3-3-1-13-04 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-13-04

Määruse kuupäev

8. aprill 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Jaak Vaheri, Luule Velleste ja Hillar Taamali kaebus Vabariigi

Valitsuse 19. detsembri 2000. a määruse nr 452 peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2004. a määrus

haldusasjas nr 2-3/151/2004

Menetluse alus Riigikohtus

Keskkonnaministri erikaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta erikaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2004. a määrus

haldusasjas nr 2-3/151/2004 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsuse 10. veebruari 1999. a määrusega nr 57 kehtestatud "Pirita jõeoru

maastikukaitseala kaitse-eeskirja" p 25 alap 1 sätestas, et kaitseala Kalmuse tee piiranguvööndis on

lubatud puhkeotstarbeline äri- ja sotsiaalehitus, kusjuures poollooduslikuna peab säilima 50%

piiranguvööndi alast ja ehitiste lubatud maksimaalseks kõrguseks on 8 meetrit. Vabariigi Valitsuse

19. detsembri 2000. a määrusega nr 452 muudeti kaitse-eeskirja p 25 alap 1 ning uue sõnastuse

kohaselt on Kalmuse tee piiranguvööndis lubatud elamu- ja sotsiaalehitus, kusjuures

poollooduslikuna peab säilima 50% piiranguvööndi alast. Ehitiste lubatud maksimaalset kõrgust

muudatusega enam ette ei nähtud. Nimetatud määrus on avaldatud 27. detsembril 2000 (RT I 2000,

101, 665).

2. Jaak Vaher, Luule Velleste ja Hillar Taamal esitasid 13. mail 2002 Tallinna Halduskohtule

kaebused Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2000. a määruse nr 452 õigusvastasuse

kindlakstegemiseks ja tühistamiseks. Tallinna Halduskohtu 17. oktoobri 2002. a määrusega tagastati

kaebused läbivaatamatult. Tallinna Ringkonnakohtu 16. detsembri 2002. a määrusega tühistati

halduskohtu määrus osas, millega lõpetati menetlus Vabariigi Valitsuse määruse õigusvastasuse

kindlakstegemise taotluse osas. Muus osas jäi erikaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus

muutmata. Riigikohtu halduskolleegiumi 7. mai 2003. a määrusega haldusasjas nr 3-3-1-31-03

tühistati ringkonnakohtu määrus ja asi saadeti ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks.

Ringkonnakohtu menetluses on käesoleval ajal J. Vaheri, L. Velleste ja H. Taamali erikaebus Tallinna

Halduskohtu 17. oktoobri 2002. a määruse peale.

3. J. Vaher esitas 5. jaanuaril 2004 Tallinna Ringkonnakohtule esialgse õiguskaitse taotluse, paludes

peatada vaidlustatava haldusakti kehtivus ja täitmine kuni kohtulahendi jõustumiseni.

4. Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2004. a määrusega rahuldati J. Vaheri taotlus ja peatati

Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2000. a määruse nr 452 kehtivus. Ringkonnakohus leidis, et

vaidlustatud haldusakt ei kujuta endast lõplikku otsust selle kohta, kas piiranguvööndisse hakatakse

ehitama või mitte. Samas on see haldusakt aluseks kinnistute ehitusõiguste reguleerimisele. Kaebajal

on esialgse õiguskaitse vajadus, sest esialgsest õiguskaitsest keeldumine võib oluliselt raskendada

kaebuse eesmärgi saavutamist, milleks on puhkeala säilitamine ja elamuehituse välistamine juba eos.

Kaevatava haldusakti kehtivuse peatamine ei kahjusta avalikku huvi. Kuna tegemist on

looduskaitsealaga ning otsus, kas ja millises ulatuses piiranguvööndisse ehitamist lubada, omab

keskkonnale olulist mõju mitte üksnes lähitulevikus, vaid väga pikas perspektiivis, on avalikkuse

huviks see, et otsus oleks hästi läbi mõeldud ja põhjalikult kaalutud. Kehtivuse peatamine võib riivata

kolmandate isikute huve, sest soovitud ehitusprojektide realiseerumine lükkub edasi. Tegemist ei ole

aga pöördumatu tagajärjega, mis takistaks esialgse õiguskaitse rakendamist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. Keskkonnaministri erikaebuses palutakse Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2004. a määrus

tühistada. Erikaebuse esitaja leiab järgmist:

a) vaidlustatud määruse kui üldkorralduse kehtivuse peatamine rikub isikute õigust olla ära kuulatud

ja on sellest tulenevalt vastuolus avalike huvidega ning HKMS § 122 lg-ga 2. Ringkonnakohus on

kaalunud üksnes avalike huvide võimaliku riivena otsuse mõju keskkonnale. Üldkorraldusest on

puudutatud isikuid rohkem, kui neid on käesolevas asjas menetlusse kaasatud. Ringkonnakohtu otsus

puudutab potentsiaalselt vähemalt kõiki ümbruskonna asumis elavaid isikuid. Nende

mitteteavitamisel satub ohtu nende kaebeõiguse realiseerimine. Ehkki ringkonnakohtu määrused on

avalikud ja kättesaadavad kõikidele isikutele, ei levi selline oluline otsus nagu üldkorralduse

kehtivuse peatamine kõikide huvitatud isikuteni. Seega peab avalikkuse informeerimine

üldkorralduste kehtivuse peatamise otsustest olema tagatud seaduses sätestatust intensiivsemalt.

Lisaks sellele rikub üldkorralduse kehtivuse peatamine õiguskindlust, kuna üldsust on teavitatud

valitsuse määruse Riigi Teatajas avaldamise kaudu kinnistute avalik-õiguslikust režiimist ning

üldsusel on õigustatult võimalus eeldada, et Kalmuse tee piiranguvööndis kehtivad hetkel

vaidlustatud määrusest tulenevad kitsendused;

b) vaidlustatud määruse kehtivuse peatamine on oma iseloomult sätte tingimuslik kehtetuks

tunnistamine ex nunc. See ei muuda automaatselt kehtivaks varasemat normi. Haldusakti muutmise

korral ei ole muudatust sisseviival sättel iseseisvat toimet, ta omab jõudu üksnes olemasolevasse

normi tehtavate muudatuste kaudu. Seetõttu jääb ebaselgeks, milline on määruse kehtivuse peatamise

tegelik tagajärg ning kas seda üldse on. Määrus on juba täidetud, s.t eeskirja vastav punkt on

muudetud ning kehtib uues sõnastuses juba üle 3 aasta;

c) ringkonnakohus on rikkunud protsessiosaliste võrdse kohtlemise printsiipi. Kohus on pidanud

vajalikuks ja võimalikuks nõuda kolmandate isikute arvamust, kuid vastustajale ei ole omapoolsete

selgituste andmise võimalust antud;

d) ringkonnakohus eksib materiaalõigusnormide vastu, leides, et vaidlusaluse territooriumi näol on

tegemist looduskaitsealaga. Vaidlus puudub selle üle, kas tegemist on looduskaitseala või

maastikukaitsealaga. Maastikukaitseala eesmärgid on oma olemuselt erinevad looduskaitseala

eesmärkidest. Lähtudes arusaamast, et tegemist on looduskaitsealaga, on ringkonnakohus jõudnud

ekslikele järeldustele;

e) arvestades Riigikohtu 29. jaanuari 2004. a otsuse p 12 haldusasjas nr 3-3-1-81-03 on kaebus

esitatud vale vastustaja vastu, sest taotletud on Vabariigi Valitsuse määruse kehtetuks tunnistamist.

6. J. Vaheri kirjalikus vastuses palutakse jätta erikaebus läbi vaatamata. Asja sisulise läbivaatamise

korral palub J. Vaher jätta erikaebus rahuldamata. Vastuse põhjendused on järgmised:

a) Tallinna Halduskohus on 26. märtsi 2002. a määrustega tunnistanud vastustajaks

keskkonnaministri. Erikaebuse on aga esitanud Keskkonnaministeerium, kes ei ole antud asjaks

pooleks ega kolmandaks isikuks. Erikaebuse esitaja esindajana märgitud isikul puuduvad volitused

Keskkonnaministeeriumi esindamiseks;

b) teiste protsessiosaliste arvamust võib esialgse õiguskaitse taotluse kohta nõuda üksnes juhul, kui

see on võimalik ilma viivituseta. Erikaebuse esitaja ei ole põhistanud, milline tema väide oleks tema

ärakuulamise korral välistanud esialgse õiguskaitse kohaldamise;

c) ringkonnakohus ei rikkunud õiguskindluse põhimõtet. Erikaebuses märgitud "üldsus" ei ole

vaidlustatava haldusakti adressaadiks, sest tegemist ei ole üldaktiga. Määrusest huvitatud isikute

kaebeõigus ei ole avalik huvi. Erikaebuse esitaja ei ole õigustatud kaitsma kolmandate isikute õigusi.

Kohtumäärusest informeerimata jätmine ei ole kohtumääruse tühistamise alus ja erikaebus ei ole

antud juhul kohane õiguskaitse viis. Erikaebuse esitaja võiks taotleda kolmandate isikute

informeerimist. Erikaebuse esitaja ei ole põhjendanud, miks ta leiab, et kolmandate isikute

kaebeõigust on rikutud. Kui määrus tehti pooli kohtusse kutsumata, arvestatakse kaebuse esitamise

tähtaega määruse kätteandmisest;

d) õige ei ole erikaebuse esitaja seisukoht, et üldkorraldused ei tohiks üldse olla esialgse õiguskaitse

korras peatatavad, sest vastasel juhul rikutakse paratamatult kellegi kaebeõigust, kuna üldkorralduse

adressaatide ring ei ole kunagi täpselt teada. Üldkorralduse näol on tegemist haldusaktiga ning ükski

õigusakt ei tee tema suhtes HKMS § 121 lg 3 p-st 1 erandit;

e) määruse aluseks on looduskeskkonna kahjustamise reaalne oht. Lisaks kaitseb määrus kaebaja

omandiõigust. Määrus riivab üksnes vaidlustatava haldusakti kehtimisest huvitatud isikute

ettevõtlusvabadust, mis ei kujuta endast pöördumatut tagajärge, vaid üksnes lükkab vara kasutamise

ja investeeringutelt tulu saamise võimaluse edasi. Tegemist ei ole huviga, mis kaalub üles kaht

eespool nimetatud huvi;

f) isegi kui pidada aktsepteeritavaks erikaebuse seisukohta, et vaidlustatava haldusakti peatamine ei

muuda automaatselt kehtivaks varasemat normi, ei ole tekkinud olukorda, kus võib üldse kahelda

Kalmuse tee piiranguvööndis kehtivates ehituspiirangutes. Kaitstavate loodusobjektide seaduse

(KLOS) § 13 lg 2 p-st 9 tulenevalt on piiranguvööndis keelatud ehitiste püstitamine, kui kaitse-

eeskirjaga ei sätestata teisiti.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

7. Kuigi erikaebus on esitatud Keskkonnaministeeriumi kirjaplangil ja selles on erikaebuse esitajaks

märgitud Keskkonnaministeerium, tuleb erikaebuse tegelikuks esitajaks lugeda keskkonnaminister.

Keskkonnaminister on Tallinna Halduskohtu 26. juuni 2002. a määrustega nr 3-882/2002, nr 3-

884/2002 ja nr 3-885/2002 tunnistatud käesolevas asjas vastustajaks. Erikaebusele alla kirjutanud

Keskkonnaministeeriumi õigusosakonna juristile andis keskkonnaminister volituse 11. oktoobri

2002. a käskkirjas nr 788. Volikirjas ministri asemel ekslikult ministeeriumi märkimine vastustajaks

ei too vormiveana kaasa volituse tühisust.

8. Õige on aga erikaebuse esitaja märkus, et halduskohus on vääralt tunnistanud käesolevas asjas

vastustajaks keskkonnaministri. Õige vastustaja peab HKMS § 14 lg 2 p 2 kohaselt olema Vabariigi

Valitsus, sest kaevatavaks haldusaktiks on Vabariigi Valitsuse määrus.

Ministril ei ole ametikohajärgset volitust Vabariigi Valitsuse esindamiseks halduskohtumenetluses.

Haldusülesandeid täitva asutuse seaduslik esindaja halduskohtus on asutuse juht (HKMS § 14 lg 5

kolmas lause). Vabariigi Valitsuse seaduslik esindaja halduskohtus on peaminister. Vastupidist ei

sätesta ka TsMS § 84 lg 21 ja § 1641 ega VVS § 441. Nimetatud sätted reguleerivad riigi esindamist

tsiviilprotsessis riigi vastu esitatud hagi korral, samuti riigi osalemisel kriminaalasjades tsiviilhageja

või -kostjana. Käesoleval juhul on aga tegemist Vabariigi Valitsuse haldusakti peale esitatud

kaebusega. VVS § 441 lg 5 kohaselt toimub haldusasjades riigi esindamine Halduskohtumenetluse

seadustikus sätestatud korras.

9. See menetlusviga ei ole siiski käesolevas asjas vaidlustatud esialgse õiguskaitse määruse ega ka

muude asjas juba tehtud lahendite tühistamise aluseks. Ebaõige vastustaja kaasamist ei saa antud

juhul pidada olukorraks, kus kohtulahend on tehtud isiku suhtes, keda ei kutsutud seaduse nõuete

kohaselt kohtusse. Arvestada tuleb, et Vabariigi Valitsus ja minister on mõlemad riigi täitevvõimu

organid, kusjuures minister kuulub valitsuse koosseisu ja viib ellu valitsuse poliitikat. Vaidlustatud

valitsuse määrus kuulub oma sisult Keskkonnaministeeriumi valitsemisalasse ja keskkonnaminister

andis sellele oma kaasallkirja. Keskkonnaminister ega Vabariigi Valitsus ei ole ligi kaks aastat

kestnud kohtumenetluses varem kordagi vale vastustaja kaasamisele tähelepanu juhtinud.

10. Riigikohus leiab, et vale vastutustaja kaasamine ei saa olla senist protsessi kulgu sisuliselt

mõjutanud. Erinevalt haldusasjast nr 3-3-1-81-03 (Riigikohtu halduskolleegiumi 29. jaanuari 2004. a

otsus) on käesoleval juhul kõikidele protsessiosalistele kogu kohtumenetluse vältel olnud üheselt

selge, et kaebuse esemeks on Vabariigi Valitsuse haldusakt, mitte ministri tegevus.

Menetlusökonoomia ja efektiivse õiguskaitse põhimõttest tulenevalt ei oleks õige seniste

menetlustoimingute kordamine. See võiks seada ohtu kaebuse esitaja, samuti kolmandate isikute

õiguse kohtumenetlusele mõistliku aja jooksul. Riigikohus arvestab ka seda, et asja sisuline

lahendamine, samuti sellele eelnev kaebetähtaja küsimuse arutamine seisavad veel ees ja sinna tuleb

Vabariigi Valitsus ministri asemel kaasata. Vastavalt HKMS § 12 lg 2 p-le 2 tuleb vastustaja teha

kindlaks eelmenetluse staadiumis. Käesolev vaidlus ei ole eelmenetluse staadiumist kaugemale

jõudnud, sest ringkonnakohus vaatab läbi alles erikaebust kaebetähtaja küsimuses.

II

11. Halduskolleegium nõustub erikaebuse väitega, et vaidlustatud valitsuse määrus kui üldkorraldus

mõjutab määratlemata hulga isikute õigusi. HMS § 51 lg 1 kohaselt on üldkorraldus haldusakt, mis

on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi

muutmisele. Vaidlustatud valitsuse määrus reguleerib kaitsealal asuvate kinnistute avalik-õiguslikku

režiimi (seisundit).

Eelnev aga ei tähenda, et kõik potentsiaalselt puudutatud isikud tuleks halduskohtumenetlusse

kaasata. See muudaks efektiivse halduskohtumenetluse võimatuks ning rikuks sellega õigust

kohtumenetlusele mõistliku aja jooksul.

Üldkorralduse vaidlustamisel tuleb kolmanda isikuna kaasata vaid need puudutatud isikud, kelle

õigusi või vabadusi võib kohtulahend riivata ulatuslikumalt või intensiivsemalt kui ülejäänud

puudutatud isikuid. Näiteks eristuvad muude puudutatud isikute hulgast need, kellele kuuluvad

kinnistud maa-alal, mille avalik-õiguslikku seisundit vaidlustatav üldkorraldus reguleerib.

Halduskohus peab menetlusse kaasamata puudutatud isikute õigusi silmas pidama uurimisprintsiibist

tulenevalt.

12. HKMS § 122 lg 2 teise lause kohaselt võib esialgse õiguskaitse taotluse läbivaatamisel tõendite

esitamist ja teiste protsessiosaliste arvamust nõuda üksnes juhul, kui see on võimalik ilma viivituseta.

J. Vaher esitas 5. jaanuaril 2004 ringkonnakohtule esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada

kaevatava Vabariigi Valitsuse määruse kehtivus ja täitmine kuni menetluse lõpuni. Ringkonnakohus

edastas selle taotluse 9. jaanuari 2004. a kohtunõudega kolmandate isikute (K. Kaasiku, T. Sabsay ja

AS Hansa Liising Eesti) esindajatele. Arvamuse taotluse kohta palus kohus esitada hiljemalt

15. jaanuariks 2004. Vastustajale taotlust ei edastatud ja tema arvamust selle kohta ei küsitud.

K. Kaasiku ja T. Sabsay vastus esialgse õiguskaitse taotlusele saabus kohtusse 15. jaanuaril 2004.

Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2004. a määrusega valitsuse määruse kehtivus peatati.

13. Riigikohtu halduskolleegium rõhutas 21. detsembri 2001. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-67-01,

et esialgse õiguskaitse menetluse peavad kohtud läbi viima kiiresti (p 8). Menetluse käik näitab, et

ringkonnakohus vaatas esialgse õiguskaitse taotluse läbi kiiresti. Siiski pidas kohus võimalikuks

küsida taotluse kohta mõnede kolmandate isikute arvamust. Ringkonnakohtu määruses puudub

põhjendus, miks oli võimalik 15. jaanuariks 2004 küsida mõnede kolmandate isikute, kuid mitte

vastustaja ja ülejäänud kolmandate isikute arvamust. Sellist põhjust ei nähtu ka asja materjalidest.

Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et kohus ei ole kohustatud esialgse

õiguskaitse menetluses küsima kõigi protsessiosaliste arvamust. Kui kohus leiab, et mõnelt

protsessiosaliselt esialgse õiguskaitse taotluse kohta arvamuse nõudmine on seotud võimaliku

viivitusega, võib kohus jätta sellelt protsessiosaliselt arvamuse nõudmata. Kuid protsessiosaliste

erinev kohtlemine ei tohi olla meelevaldne. Kui protsessiosalisi koheldakse esialgse õiguskaitse

menetluses erinevalt, peab kohus esialgse õiguskaitse määruses näitama ära erineva kohtlemise

põhjuse, kui vahetegemise põhjus ei ole niigi selge. Seetõttu leiab kolleegium, et ringkonnakohus

rikkus menetlusnorme, koheldes protsessiosalisi erinevalt ilma põhjust selgitamata. Selle menetlusvea

tagajärjed saab kolleegium välja selgitada pärast esialgse õiguskaitse määruse sisu käsitlemist (p 22).

14. Erikaebuse esitaja leiab, et vaidlustatud valitsuse määruse peatamine oli vastuolus õiguskindluse

põhimõttega, sest valitsuse määrus on avaldatud Riigi Teatajas, kuid selle määruse peatamisest

üldsust ei teavitatud.

Riigi Teataja seaduse § 2 p 171 sätestab, et Riigi Teatajas avaldatakse halduskohtu jõustunud otsused,

millega muudetakse või tunnistatakse kehtetuks Riigi Teatajas avaldatud õigusakte või dokumente.

Sama seaduse § 9 lg 5 kohaselt avaldatakse halduskohtu jõustunud otsused, millega muudetakse või

tunnistatakse kehtetuks Riigi Teatajas avaldatud õigusakt, selles Riigi Teataja osas ja jaos, milles

avaldati muudetud või kehtetuks tunnistatud akt.

Esialgse õiguskaitse määrusega võidakse peatada Riigi Teatajas avaldatud õigusakti kehtivus

ajutiselt. Õigusakti kehtivuse peatamise õiguslik tähendus on oma olemuselt sarnane õigusakti

kehtetuks tunnistamise tähendusega, kuigi selle vahega, et peatamine on ajutine, kehtetuks

tunnistamine aga lõplik. Seda kinnitab ka HMS § 64 lg 1 teine lause, mis peab kehtivuse peatamise

suhtes võimalikuks kohaldada kehtetuks tunnistamise sätteid.

Sarnaselt õigusakti kehtetuks tunnistamisega vajavad isikud ka ajavahemikul, mil õigusakti kehtivus

on peatatud, selgust, kas õigusakti tuleb täita või mitte. Õigusselguse ja õiguskindluse kaitseks tuleb

Riigi Teatajas avaldada ka esialgse õiguskaitse määrus, millega peatatakse Riigi Teatajas avaldatud

õigusakti kehtivus. Vastavalt Riigi Teataja seaduse § 2 p-le 18 avaldatakse sama paragrahvi

eelnevates punktides loetlemata dokumendid Riigi Teatajas riigisekretäri otsusel.

Eelnevast tulenevalt tuleb Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2004. a määrus haldusasjas nr 2-

3/151/2004 avaldada Riigi Teataja esimeses osas. Ringkonnakohtu määruse avaldamata jätmine Riigi

Teatajas ei saa olla määruse tühistamise aluseks.

15. Erikaebuse esitaja leiab, et selline avalikkuse informeerimine üldkorralduse kehtivuse peatamisest

peab olema tagatud seaduses sätestatust intensiivsemalt. Kolleegium jääb 7. mai 2003. määruse p-

s 26 avaldatud (haldusasi nr 3-3-1-31-03) seisukoha juurde, et "[t]ulenevalt demokraatia põhimõttest

ja heast haldustavast peab asutus kaalukatest otsustest avalikkust informeerima seaduses sätestatust

intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad

selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa

ebamõistlikke kulusid."

Kolleegium peab aga vajalikuks täpsustada, et demokraatia põhimõttest ja heast haldustavast tulenev

avalikkuse intensiivsema informeerimise kohustus on iseseisev avalik ülesanne, mitte osa

kohtumenetlusest. Olemuselt on selle näol tegemist haldusülesandega. Kui haldusakti tühistamisel

või kehtivuse peatamisel tekib vajadus isikuid kohtumenetluse seaduses sätestatust intensiivsemalt

informeerida, peab selle ülesande täitmise tagama haldusorgan, kelle haldusakt tühistati või peatati.

III

16. Enne esialgse õiguskaitse määruse sisulise õigsuse kontrollimist peab kolleegium vajalikuks

käsitleda erikaebuses tõstatatud probleeme seoses haldusakti kehtivuse peatamise õiguslike

tagajärgedega.

17. HKMS § 121 lg 3 p 1 kohaselt võib halduskohus peatada vaidlustatud haldusakti kehtivuse või

täitmise. Seega eristab seadus haldusakti kehtivuse ja haldusakti täitmise peatamist (haldusakti

kehtivuse peatamise mõju kohta vt käesoleva määruse p 14). Efektiivse õiguskaitse põhimõttest

tulenevalt peab kohus saama haldusakti kehtivuse peatada nii edasiulatuvalt kui ka vajadusel

tagasiulatuvalt. Kohtul peab olema võimalus kõrvaldada kohtumenetluse ajaks ajutiselt ka need

peatatava haldusakti õiguslikud tagajärjed, mis tekkisid enne esialgse õiguskaitse määruse tegemist.

18. Varasemat haldusakti muutva haldusakti kehtivuse peatamine tähendab, et ajutiselt langeb ära

õiguslik tagajärg, mille tekitamisele ta on suunatud, s.t muudatus varasemas haldusaktis. Vastupidise

tõlgenduse korral oleks takistatud isikute õiguste efektiivne kaitse haldusakti muutmise vastu. Seega

kehtib esialgse õiguskaitse määruse tulemusena Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirja p 25

alap 1 endises sõnastuses.

Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et halduskohtul tuleb tagada esialgse õiguskaitse määruse

üheseltmõistetavus, et nii protsessiosalistele kui ka muudele isikutele oleks selged haldusakti

kehtivuse peatamise õiguslikud tagajärjed. Käesolevas asjas on ringkonnakohus piisaval määral

valitsuse määruse peatamise tagajärgi selgitanud.

IV

19. HKMS § 121 lg 2 kohaselt võib halduskohus teha esialgse õiguskaitse määruse, kui vastasel juhul

oleks kohtuotsuse täitmine raskendatud või osutuks see võimatuks. Halduskolleegium leidis

21. detsembri 2001. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-67-01, et kohus peab esialgse õiguskaitse

määruse tegemisel omavahel kaaluma haldusaktist kaebajale tulenevaid tagajärgi ja avalikku huvi

haldusakti koheseks täitmiseks, samuti kolmanda isiku õigusi (viidatud määruse p 1). Sõltumata

haldusakti tagajärgedest ei saa tema kehtivuse peatamine aga olla õigustatud, kui kohus peab

tõenäoliseks, et kaebus jääb läbi vaatamata või rahuldamata. Sellele viitavaid asjaolusid ei ole aga

antud asjas välja toodud.

20. Käesolevas asjas tuleb arvestada, et ehitamist soovitakse alustada kaitsealal, mille olemusega

käivad kokku inimtegevuse olulised piirangud (Kaitstavate loodusobjektide seaduse § 2 lg 2). See

sunnib ehitamisest huvitatud isikute õigused esialgse õiguskaitse menetluses taanduma

keskkonnakaitsega seotud huvide ees. Enne kaitsealal ehitustööde alustamist peab reeglina olema

saabunud selgus, kas ehitamine on õiguspärane või mitte. Praktiliselt luuakse ehitamisega

pöördumatud tagajärjed, sest valminud hoonete lammutamine ei ole reeglina mõistlik. Isik, kes on

omandanud kinnistu olemasoleval kaitsealal ja soovib asuda seal ehitama, peab arvestama, et

menetlus ehitamise lubamiseks võib avalikkuse vastuseisu tõttu võtta seal tavalisest tunduvalt rohkem

aega ja luba ei pruugita üldse anda. Vastuseks erikaebusele märgib kolleegium, et määravat tähtsust ei

ole antud juhul sellel, kas tegemist on loodus- või maastikukaitsealaga.

Kui kaitsealal seni kehtinud ehituspiirangute leevendamine on halduskohtus vaidlustatud ja kaebus ei

ole ilmselgelt lubamatu või põhjendamatu, võib enne kohtuotsuse jõustumist ehitamist lubada vaid

selgelt ülekaaluka avaliku huvi korral. Erikaebuses ei ole selliseid kaalutlusi välja toodud.

Elamuehitus ei toimu enamasti avalikes huvides, vaid kinnistuomanike erahuvides.

21. Halduskolleegium leiab, et Vabariigi Valitsuse määruse peatamine ei piira ülemäära kolmandate

isikute omandiõigust. Vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrus ei andnud vahetult õigust ehitamisega

alustada. Ehitamine eeldab veel detailplaneeringu kehtestamist ja ehituslubade andmist.

Detailplaneeringu kehtestamisel on kohalikul omavalitsusel avar kaalutlusõigus, millest tulenevalt

võidakse ehitamist mitte lubada ka siis, kui vaidlustatud valitsuse määrus jääks kehtima.

Kolmandate isikute huve võib kahjustada eelkõige detailplaneeringu menetluse edasilükkumine

käesoleva kohtumenetluse ajaks. Kolleegium leiab, et vaidlustatud valitsuse määruse peatamine ei

takista iseenesest vaidlustatud valitsuse määrusele tugineva detailplaneeringu menetlemist ega arutelu

volikogus selle kehtestamise üle. HMS § 53 lg 1 p-st 1 ja lg 2 p-st 2 tulenevalt võib detailplaneeringu

kehtestada ka edasilükkava kõrvaltingimusega, mille kohaselt detailplaneering jõustub alles siis, kui

taastub vaidlustatud valitsuse määruse kehtivus. Kolleegium peab aga vajalikuks rõhutada, et säärase

tingimusliku planeeringu kehtestamisega kaasneb märkimisväärne risk, et kohaliku omavalitsuse ja

menetlusosaliste poolt planeerimismenetluses tehtud kulutused osutuvad asjatuks. Seega sõltub

planeerimismenetluse jätkamine eeskätt sellest, kuidas kohalik omavalitsus riski hindab.

HKMS § 121 lg 3 p 2 kohaselt saab kohus keelata vaid vaidlustatava haldusakti andmise või toimingu

sooritamise. Detailplaneeringut ei ole antud juhul vaidlustatud. Kohus saaks detailplaneeringu

menetluse peatada juhul, kui kaebuses taotletakse HKMS § 4 lg 2 ja § 6 lg 2 p 2 kohaselt

detailplaneeringu kehtestamise keelamist (keelamiskaebus). Keelamiskaebuse esitamise võimalusi

käsitles halduskolleegium 5. veebruari 2004. a otsuse p-des 12 ja 13 (haldusasi nr 3-3-1-3-04).

22. Kuna erikaebuse väiteid ei anna alust kahtluseks, et vastustaja arvamuse küsimata jätmine ja tema

erinev kohtlemine võrreldes teiste menetlusosalistega võis tuua kaasa haldusakti põhjendamatu

peatamise, tuleb erikaebus jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu määrus muutmata.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld