3-3-1-53-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-53-03

Otsuse kuupäev

18. juuni 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Hele-Kai Remmel, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri

Põld

Kohtuasi

Udo Haarmanni ja Kalju Jõgi kaebus Tallinna Maa-ameti

toimingu peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 7. märtsi 2003. a

otsus haldusasjas nr 2-3/28/03

Menetluse alus Riigikohtus

Udo Haarmanni ja Kalju Jõgi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Udo Haarmanni ja Kalju Jõgi kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 29. jaanuari 2002. a otsus haldusasjas nr 3-187/2002 ja

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 7. märtsi 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/28/2003.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 14. märtsi 1994. a otsusega nr 2150 loeti Tallinnas Vana-Posti t 7

asuvad ehitised ja krunt omandireformi objektideks ja tunnistati selle vara suhtes õigustatud

subjektideks Udo Haarmann ja Astrid-Urve Jõgi, kumbki 1/2 mõttelises osas. U. Haarmann ja A.-

U. Jõgi taotlesid nimetatud vara tagastamist.

Tallinna Linnavalitsuse 6. novembri 1995. a korraldusega nr 3115-k otsustati Vana-Posti t 7 asuvad

ehitised ORAS § 12 lg 3 p 2 ja § 13 lg 1 alusel kompenseerida.

2. Omandireformi õigustatud subjektide avalduste alusel tellis Tallinna Omandireformi Amet

eksperthinnangu. OÜ Esten 15. juuni 1998. a ekspertarvamuses leiti, et Vana-Posti t 7 asuvad ehitised

on säilinud individualiseeritaval kujul ning kuuluvad tagastamisele 58% ulatuses. Eksperthinnangule

tuginedes tunnistas Tallinna Linnavalitsus 17. juuli 1998. a korraldusega nr 4736-k oma 6. novembri

1995. a korralduse nr 3115-k kehtetuks.

OÜ Kinnisvaramaailm, kes oli omandanud Vana-Posti t 7 asuvad ehitised, vaidlustas Tallinna

Linnavalitsuse 17. juuli 1998. a korralduse nr 4736-k. Tallinna Omandireformi Ameti

ekspertkomisjon jättis 16. detsembril 1998 OÜ Esten eksperthinnangu kinnitamata. Seejärel tellis

linnavalitsus ekspertarvamuse OÜ H. Uuetalu eksperdilt N. Braunilt. Viimase poolt 1999. a märtsis

antud ekspertarvamuses leiti, et nimetatud ehitiste väärtus on parenduste ja uuenduste tõttu kasvanud

üle 3/4 ja seetõttu ei ole need säilinud endisel individualiseeritaval kujul. Nimetatud

ekspertarvamusele tuginedes jättis Tallinna Linnavalitsus 28. aprilli 1999. a korraldusega nr 2982-k

Vana-Posti t 7 asuvad hooned tagastamata.

3. Tallinna Halduskohtu 8. jaanuari 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-478/2000 rahuldati

U. Haarmanni ja A.-U. Jõgi kaebus ja tunnistati Tallinna Linnavalitsuse 28. aprilli 1999. a korraldus

nr 2982-k seadusevastaseks põhjusel, et korralduse aluseks olnud eksperthinnang ei vastanud

kehtestatud nõuetele. Tallinna Ringkonnakohtu 23. aprilli 2001. a otsusega haldusasjas nr II-

3/154/2001 tühistati halduskohtu otsus menetlusnormide rikkumise tõttu ja asi saadeti samale kohtule

uueks läbivaatamiseks muuhulgas põhjendusega, et kohus polnud andnud hinnangut kohtu määruse

alusel 15. detsembril 1999. a koostatud eksperthinnangule nr B098/99. Nimetatud ekspertiis oli läbi

viidud ORAS § 12 lg 8 enne 2. märtsi 1997 kehtinud redaktsioonist ja metoodikast lähtudes ning

selles leiti, et taotletav vara ei ole säilinud endisel individualiseeritaval kujul.

4. Tallinna Linnavalitsuse 20. juuni 2001. a korraldusega nr 2605-k tunnistati 28. aprilli 1999. a

korraldus nr 2982-k kehtetuks põhjusel, et see oli vastuolus Vabariigi Valitsuse 25. novembri 1997. a

määrusega nr 220 kinnitatud Ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilimise hindamise korra ja

metoodika punktidega 4 ja 22. Kuna vaidlustatud korraldus oli kehtetuks tunnistatud, siis lõpetas

Tallinna Halduskohus 17. oktoobri 2001. a määrusega menetluse haldusasjas nr 3-1172/2001.

5. Tallinna Maa-amet tellis 29. augustil 2001. a sõlmitud tööettevõtu lepinguga ekspert N. Braunilt

Vana-Posti t 7 asuvate ehitiste endisel individualiseeritaval kujul säilimise hindamiseks

ekspertarvamuse, mille koostamisel paluti aluseks võtta ORAS enne 2. märtsi 1997 kehtinud

redaktsioon. Õigustatud subjektid esitasid Tallinna Maa-ametile taotluse, et ekspertiisi läbiviimisel

antaks hinnang Vana-Posti t 7 asuvate ehitiste endisel individualiseeritaval kujul säilimise kohta ka

ORAS § 12 lg 8 p-de 1 ja 2 31. mail 2000 vastu võetud redaktsioonis kehtestatud kriteeriumide järgi.

Tallinna Maa-amet keeldus 12. septembri 2001 kirjaga nr 6-8/4772 seda tegemast.

6. U. Haarmann ja K. Jõgi esitasid 19. septembril 2001 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles

palusid kohustada Tallinna Maa-ametit määrama ehitustehniline ekspertiis Vana-Posti t 7 asuva

ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilimise hindamiseks ka ORAS § 12 lg 8 p-de 1 ja 2 järgi

31. mail 2000 vastu võetud redaktsioonist lähtuvalt. Kaebajad leidsid, et Tallinna Maa-ameti

keeldumine on õigusvastane ja vastuolus Riigikohtu halduskolleegiumi 20. juuni 2000. a otsusega

haldusasjas nr 3-3-1-30-00, milles asuti seisukohale, et juhul, kui kohaliku omavalitsuse täitevorgan

oli teinud sisulise otsuse ehitise tagastamise või mittetagastamise kohta enne 2. märtsi 1997 ja see

otsus on mingil põhjusel tühistatud, siis tuleb lähtuda põhimõttest, et kui ehitis ei ole seaduse varem

kehtinud redaktsiooni järgi säilinud endisel individualiseeritaval kujul, siis tuleb säilimist hinnata

uues redaktsioonis kehtestatud kriteeriumide järgi.

7. Tallinna Halduskohtu 29. jaanuari 2002. a otsusega rahuldati kaebus ja kohustati Tallinna Maa-

ametit määrama ehitustehniline ekspertiis Vana-Posti t 7 asuva hoone endisel individualiseeritaval

kujul säilimise hindamiseks vastavalt kaebajate taotlusele, s.t juhindudes ORAS § 12 lg 8 p-dest 1 ja

2 31. mail 2000 kehtestatud redaktsioonist. Halduskohus leidis, et antud juhtumil ei ole kohaliku

omavalitsuse täitevorgan enne 2. märtsi 1997 teinud otsust õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamise või mittetagastamise kohta, mistõttu tuleb selle vara endisel individualiseeritaval kujul

säilimise hindamisel juhinduda 31. mail 2000 kehtestatud ORAS § 12 lg 8 p 1 ja 2 redaktsioonist

ning Vabariigi Valitsuse 25. novembri 1997. a määrusega nr 220 kinnitatud "Ehitise endisel

individualiseeritaval kujul säilimise hindamise korra ja metoodika" sätetest. Maa-ametil puudub

õiguslik alus ehitusekspertiisi määramisel mitte lähtuda kehtivast seadusandlusest, sest ekspertiisi

tellimise ajal kehtis seadus redaktsioonis, mis on õigustatud subjektidele soodsam, nagu kinnitas

kohtus nende volitatud esindaja.

8. Tallinna Linnavalitsus esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ja teha

uus otsus, millega jätta U. Haarmanni ja K. Jõgi kaebus rahuldamata. Apellant leidis, et halduskohus

rikkus oluliselt kohtumenetluse norme ja kohaldas ebaõigesti seadust.

9. Tallinna Ringkonnakohtu 7. märtsi 2003. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ja tehti uus

otsus, millega jäeti U. Haarmanni ja K. Jõgi kaebus rahuldamata. Ringkonnakohus ei nõustunud

apellandi seisukohaga, et vaidlustatud toiming ei saa rikkuda kaebajate õigusi. Ringkonnakohus

märkis, et sellest, millisel alusel eksperthinnang tellitakse, sõltub vaieldamatult väljaantava haldusakti

sisu. Eksperthinnangu tellimine ebaõigetel või puudulikel alustel venitab haldusmenetlust. Kaebuse

esitajatel on antud asjas kaebeõigus ja kaebus on lubatav. Ringkonnakohus leidis, et eelkõige tuleb

selgitada, kas kohaliku omavalitsuse täitevorgan on teinud enne 2. märtsi 1997 "Ehitise endisel

individualiseeritaval kujul säilimise hindamise korra ja metoodika" punktis 4 märgitud otsuse.

Halduskohus leidis, et sellist otsust ei ole antud juhtumil tehtud. Ringkonnakohus aga nõustus

apellandiga selles, et linnavalitsuse 6. novembri 1995. a korraldusega nr 3115-k on sellesisuline otsus

tehtud. Nimetatud korraldusega otsustati ehitised kompenseerida ja määrati õigustatud subjektidele

kompensatsioon. Ringkonnakohus asus seisukohale, et tulenevalt "Ehitise endisel

individualiseeritaval kujul säilimise hindamise korra ja metoodika" punktist 4 tuleb antud juhtumil

Vana-Posti t 7 asuva hoone tagastamisel lähtuda vara endisel individualiseeritaval kujul säilimise

kriteeriumidest, mis kehtisid enne 2. märtsi 1997. Asjaolu, et linnavalitsuse 6. novembri 1995. a

korraldus nr 3115-k on tunnistatud kehtetuks ja vara tagastamise menetluses lõplik lahendus senini

puudub, ei anna õigustatud subjektidele õigust nõuda taotletava vara säilimise hindamist uute

kriteeriumide alusel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

10. U. Haarmann ja K. Jõgi esitasid kassatsioonkaebuse, milles paluvad tühistada ringkonnakohtu

otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaatorid leiavad, et ringkonnakohus rikkus oluliselt

protsessiõiguse norme, mis tõi kaasa ebaõige kohtulahendi. Kaebuse esitajate ja Tallinna

Linnavalitsuse vahelises vaidluses on jõus olev Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi

23. aprilli 2001. a otsus haldusasjas nr II-3/154/2001 ehitise säilimise metoodika kohta, millest tuleb

antud juhtumil juhinduda. Kassaatorid väidavad, et ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti Vabariigi

Valitsuse 25. novembri 1997. a määrusega nr 220 kinnitatud "Ehitiste endisel individualiseeritaval

kujul säilimise hindamise korra ja metoodika" punkti 4. Ringkonnakohtu otsus on vastuolus

vaidlustatud toimingu tegemise aja õiguse ja kohtupraktikaga. Ringkonnakohus tõlgendas Riigikohtu

halduskolleegiumi 20. juuni 2000. a otsust haldusasjas nr 3-3-1-30-00 kaebuse esitajate õigusi

piiravalt.

11. Tallinna Linnavalitsuse kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palutakse jätta

kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Linnavalitsus märgib, et

eksperthinnang, kui see kinnitatakse ettenähtud korras, on üheks asjaoluks, mida koostoimes rea

muude seaduses kindlaksmääratud asjaoludega arvestatakse õigusvastaselt võõrandatud ehitise

tagastamise või mittetagastamise otsustamisel linnavalitsuse korraldusega, mille andmisel võtab

linnavalitsus ühtlasi lõpliku seisukoha selle kohta, millisele ORAS redaktsioonile peab haldusakt

tuginema.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

12. Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise Tallinna linnakomisjoni

14. märtsi 1994. a otsusega nr 2150 loeti Tallinnas Vana-Posti t 7 asuvad ehitised ja krunt

omandireformi objektideks ja selle vara suhtes tunnistati omandireformi õigustatud subjektideks

U. Haarmann ja A.-U. Jõgi, kumbki 1/2 mõttelises osas. U. Haarmann ja A.-U. Jõgi taotlevad

nimetatud vara tagastamist.

Tallinna Linnavalitsus (maa-ameti juhataja isikus) tellis 29. augustil 2001 sõlmitud tööettevõtu

lepinguga nr 10 atesteeritud eksperdilt eksperthinnangu Vana-Posti t 7 asuvate ehitiste endisel

individualiseeritaval kujul säilimise kindlakstegemise kohta lähtuvalt ORAS § 12 lg 8 enne 2. märtsi

1997 kehtinud redaktsioonist. Linnavalitsus keeldus rahuldamast õigustatud subjektide taotlust, et

ekspert annaks hinnangu Vana-Posti t 7 asuvate ehitiste endisel individualiseeritaval kujul säilimise

kohta ka ORAS § 12 lg 8 p-de 1 ja 2 kehtivas redaktsioonis sätestatud kriteeriumide järgi.

13. Vastavalt HKMS § 6 lg-tele 2 ja 3 võib kaebusega taotleda haldusakti või selle osa tühistamist,

peatatud haldusakti täitmist või välja andmata jäetud haldusakti väljaandmist, peatatud või

sooritamata toimingu sooritamist, haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemist,

õigusvastase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamist, avalik-õigusliku suhte olemasolu

või puudumise kindlakstegemist.

Antud juhtumil on U. Haarmann ja A.-U. Jõgi esitanud halduskohtule kohustamiskaebuse, milles on

märgitud kaebajate taotlus järgmiselt: "Kohustada Tallinna Maa-ameti juhataja asetäitjat Eha Võrku

määrama ehitustehniline ekspertiis Vana-Posti 7 hoone säilivuse endisel individualiseeritaval kujul ka

Omandireformi aluste seaduse § 12 lg 8 p-de 1 ja 2 31. mai 2000. a seaduse (RT I 2000, 47, 2888)

redaktsiooni järgi".

Halduskohus peab alati kontrollima kaebeõiguse olemasolu. Ka vaidlustatud haldustoimingule

õigusliku hinnangu andmisel on primaarne kaebuse esitaja õiguste rikkumise olemasolu.

14. Omandireformi aluste seaduse § 12 lg 3 p 2 kohaselt ei kuulu omandireformi objektiks olev

õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamisele, kui see ei ole vastavalt sama paragrahvi 8. lõikele

säilinud endisel individualiseeritaval kujul.

15. Omandireformi aluste seaduse § 12 lg 5 kohaselt õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise

otsustab ja vara tagastamist korraldab valla- või linnavalitsus, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti.

Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 1993. a määrusega nr 36 kinnitatud Õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamise korra p 24 sätestab, et vara tagastamine otsustatakse kohaliku komisjoni otsuse,

õigusvastaselt võõrandatud vara toimiku ning tagastamist korraldava valla- või linnavalitsuse poolt

täiendavalt kogutud materjalide alusel.

Nimetatud korra p 25 kehtestab, et kohaliku omavalitsuse täitevorgan, asudes ette valmistama vara

tagastamise otsustamist, määrab kindlaks, milliseid asjaolusid on vaja täiendavalt tõendada ja

milliseid dokumente hankida. Sama korra p 27 näeb ette, et kui valla- või linnavalitsusel on tekkinud

kahtlus vara endisel individualiseeritaval kujul säilimise suhtes, tellib ta Keskkonnaministeeriumi

juures tegutseva ametkondadevahelise metoodilise ekspertkomisjoni poolt atesteeritud eksperdilt

eksperthinnangu ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilimise kohta vastavalt Omandireformi

aluste seaduse paragrahvi 12 lõike 8 punktidele 1 ja 2 ning lõigetele 9 ja 10. Ekspertiisi tellimisest

teatab valla- või linnavalitsus õigustatud subjektile, ehitise valdajale, üürnikele ja rentnikele, kellel on

õigus esitada eksperdile tõendeid ja dokumente. Eksperthinnangu kinnitab valla- või linnavalitsus.

Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra p 28 sätestab, et vara loetakse

individualiseeritaval kujul säilinuks, kui see vastab Omandireformi aluste seaduse paragrahvi 12 lg-s

8 esitatud tingimustele. Kui vara ei ole individualiseeritaval kujul säilinud, teeb valla- või

linnavalitsus tagastamisest keeldumise korralduse, viidates Omandireformi aluste seaduse § 12 lg 3 p-

le 2 ning lg 8 sellekohasele punktile. Kui Omandireformi aluste seaduse § 12 lg 9 alusel otsustatakse

tagastada vara mõtteline osa, tehakse korraldus vara ülejäänud osa tagastamisest keeldumise kohta.

16. Vastavalt ORAS § 12 lg-le 11 kehtestab ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilimise

hindamise korra ja metoodika Vabariigi Valitsus. Vabariigi Valitsuse 25. novembri 1997. a määrusega

nr 220 on kinnitatud "Ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilimise hindamise kord ja

metoodika". Enne seda kehtis keskkonnaministri 13. märtsi 1995. a määrusega nr 16 kinnitatud

"Metoodilised soovitused ekspertidele ehitiste endisel individualiseeritaval kujul säilivuse määra

hindamiseks".

17. Antud juhtumil on Tallinna Linnavalitsusel tekkinud kahtlus Vana-Posti t 7 asuvate ehitiste

endisel individualiseeritaval kujul säilimise suhtes ja seetõttu linnavalitsus otsustas läbi viia

ehitusekspertiisi ning tellis atesteeritud eksperdilt eksperthinnangu ehitise endisel

individualiseeritaval kujul säilimise kohta.

Ehitusekspertiisi määramine on menetlustoiming. Ekspertiisi määramine ei kujuta endast haldusakti

HMS § 51 lg 1 tähenduses, sest sellega ei tekitata, muudeta ega lõpetata haldusvälise isiku õigusi ega

kohustusi. Samuti ei ole ekspertiisi määramine eelhaldusakt HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses, sest

sellega ei tehta õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavaid asjaolusid.

Haldusaktiks vara tagastamise menetluses on vara tagastamise korraldus.

18. Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus

vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. See põhimõte on sätestatud HMS §-s 58. Seni, kuni

lõplikku haldusakti pole veel antud, ei ole kohtul üldjuhul võimalik hinnata, kas menetluslikud

rikkumised võivad mõjutada asja otsustamist.

Ringkonnakohus märkis otsuses õigesti, et menetlustoiminguid haldusakti andmisel ei saa reeglina

iseseisvalt vaidlustada, kuid sellest reeglist on erandeid. Menetlustoiminguid saab iseseisvalt

vaidlustada, kui menetlusnõude rikkumine toob kaasa menetlusosalise subjektiivse õiguse rikkumise

sõltumata menetluse lõpptulemusest (nt saab viivituse korral esitada kohustamiskaebuse). Samuti

saab menetlustoiminguid vaidlustada, kui menetlusnõude rikkumisel on nii oluline tähendus, et

rikkumine mõjutab igal juhul hilisema haldusakti sisu.

Riigikohtu halduskolleegium asus 18. veebruari 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-8-02

seisukohale, et sellest reeglist võib teha erandi otsesõnu seaduses sätestatud juhtudel, aga ka lähtuvalt

protsessiökonoomika põhimõttest, mida võimaldab ka HMS § 58. Erandlikult on menetlustoimingu

või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine õigustatud, kui tegemist on sedavõrd

olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise menetluse

tulemusena antav lõplik haldusakt ei saagi olla sisuliselt õiguspärane. Enne lõplikku haldusakti saab

kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (RT

III 2002, 7, 61).

19. Käesolevas haldusasjas leidis halduskohus, et "Tallinna Maa-ametil puudub õiguslik alus mitte

lähtuda kehtivast seadusandlusest ehitustehnilise ekspertiisi määramisel Vana-Posti 7 hoone säilivuse

hindamise suhtes, lähtuvalt asjaolust, et vastustaja poolt ehitustehnilise ekspertiisi tellimise ajal

29.08.2001. a kehtis ORAS § 12 lg 8 p 1 ja 2 uus redaktsioon, mis on õigustatud subjektidele

soodsam, nagu kinnitas kohtus nende volitatud esindaja."

Riigikohtu halduskolleegium nõustub Tallinna Linnavalitsuse seisukohaga, et antud juhtumil

ehitusekspertiisi määramine ja eksperthinnangu tellimine lähtuvalt ORAS redaktsioonist, mis kehtis

enne 2. märtsi 1997, ei saa iseseisvalt rikkuda kaebuse esitajate õigusi või vabadusi, sest see ei too

iseenesest kaasa kaebuse esitajatele õiguslikke tagajärgi.

Halduskohtus ei ole võimalik iseseisvalt vaidlustada kohaliku omavalitsuse täitevorgani

menetlustoimingut - ehitusekspertiisi määramist - ehitise endisel individualiseeritaval kujul säilimise

kohta.

Tagastamismenetluse praeguses staadiumis ei ole õigustatud eelhinnangu andmine sellele, millisest

ORAS § 12 lg 8 redaktsioonist peab kohaliku omavalitsuse täitevorgan Vana-Posti t 7 asuvate ehitiste

tagastamismenetluses lähtuma.

20. Halduskohus ei pea kontrollima haldusakti või toimingu seaduslikkust, kui ta jõuab järeldusele, et

see ei puuduta kaebaja õigusi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 29. jaanuari 2001. a määrus

haldusasjas nr 3-3-1-64-00, RT III 2001, 5, 50; 29. jaanuari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-65-

00, RT 2001, 5, 51; 25. mai 1999. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-25-99, RT III 1999, 18, 173).

21. Eeltoodu põhjal tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega

jätta U. Haarmanni ja K. Jõgi kaebus rahuldamata.

Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel