3-3-1-54-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-54-03

Otsuse kuupäev

14. oktoober 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Eesti Looduskaitse Seltsi, Tiina Timpmani, Henri Väre, Ülle

Kuldkepi ja Aavo Pärnsalu kaebused Pärsti Vallavolikogu

21. augusti 2002. a otsusega nr 278 kehtestatud detailplaneeringu

tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 21. veebruari 2003. a otsus haldusasjas

nr 2-3-47/2003

Menetluse alus Riigikohtus

Pärsti Vallavolikogu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

11. september 2003

Kohtuistungil osalenud isikud

Pärsti Vallavolikogu esindaja vandeadvokaat Eha Lillsaar

Ülle Kuldkepp

Aavo Pärnsalu

Henri Väre

Ülle Kuldkepi, Aavo Pärnsalu, Tiina Timpmani ja Eesti

Looduskaitse Seltsi esindaja vandeadvokaat Ain Laansalu

RESOLUTSIOON

1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Mõista Pärsti Vallavolikogult Eesti Looduskaitse Seltsi kasuks välja õigusabikulud 6933

krooni ja 35 senti.

3. Kanda kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Justiitsministeerium esitas 12. detsembril 2001 Pärsti vallale taotluse detailplaneeringu

algatamiseks Viljandi Vangla ja Vanglate Keskhaigla rajamiseks Jämejala külla Pärsti vallas.

Pärsti Vallavolikogu 19. detsembri 2001. a otsusega nr 229 algatati Jämejala külas 400-kohalise

Viljandi Vangla ja 100-kohalise Vanglate Keskhaigla detailplaneeringu koostamine

Justiitsministeeriumi korraldamisel ja finantseerimisel.

Pärsti Vallavolikogu 22. mai 2002. a otsuse nr 258 p-ga 1 otsustati pidada mittevajalikuks täiendavat

keskkonnamõjude hindamist ning Viljandi Vangla ja Vanglate Keskhaigla ehitamist

alternatiivterritooriumile. Sama otsuse p-ga 4 kohustati volikogu esimeest vastama saabunud

ettepanekutele.

2. Pärsti Vallavolikogu 21. augusti 2002. a otsuse nr 278 p-ga 1 kehtestati algatatud

detailplaneering.

3. Eesti Looduskaitse Selts, Tiina Timpman, Henri Väre, Ülle Kuldkepp ja Aavo Pärnsalu esitasid

kaebuse, milles taotlesid kehtestatud detailplaneeringu tühistamist. Kaebuse esitajate seletuste

kohaselt rikuti detailplaneeringuga kehtivat üldplaneeringut, planeeringuala on ebaselge, ei hinnatud

keskkonnamõju, avalikkust ei informeeritud detailplaneeringu algatamise eesmärkidest ega avaliku

väljapaneku tulemustest ning kaebajad ei saanud tutvuda kõigi dokumentidega. Pärsti vald ei

korraldanud avaliku arutelu tulemusel muutunud planeeringu põhilahenduste osas uut väljapanekut.

Pole arvestatud kaebajate ettepanekuga nihutada vanglakompleks olemasolevast pargist kaugemale.

Vaidlustatud otsus pole motiveeritud.

4. Tartu Halduskohtu 2. detsembri 2002. a otsusega jäeti kaebused rahuldamata. Kohus leidis, et

kaebuse esitajatel, s.h Eesti Looduskaitse Seltsil on kaebeõigus, kuid kohus pidas kaebust sisuliselt

põhjendamatuks.

5. Tartu Ringkonnakohtu 21. veebruari 2002. a otsusega rahuldati Eesti Looduskaitse Seltsi, Tiina

Timpmani, Henri Väre, Ülle Kuldkepi ja Aavo Pärnsalu apellatsioonkaebused. Ringkonnakohus tegi

asjas uue otsuse, millega rahuldas kaebused ja tühistas volikogu otsuse. Ringkonnakohtu otsuse

põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised:

1) planeeringu avaliku väljapaneku käigus tehtud ettepanekutele ei esitatud põhjendatud vastuseid.

Esitatud ettepanekutest edastati Justiitsministeeriumile ettepanek ehitada haigla hoone nii, et hoone

välissein täidaks ka turvapiirde rolli. Teisi ettepanekuid kohalik omavalitsus ei arvestanud. Volikogu

22. mai 2002. a otsusega nr 258 peeti täiendava keskkonnamõjude hindamise algatamist ning Viljandi

Vangla ja Vanglate Keskhaigla ehitamist alternatiivterritooriumile mittevajalikuks. Nimetatud otsuses

puuduvad kaalutlused, mille alusel vallavolikogu sellistele järeldustele jõudis;

2) hindamaks, kas kaalutlusõigust on teostatud volituste piires, tuleb lähtuda Pärsti Vallavolikogu

27. mai 2002. a kirjadest. Õige on kirjades toodud väide, et detailplaneeringu koostamisel ei pea läbi

viima keskkonnamõju hindamist Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse

mõttes eraldi menetlusena, vaid keskkonnamõju hindamine on üks osa detailplaneeringust. Samas aga

ei nähtu detailplaneeringu seletuskirjast, kuidas detailplaneering mõjutab Jämejala pargi

loodusväärtuslikkust. Kirjades ettepaneku tegijatele ja volikogu otsuses puuduvad põhjendused, miks

ei arvestatud ettepanekuga nihutada vanglakompleks olemasolevast pargist kaugemale;

3) kuna volikogu 22. mai 2002. a istungi protokollist ei nähtu, milliste kaalutluste alusel on otsus

tehtud, siis võib eeldada, et kohalikul omavalitsusel ei olnud piisavalt informatsiooni ettepanekutele

vastates õiguspärase ja õiglase kaalutlusotsuse tegemiseks. Kaalutlusvead ei ole kõrvaldatud ka

vaidlustatud vallavolikogu otsuses, millega kehtestati detailplaneering. Otsuses viidatud Viljandi

maavanema ja õiguskantsleri kirjad ning Tallinna Botaanikaaia arvamus ei sisalda põhjendusi

detailplaneeringu kehtestamiseks;

4) teised apellatsioonkaebustes esitatud seisukohad ei ole aluseks halduskohtu otsuse tühistamisele.

Teade detailplaneeringu algatamise kohta ilmus ajalehes "Sakala" 19. jaanuaril 2002 ning see vastas

PES § 12 lg-s 1 nõutule. Avaliku väljapaneku tulemuste arutelu toimus 5. juunil 2002. 28. mail 2002

ilmus ajalehes "Sakala" teade arutelu toimumise kohta. Seega oli avalikkust informeeritud sellest, et

avaliku väljapaneku tulemused tulevad arutlusele. Ebaõige on apellandi seisukoht, et

planeerimismenetluse käigus muudeti detailplaneeringu kaarte. Vallavolikogu ei ole teinud

kaebajatele takistusi planeerimismenetlusega seotud dokumentide saamisel. Haljastusspetsialist Tiina

Viiri koostatud dendroloogilist uurimust ei olnud Pärsti valla käsutuses ning seetõttu ei saanud ta ka

apellantidele võimaldada juurdepääsu sellele. Asjaolust, kas apellantidele võimaldati või ei

võimaldatud tutvuda Justiitsministeeriumi kantsleri 18. detsembri 2001. a käskkirja nr 232 lisadega,

ei sõltunud apellantide võimalus kaitsta oma huvisid.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Pärsti Vallavolikogu kassatsioonkaebuses palutakse tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus ja

jätta jõusse Tartu Halduskohtu otsus. Kassatsioonkaebuse põhimotiivid on järgmised:

1) Pärsti vald on planeeringu koostamisel ja menetlemisel järginud kõiki PES-s sätestatud nõudeid.

Detailplaneeringu koostamisel on arvestatud nii avalikke (nt uued töökohad) kui ka üksikisikute

huve. Vaidlusaluse detailplaneeringu kehtestamata jätmine on seotud suurte kulutustega:

- planeerimismenetluse ettevalmistamiseks ja läbiviimiseks on kulutatud ca 3,3 milj kr;

- vanglahaigla ehitamisel kasutataks käesoleval ajal rakenduseta seisvat suuremahulist Jämejala

Psühhiaatriahaigla 6. korpuse 3-korruselist hoonet;

- detailplaneeringu kehtestamine tooks kaasa suurinvesteeringu Pärsti valda Jämejala külla.

Investeeringuga tekib juurde suur arv töökohti;

- vangla ja vanglahaigla teenindamisel ja varustamisel saavad kohalikud ettevõtjad juurde täiendavaid

majandustegevuse edendamise võimalusi;

- vanglahaigla võimaldab tugevdada maakonnahaigla arengut;

2) ebaõige on levitatav arusaam, mille kohaselt hävitatakse Jämejala park. Jämejala park ei ole ca

80% ulatuses planeeringust hõlmatud. Ka ehitamisega hõlmatud puistu osas ei toimu lageraiet.

Mahavõetavate puude kohta on olemas Tallinna Botaanikaaia dendroloogide arvamus, mille põhjal on

võimalik kompenseerida vähenevat liigirikkust ja biomassi vanglast lõunasse ja läände planeeritava

parkmetsa rajamisega. Keskkonna mõistet ei saa pelgalt looduskeskkonnana käsitleda;

3) detailplaneeringu avaliku väljapaneku ajal esitati 8 kirjalikku seisukohta, milles sisaldus

kokkuvõttes 3 ettepanekut:

a) (täiendava) keskkonnamõjude hindamise läbiviimine;

b) kavandatava turvapiirde rajamine teisel viisil;

c) vanglakompleksi rajamine tervikuna teise kohta või ainult vangla rajamine teise kohta (jättes

vanglate haigla asukoha samaks).

Planeerimismenetluse käigus oli võimalik kaaluda ettepanekuid (a) ja (c). Ettepanek (b) on

lahendatav tulevikus, ehitise projekteerimise ja projekteerimistingimuste väljastamise etapis. Esitatud

ettepanekud ei ole ettepanekud krundi ehitusõiguse kohta. Siiski on vald kõik seisukohad teadmiseks

võtnud ja neile ka vastanud;

4) vastuseks ettepanekutele saatis volikogu esimees ettepanekute tegijatele 27. mail 2002 kirjad.

Ringkonnakohus on ebaõigesti leidnud, et volikogu istungi protokollist ega otsusest ei nähtu, milliste

kaalutluste alusel on otsus tehtud. Kohus on jätnud tähelepanuta, et kaalutlusõiguse teostamine

planeeringu avaliku väljapaneku kestel on pikem protsess, mis hõlmas volikogu ehituskomisjoni

16. mai 2002. a koosolekut, volikogu 22. mai 2002. a istungit, ettepanekutele kirjalike vastuste

saatmist 27. mail 2002 ning ettepanekute ja küsimuste edastamist Justiitsministeeriumile ja SA

Viljandi Haigla nõukogu esimehele;

5) kohalikul omavalitsusel oli piisavalt informatsiooni, et teha ettepanekutele vastates õiguspärane ja

õiglane kaalutlusotsus. Ehituskomisjoni 16. mai 2002. a protokolli nr 33 kohaselt esitati volikogule

detailplaneeringu väljapaneku kohta saabunud dokumendid ja nende lahendamise ettepanekud, mis

olid koostatud detailplaneeringu koostanud arhitekti ja valla vanemmaakorraldaja poolt.

Detailplaneeringu koostaja ja vanemmaakorraldaja on põhjalikult analüüsinud planeeringu kohta

saabunud ettepanekuid ja põhjendanud, miks nendepoolne seisukoht ettepanekute lahendamiseks just

selline on:

- detailplaneeringuga hõlmatud alale jääb vaid 20% puistust, mida tinglikult nimetatakse Jämejala

pargiks. Park iseenesest ei hävi ja ehitusest tingitud mõjusid on võimalik kompenseerida;

- vangla rajamine teise asukohta ei ole põhjendatud, sest vanglate haigla ja vangla rajamisel

Jämejalale on oluliseks kaalutluseks märgatav kulude kokkuhoid, sest on võimalik kasutada

olemasolevat haiglahoonet (ca 16 milj kr).

Volikogu arutas 22. mai 2002. a istungil saabunud ettepanekud läbi, kuulas ära selgitused ja

sõnavõtud ning tegi kaalutletud otsuse. Arutelu kestis üle 1,5 tunni. Volikogu 21. augusti 2002. a

otsus nr 278 on piisavalt motiveeritud. Otsuses on viidatud kõigile olulistele dokumentidele. Volikogu

21. augusti 2002. a otsuse kohaselt arutas volikogu enne otsuse vastuvõtmist läbi Viljandi

maavanema 11. juuli 2002. a korralduses nr 879 ja 12. juuli 2002. a kirjas nr 9-8/806, õiguskantsleri

19. juuli 2002 kirjas nr 1-14/226, Tallinna Botaanikaaia 8. augusti 2002. a arvamuses ning volikogu

17. detsembri 1997. a määruses nr 13 "Valla üldplaneeringu I etapi kehtestamine" esitatud

seisukohad;

6) ringkonnakohus rikkus oluliselt kohtumenetluse norme. Volikogu vastuses apellatsioonkaebusele

esitati taotlus, mille ringkonnakohus on jätnud lahendamata. Nii haldus- kui ka ringkonnakohtus on

volikogu olnud seisukohal, et Eesti Looduskaitse Seltsil puudub seadusest tulenev õigus pöörduda

teiste isikute õiguste kaitseks kohtusse.

7. Eesti Looduskaitse Seltsi, Tiina Timpmani, Aavo Pärnsalu, Henri Väre ja Ülle Kuldkepi

kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata, sest:

1) kassaator ei ole tõendanud kaalutlusõiguse teostamist ettepanekutele vastamisel. Ringkonnakohus

on asunud seisukohale, et ettepanekutele ei ole antud põhjendatud vastuseid. Kassatsioonkaebuses ei

ole selgitatud, miks ringkonnakohtu nimetatud väide on vale ning milles seisnesid tegelikult kaebuse

esitajatele saadetud vastuste põhjendused, s.t millist osa kirjalikest vastustest saab lugeda piisavaks

põhjenduseks;

2) teave kaalutlusõiguse teostamise kohta peab sisalduma haldusaktis. Asjaolu, et haldusorganivälised

isikud on andnud seletusi ja küsimust arutanud, ei tähenda, et kollegiaalsel alusel töötav haldusorgan

on kaalutlusõigust teostanud. Volikogu 22. mai 2002. a otsuses ei viidata planeeringu koostaja ega

maakorraldaja selgitustele;

3) kassaator ei ole tõendanud kaalutlusõiguse teostamise nõuete järgimist vaidlustatud otsuse

tegemisel. Kassaatori vastupidised väited on paljasõnalised. Volikogu 21. augusti 2002. a otsus nr 278

sisaldab küll viiteid erinevatele dokumentidele, kuid nendest dokumentidest ei tulene põhjendused,

mis saanuks olla aluseks detailplaneeringu kehtestamisele;

4) kassaator on esitanud väiteid, mis ei vasta tõele. Kassaator pole esitanud ühtki tõendit selle kohta,

et planeerimismenetluse läbiviimiseks on kulutatud ca 3,3 milj kr. Justiitsministeeriumi poolt

järelepärimisele antud vastuse kohaselt sisaldab nimetatud summa 2,5 milj kr ulatuses

projektdokumentatsiooni koostamise kulusid, mille hulgas on ka haigla tehnilise ehitusprojekti kulud.

Arvesse võttes, et alale ei ole detailplaneeringut kehtestatud, ei tohtinuks olla mingit alust projekti

koostamiseks;

5) kassaatori väide tema taotluse lahendamata jätmise kohta puudutas vaid Eesti Looduskaitse Seltsi

kaebeõigust. Seega möönab kassaator, et teiste vastustajate kaebuste menetlemisel ei rikkunud

ringkonnakohus menetlusnorme. Teiseks ei sisaldanud vastus apellatsioonkaebusele kaebeõiguse

taotlust, vaid üksnes vallavolikogu väidet, et seltsil pole kaebeõigust. Kolmandaks tuleb silmas

pidada, et kuigi halduskohus jättis kaebused rahuldamata, on ta siiski asunud seisukohale, et Eesti

Looduskaitse Seltsil on käesolevas asjas kaebeõigus. Volikogu seda otsust vaidlustanud ei ole.

8. Ülle Kuldkepi kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse lisaks varem esitatud vastusele

järgmist:

1) vald ei korraldanud ühtegi planeeringu lähteseisukohti ja eskiislahendusi tutvustavat koosolekut.

4. aprillil 2002 toimus juba valmis detailplaneeringu lahendust tutvustav arutelukoosolek;

2) planeeringu kehtestamata jätmisega väidetavalt kaasnevad kulutused on põhjendamata;

3) kaalutlusõiguse kasutamata jätmist tõendab ka see, Pärsti vallavanem otsustas vangla ja

vanglahaigla projekteerimistingimused väljastada enne detailplaneeringu avalikustamist;

4) planeeringu alale jääb 30-35% pargist. T. Viiri uuringu alusel jääb planeeringu alale 480 puud ja

põõsast. Tallinna Botaanikaaia dendroloogide arvamuse põhjal tuleb ehituse tõttu maha raiuda

vähemalt 171 puud ja põõsast;

5) kassatsioonkaebuses rõhutatakse, et antud detailplaneeringu eesmärgiks oli määratleda krundi

ehitusõigus. Kohalik omavalitsus peab valla kui terviku arengut silmas pidades arvestama kõikide

PES § 9 lg 2 punktidega;

6) ehituskomisjoni koosoleku protokollis ei esitatud kodanike ettepanekutele lahendusi. Samuti ei

hääletatud kodanike ettepanekute üle ei komisjonis ega volikogu istungil.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Riigikohus peab käesoleva vaidluse lahendamiseks esmalt otstarbekaks hinnata vaidlustatud

detailplaneeringut menetlusnormide (I), seejärel haldusakti põhjendamise kohustuse (II) ja sisulise

õiguspärasuse (III) seisukohast. Käsitlemist vajavad ka kassaatori protsessuaalsed etteheited

ringkonnakohtule (IV) ja protsessiosaliste kohtukulud (V).

I. Planeerimismenetluse õiguspärasus

1) Ettepanekutele vastamine

10. Kuni 1. jaanuarini 2003 kehtinud Planeerimis- ja ehitusseaduse (PES) § 20 lg 2 sätestas, et

detailplaneeringu avaliku väljapaneku kestel esitatud kirjalikele ettepanekutele vastab kohalik

omavalitsus tähitud kirjaga nelja nädala jooksul pärast avaliku väljapaneku lõppemist.

Ringkonnakohus leidis, et Pärsti vald ei esitanud vaidlustatud detailplaneeringu avaliku väljapaneku

käigus tehtud ettepanekutele põhjendatud vastuseid.

Kassaator leiab, et ta on kõik ettepanekud teadmiseks võtnud ja neile ka vastanud, olgugi et tegemist

ei olnud ettepanekutega krundi ehitusõiguse kohta.

11. Asjas ei ole vaidlust selles üle, et kokkuvõttes esitasid kaebajad detailplaneeringu väljapaneku

käigus järgmised ettepanekud:

- korraldada (täiendav) keskkonnamõjude hindamine;

- ehitada Vanglate Haigla hoone nii, et hoone välissein täidaks ka turvapiirde rolli;

- rajada vanglakompleks tervikuna teise kohta;

- rajada vangla teise kohta, jättes haigla asukoha samaks.

12. Vaidlust ei ole turvapiiret puudutavale ettepanekule vastamise õiguspärasuse üle, sest seda

ettepanekut on võimalik arvestada hilisemas projekteerimise staadiumis. Vaidlust ei ole ka selle üle,

et kohalik omavalitsus ei arvestanud ülejäänud ettepanekutega, s.t ei teinud nendest lähtudes

muudatusi detailplaneeringus. Vaidlus käib selle üle, kas kohalik omavalitsus vastas nõuetekohaselt

ettepanekule korraldada keskkonnamõju hindamine ja ettepanekutele rajada vanglakompleks osaliselt

või täielikult teise kohta.

13. Mõlema ettepaneku osas peab Riigikohus esmalt vajalikuks kummutada kassatsioonkaebusest

läbikumava eksliku arusaama, et PES § 20 lg-st 2 tulenevalt polnudki vaidlusalustele ettepanekutele

vastamine kohustuslik, sest need ei puudutanud krundi ehitusõigust. Nimelt on kassaator käesolevas

menetluses juhtinud korduvalt tähelepanu sellele, et vaidlustatud detailplaneeringu eesmärk oli

keskhaigla krundi ehitusõiguse määramine, kuid esitatud ettepanekud ei ole tehtud ehitusõiguse

kohta.

Riigikohtu hinnangul ei pea avaliku väljapaneku käigus tehtavad ettepanekud PES § 20 lg-st 1

tulenevalt olema kantud algatatud detailplaneeringuga samadest eesmärkidest. Planeeringu käigus

tuleb arvestada kõiki põhjendatud huve. On loomulik, et erinevad huvid planeerimismenetluse käigus

põrkuvad. Ettepanekute tegemise õiguse mõte seisnebki eeskätt selles, et isikutel oleks võimalik

kaitsta oma või avalikke huve, mis võivad olla vastuolus planeeringu algatajate eesmärkidega.

Väljapanekul võib teha igasuguseid ettepanekuid algatatud planeeringu lahenduste muutmiseks,

samuti ettepanekuid täiendavate menetlustoimingute sooritamiseks ja täiendava informatsiooni

kogumiseks.

14. Seega tuleb järgnevalt kontrollida, kas on õige ringkonnakohtu järeldus, et ettepanekutele ei

vastatud nõuetekohaselt. Kolleegium analüüsib mõlemale vaidlusalusele ettepanekule vastamist

kolmest aspektist: kas ettepanekule vastati, kas vastuses olid toodud ettepaneku arvestamata jätmise

kohta piisavalt põhjalikud motiivid ja kas põhjendus oli sisuliselt õige.

a) Keskkonnamõjude hindamine

15. Pärsti Vallavolikogu 22. mai 2002. a otsuse nr 258 punktiga 1.1 otsustati pidada täiendava

keskkonnamõjude hindamise algatamist mittevajalikuks. Otsuses puuduvad kaalutlused, miks säärane

otsus tehti. Sama otsuse punktiga 4 kohustati volikogu esimeest saabunud ettepanekutele vastama.

Volikogu esimehe 27. mai 2002. a kirjades Tiina Timpmanile (nr 1-4.6/564), Ülle Kuldkepile (nr 1-

2.2) ja Aavo Pärnsalule (nr 1-4.6/574) selgitati, et keskkonnamõjude hindamine on detailplaneeringu

koostamise protsessis läbi viidud vastavalt Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise

seaduse (KMHS) § 4 lg-le 2 ja et pöördumisest ei tulene ühtki uut asjaolu, mis oleks aluseks

keskkonnamõju täiendava hindamise algatamiseks.

16. Seega on ettepanekutele vastatud ja säärane põhjendus on kolleegiumi arvates PES § 20 lg 2

nõuete täitmiseks piisav. Sellest nähtub üheselt põhjus, miks ettepanekutega ei arvestatud. Iseküsimus

on, kas otsus jätta täiendav keskkonnamõju hindamine korraldamata on sisuliselt õige.

Kuni 1. septembrini 2002 kehtinud sõnastuses sätestas KMHS § 4 lg 2, et planeeringu alusel

kavandatava tegevuse keskkonnamõju hinnatakse planeeringu koostamise või hilisema muutmise

käigus. Kuni 1. jaanuarini 2003 kehtinud PES § 9 lg 10 kohaselt tuli detailplaneeringu koostamisel

muuhulgas arvestada ka keskkonnamõju hindamise tulemusi.

Ringkonnakohus leidis, et detailplaneeringu koostamisel ei pea korraldama keskkonnamõju

hindamist Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse mõttes eraldi menetlusena,

vaid keskkonnamõju hindamine on üks osa detailplaneeringust. Kuna kassaator ringkonnakohtu selle

seisukohaga nõustub ja teised protsessiosalised ei ole ringkonnakohtu otsust vaidlustanud, ei anna

Riigikohus ringkonnakohtu sellele seisukohale hinnangut.

Volikogu seisukoha kohaselt toimus keskkonnamõju hindamine detailplaneeringu seletuskirja p-s 5.3.

Ringkonnakohus leidis, et seletuskirja nimetatud punktist ei nähtu, kuidas detailplaneering mõjutab

Jämejala pargi loodusväärtuslikkust. Kassatsioonkaebuses leiab volikogu, et ta on ka selles küsimuses

kogunud kaalutlusotsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni. Seda probleemi käsitleb kolleegium

otsuse peatükis I.2.a (p-d 27-30).

17. Kolleegiumi arvates on vastuse vorm - volikogu esimehe kiri - õiguspärane. Ettepaneku

arvestamata jätmise motiivid ei pidanud sisalduma 22. mai 2002. a otsuses, vaid need võis tulenevalt

PES § 20 lg-st 2 esitada ükskõik millises kirjalikus dokumendis, mis tuli ettepaneku tegijale tähituna

saata.

Ettepanekule vastates ei otsustata veel lõplikult, millisel kujul planeering kehtestada. Vastus ei ole

haldusakt. Ettepanekule vastamine on osa ettepaneku tegija ja kohaliku omavalitsuse avalikust

diskussioonist tulevase planeeringu üle. Vastusele võib ettepaneku esitaja omakorda vastu vaielda,

saates täiendava märgukirja. Vastus võimaldab arendada ettepaneku üle avalikku diskussiooni

ajakirjanduses, isikute ühendustes, huvigruppides jne. Ettepanekut saab kaitsta planeeringu avaliku

arutelu käigus. Omavalitsus võib pärast ettepaneku tagasilükkamist seda planeeringu kehtestamisel

siiski arvesse võtta. Seega on lõplikuks otsuseks ettepaneku suhtes detailplaneeringu kehtestamise

otsus, mitte vastus.

Kohustus vastata ettepanekule on kohalikul omavalitsusel tervikuna. See, kes võib omavalitsusüksuse

nimel vastuse saata, on linna või valla sisepädevuse küsimus. Kooskõlas HMS § 8 lg-s 2 sisalduva

põhimõttega võis valla nimel ettepanekule vastata ka volikogu esimees.

18. Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et kohalik omavalitsus vastas ettepanekule korraldada

täiendav keskkonnamõju hindamine.

b) Hoonetele teise asukoha leidmine

19. Ringkonnakohus leidis, et kirjades ettepanekute tegijatele ja volikogu 22. mai 2002. a otsuses

puuduvad põhjendused, miks ei arvestatud ettepanekuga nihutada vanglakompleks olemasolevast

pargist kaugemale.

Kassaatori arvates on kohus jätnud tähelepanuta, et kaalutlusõiguse teostamine planeeringu avaliku

väljapaneku kestel on pikem protsess, mis hõlmas ka volikogu ehituskomisjoni 16. mai 2002. a

koosolekut, volikogu 22. mai 2002. a istungit, ettepanekutele kirjalike vastuste saatmist 27. mail 2002

ning ettepanekute ja küsimuste edastamist Justiitsministeeriumile ja SA Viljandi Haigla nõukogu

esimehele.

20. Vangla ja keskhaigla alternatiivterritooriumile viimise ettepanekud jäeti samuti arvestamata

vallavolikogu 22. mai 2002 otsusega (p 1.2). Sama otsuse p-ga 6.2 otsustati, arvestades olulise

pargiosa vältimatut hävimist, teha Justiitsministeeriumile ettepanek rajada selle asemele uus pargiosa

detailplaneeringuga piirneval alal, praeguse õunaaia asemele. Otsuses ei põhjendata, miks jäeti

kompleksi nihutamise ettepanek arvestamata. Kirjades ettepaneku tegijatele vastati, et volikogus ei

leidnud kompleksi nihutamine ega alternatiivse asukoha leidmine piisavalt toetust.

Riigikohus nõustub ringkonnakohtuga, et osundatud põhjendus ei ole piisav. Asjaolust, et ettepanek

volikogus toetust ei leidnud, ei selgu, millistel kaalutlustel volikogu ettepanekut ei arvestanud. PES

§ 20 lg-st 2 tulenevalt on aga vajalik just sisuline põhjendus. Ka demokraatlikult valitud esinduskogu

ei või oma otsuseid teha meelevaldselt, vaid valikuid tuleb ratsionaalsete argumentidega põhjendada.

T. Timpmanile 27. mail 2002 saadetud kirjas osundatakse täiendavalt, et volikogu peab Jämejala

parki väärtuslikuks; detailplaneeringu koostaja üritas minimeerida takistusi pargi kasutamisel;

planeeringu seletuskirja p 5.3 kohaselt tuleb võimalikult suures ulatuses säilitada kõrghaljastus;

volikogu otsusega tehti ettepanek uute pargiosade rajamiseks. Sarnaseid selgitusi sisaldasid ka

A. Pärnsalule ja Ü. Kuldkepile saadetud vastused.

21. Osundatud selgitustest ilmneb, et volikogu võttis pargi osalise hävimise teadmiseks, püüdis parki

säilitada võimalikult suures ulatuses ja kompenseerida pargi kahjustamist uue pargiosa loomisega.

Põhjendusest ei nähtu aga kaalutlus, miks soovitakse vanglakompleks üldse parki rajada ja millised

motiivid kaaluvad üles pargi osalise hävitamisega kaasneva kahju. Ka osundatud dokumentide

kogumist nähtuvad põhjendused ei võimaldanud planeerimismenetluses osalevatel huvitatud isikutel

kontrollida ettepaneku arvestamata jätmise ratsionaalsust, vaielda ettepaneku arvestamata jätmise

motiividele vastu ega areneda avalikul diskussioonil planeeringu lahenduste üle. PES § 20 lg-st 2

tulenevat nõuet vastata nelja nädala jooksul ei saa asendada ettepaneku arvestamata jätmise hilisema

motiveerimisega, sest siis ei saa põhjendus täita oma funktsiooni planeerimismenetluse kestel.

Kassaatori poolt kohtumenetluses osundatud toimingud ja dokumendid (ehituskomisjoni koosolek,

volikogu istung ja ettepanekud Justiitsministeeriumile ja Viljandi Haiglale) ei saa korvata vastuse

puudusi. Ettepaneku arvestamata jätmise põhjendus peab nähtuma kirjalikust vastusest ja sellele

lisatavatest dokumentidest. Ainult mahukate dokumentide tsiteerimise võib vastuses asendada viitega

dokumendile, eeldusel, et see dokument on menetlusosalisele mõistlikul viisil kättesaadav.

22. Seega ei olnud vallavolikogu vastus selles küsimuses kolleegiumi arvates piisavalt põhjendatud.

See kujutab endast menetlusviga ja ettepaneku esitajate õiguste rikkumist. Eelnev ei tähenda aga, et

ettepanekut oleks pidanud arvestama, s.t sellest lähtudes planeeringut muutma.

2) Piisava informatsiooni kogumine

23. Ringkonnakohus leidis, et kuna volikogu 22. mai 2002. a istungi protokollist ei nähtu, milliste

kaalutluste alusel otsus on tehtud, siis võib eeldada, et kohalikul omavalitsusel ei olnud piisavalt

informatsiooni ettepanekutele vastates õiguspärase ja õiglase kaalutlusotsuse tegemiseks.

Kassaator leiab, et kohalikul omavalitsusel oli otsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni.

Väljapaneku käigus tehtud ettepanekuid arutati volikogu ehituskomisjoni koosolekul, kus viibisid ka

vallavolikogu esimees, valla vanemmaakorraldaja ja detailplaneeringu koostanud arhitekt. Viimased

esitasid laekunud ettepanekute suhtes oma arvamused ja seisukohad. Kassaator leiab, et

maakorraldaja seletuses on piisavalt põhjendatud, et detailplaneeringuga hõlmatud alale jääb vaid

20% puistust, mida tinglikult nimetatakse "Jämejala pargiks", kuid park iseenesest ei hävi ja ehitusest

tingitud mõjusid on võimalik kompenseerida. Vanglate rajamine teise kohta ei ole õigustatud, kuna

vanglate haigla ja vangla rajamisel Jämejalale oli oluliseks kaalutluseks märgatav kulude kokkuhoid,

sest seal on võimalik kasutada olemasolevat haiglahoonet (ca 16 milj kr). Kassaator osundab, et

volikogu 22. mai 2002. a istungist võtsid osa nii detailplaneeringu koostaja, valla

vanemmaakorraldaja kui ka Justiitsministeeriumi esindaja. Nimetatud isikud esinesid sõnavõttudega.

Volikogu arutas ettepanekud läbi ja arutelu kestis üle 1,5 tunni.

24. Ringkonnakohtu otsusest ja protsessiosaliste väidetest kassatsioonimenetluses nähtub, et

vallavolikogu kaalutlusõigus planeeringu kehtestamisel taandus võimalusele valida kahe lahenduse

vahel:

- lubada vanglakompleksi ehitamist osaliselt olemasoleva pargi alale, arvestades, et see toob pargis

kaasa osade puude likvideerimise;

- säilitada park endisel kujul, arvestades, et vanglakompleksi valla territooriumile ei rajata.

Asja materjalidest nähtuvalt ei olnud Justiitsministeerium huvitatud vanglakompleksi rajamisest teise

kohta, sest sellisel juhul ei oleks kompleksi ehitamisel olnud võimalik kasutada olemasolevat

haiglahoonet. Volikogu eeldas, et pargi osalise kahjustamise keelamise korral võib ministeerium

üldse loobuda kompleksi ehitamisest valda. Volikogu selgituste kohaselt eelistas ta vanglakompleksi

rajamist osaliselt pargi arvelt, lootes, et see toob kaasa töökohtade arvu suurenemise ja tellimused

valla ettevõtjatele ning soodustab maakonnahaigla arengut. Andmata veel hinnangut selliste

kaalutluste sisulisele lubatavusele, tuleb Riigikohtul järgnevalt selgitada, kas kohalik omavalitsus

kogus antud kaalutlusotsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni.

25. Haldusmenetluses, s.h planeerimismenetluses kehtivast uurimispõhimõttest (HMS § 6) tulenevalt

on haldusorgan kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja

vajaduse korral koguma selleks tõendeid omal algatusel. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse

teostamisel arvestada olulisi asjaolusid ja kaaluda põhjendatud huve.

Antud juhul oli otsustamisel määrava tähtsusega ühelt poolt otsuse negatiivne mõju keskkonnale,

täpsemalt Jämejala pargile, ning teiselt poolt positiivne mõju valla ja regiooni tööhõivele,

ettevõtlusele ja infrastruktuurile. Arvestada tuli ka riigi kulude kokkuhoidu seoses olemasoleva hoone

kasutamisega. Otsus tuli langetada sellest lähtudes, kas kompleksi rajamisega kaasnev kasu kaalub

üles keskkonnale tekitatava kahju. Seega pidi kohalik omavalitsus koguma teavet nii positiivsete kui

ka negatiivsete mõjutuste tõenäosuse ja ulatuse kohta.

26. HMS § 4 lg-st 2 ja §-st 6 ei tulene, et kaalutlusõiguse teostamisel peaks mõjutusi hindama igal

juhul rahalises vääringus ja täpselt (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 26. novembri 2002. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-64-02, p 20). Samuti ei pruugi olla võimalik täpselt prognoosida majanduslikke

arenguid valda tehtavate investeeringute tagajärjel. Investeeringu positiivne mõju ei seisne ainult

vallal või vallaelanikel tekkivas otseses rahalises kasus, vaid ka üldises elukvaliteedi tõusus. Kuid

mõjude hindamine ei või olla ka pelgalt oletuslik ja üldsõnaline. Eeldatavat positiivset mõju võivad

kinnitada eksperdi hinnang, muud tõendid, haldusorgani teostatud majanduslik analüüs või senine

praktiline kogemus. Samuti peab õige diskretsiooniotsuse tegemiseks olema võimalik selle mõju

suurust hinnata ja kirjeldada vähemalt ligikaudselt.

Kui pole selge, milline on tegevuse mõju õigushüvele, nt keskkonnale või vallaelanike

elukvaliteedile, tuleb püüda see kahtlus kõrvaldada. Kahtluse kõrvaldamiseks tehtavad kulutused

peavad olema mõistlikud, proportsionaalsed. Kui proportsionaalsete kulutuste juures ei ole võimalik

kahtlusi kõrvaldada, tuleb diskretsiooniotsuse tegemisel arvestada võimaliku väärotsustuse tõenäosust

ja selle tagajärgi.

a) Keskkonnakahju hindamine

27. Seoses teabe kogumisega keskkonnamõjutuste kohta osundab kassaator järgmistele

dokumentidele:

- Viljandi maavanema 12. juuli 2002. a kiri;

- õiguskantsleri 19. juuli 2002. a kiri;

- Tallinna Botaanikaaia 8. augusti 2002. a arvamus;

- Viljandi maavanema 11. juuli 2002. a korraldus detailplaneeringule heakskiidu andmiseks.

28. Maavanema ega õiguskantsleri seisukohad ei sisalda informatsiooni keskkonnamõjutuste ulatuse

kohta. Küll aga sisaldab hinnanguid looduskahju kohta botaanikaaia 8. augusti 2002. a arvamus

"Jämejala Psühhiaatriahaigla parki plaanitava Vanglate Keskhaigla ja Viljandi vangla ehituse mõjust

pargi väärtustele ning mõju kompenseerimise võimalikkusest" (toimiku nr 3-288/2002 lk 91), mille

põhisisu on järgmine:

- Jämejala Psühhiaatriahaigla park on rajatud enam kui sada aastat tagasi raviasutuse pargina;

- pargi tähtsamad väärtused on funktsionaalsus, kompositsioon, liigirikkus ja taimede tervislik

seisund. Aastatel 1989 ja 2002 korraldatud inventuuride andmetest lähtuvalt tuleb Jämejala park

lugeda liigirikkaks, seal kasvab 85 võõr- ja 18 kodumaist taksonit (liiki või liigisisest ühikut)

puittaimi. Kokku seega 103 liiki puittaimi. Pargi vanema keskmise osa puud on tänu järjepidevale

hooldusele rahuldavas või heas tervislikus seisundis, hiljem rajatud äärealade puud heas või väga

heas seisundis. Mingeid olulisi haiguse või kahjurite koldeid pargis ei ole;

- plaanitava piirde tõttu võib mahavõetavate puude mahuks hinnata vähemalt 68 puud ja 18 põõsast;

keskhaigla ümberehitamise ja juurdeehituse püstitamise käigus mahavõetavate puude mahuks võib

hinnata 16 puud ja 14 põõsast. Uue vangla ehitusel mahavõetavate puude mahuks võib hinnata umbes

25 puud ja umbes 30 põõsast. Kui raviasutuse park on külastajatele suures osas avatud, siis vangla

territooriumile jääv pargiosa seda ei ole. Enamik säilivast olemasolevast haljastusest jääb plaanitava

Vanglate Keskhaigla territooriumile. Kompositsiooniliselt saavad piirde ehitamisel kahjustatud ala

idaosas ebatsuugaallee, hoone loodenurgast edelasse suunduv tammede rida, osaliselt vanema

pargiala lõunaserv ja hoonest idas paiknev pärna-viirpuu-kuslapuu mitmerindeline kaitseistandik. Ka

ala idaosas paiknevast elujõulisest pärnarühmast hävib piirde rajamise tõttu hulk puid;

- nii piirde kui ka keskhaigla juurdeehituse tõttu mahavõetavate puude biomassi ja liigilise koosseisu

vaesumise kompenseerimiseks on otstarbekas haljastada plaanitavast vanglast lõunasse ja läände jääv

ala erineva kõrgusega puude ning haljastuse efektiivsuse tõstmiseks ka erineva kõrgusega põõsastega.

Soovitav oleks haljastada ka parkla ümbrus ja eraldusribad.

29. Kolleegium leiab, et botaanikaaia arvamus võimaldas volikogul kaalutlusotsuse tegemiseks

piisava põhjalikkusega selgitada hävivate, samuti vanglakompleksi kinnisele territooriumile jäävate

puude ja põõsaste arvu ja väärtust, samuti pargi loodusliku koguväärtuse vähenemist ja tekkiva kahju

kompenseerimise põhimõttelist võimalikkust.

Ent ainuüksi see informatsioon ei võimalda veel välja selgitada pargi osalise hävimisega kaasnevat

kahju. Puude raie võib peale puude endi avaldada mõju ka teistele pargis ja selle ümbruses

kasvavatele ja elavatele liikidele. Lisaks maharaiutavate ja säilitatavate puude arvu suhtele tuleb

arvestada ka tervikmiljöö muutumist pärast vangla rajamist parki. Vanglat iseloomustavad müürid,

turvatsoon, jälgimisseadmed, pidev eriolukorra tekkimise risk. Need nähtused ei saa ilmselgelt

harmoneeruda pargi olemusliku miljööga, mis seisneb eelkõige looduskeskkonnas, rahus ja

puhkamist võimaldavas ümbruses. Kolleegium arvab, et pargi miljöö on võimalik hävitada või seda

märkimisväärselt kahjustada ka ilma ühtegi puud maha raiumata, kui parki või selle kõrvale rajatakse

vangla. Botaanikaaia arvamuse kohaselt on aga just kompositsioon, s.o üksikute pargi osade vaheline

harmoonia vaidlusaluse pargi üks põhilistest väärtustest.

Raiega põhjustatava keskkonnakahju ulatuse selgitamiseks oleks tulnud uurida ka maharaiutavate

puude kompenseerimiseks uue pargiala loomise ligikaudsetki rahalist maksumust ja selle praktilise

teostamise võimalusi. Mõlema küsimuse uurimise kohta puuduvad volikogu poolt viidatud

materjalides andmed. Riigikohus ei leia, et nende küsimuste piisav väljaselgitamine oleks olnud

ebaproportsionaalne, arvestades käesoleval juhul tekkiva võimaliku kahju mahtu.

30. Seega ei kogunud vald kaalutletud otsuse tegemiseks pargile tekitatava kahju ulatuse osas

kokkuvõttes piisavat informatsiooni.

b) Majanduslikud mõjud

31. Kassaatori väitel on detailplaneering vajalik avalikes huvides. Planeerimismenetluse

ettevalmistamiseks ja korraldamiseks on kulutatud ca 3,3 milj kr. Vanglahaigla ehitamisel kasutataks

käesoleval ajal rakenduseta seisvat Jämejala Psühhiaatriahaigla 6. korpuse 3-korruselist hoonet, mis

võimaldab riigil kokku hoida ca 16 milj kr. Planeeringu kehtestamine tooks kaasa suurinvesteeringu

Pärsti valda Jämejala külla. Investeeringuga tekib juurde palju töökohti. Vangla ja vanglahaigla

teenindamisel ja varustamisel saavad kohalikud ettevõtjad juurde täiendavaid majandustegevuse

edendamise võimalusi. Vanglahaigla võimaldab tugevdada maakonnahaigla arengut.

32. Riigikohus peab neid eelduslikke positiivseid mõjusid valla ja regiooni majanduslikule ja

sotsiaalsele arengule, samuti riigi kulude kokkuhoidmist piisavalt tõenäoliseks. Kui vangla

ehitamisega pargile tekitatav kahju oleks väike, võikski piirduda selle informatsiooniga. Kuid kuna

kahju on eeldatavasti märkimisväärne, tulnuks vallavalitsusel lähemalt analüüsida vähemalt järgmisi

küsimusi:

- mitu ja millist töökohta eeldatavasti vallas ja maakonnas tervikuna juurde tekib ja millises osas

saavad neile töökohtadele reaalselt asuda vallaelanikud;

- kuidas ja millises ulatuses mõjub vangla ehitamine kohalikule ettevõtlusele;

- kui suured on riigi kulud olemasoleva haiglahoone ümberehitamisel, võrreldes samaväärse uue

hoone ehitamise keskmiste kuludega.

Vastav teave ja selle analüüs planeeringu kehtestamise otsuses puudub, seda ei sisaldu ka volikogu

otsuses viidatud dokumentides. Seega on informatsioon vangla ehitamisega õigushüvedele

kaasnevate positiivsete mõjude kohta liialt üldsõnaline.

33. Eelnevast tulenevalt ei kummuta kassatsioonkaebuse väited ringkonnakohtu hinnangut, et

vallavolikogul puudus õige kaalutlusotsuse tegemiseks vajalik piisav informatsioon.

II. Detailplaneeringu kehtestamise motiveerimine

34. HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti

põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on

haldusaktis viidatud. Kolleegiumi 19. märtsi 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-13-02 leiti, et

koormava haldusakti põhjendus peab sisaldama nii faktilist kui ka õiguslikku motivatsiooni.

Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva

õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline

sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes

kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise

(p 14).

Riigikohus on korduvalt rõhutanud menetlus- ja vorminõuete erilist tähtsust planeerimismenetluses,

mida iseloomustab laiaulatuslik diskretsiooniruum (halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-8-02, p 6; 10. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-42-02). Viimati

mainitud otsuses leiti, et "haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on

diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud

ratsionaalselt" (p 11).

35. Ringkonnakohus leidis käesolevas asjas, et vaidlustatud haldusakt - volikogu 21. augusti 2002. a

otsus - ega selles viidatud dokumendid ei sisalda põhjendusi detailplaneeringu kehtestamiseks.

Kassaator leiab, et haldusakti teooria kohaselt on võimalik ka põhjenduste esitamisest loobuda, kui

eelneva menetluse käigus on akti andmise aluseks olnud asjaolud menetlusosalistele teatavaks tehtud.

Samuti ei pea haldusorgan põhjendama kõiki menetlusosaliste esitatud seisukohti, vaid piisab, kui on

selge, millistest kaalutlustest haldusorgan otsuse tegemisel lähtus.

36. Kassaatori väited ei anna alust ringkonnakohtu seisukoha kummutamiseks. Kassaator peab

haldusakti teooria all silmas ilmselt haldusõiguse üldpõhimõtteid. Üheks haldusõiguse, täpsemalt

haldusmenetluse põhimõtteks on menetluse efektiivsuse nõue (HMS § 5 lg 2), mis kahtlemata seab

piirid ka haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele. Kuid efektiivsuse põhimõte ei saa õigustada

täielikku loobumist motiveerimisest, nagu see on toimunud käesoleval juhul. Vaidlustatud otsuses ei

ole ühtegi põhjendust.

HMS § 56 lg 1 teises lauses nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks olukordades, kus

haldusakti motivatsioonis tuleks korrata teistes kättesaadavates dokumentides juba esitatud detailset

informatsiooni, mis paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks. Ülemäärane on motivatsioon,

mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja

keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni esitamine tervikuna olekski ebaproportsionaalne, tuleb

haldusaktis sellele vaatamata ära tuua vähemalt põhimotiivid. Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused,

miks eelistati üht lahendust teisele, ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga

diskretsiooniotsus on eriline ja ainukordne.

Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani

enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue

haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi

mõtlema. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute koostatud dokumentidele ei võimalda ei

menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni

haldusorganit kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Kui mõne sekundaarse põhjenduse

kordamise asemel tehakse motivatsioonis viide mõnele teiselt dokumendile, siis peab

lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast

osa haldusakti põhjendusest.

Volikogu oleks pidanud vaidlustatud otsuses esitama vähemalt kokkuvõtliku analüüsi kompleksi

rajamisega kaasnevate positiivsete ja negatiivsete mõjude kohta.

37. Riigikohus leiab, et detailplaneeringu kehtestamise otsus on nii menetluslike kui ka vormiliste

puudustega, seega formaalselt õigusvastane.

III. Sisuline õiguspärasus

38. Halduse kaalutlus- ehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda ümber

kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega kaalutlusotsuse tegemisel ei

esinenud menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on

kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole

väljutud diskretsiooni piiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga.

39. Detailplaneeringuga haljastuse asendamine hoonetega, kui seal ei ole looduskaitsealuseid objekte

Kaitstavate loodusobjektide seaduse tähenduses, ei ole iseenesest keelatud. Samas on PS § 53

esimese lause kohaselt igaüks kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis

ta on keskkonnale tekitanud. See kohustus laieneb küll ka kohalikule omavalitsusele

planeerimisotsuste tegemisel, kuid selle rikkumine saab planeerimisotsuse tühistamise aluseks olla

vaid juhul, kui keskkonna kahjustamise põhjused on ilmselt ebaolulisemad kui kahju suurus. Ka

keskkonnakahju suuruse ja selle tekitamise põhjuste kaalumine on esmajärjekorras täitevvõimu

diskretsiooniline ülesanne. Käesoleval juhul ei ole kohtud kaalutlusõiguse piiride ületamist

tuvastanud ja ka Riigikohtul puudub alus selliseks kahtluseks.

40. Kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse teostamisse ka siis, kui otsustus jääb küll kaalutlusõiguse

piiridesse, kuid tekivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses. Iseäranis on diskretsiooniveaga tegu

juhtudel, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti

tähelepanuta.

Eespool ilmnenud menetlus- ja motiveerimisvead tekitavad kaalutlusotsuse sisulises õiguspärasuses

kahtlusi. Formaalsete vigade tõttu ei ole võimalik ligikaudseltki selgitada, kas positiivsed sotsiaalsed

ja majanduslikud mõjud ning riigil tekkiv kokkuhoid kaaluvad üles keskkonnakahju, kas

keskkonnakahju kompenseerimine on reaalne ja millised kulutused see kaasa toob.

41. Vanglakompleksi ehitamisega kaasnevad positiivsed mõjud tööhõivele ja ettevõtlusele ilmnevad

riigis tervikuna ka siis, kui kompleksi ei ehitata Pärsti valda, vaid kuhugi mujale. Riigikohus ei näe

käesoleva asja materjalide pinnalt põhjendust, miks peaks keskkonna kui üldise õigushüve

kahjustamisest saama kasu just Pärsti vald, kui vanglakompleks on kusagile Eestis eeldatavasti

võimalik ehitada ka keskkonda säärases ulatuses kahjustamata. Kui tegelikkuses siiski eksisteerivad

põhjused, mis sunnivad edendama majandust ja infrastruktuuri just Pärsti vallas (eriliselt madal

elatustase antud vallas, suur tööpuudus vms), pidanuks volikogu need välja tooma. Kuna sääraseid

põhjusi ei ole välja toodud, leiab Riigikohus, et volikogu omistas vangla ehitamisega vallas

kaasnevatele sotsiaalsetele ja majanduslikele mõjudele keskkonnamõjudega võrreldes liiga suure

kaalu. See kujutab endast olulist diskretsiooniviga.

42. Kassatsioonkaebuses juhitakse planeeringu kehtestamise põhjendusena tähelepanu ka

planeerimismenetluse suurtele kuludele. Riigikohtu halduskolleegium leidis 6. novembri 2002. a

otsuses haldusasjas nr 3-3-1-62-02, et muuhulgas tuleks planeeringu kehtestamise otsustamisel

arvestada ka planeeringu menetlemise kulusid (p 19). Sama otsuse p-s 10 aga rõhutatakse, et isik ei

saa õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes eeldada, et planeerimismenetluse eelmised etapid

läbinud detailplaneering igal juhul kehtestatakse.

Kolleegium peab vajalikuks täpsustada, et planeeringu algataja poolt planeeringu ja selle

lisadokumentide koostamisele kulutatud summad ei tohi kaalutlusotsuse tegemisel takistada muude

oluliste aspektide arvessevõtmist. Vastasel juhul oleks kahjustatud demokraatlik otsustusprotsess.

Planeerimismenetluses järjest suuremaid kulutusi tehes oleks selliselt võimalik avaldada volikogule

üha suuremat survet. Teised otsustamisel tähtsust omavad asjaolud omandaksid järjest väiksema

kaalu. Planeerimismenetluse kuludel saab määrav tähtsus olla vaid siis, kui planeeringu

kehtestamisele ei ole olulisi sisulisi vastuväiteid. Mingit tähendust ei saa planeerimisotsuse tegemisel

olla planeeringus ettenähtud hoone ehitusprojekti ettevalmistamise kuludel. Planeeringu algataja saab

tarbetuid kulutusi vähendada, kui ta uurib eelnevalt planeeringu kehtestamise reaalseid väljavaateid

ega võta põhjendamatuid riske seoses oluliste õigushüvede kahjustamisega.

Asjakohane oli avaliku huvina planeeringu kehtestamisel arvestada olemasoleva haiglahoone

kasutamisega kaasnevat kulude kokkuhoidu riigil. Kuid kulude kokkuhoid peab olema

planeerimismenetluses tõendatud. Volikogu otsus ega selles viidatud dokumendid ei sisalda

kokkuhoidu kinnitavaid arvutusi.

43. Säärase detailplaneeringu kehtestamisel, mis toob kaasa keskkonna kahjustamise, oleks saanud

kaaluda keskkonnamõju kompenseerimise küsimuse lahendamist planeeringu kehtestamise otsuses,

nt otsuse lisakohustuse või -tingimusega (HMS § 53 lg 1 p-d 2 ja 3). Selles oleks saanud ette näha

planeeringu taotleja kohustuse kanda vähemalt osaliselt keskkonnakahju kompenseerimise kulud.

Keskkonnakahju kompenseerimise kohta peab Riigikohus veel vajalikuks märkida, et kuigi iga

maharaiutava puu asemele on põhimõtteliselt võimalik istutada uus puu, tuleb arvestada, et need ei

asenda oma haljastuslikult väärtuselt kohe vanemaid maharaiutavaid puid. Väärtuse taastumiseks

kulub aastakümneid. Samuti ei taasta uue puu istutamine maharaiutava puu võimalikku kultuurilist

väärtust.

Õige on kassaatori väide, et keskkond ei ole ainult looduskeskkond, vaid ka tehiskeskkond.

Meelevaldne on aga teha sellest järeldust, et looduskeskkonda võib sellest tulenevalt kontrollimatult

asendada tehiskeskkonnaga.

44. Kuna detailplaneeringu sisulise õiguspärasuse osas tekib kahtlusi ja neid süvendavad

planeerimisel tehtud menetlus- ja motiveerimisvead, on ringkonnakohus põhjendatult Pärsti

Vallavolikogu 21. augusti 2002. a otsuse nr 278 tühistanud.

IV. Ringkonnakohtu poolt protsessinormide rikkumine

45. Kassaator leiab, et Eesti Looduskaitse Seltsil puudus käesolevas asjas õigus kaebust esitada.

Riigikohus ei analüüsi seda väidet sisuliselt. Halduskohus jättis oma otsusega käesolevas asjas küll

kaebused rahuldamata, kuid avaldas otsesõnu oma seisukohta, et kõigil kaebajatel, s.h Eesti

Looduskaitse Seltsil on kaebeõigus. Pärsti Vallavolikogu ei esitanud halduskohtu otsuse peale

apellatsioonkaebust.

HKMS § 34 lg 2 teise lause kohaselt kontrollib ringkonnakohus esimese astme kohtu lahendi

seaduslikkust ja põhjendatust apellatsioonkaebuse ja sellele esitatud vastuväidete piires. Osundatud

säte ei tähenda, et vastuväidetega saaks apellatsioonkaebuse piire laiendada. See tähendab üksnes, et

ringkonnakohtu otsuses tuleb analüüsida ka apellatsioonkaebusele esitatud vastuväiteid, mis ise

peavad aga jääma apellatsioonkaebuse piiridesse. Riigikohtu halduskolleegium asus 16. oktoobri

2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-41-02 seisukohale, et HKMS § 34 lg 2 keelab ringkonnakohtul

väljuda apellatsioonkaebuses esitatud taotluse piiridest, s.t muuta või tühistada halduskohtu otsust

osas, milles seda pole taotletud (p 15). 20. novembri 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-01 leidis

kolleegium, et kassatsiooniastmes ei saa asuda kaitsma neid väidetavaid õigusi, mida ei kaitstud

apellatsioonimenetluses. Apellatsioonimenetluse vahelejätmine pole kooskõlas Eestis rakendatava

kolmeastmelise kohtumenetluse põhimõtetega (p 5).

46. Vaatamata sellele, et apellatsioonkaebuses palus kaebuse esitajate esindaja tühistada halduskohtu

otsuse tervikuna, ei saanud kaebuse esitajate tegelik tahe olla suunatud halduskohtu otsuse

vaidlustamisele osas, milles tunnustati nende kaebeõigust. Vaatamata halduskohtumenetluses

kehtivale uurimisprintsiibile, puudus ringkonnakohtul võimalus väljuda apellatsioonkaebuse piiridest

ning asuda käsitlema halduskohtus apellantide kasuks lahendatud, apellatsiooniastmes vaidlustamata

küsimust, luues sellega võimaluse halvendada apellantide olukorda. HKMS §-s 45 loetletud erandeid

käesoleval juhul ei esine.

Liiatigi vaidlustab vallavolikogu vaid ühe kaebuse esitaja kaebeõiguse. Volikogu otsuse tühistamiseks

piisanuks ringkonnakohtul ka üksnes ülejäänud kaebajate kaebuste rahuldamisest.

47. Kuna ringkonnakohus ei tohtinudki kaebeõiguse küsimust käsitleda, ei rikkunud ta selles osas ka

protsessinorme, mida kassatsiooniastmes saaks vaidlustada.

V. Kohtukulud

48. Kaebuse esitaja Eesti Looduskaitse Selts palub Pärsti Vallavolikogult enda kasuks välja mõista

kassatsiooniastmes kantud õigusabikulud 6933 krooni ja 35 senti. Advokaadibüroo arvest ja tehtud

töö aruandest nähtuvalt on õigusabi osutamiseks kulunud 8 tundi ja 40 minutit. Töö tunnihinnaks on

800 kr. Riigikohus peab sellist õigusabikulu käesolevas asjas põhjendatuks.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann