3-3-1-47-03 · Riigikohus

Kohtunik Uno Lõhmuse eriarvamus

Soostun üldkogu enamuse arvamusega, et KodS § 35 lg 2 p 2 ja lg 4 on vastuolus põhiseaduse §-ga

12, kuid ma ei nõustu otsuse resolutsiooni punktides 1 ja 2 väljendatud Riigikohtu enamuse

seisukohaga. Riigikohtu lahend on minu arvates poolik, raskesti mõistetav ja formalistlik. Allpool

selgitan oma arvamust.

1. Kohtutoimiku materjalidest nähtub, et kodakondsuseta Viktor Fedtšenko (sünd. 1932. aastal) oli

2000. aasta augustis kõrva-, nina- ja kurguarsti vastuvõtul. Arsti külastamine oli ajendatud soovist

taotleda Eesti kodakondsust keeleeksamit sooritamata.

V. Fedtšenkol on oluline kuulmispuue. Arst tuvastas, et patsiendil on kuulmiskadu ühe kõrvaga 100%

ja teise kõrvaga 99% ja et teda ei aita ka kuulmisaparaat. Kuulmispuude tuvastanud arst suunas V.

Fedtšenko puude astme määramiseks vaegurluse ekspertiisi komisjoni. Komisjon otsustas, et V.

Fedtšenkol ei ole puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse mõttes sügavat, rasket ega keskmist

puuet, sest ta ei vaja regulaarset kõrvalabi või juhendamist väljaspool oma elukohta vähemalt korra

nädalas. Ekspertiisikomisjoni otsust V. Fedtšenko kaebuse alusel kontrollinud sotsiaaltoetuste

vaidluskomisjon leidis, et kaebuse esitajal ei ole puuet, mille alusel võiks ta KodS § 35 lg 1 p 2 järgi

keeleoskusnõudest vabastada.

2. Tingimused Eesti kodakondsuse saamiseks naturalisatsiooni korras on sätestatud kodakondsuse

seaduse §-s 6. Muu hulgas peab kodakondsust taotlev välismaalane oskama eesti üldkeelt

igapäevaeluks vajalikul määral, tundma Eesti Vabariigi põhiseadust ja kodakondsuse seadust.

Seaduses on ette nähtud ka kodakondsuse saamise eritingimused. Kodakondsuse seaduse §-s 35

sätestatud eritingimused peavad silmas eesmärki lihtsustada kodakondsuse saamist neile isikutele, kes

anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise puude tõttu ei ole võimelised täitma kõiki seaduse §-s 6

loetletud tingimusi. Kodakondsuse seaduse § 35 lõiked 2 ja 4 käsitlevad neid isikuid, kelle puue ei

võimalda omandada eesti keelt ja õppida tundma põhiseadust ja kodakondsuse seadust.

Keele ja põhiseaduse tundmise nõudest vabastamine on sõltuvusse seatud puude astmest ja

iseloomust. Raske ja sügava puudega isik on neist nõuetest vabastatud, kui ta tervisliku seisundi tõttu

pole võimeline nõudeid täitma (KodS § 35 lg 2 p 1). Nõuetest on vabastatud ka selline keskmise

puudega isik, kellel on nägemis-, kuulmis- või kõnepuue, mis ei võimalda tal neid nõudeid täita

(KodS § 35 lg 2 p 2). Kodakondsuse seaduse § 35 lg 4 täpsustab, kuidas määratakse kindlaks keele ja

põhiseaduse tundmisest vabastav puue. Puude astme määrab kindlaks arstliku ekspertiisi komisjon,

raviarst aga peab kinnitama, et puue teeb võimatuks keele omandamise ja põhiseaduse tundmise.

3. Kodakondsuse seadus ei selgita, mida mõista raske, sügava või keskmise puude all ja milliste

tunnuste abil puude aste kindlaks teha. 10. juulist 2000 kuni 9. novembrini 2002 kehtinud

kodakondsuse seaduse § 35 lg 4 redaktsiooni järgi tuli puude aste kindlaks teha riikliku

pensionikindlustuse seaduse alusel määratud korras, lõike hilisema redaktsiooni järgi tehakse puue

kindlaks puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel määratud korras. Riikliku

pensionikindlustuse seadus ei kirjeldanud puude astmete tunnuseid ega määramise korda. Üldkogu

järeldas, et tegelikult oligi seadusandja eesmärk määratleda puudeastmed puuetega inimeste

sotsiaaltoetuste seaduse abil. Viide riikliku pensionikindlustuse seadusele oli ekslik (vt otsuse p 18).

Üldkogu oli õigustatult arvamusel, et praktikas on kodakondsuse seaduse § 35 lõiget 4 sisustatud

kogu aeg ühtviisi - keele oskusest ja põhiseaduse tundmisest vabastav puue määrati sel ajal, kui

sotsiaaltoetuste vaidluskomisjon kontrollis V. Fedtšenko kohta tehtud arstliku ekspertiisi komisjoni

otsust (2.märts 2001), ja määratakse ka praegu puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses kasutatud

mõistete abil. Selle tõdemuse tõttu ei saa ma nõustuda otsuse punktis 36 väljendatuga, mis ilmselgelt

mõjutas otsuse resolutsiooni teise punkti sõnastust, et KodS § 35 lg 4 kehtiv redaktsioon ei ole

asjassepuutuv, mistõttu üldkogu ei võta seisukohta selle põhiseaduspärasuse kohta. Ma mõistan, kuid

ei jaga üldkogu enamuse kartust anda hinnang normile, mis kehtib täna teises sõnastuses kui kohtus

vaidlustatud haldusakti tegemise ajal. Praktikas sisustati vaidlusalust lõiget kogu aeg ühtviisi ja

seadusemuudatusega õiendati vaid ekslik viide seadusele, mistõttu formalistlik enesepiirang ei ole

õigustatud. Riigikohus täidab talle põhiseadusega antud põhiseaduse valvuri rolli vaid siis, kui tema

otsused tõhusalt tagavad õiguskorra vastavuse põhiseadusele.

4. Üldkogu märgib õigesti, et rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada, kes on tema

kodanikud. Täna ei kirjuta rahvusvaheline õigus riigile ette kriteeriume kodakondsuse omandamiseks

ja kaotamiseks, kuigi riikide vabadus reguleerida kodakondsust võib olla piiratud rahvusvahelise

lepingu või tavaga. Ka ei tunnista põhiseadus põhiõiguseks subjektiivset õigust saada

naturalisatsiooni teel kodakondsus. Hoolimata vabadusest määrata kodakondsuspoliitika, seob

seadusandjat kohustus arvestada kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide

sõnastamisel põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja -vabadustega. Üldkogu leidis, et KodS § 35 lg 2

p 2 ja lg 4 riivavad võrdsuspõhiõigust. Nõustun järeldusega, et need sätted rikuvad põhiseaduse § 12

esimese lõike esimeses lauses sätestatud võrdsuspõhiõigust, ehkki kõne alla võiks tulla rikkumise

ulatumine diskrimineerimiseni.

5. Ma ei nõustu aga otsuse resolutsiooni punktidega 1 ja 2 nende praeguses sõnastuses. Olen

arvamusel, et kodakondsuse seaduse ülalnimetatud sätteid tuleb hinnata koos. Kodakondsuse seaduse

§ 35 eesmärk kergendada nendel inimestel kodakondsuse omandamist, kes anatoomilise,

füsioloogilise või psüühilise puude tõttu ei ole võimelised täitma kõiki sama seaduse §-s 6 loetletud

tingimusi, on kooskõlas nõudega kohelda ebavõrdses olukorras olevaid isikuid ebavõrdselt. Selle

eesmärgi saavutamiseks on valitud ebasobiv moodus. Seadus eristab puude astmeid ja kohustab need

kindlaks määrata teise seaduse normidega. Võrdsusõigus on tagatud, kui keeleoskusest ja

põhiseaduse tundmisest vabastatakse isik, kes ei ole tal esineva puude iseloomu tõttu võimeline keelt

omandama ja põhiseadust tundma. Seega oluliseks kriteeriumiks peaks olema puude iseloom. Mulle

tundub ebatäpsena üldkogu arutlus, et "halva kuulmisega ja keskmise puudega isikutele on tagatud

võimalus saada Eesti kodakondsus keeleeksamit sooritamata, ilma keskmise puudeta halva

kuulmisega isikutele aga mitte". (vt p 26)

Kui piirduda kuulmispuudega inimestega, siis seadus kohtleb erinevalt puudega inimesi, kelle puue

takistab keelt omandada ja põhiseadust tundma õppida. Isikud, kelle puue ei küüni keskmise puudeni,

ei saa arvestada kodakondsuse omandamise tingimuste kergendamisega, ehkki puue teeb võimatuks

keele ja põhiseaduse õppimise.

6. Puude raskusastme määramine teenib puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses hoopis teist

eesmärki. Eesmärki, mis pole ühildatav kodakondsuse seaduse eesmärgiga. Puuetega inimeste

sotsiaaltoetuste seadus sõnastab seaduse eesmärgiks puuetega inimeste iseseisva sissetuleku,

sotsiaalse integratsiooni ja võrdsete võimaluste toetamise puudest tingitud lisakulude osalise

hüvitamise kaudu (§ 1 lg 2). Probleeme ei tekita puude mõiste - inimese anatoomilise, füsioloogilise

või psüühilise struktuuri kaotus või kõrvalekalle -, mida on defineeritud meditsiiniliste kriteeriumite

abil, vaid raskusastmete määramise kriteeriumid, mis seaduse eesmärki silmas pidades on suures osas

sotsiaalse iseloomuga (kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadus, puudest tingitud lisakulud jne).

Puude raskusastmest sõltub puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse järgi toetuse (nt puudega lapse

toetus, puudega täiskasvanu toetus, hooldajatoetus) suurus. Kodakondsuse seaduse eesmärki silmas

pidades on oluline välja selgitada puue, mis takistab keelt omandada ja põhiseadust tundma õppida.

Suure tõenäosusega ei saa tumma vabastada keeleeksamist, sest ta ei vaja regulaarset kõrvalabi või

juhendamist väljaspool oma elukohta vähemalt korra nädalas, kuigi ta pole oma puude iseloomu tõttu

suuteline vestlema ega jutustama eesti keeles, nagu seda nõuab KodS § 8 lg 2.

7. Puuetega inimeste meelevaldne kohtlemine kodakondsuse saamisel naturalisatsiooni korras on

programmeeritud kodakondsuse seaduse § 35 2. ja 4. lõike sõnastusse. Liiati saab neid lõike

kohaldada vaid koos, sest 4. lõige sätestab, kuidas toimub 2. lõikes nimetatud puude astmete

kindlakstegemine. Ka seetõttu on ühe lõike osaliselt kehtetuks ja teise osaliselt põhiseadusevastaseks

tunnistamine poolik lahendus, mis pealegi võib tõstatada küsimuse sätete õigusselgusest üldkogu

otsuse jõustumisel.

8. Olen arvamusel, et üldkogu pidanuks tunnistama kodakondsuse seaduse § 35 lg 2 ja lg 4

põhiseadusevastaseks osas, milles need sätted ei võimalda kodakondsuse seaduse § 6 punktides 3 ja 4

loetletud nõuetest vabastada isikut, kes pole tal esineva puude tõttu võimeline neid nõudeid täitma.

9. Teine võimalus on tunnistada need sätted osaliselt kehtetuks. Põhiseadus annab Riigikohtule

erinevalt teistest kohtutest pädevuse tunnistada seadus või selle säte kehtetuks. Kehtetuks ei saa

tunnistada sellist seadust, mis kohtuotsuse tegemise ajaks on juba kehtivuse kaotanud. Taolisel

juhtumil piirdub Riigikohus seaduse põhiseadusevastasuse tuvastamisega. Variandi valiku probleem

tõusetub seetõttu, et kehtetuks ei saa tunnistada vaidlusaluste lõigete teksti või tekstiosa, sest siis

kaoks võimalus taotleda kodakondsust lihtsustatud korras ka keskmise, raske ja sügava puudega

inimesel. Sellest ka küsimus: kas kohus on pädev tunnistama kehtetuks normi või seaduse teksti, mis

normi sõnaliselt edasi annab? Kui kehtetuks tunnistada seadus või selle struktuuri element

(paragrahv, lõige, punkt), siis koos tekstiga kaob ka norm. Näiteks sõnastas põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium 3. aprilli 2002. a otsuse asjas nr 3-4-1-2-02 järgmiselt: "Tunnistada

Kriminaalkoodeksi § 40 lg 3 osaliselt kehtetuks, jättes välja sõnad "ärakandmata osa"." Teises otsuses

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 17. veebruarist 2003 asjas nr 3-4-1-1-03)

tunnistas kohus kehtetuks õigusakti ühe lause osas, milles see kohustas korraldada igal juhul uus

enampakkumine, kui enampakkumise tulemus jäetakse kinnitamata. Ka kõneksolevas kohtuasjas ei

tunnistanud üldkogu enamus kehtetuks normi, vaid osa ühe lõike punktist. Mõnel juhul ei saagi sätet

kehtetuks tunnistada, sest selle tagajärjeks oleks poliitiline otsus, mida kohus pole pädev vastu võtma

(vt Riigikohtu üldkogu otsus 28. oktoobrist 2002 asjas nr 3-4-1-5-02). Söandan arvata, et neil

juhtudel, kui norm ei ole kooskõlas põhiseadusega, kuid normi väljendav säte tervikuna ei ole

põhiseadusega vastuolus, tuleks normi sisaldav säte tunnistada põhiseadusevastaseks.

10. Sõltumata sellest, kas kodakondsuse seaduse sätted tunnistada osaliselt kehtetuks või

põhiseadusevastaseks, eeldab KodS § 35 lg-te 2 ja 4 põhiseaduspäraseks muutmine seadusandja

sekkumist. Seadusandja peab määrama, kes teeb kindlaks puude ja otsustab, kas puue takistab keelt ja

põhiseadust õppida kodakondsuse saamiseks nõutaval määral.