3-4-1-7-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-7-03

Otsuse kuupäev

21. jaanuar 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Uno Lõhmus ning liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants

Kull ja Jüri Põld

Kohtuasi

Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 põhiseaduspärasuse

kontroll

Menetluse alus

Tartu Halduskohtu 27. juuni 2003. a otsus ja õiguskantsleri

2. juuli 2003. a taotlus

Asja läbivaatamise kuupäev

8. oktoober 2003

Istungil osalenud isikud

Õiguskantsleri esindaja Madis Ernits, Tartu Linnavalitsuse

esindaja Jüri Mölder

Resolutsioon

Tunnistada, et Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4, mis

kehtis 1. jaanuarist 2002 kuni 5. septembrini 2003, oli

Põhiseadusega vastuolus osas, milles puudustkannatavatele

inimestele ja perekondadele, kes kasutasid

Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg-s 4 nimetamata eluruumi,

toimetulekutoetuse määramisel ei võetud arvesse ega

hüvitatud eluasemekulusid

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu Ülikooli arstiteaduskonna üliõpilane A. Maisurjan esitas 17. aprillil ja 16. mail 2003. a Tartu

Linnavalitsuse sotsiaalabi osakonnale avaldused toimetulekutoetuse saamiseks. Koos avaldusega

esitas ta eluruumi kasutamise õigust tõendava dokumendina üürilepingu ühiselamus toa üürimiseks ja

arstiteaduskonna tõendi, et talle ei maksta stipendiumi ja ta ei viibi akadeemilisel puhkusel.

Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakond keeldus 17. aprilli ja 16. mai 2003. a otsustega

A. Maisurjanile toimetulekutoetuse maksmisest. Otsuste kohaselt ei vasta A. Maisurjani esitatud

alalise eluruumi kasutamise õiguslikku alust tõendav dokument Sotsiaalhoolekande seaduse (edaspidi

SHS) § 221 lg-s 4 nimetatule.

2. A. Maisurjan vaidlustas sotsiaalabi osakonna otsused Tartu Halduskohtus. Ta taotles otsuste

tühistamist ja talle toimetulekutoetuse maksmist aprilli ja maikuu eest. 27. juunil 2003. a rahuldas

Tartu Halduskohus A. Maisurjani kaebuse ning tunnistas Põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis

kohaldamata SHS § 221 lg 4.

3. Veel enne A. Maisurjani kohtuasja algust tegi õiguskantsler 27. veebruaril 2003. a Riigikogule

ettepaneku viia SHS § 221 lg 4 Põhiseadusega kooskõlla. 30. aprillil 2003 toetas Riigikogu

õiguskantsleri ettepanekut ning kohustas sotsiaalkomisjoni algatama eelnõu Sotsiaalhoolekande

seaduse kooskõlla viimiseks Põhiseadusega.

Riigikogu sotsiaalkomisjon algatas Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise eelnõu 15. mail 2003.

Riigikogu 30. juuni 2003. a erakorralisel istungjärgul katkestati sotsiaalkomisjoni ettepanekul eelnõu

menetlemine. Parandusettepanekute esitamise tähtajaks määrati 5. august 2003. 2. juulil 2003 esitas

õiguskantsler Riigikohtule taotluse SHS § 221 lg 4 põhiseaduspärasuse kontrolliks. Õiguskantsler

taotleb SHS § 22l lg 4 kehtetuks tunnistamist osas, mis välistab võimaluse saada toimetulekutoetust

nendel isikutel, kes kasutavad eluruumi Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg-s 4 sätestatust erineval

alusel.

4. 18. septembril 2003. a ühendas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium mõlemad

taotlused ühte menetlusse.

5. 8. augustil 2003 võttis Riigikogu vastu Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse, mis jõustus

5. septembril 2003 (RT I 2003, 58, 388). Selle seadusega muudeti ka § 221 lg 4 sõnastust.

HALDUSKOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

Tartu Halduskohtu põhjendused

6. Tartu Halduskohus otsustas, et SHS § 221 lg 4 tuleb jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata, sest

see on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1, §-dega 10, 11 ja 12 ning § 28 lg-ga 2.

Kohus leidis, et abi andmisel tuleb lähtuda iga inimese tegelikust abivajadusest, mitte abivajaja

eluruumi kasutamise õiguslikest alustest. Eluruumi on võimalik alaliselt kasutada ka muudel

õiguslikel alustel, kui on sätestatud SHS § 221 lg-s 4. Halduskohtu arvates pole mainitud lõikes

sätestatud piirangutele mõistlikku põhjendust. Välistades toimetulekutoetuse maksmisel alaliste

eluruumidena aktsepteeritavate eluruumide hulgast ühiselamud, diskrimineeritakse teatud sotsiaalset

seisundit omavat isikute gruppi, s.o üliõpilasi. Sotsiaalset ebavõrdsust tekitatakse sellega ka

üliõpilaste endi hulgas. Need üliõpilased, kes kasutavad alalist eluruumi SHS § 221 lg-s 4 nimetatud

alustel, saavad toetust, need aga, kes teevad seda muudel alustel, toetust ei saa. Üldjuhul otsustab

ühiselamus elada üliõpilane, kelle varaline seisund on halvem.

Õiguskantsleri põhjendused

7. Õiguskantsler leiab, et SHS § 221 lg 4 tuleks tunnistada kehtetuks osas, mis välistab võimaluse

saada toimetulekutoetust nendel isikutel, kes kasutavad eluruumi SHS § 221 lg-s 4 sätestatust erineval

alusel. Nimetatud säte on vastuolus PS § 28 lg-ga 2 koosmõjus PS § 12 lg-ga 1.

Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 alusel saab toimetulekutoetust taotleda iga üliõpilane, kelle

aadressiandmed ei lange kokku tema perekonna aadressiandmetega, ning ta kasutab eluruumi SHS

§ 221 lg-s 4 märgitud õiguslikul alusel. Toimetulekutoetust ei ole õigus saada isikul, kes kasutab

eluruumi nimetatud sättes märkimata alusel. Samas sisaldab PS § 12 lg 2 nõuet, et kui riik on loonud

teatud toimiva avalike teenuste süsteemi, ei tohi ta osasid oma kodanikke sellest teenusest osasaajate

ringist meelevaldselt välistada. Õiguskantsleri arvates ei õigusta seadusandja toodud põhjendused

SHS § 221 lg-s 4 olevate piirangute kehtestamist ning tegelikult puudust kannatavate isikute

välistamist toimetulekutoetuse saamiseks õigustatute hulgast. Riik peab oma sotsiaalsete kohustuste

täitmisel lähtuma tegelikust abivajadusest - Põhiseaduse § 28 lg-s 2 nimetatud puudusest.

Menetlusosaliste põhjendused

8. Justiitsministri arvates ei ole SHS § 221 lg 4 vastuolus PS §-des 10 ja 11 ettenähtud õiguspärase

ootuse ja proportsionaalsuse põhimõttega. Justiitsminister nõustub aga sellega, et säte võib sisaldada

vastuolu PS § 12 lg-s 1 sisalduva võrdse kohtlemise nõudega. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg-

s 4 sisalduv piirang käsitleb sarnases olukorras viibivaid isikuid põhjendamatult erinevalt, mistõttu ei

ole märgataval osal puuduse all kannatavatel inimestel võimalik riigilt abi saada. Seadusandja ei ole

esitanud mõistlikku põhjendust, miks abivajajaid sellisel moel eristatakse.

9. Kaebuse esitaja arvates on SHS § 221 lg 4 vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, § 12 lg-ga 1 ja § 28 lg-

ga 2. Sotsiaalhoolekande seadus välistab ebamõistlikult ja ebaproportsionaalselt võimaluse saada

toimetulekutoetust nendel isikutel, kes kasutavad eluruumi SHS § 221 lg-s 4 sätestatust erineval

alusel.

10. Tartu Linnavalitsuse hinnangul on SHS § 221 lg 4 vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, § 12 lg-ga 1 ja

§ 28 lg-ga 2. Põhiseaduse § 28 lg-st 2 tuleneb isiku õigus saada mitte lihtsalt abi, vaid piisavat abi.

Sotsiaalhoolekande seadus on vastuolus Põhiseaduse põhimõtete ja Põhiseadusest tulenevate

põhiõigustega ning seetõttu ka PS § 3 lg-ga 1.

11. Riigikogu saatis Riigikohtule seaduse vastuvõtmist puudutavad materjalid, kuid jättis avaldamata

arvamuse, kas vaidlusalune säte vastab Põhiseadusele või mitte.

ASJASSEPUUTUVAD NORMID

12. Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 lg 1 redaktsioonis, mis kehtib alates 1. jaanuarist 2002 (RT I

2001, 85, 509):

"§ 22. Toimetulekutoetus

(1) Toimetulekutoetust on õigus saada üksi elaval isikul või perekonnal, kelle kuu netosissetulek

pärast käesoleva seaduse § 22 2 lõigetes 5 ja 6 sätestatud tingimustel arvestatud eluruumi alaliste

kulude mahaarvamist on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Toimetulekupiiri kehtestamisel lähtutakse

minimaalsetest tarbimiskuludest toidule, riietusele ja jalanõudele ning muudele kaupadele ja

teenustele esmavajaduste rahuldamiseks."

13. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4, mis kehtis 1. jaanuarist 2002. a kuni 5. septembrini

2003. a (RT I 2002, 61, 375 ... RT I 2003, 58, 388):

"§ 221. Toimetulekutoetuse taotlemine

[...]

(4) Toimetulekutoetuse määramisel loetakse alalise eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks

omandiõigust eluruumile, liikmelisust elamuühistus või eluruumi üürilepingut kooskõlas

Elamuseaduse §-ga 29."

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

14. Õiguskantsleri ja Tartu Halduskohtu taotlused käsitlevad Põhiseaduse § 28 lg-s 2 sätestatud õigust

saada puuduse korral riigilt abi. Nimetatud õigus on sotsiaalne põhiõigus, mis tuleneb Põhiseaduse §-

s 10 nimetatud sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtetest. Need mõlemad on Põhiseaduse

põhiprintsiibid.

Sotsiaalriik ja sotsiaalsete õiguste kaitse sisaldavad ideed abist ja hoolest neile, kes ei ole suutelised

iseseisvalt end piisavas ulatuses kindlustama. Nende isikute inimväärikus oleks alandatud, kui jätta

nad ilma abist, mida nad vajavad oma esmavajaduste rahuldamiseks.

15. Põhiseadus ei määra kindlaks sotsiaalabi suurust ega selle saamise tingimusi. Põhiseaduse § 28

teise lõike teine lause, mille kohaselt sätestab abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra

seadus, jätab seadusandja otsustada, mil määral riik puudust kannatavatele isikutele sotsiaalabi

osutab. Seadusandjale ulatusliku otsustusõiguse andmine on tingitud asjaolust, et majandus- ja

sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundamine kuulub tema pädevusse. Maksukoormuse tõstmine ja

vahendite ümberjaotamine võib aga põhjustada sotsiaalsete põhiõiguste kollisiooni teiste

põhiõigustega.

16. Ometi ei tähenda Riigikogu ulatuslik otsustamisvabadus sotsiaalsete põhiõiguste valdkonnas, et

seadusandja riigi majandus- ja sotsiaalpoliitika kujundajana on vahendite piiratuse argumenti

kasutades täiesti vaba otsustama, millises ulatuses ja kellele tagada Põhiseaduse §-s 28 sätestatud

sotsiaalsed õigused (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 10. novembri 2003 otsust asjas nr 3-3-1-65-

03 - RT I 2003, 34, 349). Sotsiaalpoliitiliste valikute tegemisel on seadusandja seotud Põhiseaduse

printsiipide ja põhiõiguste olemusega. Õigus saada riigilt puuduse korral abi on subjektiivne õigus,

mille riive korral on isikul õigus võtta ette kohtutee ja kohtul kohustus kontrollida sotsiaalseid õigusi

andva seaduse vastavust Põhiseadusele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab aga vältima

olukorda, kus eelarvepoliitika kujundamine läheb suures osas kohtu kätte. Seetõttu ei saa kohus

sotsiaalpoliitika teostamisel asuda seadusandliku või täitevvõimu asemele.

Põhiseadus näeb ette inimese õiguse saada puuduse korral riigilt abi. Sellest tulenevalt on kohtu

ülesanne sekkuda siis, kui abi langeb minimaalsest tasemest allapoole. Põhiseadus annab

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule pädevuse hoida ära inimväärikuse rikkumist. Erinevate

võimuharude pädevust aitab piiritleda ja nendevahelist tasakaalu säilitada arusaam, et sotsiaalriigi ja

inimväärikuse põhimõtted on tagatud, kui riik tagab puudustkannatavate inimeste esmavajaduste

rahuldamise.

17. Sotsiaalkindlustuse süsteemid loonud ning sotsiaalabi ette näinud riik peab ka kindlustama, et

järgitaks Põhiseaduse § 12 lg-s 1 sõnastatud võrdsuspõhiõigust. Sotsiaalsete põhiõiguste seos

võrdsuspõhiõigusega on tuntavam kui muude põhiõiguste puhul. Põhiseaduse § 12 esimese lõike

esimene lause tagab võrdsuse õiguse kohaldamisel. Riigikohus on korduvalt märkinud: "Põhiseaduse

§ 12 lg 1 esimest lauset tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses. Õigusloome võrdsus

nõuab üldjuhul, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi"

(vt nt Riigikohtu üldkogu otsus 17. märtsist 2003 asjas nr 3-1-3-10-02 - RT III 2003, 10, 95, p 36).

18. Riigi sotsiaalabi ja selle ulatuse üle otsustamisel tuleb arvestada Põhiseaduse §-s 27 sätestatuga.

Mainitud paragrahvi 5. lõige kohustab perekonda hoolitsema oma abivajavate liikmete eest.

Põhiseadusest tuleneb seega, et puudustkannatava isiku nõudeõigus riigi vastu Põhiseaduse § 28 lg 2

alusel langeb täiesti või osaliselt ära, kui tal on perekonnaliikmed, kes on võimelised oma

puudustkannatava perekonnaliikme eest hoolitsema. Põhiseaduse § 28 teise lõike esimeses lauses

sätestatud riigi sotsiaalabi kohustuse ulatus sõltub seega ka Põhiseaduse § 27 lg-s 5 nimetatud

perekonna mõiste sisustamisest.

Perekonnaliikmete ülalpidamiskohustusi on reguleeritud mitme seadusega. Perekonnaseadus (RT

I 1994, 75, 1326 ... RT I 2003, 78, 527) paneb abikaasale kohustuse ülal pidada abivajavat

töövõimetut abikaasat (§-d 21 ja 22), vanemale kohustuse ülal pidada oma alaealist last, samuti abi

vajavat töövõimetut last ja täiskasvanud last, kes õpib põhikoolis, gümnaasiumis või

kutseõppeasutuses (§ 60). Abi vajava töövõimetu vanema ülalpidamiskohustus on ka täiskasvanud

lapsel (§ 64), vanavanemal oma lapselapse suhtes ja vastupidi (§-d 65 ja 66) ning võõras- ja

kasulapsel oma võõras- ja kasuvanema suhtes (§ 68). Vastastikune ülalpidamiskohustus on ka

vendadel ja õdedel (§ 67). Sotsiaalhoolekande seadus (RT I 1995,21,323 ... RT I 2003,58,388)

laiendab perekonnaliikme mõiste üht või enamat tuluallikat ühiselt kasutavatele või ühise

majapidamisega isikutele (§ 22 lg 3). Kolleegium ei hinda käesolevas kohtuasjas nende seaduste

koostoimet ega vastavust PS § 27 lg-le 5.

19. Põhiseaduse § 28 lg 2 nimetab ühe alusena, millal isikul on õigus saada riigilt abi ning riigil

kohustus talle abi anda, puudust. Puudust kannatada võivate isikute ringi Põhiseadus ei piiritle. Seda

võivad kannatada näiteks lapsed, vanurid, haiged, töövõimetud või puudega isikud. Kuid puudust

võib kannatada ka täiskasvanu, kes õpib või on töötu.

20. Põhiseadus ei täpsusta, millal isik kannatab puudust ehk millal pole tagatud tema esmavajaduste

rahuldamine, mistõttu Põhiseaduse tõlgendamiseks tuleb uurida ka rahvusvahelisi lepinguid, millega

Eesti Vabariik on ühinenud.

Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti (RT II 1993, 10/11, 13) art 11

tunnustab "igaühe ja tema perekonna õigust adekvaatsele elatustasemele".

Parandatud ja täiendatud Euroopa Sotsiaalharta (RT II 2000, 15, 93) art 13 (1) järgi peab riik "tagama,

et iga piisavate elatusvahenditeta isik, kes pole suuteline oma tööga või muude allikate, eelkõige

sotsiaalkindlustussüsteemi hüvitiste kaudu selliseid vahendeid hankima, saab küllaldast abi [...]".

Sotsiaalharta kohustab riike looma esmajoones sotsiaalkindlustussüsteeme (art 12 (1)), mis tagavad

hüvitise saamise teatud olukordades (haigus, töövõimetus, emadus, töötus, perekond, vanadus, surm,

lesestumine, tööõnnetused ja kutsehaigused). Sotsiaalkindlustussüsteemid eeldavad inimeste enda

panust vahendite kogumiseks fondidesse, millest tehakse väljamakseid. Põhiseadus ei räägi

sõnaselgelt riigi kohustusest luua sotsiaalkindlustussüsteeme. Sotsiaalharta kohaldamise praktika

lähtub puuduse hindamisel riigi poolt kindlaksmääratud elatusmiinimumist, mis tähendab, et

puudustkannatav on isik, kelle vahendid ei taga elatusmiinimumi. Talle antava abi suurus ei tohi

seetõttu olla riigi elatusmiinimumiga ilmselges mittevastavuses.

Euroopa Liidu põhiõiguste harta järgi, mis täna pole küll Eestile õiguslikult siduv dokument,

tunnustab liit õigust saada sotsiaal- ja eluasemeabi, tagamaks inimväärse eksistentsi kõigile, kellel

pole piisavaid vahendeid.

21. Riigikogu on sidunud puuduse olemasolu eelkõige toimetulekupiiriga, mille suuruse üksi elavale

isikule või perekonna esimesele liikmele kehtestab Riigikogu igaks eelarveaastaks riigieelarvega

(SHS § 22). Sama sätte järgi peaks toimetulekupiirile vastav sissetulek tagama inimese või perekonna

minimaalsed tarbimiskulud toidule, riietusele ja jalanõudele ning muudele kaupadele ja teenustele

esmavajaduste rahuldamiseks (vt § 22 lg 1). Seaduse muutmise eelnõu juurde kuuluvas 14. veebruari

2001. a seletuskirjas märgitakse, et muud kaubad ja teenused esmavajaduste rahuldamiseks on

eelkõige hädapärased hügieenitarbed, ravimid, visiiditasu arstiabi saamiseks, samuti tasu kingsepa

osutatavate tööde ning sauna ja transporditeenuste eest (lk 5). Toimetulekupiiri määramisel ei võeta

arvesse minimaalseid eluasemekulutusi, mis muudab raskeks toimetulekupiiri ja elatusmiinimumi

võrdlemise. Statistikaameti hinnangul oli 2002. aastal elatusmiinimum 1389 krooni.

Seaduse "2003. aasta riigieelarve" järgi oli toimetulekupiiri suuruseks 500 krooni (RT I 2003, 3, 18

§ 6 lg 6), perekonna teise ja iga järgneva liikme toimetulekupiiri suurus on 80 protsenti sellest

summast (SHS § 22 lg 1š). Käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlusküsimuseks, kas seadusega määratud

toimetulekupiir tagab elatusmiinimumi ja inimväärse elu. Seetõttu esitas kohus eespool vaid

üldpõhimõtted.

II

22. Riigi abi andmine puuduse korral, abi saamise tingimused ja kord on reguleeritud

Sotsiaalhoolekande seadusega. Seadus lähtub põhimõttest, et riigil on kohustus anda abi siis, kui isiku

ja perekonna võimalused toimetulekuks ei ole piisavad (§ 3 lg 1 p 3). Puudustkannataval isikul on

õigus saada toimetulekutoetust. Selle toetuse saamise õigus on Eesti alalisel elanikul, Eestis

seaduslikul alusel elaval välismaalasel ja Eestis viibival pagulasel (SHS § 4 lg 1).

23. Tartu Halduskohus tunnistas Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 Põhiseadusega vastuolus

olevaks kohtuasjas, milles vaidlustati Tartu Linnavalitsuse keeldumist määrata toimetulekutoetust

üliõpilasele, kes kasutas üürilepingu alusel osa ühiselamutoast. Kohtu hinnangul ei võimalda SHS

§ 221 lg 4 maksta toimetulekutoetust, kui abitaotleja kasutuses on eluruumi üks tuba või osa toast.

Halduskohtu arvates piirab see säte ühiselamus elavate üliõpilaste põhiseaduslikku õigust saada riigilt

puuduse korral abi.

24. Õiguskantsleri arvates välistab Sotsiaalhoolekande seadus toimetulekutoetuse saamise võimaluse

nendel isikutel, kes kasutavad eluruumi SHS § 221 lõikes 4 sätestatust erineval alusel.

25. Halduskohtu otsus ja õiguskantsleri taotlus käsitlevad Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4

redaktsiooni, mis kehtis 1. jaanuarist 2002 kuni 5. septembrini 2003. Kohtuotsus ja õiguskantsleri

taotlus langevad ühte väites, et seadus välistab toimetulekutoetuse saajate hulgast isikud, kelle

kasutuses olev eluruum ei vasta SHS § 221 lõikes 4 kirjeldatule. Nende isikute väljaarvamine

sotsiaaltoetuse saamiseks õigustatud subjektide ringist pole taotlejate arvates kooskõlas Põhiseaduse

§ 28 lõikes 2 sätestatud õigusega saada riigilt puuduse korral abi koosmõjus Põhiseaduse § 12 lõikes

1 sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga.

III

26. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et taotluste põhjendatuse üle otsustamiseks on

esmalt vaja selgusele jõuda, kellel ja mis tingimustel on õigus saada toimetulekutoetust ja milline on

olnud selle maksmise praktika.

27. Puudustkannatavatele perekondadele ja üksikisikutele sotsiaalabi andmine reguleeriti algselt

Vabariigi Valitsuse 2. septembri 1993. a määrusega nr 276 (RT I 1993, 61, 852). Selle määrusega

kinnitati erineva suuruse ja koosseisuga perekondade tarbimiskoefitsiendid ja arvestusliku vaesuspiiri

suurus. Arvestuslikust vaesuspiirist väiksema sissetulekuga perekondadele nähti ette sotsiaalabi.

Vabariigi Valitsuse 18. oktoobri 1993. a määrusega nr 316 (RT I 1993, 67, 956) kehtestati

eluasemetoetus väikese sissetulekuga perekondadele eluasemekulude osaliseks kompenseerimiseks.

28. 1. aprillil 1995 jõustus Sotsiaalhoolekande seadus (RT I 1995, 21, 323), mille alusel on isikul,

kelle kuusissetulek on alla Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud minimaalsest tarbimiskulutustest

lähtuvat toimetulekupiiri, õigus saada toimetulekutoetust. Toimetulekutoetust maksis valla- või

linnavalitsus Vabariigi Valitsuse kehtestatud tingimustel ja korras (§ 22). Vabariigi Valitsus kehtestas

23. detsembri 1996. a määrusega nr 318 riiklike sotsiaaltoetuste maksmise tingimused ja korra (RT I

1996, 91, 1615). Sotsiaalhoolekande seadus jättis määratlemata, kas toimetulekutoetus hõlmab ka

eluasemetoetuse. Viidatud määruses oli aga kirjas, et alates 1. jaanuarist 1997 makstakse

eluasemetoetust ja toimetulekutoetust ühtse toimetulekutoetusena. Selle määruse tunnistas Vabariigi

Valitsus kehtetuks 1. jaanuarist 2002 põhjendusega, et Sotsiaalhoolekande seaduses 9. oktoobril 2001

tehtud muudatuste ja täienduste tulemusena on samad küsimused sätestatud seaduses.

29. A. Maisurjani taotluse ja kaebuse menetlemise ja õiguskantsleri taotluse esitamise ajal kehtinud

Sotsiaalhoolekande seaduse redaktsiooni järgi oli toimetulekutoetust õigus saada üksi elaval isikul

või perekonnal, kelle kuu netosissetulek pärast seaduses määratud ulatuses alalise eluruumi alaliste

kulude mahaarvamist on alla kehtestatud toimetulekupiiri (§ 22 lg 1). Toimetulekupiiri suuruse

kehtestab Riigikogu igaks eelarveaastaks riigieelarvega ja selle suuruseks on viimastel aastatel olnud

500 krooni.

30. Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 ja järgnevad paragrahvid ei sätesta sõnaselgelt, et

puudustkannataval isikul või perekonnal on lisaks toimetulekutoetusele õigus saada ka

eluasemetoetust. Seadus eluasemetoetust ei maini. Vaid varem nimetatud Vabariigi Valitsuse määruse

nr 318 ja senise praktika põhjal saab järeldada, et seadus mõistab toimetulekutoetust kitsamas ja

laiemas tähenduses. Toimetulekutoetus laiemas mõttes hõlmab toimetulekutoetust kitsamas mõttes ja

eluasemetoetust. Sotsiaalminister kinnitas kirjas Riigikohtule, et seaduse alusel oli õigus ja võimalus

maksta üliõpilasele puuduse korral toimetulekutoetust toimetulekupiiri ulatuses koos tema õppimise

ajal kasutada olnud eluruumi kuludega.

31. Järgnevalt vaeb kolleegium, kas Sotsiaalhoolekande seadus lubas maksta puudustkannatavale

inimesele või perekonnale toimetulekutoetust, kui tal puudusid eluruumi kulud või eluruum ei

vastanud SHS § 221 lg-s 4 kirjeldatud tunnustele.

Tartu Linnavalitsuse arvates on toimetulekutoetuse maksmine seatud SHS § 22š lõike 4 järgi

sõltuvusse sellest, millisel õiguslikul alusel abivajav isik alalist eluruumi kasutab. Seaduse sellise

tõlgendusega nõustus ka halduskohus, kes kirjutas otsuses, et SHS § 22š lg 4 võimaldab maksta

toimetulekutoetust vaid juhul, kui alaline eluruum on abitaotleja omandis või ta on elamuühistu liige

või on sõlminud Elamuseaduse §-le 29 vastava üürilepingu. Sama seisukohta jagab õiguskantsler.

Sotsiaalministeerium näib tõlgendavat seadust teisiti. 11. detsembri 2003. aasta kirjas Riigikohtule

teatas ministeerium, et toimetulekutoetust maksti ka sellele puuduses elavale isikule või perekonnale,

kellel ei olnud jooksval kuul tasumisele kuuluvaid eluruumi alalisi kulusid, tingimusel, et tal oli

alaline või püsiv elukoht selle omavalitsuse territooriumil.

32. Riigikohus ei nõustu ülalkirjeldatud tõlgendusega, mille õiguskantsler ja halduskohus on andnud

Sotsiaalhoolekande seadusele. Seaduse § 22 lg 1 järgi on toimetulekutoetuse saamiseks oluline, et

isiku või perekonna kuu netosissetulek on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Puuduse olemasolu on

ainus sisuline tingimus toimetulekutoetuse saamiseks, mis vastab SHS §-s 3 sätestatud

sotsiaalhoolekande põhimõtetele ja ülesannetele. Üksi elaval inimesel või perekonnal tekib õigus

saada toimetulekutoetust igal juhul siis, kui tal puuduvad tulud või kui netotulud on alla

toimetulekupiiri, mis 2003. aastal oli üksi elava isiku ja perekonna esimese liikme kohta 500 krooni

ja perekonna teise ja iga järgneva liikme kohta 20% sellest summast väiksem. Puudustkannataval

inimesel või perekonnal on õigus saada ka eluasemetoetust. Eluasemetoetus katab eluruumi alalised

kulud kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud piirmäära ulatuses.

Sotsiaalhoolekande seaduse §-d 22š, 22", 22" reguleerivad toetuse taotlemise, selle arvutamise ja

määramise ning eluruumi alaliste kulude kindlaksmääramise korda, menetluslikke küsimusi, mis

peavad kindlustama, et toetust saab inimene või perekond, kes seda vajab, ja et sissetuleku ja

kulutuste suurus oleks tõendatud ja põhjendatud.

33. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 3 p 1 järgi peab toimetulekutoetuse taotleja esitama valla-

või linnavalitsusele, kelle halduspiirkonnas ta alaliselt või püsivalt elab, dokumendi, mis tõendab

alalise eluruumi kasutamise õigust. See dokument on oluline nii eluaseme kulutuste mahaarvamiseks

kuu netosissetulekust kui eluasemetoetuse suuruse kindlaksmääramisel. Sama paragrahvi lõikest 4

nähtub, et puudustkannatava inimese või perekonna netosissetulekust saab maha arvata vaid selliste

eluruumide alalised kulud, mille kasutamise õiguslik alus on nimetatud selles lõikes.

Seega on kolleegiumi arvates käesoleva kohtuasja põhiküsimus, kas SHS § 221 lg-s 4 nimetamata

eluruumi alaliste kulude välistamine toimetulekutoetuse ja selle suuruse arvestamisel ja

eluasemetoetuse maksmata jätmine neile, kes sellistes eluruumides elavad, on kooskõlas Põhiseaduse

§ 12 lg-ga 1 ja § 28 lg-ga 2 nende koostoimes. Teisisõnu, kas Põhiseaduse nimetatud sätted

õigustavad olukorda, et osa puudustkannatavaid inimesi ja perekondi on jäetud ilma õigusest saada

eluasemetoetust. Kulutusi eluasemele ei arvestata kitsamas mõttes toimetulekutoetuse määramisel ja

arvutamisel.

IV

34. Kolleegium märgib, et 1. jaanuarist 2002 kuni 5. septembrini 2003 kehtis SHS § 221 lg 4

redaktsioonis, mille kohaselt sai toimetulekutoetuse määramisel eluruumi kasutamise õiguslikuks

aluseks olla eluruumi üürileping, mis vastas Elamuseaduse §-le 29. See Elamuseaduse säte määratles

eluruumi üürilepingu eseme. Paragrahv 29 teise lõike järgi ei saanud üürilepingu esemeks olla toa osa

või tuba, mis on seotud teise toaga ühise sissekäiguga, samuti kaudselt köetav tuba ega abiruumid.

Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 ei lubanud seega toimetulekutoetuse suuruse arvestamisel

arvata isiku või perekonna netosissetulekust maha kulutusi selliste eluruumide kasutamise eest, mis ei

vastanud Elamuseaduse §-le 29. Näiteks ei arvestatud kulutusi juhul, kui ühiselamutuba kasutasid

mitu inimest ühiselt või kui isik üüris korteri ühte tuba või osa toast. Hüvitatavad ei olnud ka sellised

eluasemekulutused, mis ei ületanud kohaliku omavalitsuse kehtestatud kulutuste piirmäära.

Kõneksolevas lõikes viidatud Elamuseaduse § 29 tunnistati kehtetuks 1. juulil 2002 jõustunud

Võlaõigusseaduse, tsiviilseadustiku üldosa seaduse ja rahvusvahelise eraõiguse seaduse rakendamise

seadusega (RT I 2002, 53, 336), kuid Sotsiaalhoolekande seaduse viide Elamuseaduse tühistatud

paragrahvile säilis. Õiguskantsleri arvates õiguslik olustik toimetulekutoetuste taotlemise osas

sisuliselt ei muutunud, sest Võlaõigusseaduse § 272 lõike 4 järgi ei kohaldata eluruumide üürimise

kohta sätestatut muuhulgas üürilepingutele, mille esemeks on eluruum, mis on osa üürileandja poolt

kasutatavast eluruumist, mille üürileandja on suuremas osas sisustanud, ja üürilepingutele, mille

esemeks on eluruum, mis on antud üürile haridust omandavale isikule.

Kolleegium nõustub õiguskantsleri arvamusega, et õiguslik olustik Sotsiaalhoolekande seaduses

osundatud Elamuseaduse § 29 kehtetuks tunnistamise tõttu ei muutunud, kuid mitte seetõttu, et

Võlaõigusseaduse § 272 lg 4 näeb ette Elamuseaduse kehtivuse kaotanud §-le 29 sarnase

regulatsiooni. Õigusteoorias on tunnustatud põhimõte, et kui viidatud sätet sisaldav õigusakt peaks

tühistatama, kuid viitav akt jääb muutmata, siis kehtivad viidatud sätted viitava sätte kehtejõu mõjul

edasi ning kuuluvad selle sätte sisuna kohaldamisele, hoolimata sellest, et viidatud õigusakt või selle

osa on tühistatud. Seetõttu tuleb SHS § 221 lg 4 tõlgendamisel võtta arvesse Elamuseaduse §-s 29

sätestatut.

35. Toimetulekutoetuste määramise praktika lubab järeldada, et Sotsiaalhoolekande seaduse § 221

lg 4 kohaldamise praktika polnud ühetaoline ega järjekindel. Nii teatas Tartu Linnavalitsus

Riigikohtule, et Tartu Linnavolikogu 7. veebruari 2002. a otsus nr 496 lubas linnavalitsusel arvestada

toimetulekutoetuse määramisel alalise eluruumi kasutamise õigusliku alusena lisaks

Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg-s 4 loetletule ka muid seaduses sätestatud eluruumi kasutamise

õiguslikke aluseid, sealhulgas elamist ühiselamus. Linnavolikogu tühistas selle

otsuse 27. märtsil 2003 ja alates 1. aprillist 2003 ei määratud üldse toimetulekutoetust isikule, kes

kasutas ühiselamus toaosa. Üksinda ühiselamutuba kasutaval üliõpilasel oli Tartu praktika kohaselt

endiselt õigus saada toimetulekutoetust. Ka sotsiaalministeeriumi Riigikohtule saadetud selgituste

järgi sai üliõpilasele laiemas mõttes toimetulekutoetuse arvutamisel ja määramisel arvestada

ühiselamu kasutamise kulusid.

36. Riigikohus leiab, et kuigi SHS § 221 lg 4 kohaldamispraktika oli erinev, tähendas see säte, et

toimetulekutoetuse määramisel neile puudustkannatavatele inimestele ning perekondadele, kelle

eluase ei vastanud Elamuseaduse §-s 29 sätestatule, ei saanud võtta arvesse eluasemekulusid ja neile

ei makstud eluasemetoetust. Neile puudustkannatavatele inimestele ja perekondadele, kelle eluruum

aga vastas Elamuseaduse §-le 29, tuli laiemas mõttes toimetulekutoetuse määramisel võtta arvesse

eluasemekulutusi kohaliku omavalitsuse kehtestatud piirmäärades ja maksta ka eluasemetoetust.

Seega kohtles seadus puudustkannatavaid inimesi ja perekondi erinevalt, sõltuvalt sellest, kus nad

elasid.

37. Sellise tõdemuse tõttu peab kolleegium järgmise sammuna hindama, kas puudustkannatavate

inimeste ja perekondade erinevaks kohtlemiseks oli mõistlik põhjus ning kas ebavõrdne kohtlemine

oli põhjendatud või meelevaldne. Tunnistades seadusandja avarat otsustusruumi, on ebavõrdne

kohtlemine meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu.

38. Õiguskantsler osundab ebavõrdse kohtlemise võimalikele põhjendustele, milleks tema arvates on

põhjendamatute toimetulekutoetuse taotluste (nt taotlus kompenseerida kulutused hotellitoale)

vältimine, toimetulekutoetuse taotluste administreerimisel tekkivate tehniliste probleemide

ärahoidmine ja riigi finantsmajandusliku tasakaalu säilitamine.

Sotsiaalhoolekande seaduse 1. jaanuaril 2002 jõustunud muudatuste, § 221 nende hulgas, arutelust

Riigikogus ja eelnõuga kaasnevast seletuskirjast ei selgu, mis põhjusel pidas Riigikogu õigustatuks

puudustkannatavate inimeste ebavõrdset kohtlemist. Riigikohus ei oska oletada, millistel eesmärkidel

Riigikogu ebavõrdset kohtlemist õigustatuks pidas, ja seetõttu hindab kolleegium õiguskantsleri

esitatud võimalikke põhjendusi.

39. Kolleegium märgib, et põhjendamatud taotlused suurte eluasemekulude hüvitamiseks on

välditavad, kui seadusandja annab kohaliku omavalitsuse volikogule õiguse kehtestada

eluasemekulude piirmäära. Ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada pelgalt administratiivsete ja

tehnilist laadi raskustega. Ülemäärane koormus riigieelarvele on argument, mis on arvestatav

sotsiaalabi ulatuse üle otsustamisel, kuid sellega ei saa õigustada puudustkannatavate inimeste ja

perekondade ebavõrdset kohtlemist.

40. Eeltoodust tulenevalt jõuab kolleegium järeldusele, et puudustkannatavate inimeste ja

perekondade ebavõrdseks kohtlemiseks polnud mõistlikku põhjust ning võrdsusõiguse rikkumine ja

õiguse saada riigilt puuduse korral abi eiramine oli ilmselgelt asjakohatu.

Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 oli 1. jaanuarist 2002 kuni 5. septembrini 2003 kehtinud

redaktsioonis vastuolus Põhiseaduse § 28 lõikes 2 sätestatud igaühe õigusega saada riigilt puuduse

korral abi koosmõjus § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsusõigusega osas, milles osale

puudustkannatavatele inimestele ja perekondadele toimetulekutoetuse määramisel ei võetud arvesse

eluasemekulusid ja neile ei makstud eluasemetoetust.

Uno Lõhmus, Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull, Jüri Põld