3-3-1-47-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-47-03

Otsuse kuupäev

10. detsember 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn

Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak

Luik, Jaano Odar, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu ja

Peeter Vaher

Kohtuasi

Viktor Fedtšenko kaebus Sotsiaalkindlustusameti sotsiaaltoetuste

vaidluskomisjoni otsuse nr 382 tühistamiseks ja komisjoni

arstliku ekspertiisi teostamiseks kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 31. jaanuari 2003. a otsus haldusasjas

nr 2-3/31/2003 ja Tallinna Halduskohtu 1. veebruari 2002. a otsus

haldusasjas nr 3-236/2002

Menetluse alus Riigikohtus

Viktor Fedtšenko kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tunnistada Kodakondsuse seaduse § 35 lg 2 p 2 kehtetuks osas, milles see ei võimalda

Kodakondsuse seaduse § 6 punktides 3 ja 4 sätestatud nõuete täitmisest vabastada isikut, kes

halva kuulmise tõttu ei ole võimeline neid nõudeid täitma.

Tunnistada, et Kodakondsuse seaduse § 35 lg 4 (10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002

kehtinud redaktsioonis) oli põhiseadusevastane osas, milles nõuti, et Kodakondsuse seaduse § 6

punktides 3 ja 4 sätestatud nõuete täitmisest vabastamiseks pidi isik, kes halva kuulmise tõttu ei

olnud võimeline neid nõudeid täitma, olema keskmise puudega ja et keskmise puude olemasolu

tuli kindlaks teha arstliku ekspertiisi otsusega Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel

määratud korras.

Rahuldada V. Fedtšenko kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 1. veebruari 2002. a otsus haldusasjas nr 3-236/2002 ja

Tallinna Ringkonnakohtu 31. jaanuari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/31/2003 ja teha asjas

uus otsus.

Tühistada Sotsiaalkindlustusameti vaidluskomisjoni 11. juuli 2001. a otsus nr 382.

Jätta V. Fedtšenko kaebus arstliku ekspertiisi teostamiseks kohustamise nõudes rahuldamata.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti kodakondsust mitteomava Viktor Fedtšenko (sündinud 1. jaanuaril 1932) suhtes tegi kõrva-

nina-kurguarst 31. augustil 2000. a konsultatiivse otsuse, milles leidis, et Viktor Fedtšenko ühe kõrva

kuulmiskadu on 100%, teise kõrva kuulmiskadu 99% ja et patsienti ei aita ka kuuldeaparaat. Otsuses

paluti Vaegurluse Ekspertiisi Komisjonil määrata puude aste. Tallinna Ühendatud Vaegurluse

Ekspertiisi Komisjon (edaspidi VEK) leidis oma otsuses, et arsti taotluses märgitud funktsionaalhäire

ulatus ja kõrvalabi maht jääb madalamaks puude tuvastamise künnisest ning V. Fedtšenko puuet ei

määratud. Sotsiaalkindlustusameti arstliku ekspertiisi osakonna ekspertarstid leidsid 15. veebruari

2001. a täiendava ekspertiisi otsuses, et VEK otsus on õige. Vastavalt Puuetega inimeste

sotsiaaltoetuste seaduse (edaspidi PISTS) § 2 lg 1 p-le 3 ei ole V. Fedtšenkol puude määramiseks

näidustust, sest ta ei vaja kõrvalabi, juhendamist ega järelevalvet. Sotsiaalkindlustusameti juures asuv

sotsiaaltoetuste vaidluskomisjon luges 2. märtsi 2001. a otsusega nr 6 täiendava ekspertiisi otsuse

põhjendatuks ja leidis, et V. Fedtšenkol ei ole puude raskusastme määramiseks näidustusi.

V. Fedtšenko vaidlustas sotsiaaltoetuste vaidluskomisjoni 2. märtsi 2001. a otsuse nr 6 halduskohtus

ja kuna vaidluskomisjon tunnistas selle otsuse oma 11. juuli 2001. a otsuse nr 382 punktiga 2

kehtetuks, lõpetas halduskohus asjas menetluse.

Sama, 11. juuli 2001. a otsuse nr 382 punktis 1 leiti, et V. Fedtšenkol ei ole puuet, mis oleks vastavalt

Kodakondsuse seaduse (edaspidi KodS) § 35 lg 2 p-le 2 aluseks nimetatud seaduse § 6 punktides 3 ja

4 sätestatud tingimuste täitmisest vabastamiseks. Otsuse kohaselt oli sotsiaaltoetuste vaidluskomisjon

seisukohal, et haigusest tingitud muutused ei põhjusta V. Fedtšenkole kõrvalabi vajadust.

2. Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses palus V. Fedtšenko tühistada sotsiaaltoetuste

vaidluskomisjoni 11. juuli 2001. a otsuse nr 382 ja kohustada komisjoni tegema arstlikku ekspertiisi,

selgitamaks, kas tal on KodS § 35 lg 2 punktile 2 vastav keskmine kuulmispuue. Kaebaja ei taotlenud

kõrvalabi, vaid palus hinnata oma puude astet KodS § 35 lg 2 p 2 mõttes, et antaks hinnang selle

kohta, kas tema oma kuulmispuudega on võimeline omandama eesti keele ja täitma selles osas

kodakondsuse saamiseks esitatavaid nõudeid.

3. Tallinna Halduskohtu 1. veebruari 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-236/2002 jäeti V. Fedtšenko

kaebus rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohtu 31. jaanuari 2003. a otsusega haldusasjas nr 2-

3/31/2003 jäeti V. Fedtšenko apellatsioonkaebus rahuldamata.

4. V. Fedtšenko esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tallinna Ringkonnakohtu ja

Tallinna Halduskohtu otsused ning saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule.

5. Riigikohtu halduskolleegiumi 13. juuni 2003. a määrusega haldusasjas nr 3-3-1-47-03 anti

V. Fedtšenko kassatsioonkaebuse läbivaatamine Riigikohtu üldkogule, kuna kolleegiumi arvates

võisid 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg 2 p 2 ja lg 4 olla vastuolus PS

§-dega 11, 12 ja 13.

ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED

6. 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtisid KodS § 35 lg 2 p 2 ja lg 4 järgmises sõnastuses

(RT I 2000, 51, 323):

"Paragrahv 35. Eesti kodakondsuse saamise eritingimused

[...]

(2) Käesoleva seaduse § 6 punktides 3 ja 4 sätestatud tingimuste täitmisest on vabastatud:

[...]

2) keskmise puudega isik, kes nägemis-, kuulmis- või kõnepuude tõttu pole võimeline neid nõudeid

täitma.

[...]

(4) Käesoleva paragrahvi 2. lõikes nimetatud raske, sügava või keskmise puudega isik esitab

käesoleva seaduse § 12 2. lõike punktides 7 ja 8 nimetatud dokumentide asemel riikliku

pensionikindlustuse seaduse (RT I 1998, 64/65, 1009; 2000, 36, 226) alusel määratud korras tehtud

arstliku ekspertiisi otsuse raske, sügava või keskmise puude olemasolu kohta ja raviarsti teatise, mis

kinnitab võimetust täita käesoleva seaduse § 6 punktides 3 ja 4 sätestatud nõudeid."

7. KodS § 35 lg 2 p 2 kehtib samasuguses sõnastuses ka käesoleval ajal. KodS § 35 lõike 4 sõnastust

on käesolevaks ajaks muudetud selliselt, et viide Riikliku pensionikindlustuse seadusele (edaspidi

RPKS) on asendatud viitega Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadusele. Ülejäänud osas on sätte

sõnastus jäänud samaks.

8. Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse § 2 lg 1 kehtis 1. jaanuarist 2001 kuni 31. detsembrini

2001 järgmises sõnastuses (RT I 2001, 3, 10):

"Paragrahv 2. Mõisted

(1) Puue on inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või

kõrvalekalle. Käesoleva seaduse mõistes on puudel kolm raskusastet:

1) sügav puue on inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus

või kõrvalekalle, millest tingituna vajab isik pidevat kõrvalabi, juhendamist või järelevalvet

ööpäevaringselt;

2) raske puue on inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus

või kõrvalekalle, millest tingituna vajab isik kõrvalabi, juhendamist või järelevalvet igal ööpäeval;

3) keskmine puue on inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni

kaotus või kõrvalekalle, millest tingituna vajab isik regulaarset kõrvalabi või juhendamist vähemalt

kord kuus."

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Õiguskantsler leiab, et ehkki KodS 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud redaktsiooni

§ 35 lõikes 4 sisaldunud viide Riikliku pensionikindlustuse seadusele ei olnud korrektne, ei olnud see

reaalseks takistuseks puude raskusastmete ning nende määramise alase regulatsiooni mõistmisel.

Kuna ka praktikas toimus puudeastmete määramine Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel

antud õigusaktis sätestatud korras, ei ole Kodakondsuse seaduse vaidlustatud sätete teatav ebaselgus

piisav, nentimaks, et need on vastuolus õigusselguse põhimõttega. Seaduses sisalduv ebaõige viide ei

olnud inimestele sisuliseks takistuseks neile laienevatest õigustest ja kohustustest arusaamisel nii,

nagu õigusselguse põhimõte seda nõuab.

Õiguskantsleri arvates oli 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg 2 p 2 ja

lg 4 aga vastuolus PS § 12 lõikest 1 tuleneva ebavõrdsete võrdse kohtlemise keeluga koosmõjus PS

§ 28 lõikes 4 sätestatud puudega inimeste erilise kohtlemise kohustusega.

Isikud, kelle puue ei olnud piisav Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel puudeastme

määramiseks, pidid kodakondsuse saamiseks sooritama eesti keele ning Põhiseaduse ja

Kodakondsuse seaduse tundmise eksami võrdsetel alustel inimestega, kellel seesugune puue puudus.

Seega koheldi ebavõrdseid inimesi kodakondsuse taotlemisel võrdselt. Põhiseaduse § 28 lõike 4

kohaselt on lasterikkad pered ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all.

Põhiseaduse § 28 lõige 4 koosmõjus § 12 lõikes 1 sisalduva võrdse kohtlemise printsiibiga esitab

riigile nõude kohelda puuetega inimesi õiglasel viisil - arvestada seadusandluse kujundamisel

puuetega inimestega nii, et neile oleks võimaldatud riigi pakutavatest hüvedest osasaamine vastavalt

nende eripärale.

10. Sotsiaalkindlustusameti vaidluskomisjoni arvates ei ole KodS § 35 lg 2 p 2 ja lg 4 olulisel määral

rikkunud õigusselguse printsiipi. Erinevalt koheldakse aga kuulmispuudega kõrvalabi vajavaid

inimesi ja kuulmispuudega kõrvalabi mittevajavaid inimesi, sest kõrvalabi, juhendamise ja

järelevalve hindamise kaudu ei ole võimalik hinnata isiku eesti keele õppimise võimet.

11. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et kuigi 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud

KodS § 35 lg-s 4 oli viiteviga, ei olnud tegu olulise õigusselguse põhimõtte rikkumisega.

Keeleõppevõime sidumine isiku kõrvalabi vajamisega ei ole mõistlik ning riivab Põhiseaduses

sätestatud võrdsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

12. Justiitsminister leiab, et vaidlusalune regulatsioon, mis kehtis 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini

2002, oli vastuolus PS §-ga 12 (võrdse kohtlemise põhimõte), §-ga 14 koosmõjus §-ga 11 (õiguse

korraldusele ja menetlusele ebaproportsionaalne piirang) kui ka §-ga 13 lg 2 (õigusselguse põhimõte).

Arvamuses leitakse, et KodS § 35 lg 4 ei kohelnud kuulmispuudega isikuid võrdselt, sest erinevalt

koheldi abivajavaid ja ülejäänud kuulmispuudega isikuid. Kodakondsuse andmisel eesti keele oskuse

nõude täitmisest vabastamise eesmärk on luua võimalused kodakondsuse omandamiseks neile

isikutele, kes ei ole suutelised eesti keelt omandama, kuid kõrvalise abi vajamine ei oma seejuures

tähtsust. PS §-d 11 ja 14 lubavad isikule seada haldusmenetluses vaid selliseid nõudeid, mis on

demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Õigus omandada kodakondsus keeleeksamita peaks olema

kõigil isikutel, kes oma tervise tõttu ei ole suutelised keeleoskust omandama. KodS § 35 lg 4

varasemas sõnastuses olnud ekslik viide Riikliku pensionikindlustuse seadusele, mis viidatud

regulatsiooni ei sisaldanud, ei olnud kooskõlas õigusselguse ja õiguse arusaadavuse põhimõttega.

ÜLDKOGU SEISUKOHT

13. Riigikohtu üldkogu esitab kõigepealt oma seisukoha vaidlusaluse regulatsiooni asjassepuutuvuse

(I) ning selle regulatsiooni kohaldamise küsimuses (II). Seejärel võetakse seisukoht vaidlustatud

sätete põhiseaduspärasuse kohta (III-IV) ning antakse lõppjäreldused asjas (V). Viimasena lahendab

üldkogu V. Fedtšenko kassatsioonkaebuse (VI).

I

14. Haldusasjas ei ole kohtud tuvastanud, millise eesmärgiga pöördus V. Fedtšenko kõrva-nina-

kurguarsti poole, kes palus oma 31. augusti 2000. a konsultatiivses otsuses VEK-l määrata

V. Fedtšenko puude aste. Kuid halduskohtule esitatud kaebuses märkis V. Fedtšenko, et ta selgitas

VEK otsuse peale sotsiaaltoetuste vaidluskomisjonile kaebuse esitamisel, et ta ei taotle invaliidsuse

tuvastamist, vaid otsust, kas tema kuulmispuue vastab KodS § 35 lg 2 p-s 2 sätestatule. Samuti

märkis ta kaebuses: "VEK ja sotsiaaltoetuste vaidluskomisjon ilmselt lähtusid kõrvalabi hindamisel

sellest, kas minu puude aste on selline, et ma ei tule materiaalselt omadega toime ja kas mul on vaja

puudega inimese sotsiaaltoetust. Mina aga palusin hinnata oma puude astet Kodakondsuse seaduse

§ 35 lg 2 p 2 vaimus, et antaks hinnang selle kohta, kas mina oma kuulmispuudega olen võimeline

ära õppima eesti keelt ja rahuldama selles osas kodakondsuse saamisel esitatavaid nõudeid."

See lõik V. Fedtšenko kaebusest ning hilisemas kohtumenetluses poolte esitatud seisukohad

võimaldavad järeldada, et vaidlus haldusasjas oli ajendatud sellest, et V. Fedtšenko soovis oma halva

kuulmise tõttu saada Eesti kodakondsust keeleeksamit sooritamata. Eesti kodakondsuse saamisel

keskmise kuulmispuude tõttu keeleeksamist vabastamise regulatsioon on sätestatud KodS § 35 lg 2 p-

s 2 ja lg-s 4. Seega on nimetatud sätted käesoleva haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad.

II

15. 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg 4 kohaselt tuli keeleeksamist

vabastav raske, sügav või keskmine puue kindlaks teha Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel

määratud korras. Nimetatud seadus ega selle seaduse alusel kehtestatud õigustloovad aktid ei

sätestanud, kuidas mõista sügavat, rasket või keskmist puuet, ega määratlenud ka selliste

puudeastmete tuvastamise korda.

16. Riikliku pensionikindlustuse seadus ei defineerinud sügava, raske või keskmise puude mõistet

ega sisaldanud ka volitusnormi selliste puudeastmete tuvastamise korra kehtestamiseks. Riikliku

pensionikindlustuse seaduse alusel oli küll kehtestatud mitmeid õigustloovaid akte, kuid ükski neist ei

reguleerinud, kuidas mõista ja tuvastada keskmist puuet.

Vabariigi Valitsuse 27. märtsi 2000. a määrusega nr 94 kehtestatud "Püsiva töövõimetuse tekkimise

aja, põhjuse ja kestuse arstliku töövõimetuse ekspertiisiga tuvastamise kord" reguleeris üksnes püsiva

töövõimetuse tuvastamist VEK või ekspertarsti poolt. Kui VEK või ekspertarst tuvastas isikul püsiva

töövõimetuse, siis väljendati selle korra § 10 lg 2 p 4 kohaselt töövõimetuse ulatus protsentides. Ka

käesolevas asjas vaidlustatud haldusakti andmise ajal kehtinud RPKS § 11 lg-te 41-43 kohaselt

väljendati püsiva töövõimetuse ulatust töövõime kaotuse protsentides, kusjuures täielikule

töövõimetusele vastas 100-protsendiline töövõime kaotus, osalisele töövõimetusele aga 10-90-

protsendiline töövõime kaotus. Kuna Riikliku pensionikindlustuse seadus ja eelmainitud kord ei

selgitanud, kuidas on võimalik ühildada protsentides väljendatud täielikku ja osalist töövõimetust

ning sügavat, rasket või keskmist puuet, siis ei olnud Riikliku pensionikindlustuse seaduse või selle

alusel kehtestatud korra kasutamine KodS § 35 lg-s 4 märgitud puuete kindlakstegemiseks võimalik.

17. Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel kehtestatud korra kohaldamine KodS § 35 lg-s 4

sätestatud puude tuvastamiseks ei olnud võimalik, mistõttu VEK ja vaidluskomisjon kohaldasid

sellist õigustloovat akti, mis ei olnud küll kehtestatud Riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel,

kuid mis sisaldas sügava, raske või keskmise puude mõiste definitsiooni ja puudeastmete tuvastamise

korda.

V. Fedtšenko vaidlustatud vaidluskomisjoni otsuse tegemise ajal oli Puuetega inimeste

sotsiaaltoetuste seaduse alusel sotsiaalministri 7. märtsi 2001. a määrusega nr 32 kehtestatud "Lapse

puude raskusastme ja tekkimise aja määramise ning 16-aastase ja vanema inimese puude raskusastme

määramise ja lisakulude vajaduse tuvastamise kord". Nimetatud kord kasutas mõisteid sügav, raske ja

keskmine puue, andis puudeastmete definitsioonid ning reguleeris ka nende tuvastamise korda.

Puude raskusastmed olid ja on seaduse tasemel sätestatud Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste

seaduses. Kodakondsuse seaduse vaidlusaluse regulatsiooni aluseks olnud seaduseelnõu varasema

versiooni seletuskiri viitas samuti Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadusele. Samuti märgiti selle

seaduseelnõu (319 SE) esimesel lugemisel 2. mail 2000. a Riigikogus: "Kodakondsuse seaduse § 34

lõigete 2, 3 ja 4 kehtetuks tunnistamise vajadus tuleneb ka muudatustest sotsiaaltoetusi ja

sotsiaalkindlustust reguleerivates seadustes. Kehtivast õigusest kaovad ära mõisted "esimese grupi

invaliid" ja "teise grupi invaliid". 1999. aasta 27. jaanuaril vastuvõetud puuetega inimeste

sotsiaaltoetuste seadus kasutab mõisteid "sügav puue", "raske puue" ja "keskmine puue"."

18. Seetõttu järeldab üldkogu, et seadusandja eesmärk oligi, hoolimata ekslikust viitest Riikliku

pensionikindlustuse seadusele, määratleda KodS § 35 lg-s 4 sätestatud puudeastmed Puuetega

inimeste sotsiaaltoetuste seaduses nimetatud puudeastmete kaudu. Seda kinnitab ka asjaolu, et alates

10. novembrist 2002 asendati KodS § 35 lg-s 4 antud viide Riiklikule pensionikindlustuse seadusele

viitega Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadusele. Selle muudatuse aluseks olnud seaduseelnõu

seletuskirjas märgiti muuhulgas, et KodS § 35 lõikes 4 toodud viide Riikliku pensionikindlustuse

seadusele on ebaõige, kuna puude raskusastet saab määrata üksnes Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste

seaduse alusel määratud korras.

19. Eeltoodut arvestades on mõistetav, miks lähtusid VEK ja sotsiaaltoetuste vaidluskomisjon

V. Fedtšenko taotluse lahendamisel Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadusest ja selle alusel

kehtestatud korrast. Kuna seadusandja tahe oli sisustada KodS § 35 lg-tes 2 ja 4 nimetatud

puudeastmed Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses sätestatud puudeastmete kaudu, siis tuleb

üldkogul hinnata KodS § 35 lg 2 p 2 ja lg 4 ning Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel

kehtestatud korra põhiseaduspärasust nende koostoimes. Üldkogu ei anna aga hinnangut Puuetega

inimeste sotsiaaltoetuste seaduses sätestatud puudeastmete tuvastamise regulatsiooni

põhiseaduspärasusele.

20. Järgnevalt vaatleb üldkogu, milline regulatsioon tulenes Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste

seadusest ja selle alusel kehtestatud õigusaktidest.

V. Fedtšenko vaidlustatud Sotsiaalkindlustusameti vaidluskomisjoni 11. juuli 2001. a otsuse tegemise

ajal kehtinud PISTS § 2 lg 1 redaktsiooni terviktekst on esitatud käesoleva otsuse punktis 8. Samal

ajal kehtinud sotsiaalministri 7. märtsi 2001. a määrusega nr 32 kehtestatud "Lapse puude

raskusastme ja tekkimise aja määramise ning 16-aastase ja vanema inimese puude raskusastme

määramise ja lisakulude vajaduse tuvastamise korra" § 5 sätestas:

"Puude raskusastme määramisel lähtutakse järgmistest kriteeriumidest:

1) sügava puude korral vajab inimene ööpäevaringselt pidevat kõrvalabi, juhendamist või

järelevalvet;

2) raske puude korral vajab inimene igal ööpäeval kõrvalabi, juhendamist või järelevalvet;

3) keskmise puude korral vajab inimene vähemalt kord kuus regulaarset kõrvalabi või juhendamist;

4) inimene vajab kõrvalabi või juhendamist, kui ta ei tule iseseisvalt toime söömisega,

hügieenitoimingutega, riietumisega või liikumisega või vajab suhtlemisel viipekeele tõlki;

5) inimene vajab järelevalvet, kui ta oma tegevusega või tegevusetusega võib tekitada kahju iseenda

või teiste inimeste elule, tervisele või varale;

6) arvestatakse kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadust, mille võrra on ekspertiisi taotlenud

inimese kõrvalabi vajadus suurem inimese vanusest tingitud kõrvalabi vajadusest;

7) arvestatakse kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadust, mis inimesel esineb tehniliste

abivahendite kasutamisele vaatamata."

21. Eelnevast nähtub, et KodS § 35 lg 2 p-st 2 ja 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud

KodS § 35 lg-st 4 tulenevalt oli isiku keeleeksamist vabastamise eelduseks asjaolu, et isik vajab

kõrvalabi või juhendamist vähemalt kord kuus.

III

22. Järgnevalt hindab üldkogu KodS § 35 lg 2 p 2 ja 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002

kehtinud KodS § 35 lg 4 vastavust Põhiseadusele.

23. Üldkogu märgib kõigepealt, et rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada

kodakondsuse saamise täpsed tingimused. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise

tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses.

Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus naturalisatsiooni

teel. Kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel peab aga

seadusandja arvestama Põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja -vabadustega. Olulisteks

põhiõigusteks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus

ja diskrimineerimise keeld.

24. Võrdsuspõhiõigus tuleneb PS § 12 lg 1 esimesest lausest, mille kohaselt on kõik seaduse ees

võrdsed. Selle sätte järgimine eeldab, et võrdses olukorras olevaid isikuid koheldakse võrdselt ning

ebavõrdses olukorras olevaid isikuid ebavõrdselt. Nimetatud säte tähendab ka õigusloome võrdsust,

mis nõuab üldjuhul, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid

ühtemoodi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-

1-2-02 - RT III 2002, 11, 108).

25. Võrdsuspõhiõiguse riive kontrollimiseks tuleb kõigepealt määratleda kõiki võrreldavaid isikuid

iseloomustavad olulised tunnused. Nendeks on keeleõpet takistav halb kuulmine ning vajadus õppida

kodakondsuse saamiseks eesti keelt. Nimetatud tunnustele vastavaid inimesi tuleb kohelda võrdselt.

Võrdne kohtlemine eeldab seda, et sellistele inimestele loodaks kodakondsuse saamiseks võrdsed

tingimused, mis arvestaksid nende keeleõpet takistava halva kuulmisega.

26. KodS § 35 lg 2 p 2 ja lg 4 ei lähtu aga keeleeksamist vabastamisel üksnes asjaolust, et isikute

kuulmine on halb. Vaidlusalune regulatsioon seab keeleeksamist vabastamise sõltuvusse sellest, kas

isikul on keskmine puue Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse tähenduses või mitte. Seega on

isikuid, kes keeleõpet takistava halva kuulmise tõttu on võrdses olukorras, koheldud ebavõrdselt, sest

halva kuulmisega ja keskmise puudega isikutele on tagatud võimalus saada Eesti kodakondsus

keeleeksamit sooritamata, ilma keskmise puudeta halva kuulmisega isikutele aga mitte. Selliselt

riivavad KodS § 35 lg 2 p 2 ja lg 4 võrdsuspõhiõiguse kaitseala.

Võrdsuspõhiõiguse kaitseala riive avaldub ka selles, et kuna vaidlusalune regulatsioon ei võimalda

kõrvalabi mittevajavaid ehk siis keskmise puudeta isikuid keeleeksamist vabastada, siis oleksid nad

sunnitud kodakondsuse saamiseks keele omandama võrdsetel alustel normaalse kuulmisega isikutega.

Selliselt on aga ebavõrdses olukorras olevaid isikuid koheldud võrdselt.

27. Kuna Riigikohtu üldkogu on tuvastanud võrdsuspõhiõiguse kaitseala riive, siis tuleb järgnevalt

tuvastada, kas tegemist on ka nimetatud põhiõiguse rikkumisega. Tuleb selgitada, kas ebavõrdseks

kohtlemiseks on olemas mõistlik põhjus. Kui ebavõrdseks kohtlemiseks mõistlikku põhjust pole, on

tegemist meelevaldse ebavõrdse kohtlemisega, mis on vastuolus PS § 12 lg 1 esimese lausega.

28. Riigikohtu üldkogu leiab, et KodS § 35 lg 2 p 2 eesmärk on vabastada keeleeksami sooritamisest

eelkõige isikud, kes oma halva tervisliku seisundi, täpsemalt nägemis-, kuulmis- või kõnehäire tõttu

ei ole võimelised ära õppima eesti keelt. Seda kinnitab KodS § 35 lg 4, mille kohaselt on üheks

keeleeksamist vabastamise aluseks raviarsti teatis, mis kinnitab "võimetust täita käesoleva seaduse

§ 6 punktides 3 ja 4 sätestatud nõudeid". Kuid KodS § 35 lg 2 p 2 eesmärk ei piirdu üksnes täielikult

keeleõppevõimetute isikute keeleeksamist vabastamisega. On selge, et nägemis-, kuulmis- või

kõnehäire tõttu täielikult keeleõppevõimetute isikute hulk on väike, võrreldes isikutega, kes

hoolimata nägemis-, kuulmis- või kõnehäirest on küll põhimõtteliselt võimelised keelt omandama,

kuid üksnes väga suurte pingutustega. Seetõttu tuleb Riigikohtu üldkogu arvates KodS § 35 lg 2 p 2

eesmärgiks pidada ka sellistele isikutele keeleeksamist vabastuse võimaldamist, kes ei ole nägemis-,

kuulmis- või kõnehäire tõttu küll täielikult keeleõppevõimetud, kuid kelle jaoks on keeleõpe,

võrreldes normaalses tervislikus seisundis olevate inimestega, oluliselt rohkem aega või pingutust

nõudev või kulukam. KodS § 35 lg-s 4 sätestatud fraasi "võimetus täita käesoleva seaduse § 6

punktides 3 ja 4 sätestatud nõudeid" tuleb tõlgendada võimetusena täita neid nõudeid võrdsetel

tingimustel normaalses tervislikus seisundis olevate inimestega.

29. Nagu eespool märgitud, sõltub kodakondsuse saamisel keeleeksamist vabastamine sellest, kas

isikul on puue Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse tähenduses. Puue määratakse isikule

lähtuvalt kõrvalabi või juhendamise vajadusest.

Riigikohtu üldkogu leiab, et isiku keeleõppevõime seisukohalt ei ole tähtis, kas isik vajab

igapäevaelus kõrvalabi või juhendamist. Halva kuulmisega isik võib igapäevases elus toime tulla

kõrvalabi või juhendamiseta, kuid halva kuulmise tõttu ei ole ta keeleõppeks normaalse kuulmisega

isikutega võrdsetel alustel võimeline. Mõningatel juhtudel võiski keeleõpet takistava halva

kuulmisega isik saada keeleeksamist vabastuse - seda juhul, kui ta vajas kõrvalabi või juhendamist ja

talle oli määratud puue Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse tähenduses. See aga ei tähenda, et

seadusandja valitud kriteerium keeleksamist vabastamisel - kõrvalabi või juhendamise vajamine -

oleks mõistlik. Keeleeksamist vabastamise sõltuvusse seadmine kõrvalabi vajamisest ei arvesta

piisavalt kõigi halva kuulmisega isikute tegeliku keeleõppevõimega. Seetõttu ei võimalda

seadusandja valitud kriteerium realiseerida KodS § 35 lg 2 p 2 eesmärki tervikuna.

Eeltoodust nähtuvalt puudub mõistlik põhjus halva kuulmisega isikute eristamiseks keeleeksamist

vabastamisel sõltuvalt sellest, kas nad vajavad kõrvalabi või mitte. Seetõttu rikub Kodakondsuse

seaduse vaidlusalune regulatsioon PS § 12 lg 1 esimeses lauses sätestatud võrdsuspõhiõigust.

IV

30. Järgnevalt peab Riigikohtu üldkogu vajalikuks anda ka hinnang, kas 10. juulist 2000 kuni

9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg 4 oli kooskõlas PS §-st 10 tuleneva õigusselguse

põhimõttega. Õigusselguse osas on vaja hinnang anda juba seepärast, et selgitada nimetatud

põhimõtet ja seda, millal on õigustloova akti säte õigusselguse põhimõttega vastuolus. Sellise

hinnangu andmist ei takista asjaolu, et üldkogu võttis eelnevalt (otsuse II osas) seisukoha, millist

puude tuvastamise korda seadusandja Kodakondsuse seaduse vaidlusaluses regulatsioonis tegelikult

silmas pidas. Seadusandja kinnitas oma tahet 10. novembril 2002 jõustunud KodS § 35 lg 4

muutmisega (vt käesoleva otsuse p 18). Seega polnud kohtumenetlusele eelnenud haldusmenetluses

haldusorganitel ega V. Fedtšenkol võimalik sellest seadusemuudatusest lähtuda.

31. Riigikohus on varasemas praktikas pidanud õigusselguse põhimõttega vastuolus olevaks sätet,

mis kohustas eri- või ainuõigusi või loomulikku monopoli omavat ettevõtjat järgima Riigihangete

seaduses sätestatud korda, kuid samal ajal ei olnud Riigihangete ametil ega ka Konkurentsiametil

volitusi teha Riigihangete seaduses sätestatud korra järgseid toiminguid ettevõtja suhtes. Riigikohtu

arvates tekitas selline olukord ettevõtjas kindlusetuse oma käitumisviisi määramisel, sest riigihangete

teostamise korda ei olnud võimalik täies mahus järgida ja oli ebaselge, milline käitumisviis on

õiguspärane (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. oktoobri 2000. a otsus asjas

nr 3-4-1-8-2000 - RT III 2000, 21, 232).

32. Nagu ülalpool märgitud, nägi 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg 4

ette, et keeleeksamist vabastamiseks vajalik puue tuvastatakse Riikliku pensionikindlustuse seaduse

alusel sätestatud korras. Eespool jõudis üldkogu ka järeldusele, et selline viide oli ekslik, kuna

Riikliku pensionikindlustuse seaduse ega selle alusel antud õigustloovate aktide alusel ei olnud

sügava, raske või keskmise puude tuvastamine tegelikult võimalik.

Eksliku viitega blanketse normi otsene järgimine on võimatu, sest normi täielikuks mõistmiseks ei

piisa üksnes viite järgimisest. Isik peab sellisest normist arusaamiseks kõigepealt mõistma, et selles

tehtud viide on vale. Seejärel peab ta aga suutma kehtivast õiguskorrast leida vajaliku õigustloova

akti, mida saaks koos blanketse normiga kohaldada. Seega on sellisest regulatsioonist arusaamine ja

selle järgimine oluliselt keerulisem, kui õige viitega blanketse normi järgimine. Riigikohtu üldkogu

leiab, et 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg-s 4 sisaldunud viide ja

ülejäänud sõnastus ei olnud omavahel sisulises kooskõlas ja ei vastanud seetõttu õigusselguse

põhimõttele.

33. Õiguskantsler on käesolevas asjas leidnud, et ehkki KodS § 35 lg-s 4 sisaldunud viide ei olnud

korrektne, ei olnud see reaalseks takistuseks puude raskusastmete ning nende määramise

regulatsiooni mõistmisel, mistõttu vaidlustatud sätete teatav ebaselgus ei ole piisav, et nentida nende

vastuolu õigusselguse põhimõttega. Seaduses sisalduv ebaõige viide ei olnud sisuliseks takistuseks, et

adressaadid saaksid aru neile laienevatest õigustest ja kohustustest. Põhimõtteliselt sarnastele

seisukohtadele asusid ka Sotsiaalkindlustusameti vaidluskomisjon ja Riigikogu põhiseaduskomisjon.

Üldkogu osundab haldusasja toimikus olevale Tallinna Ringkonnakohtule esitatud

apellatsioonkaebusele, milles V. Fedtšenko ei nõustunud halduskohtu seisukohaga, et Riikliku

pensionikindlustuse seaduse alusel ei ole kehtestatud korda puude olemasolu ja raskusastme

tuvastamiseks. Apellatsioonkaebuses märgiti: "Apellant on vastupidisel arvamusel - see kord on

olemas. RPKS § 11 lg 5 sätestab, et püsiva töövõimetuse (analoogselt - kuulmiskao tõttu eesti keele

püsiva õppimisvõimetuse) tekkimise aeg, põhjus ja kestus tuvastatakse arstliku töövõimetuse

ekspertiisiga kehtestatud korras." V. Fedtšenko pidas apellatsioonkaebuses silmas Vabariigi Valitsuse

27. märtsi 2000. a määrusega nr 94 kehtestatud "Püsiva töövõimetuse tekkimise aja, põhjuse ja

kestuse arstliku töövõimetuse ekspertiisiga tuvastamise korda".

Seega nähtub asja materjalidest, et KodS § 35 lg 4 eksitav viide on põhjustanud segadust ning

arusaamatusi. See kinnitab seisukohta, et KodS § 35 lg 4 oli õigusselguse põhimõttega vastuolus.

V

34. PS § 15 teisest lausest tulenevalt saab konkreetse normikontrolli raames kontrollida üksnes

kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva sätte põhiseaduspärasust. V. Fedtšenko poolt algatatud

haldusasja lahendamisel olid asjassepuutuvad kehtiv KodS § 35 lg 2 p 2 ja 10. juulist 2000 kuni

9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg 4 osades, milles käsitleti keskmise kuulmispuudega isikut.

Seetõttu võtab ka üldkogu seisukoha üksnes nende sätete selle osa suhtes, milles puudutati keskmise

kuulmispuudega isikut.

35. KodS § 35 lg 2 p 2 kehtib seniajani muutumatul kujul, mistõttu tuleb see säte Põhiseadusega

vastuolus olevas osas kehtetuks tunnistada. Üldkogu ei pea võimalikuks tunnistada see säte tervikuna

kehtetuks, kuna sellisel juhul ei oleks enam võimalik kodakondsuse saamisel vabastada

keeleeksamist neid halva kuulmisega isikuid, kellele on määratud keskmine puue Puuetega inimeste

sotsiaaltoetuste seaduse tähenduses. Seetõttu tuleb see säte tunnistada kehtetuks osas, milles see ei

võimalda KodS § 6 punktides 3 ja 4 sätestatud nõuete täitmisest vabastada isikuid, kes halva

kuulmise tõttu ei ole võimelised neid nõudeid täitma.

KodS § 35 lg 4 redaktsioon, mis kehtis 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002, oli Põhiseadusega

vastuolus osas, milles nõuti, et KodS § 6 punktides 3 ja 4 sätestatud nõuete täitmisest vabastamiseks

pidi isik, kes halva kuulmise tõttu ei olnud võimeline neid nõudeid täitma, olema keskmise puudega

ja et keskmise puude olemasolu tuli kindlaks teha arstliku ekspertiisi otsusega Riikliku

pensionikindlustuse seaduse alusel määratud korras.

36. Kuivõrd KodS § 35 lg 4 kehtiv redaktsioon ei ole käesoleva kohtuasja lahendamisel

asjassepuutuv, siis ei võta üldkogu selle sätte põhiseaduspärasuse osas seisukohta.

VI

37. Üldkogu tunnistab käesoleva otsusega KodS § 35 lg 2 punkti 2 osaliselt kehtetuks ja 10. juulist

2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud KodS § 35 lg 4 osaliselt Põhiseadusega vastuolus olevaks.

Põhiseadusega vastuolus oleval regulatsioonil põhinev haldusakt on samuti Põhiseadusega vastuolus.

V. Fedtšenkol hakati puuet tuvastama selleks, et lahendada küsimust, kas teda saab kodakondsuse

saamisel nõutavast keeleeksamist vabastada. Seega põhines V. Fedtšenko poolt vaidlustatud

Sotsiaalkindlustusameti vaidluskomisjoni 11. juuli 2001. a otsus nr 382 ka Kodakondsuse seaduse

vaidlusalusel regulatsioonil. Seetõttu tuleb see otsus tühistada ja V. Fedtšenko kaebus selles osas

rahuldada.

38. V. Fedtšenko palus kaebuses halduskohtule teha ka arstlik ekspertiis selgitamaks, kas tal on KodS

§ 35 lg 2 p-le 2 vastav puue, mis võimaldaks taotleda kodakondsust keeleksamit sooritamata.

Hoolimata sellest, et üldkogu tunnistab KodS § 35 lg 2 p 2 osaliselt kehtetuks ja lg 4 osaliselt

põhiseadusevastaseks, ei saa üldkogu antud asjas kohustada täitevvõimu lahendama V. Fedtšenko

keeleõppevõime küsimust. Käesoleval ajal puudub niisugune regulatsioon, mis annaks täitevvõimu

organeile pädevuse ja sätestaks menetluse isiku keeleõppevõime hindamiseks. Kuna selline

regulatsioon puudub, siis ei saa ka Riigikohus kohustada täitevvõimu hindama V. Fedtšenko

keeleõppevõimet. Seda tehes sekkuks kohus õigusvastaselt täitevvõimu tegevusse.

39. Olukord laheneb, kui seadusandja kehtestab korra, mis võimaldaks halva kuulmisega isikuid

kodakondsuse saamisel keeleeksamist vabastada lähtuvalt sellest, kas kuulmispuue takistab neil keele

omandamist või mitte. Riigikohtu üldkogu märgib, et Kodakondsuse seadus on konstitutsiooniline

seadus, mille olemuslikku reguleerimisesemesse kuuluvat ei saa reguleerida lihtseadusega.

40. Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsused selles haldusasjas tuleb tühistada.

Riigikohus teeb uue otsuse, millega tühistab Sotsiaalkindlustusameti vaidluskomisjoni 11. juuli

2001. a otsuse nr 382, kuid jätab rahuldamata V. Fedtšenko kaebuse tema suhtes arstliku ekspertiisi

teostamiseks kohustamise osas.

Uno Lõhmus, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris,

Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Jaano Odar, Jüri Põld,

Harri Salmann, Tambet Tampuu, Peeter Vaher