtestatud tõendite esitamise korraga parkimistasu maksmist tõendavaid dokumente, on

parkimisjärelevalvet teostaval ametiisikul õigus eeldada parkimistasu maksmata jätmist ning

koostada viivistasu otsus. Kui parkimisjärelevalvet teostav ametiisik ei saaks nimetatud eeldusest

lähtuda, ei saaks ta parkimismaksumenetlust efektiivselt läbi viia. Riigikohus on oma varasemas

lahendis leidnud, et parkimiskorra rikkumine on spetsiifiline õiguserikkumine, mille menetlemine

toimub lihtsustatud korras, ning et arvestades rikkumiste eripära ja massilisust, on lihtsustatud

menetlus teatud juhtudel mõistlik ja proportsionaalne (vt põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

22. veebruari 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-4-01 - RT III 2001, 6, 63, p 16). Parkimismaksumenetluses

tehtud viivistasu otsuse vaidlustamiseks on isikul vastavalt Liiklusseaduse § 503 lõikele 2 õigus

pöörduda vaidega valla- või linnavalitsusse või esitada halduskohtule kaebus. Vastavalt Kohalike

maksude seaduse § 16 lõike 1 kolmandale lausele rakendatakse vaide menetlemisel Maksukorralduse

seaduse 14. peatükis sätestatut. Vaide või kaebuse rahuldamise aluseks on eeskätt asjaolu, et vaide või

kaebuse esitanud isikul oli parkimise õigus tegelikult tekkinud.

24. S. Soesoni täiendavad taotlused tuleb jätta tähelepanuta. Normide näol, millele S. Soeson viitab,

ei ole tegemist asjassepuutuvate sätetega, samuti ei ole S. Soesoni väiteid oma otsuses käsitlenud

Tallinna Halduskohus ega ole sätete põhiseaduspärasust saanud hinnata menetlusosalised.

Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Ants Kull, Villu Kõve, Jüri Põld