3-3-1-33-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-33-03

Otsuse kuupäev

23. aprill 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

Kohtuasi

Ants Möldre kaebus Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a

maksuteate nr 44361 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2002. a otsus haldusasjas

nr 2-3-233/2002

Menetluse alus Riigikohtus

Ants Möldre kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Ants Möldre kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-233/2002 ja

Jõhvi Halduskohtu 28. juuni 2002. a otsus haldusasjas nr 3-130/2002.

3. Tühistada Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361.

4. Mõista Lääne-Viru Maksuametilt Ants Möldre kasuks välja 1063 krooni ja 20 sendi suurune

riigilõiv.

5. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lääne-Viru Maksuamet väljastas 24. aprillil 2002 Ants Möldrele maamaksu tasumiseks

maksuteate nr 44361. Maamaksu suuruseks oli 17 720 krooni.

2. A. Möldre esitas Jõhvi Halduskohtule kaebuse, milles palus Lääne-Viru Maksuamet 24. aprilli

2002. a maksuteate nr 44361 tühistamist. Kaebuse kohaselt ei ole Väike-Maarja Vallavalitsus

teatanud kaebajale oma haldusaktist maa maksustamishinna määramise kohta. Maatüki

maksustamishinna määramise otsustus on maksuteatele eelhaldusaktiks. Kui ei ole määratud

maksustamishinda, siis ei saa ka määrata maamaksu.

3. Jõhvi Halduskohtu 28. juuni 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-130/2002 jäeti A. Möldre

kaebus rahuldamata. Kohus viitas Maa hindamise seaduse (MHS) § 6 lõikele 1, mille kohaselt

arvutab maatüki maksustamishinna korralise hindamise tulemuste alusel kohalik omavalitsus

Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras. Seadus ei sätesta, et kohaliku omavalitsuse pädevuses oleks

määrata haldusaktiga maa maksustamishind. Kohalik omavalitsus vaid arvutab maatüki

maksustamishinna, tehes seda keskkonnaministri kehtestatud maa korralise hindamise tulemuste

põhjal. Maa korralise hindamise tulemused aga vormistab maa hindaja hinnatsoonide kaartidena ja

maa väärtuste loeteluna hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa. Lääne-Viru Maksuameti poolt

väljastatud maksuteatel nr 44361 on viidatud aktidele, mis sisaldavad vajalikke andmeid

maksustamishinna arvutamiseks ja kontrollimiseks, s.o keskkonnaministri määrusele nr 50, millega

kinnitati hindamistulemused, maa maksustamishinna arvutamise korrale, milles on toodud arvutuse

aluseks olev valem. Seeläbi, et maksumaksja saab ise leida oma maatükkide väärtused ja arvutada

valemi järgi maksustamishinna, on maksuteatel näidatud maksustamishind muutunud kontrollitavaks.

4. A. Möldre esitas apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse

tegemist, millega kaebus rahuldataks.

5. Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2002. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja

Jõhvi Halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et MHS § 51 lõigetest 1-5 ja § 6 lõikest 1

järeldub, et maatüki maksustamishinna arvutamine ei ole eelhaldusaktiks maksuteatele. Antud juhul

ei ole kohalik omavalitsus teinud õiguslikult siduvalt kindlaks maamaksu määramisel tähtsust omavat

asjaolu, vaid on lihtsalt arvutanud etteantud valemi järgi Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras

maatüki maksustamishinna. Maa maksustamishind on määratud eelnevalt korralise hindamise

tulemusena ja see tehakse avalikult teatavaks. Maa maksustamishinna määramist saab vaidlustada

eraldi korras vastavalt MHS § 51 lõikele 3. Need asjaolud viitavad sellele, et kohalik omavalitsus ei

määra maa maksustamishinda, vaid üksnes arvutab selle. Vaidlustatud maksuteate p 2 kohaselt veerus

5 olev maa maksustamishind on arvutatud maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse poolt Vabariigi

Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kehtestatud korras keskkonnaministri 30. novembri

2001. a määrusega nr 50 kinnitatud maa korralise hindamise tulemuste põhjal. Seega on maksuteates

viide ka sellele, kuidas maa maksustamishinna arvutamine toimus. Samuti on maksuteate lisas

märgitud kõik vajalikud andmed, mida kasutati maksusumma arvutamisel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. A. Möldre esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada täielikult Tartu Ringkonnakohtu

otsus ja teha uus otsus asja alama astme kohtule uueks läbivaatamiseks saatmata, samuti tühistada

Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361. Kassatsioonkaebuse kohaselt on

maatüki maksustamishinna arvutamise ehk kehtestamise puhul ilmselgelt tegemist õigustoiminguga,

mille avaldumisvormiks on haldusakt. MHS § 6 lg 1 alates 7. aprillist 2001 kehtiva redaktsiooni

puhul on õiguslik tagajärg jäänud samasuguseks nagu eelnevalt kehtinud redaktsiooni puhul -

kehtestatakse maatüki maksustamishind, mis on aluseks maamaksu summa määramisele. Ka

Maamaksuseaduse § 1 lg 2 kinnitab, et maa maksustamishind määratakse. Kohaliku omavalitsuse

poolt maatüki maksustamishinna arvutamise tulemusel tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asjaolu

(maatüki maksustamishind), mis omab tähtsust asja lõplikul lahendamisel (maamaksu summa

arvutamisel maamaksuteate jaoks). Seega on tegemist kohaliku omavalitsuse toiminguga, millele

peab järgnema haldusakt, täpsemini eelhaldusakt, mida kohustatud isikul peab olema võimalus

kontrollida ja vajadusel vaidlustada. Maksumaksjale teada olevate andmete kohaselt ei ole kohalik

omavalitsus teinud otsustust, millega oleks kehtestatud maatüki maksustamishind maksumaksjale

kuuluvale maatükile. Samuti ei teavita Lääne-Viru Maksuamet oma maksuteates maksumaksjat

sellise haldusakti olemasolust.

7. Lääne-Viru Maksuameti kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kassatsioonkaebus

on põhjendamatu. Kohalikul omavalitsusel ei ole mingit valikut, mis tingiks otsustuse tegemist ja

mida oleks vaja kinnitada eelhaldusaktiga, vaid ta ainult arvutab maksustamishinna etteantud valemi

järgi ja keskkonnaministri poolt kinnitatud hindamistulemusi kasutades. Seega oli antud juhul

tegemist reaaltoiminguga, mis kujutas endast faktilist tegevust - maa maksustamishinna arvutamist.

8. Väike-Maarja Vallavolikogu kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse samuti, et

kassatsioonkaebus ei ole põhjendatud. Maksustamishinna arvutamise aluseks olevad andmed on maa

hindamisel leitud ja neid omavalitsus muuta ei tohi. Järelikult kohalik omavalitsus mitte ei määra

maksustamishinda, vaid ainult arvutab selle etteantud valemi alusel.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Riigikohtu halduskolleegium on maatüki maksustamishinna määramisega seonduvaid küsimusi

käsitlenud 8. novembri 1999. a määruses nr 3-3-1-40-99 ja 13. märtsi 2001. a otsuses nr 3-3-1-3-01.

Kuigi nendes lahendites on kohaldatud maamaksualaste üldaktide varasemaid redaktsioone, omavad

neis lahendites võetud seisukohad tähtsust ka käesoleva asja lahendamisel. Kokkuvõtvalt olid

olulisemad seisukohad järgmised:

1. Valla- või linnavalitsusel tuleb teha maatüki maksustamishinna määramiseks otsustus, mis eeldab

üksikakti vastuvõtmist.

2. Maatüki maksustamishinna määramise otsustuse tegemiseks peab valla- või linnavalitsus vastavalt

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 7 lg-le 2 andma korralduse. Sama seaduse § 31 lg 5

alusel tuleb korraldus saata täitjatele ja teistele asjaosalistele. Kui haldusmenetluses kohaldatakse

isiku suhtes üksikakti, mis jäeti sellele isikule kui asjaosalisele saatmata, siis on selline toiming

seadusevastane.

3. Maatüki maksustamishinna määramine tähendab eelotsustuse tegemist maamaksukohustuse

suuruse kohta. Selline otsustus on haldusakt, sest ta on suunatud isiku kohustuste tekitamisele.

Täpsemalt on tegemist eelhaldusaktiga, sest õiguslikult siduvalt tehakse kindlaks asja lõplikul

lahendamisel tähtsust omav asjaolu.

4. Maatüki maksustamishinna määramise otsustus on eelhaldusaktiks teisele haldusaktile -

maksuteatele. Maksuteadet ei saa vaidlustada selles osas, mis puudutab maksustamishinna määramist.

Kui aga maksustamishinda ei ole määratud, siis ei saa ka maamaksu määrata, sest puudub kohustuslik

eelhaldusakt.

5. Haldusakti kehtivuse eelduseks on selle teatavakstegemine adressaadile.

10. Viidatud lahendites kohaldatud Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 ja lg 6 varasem redaktsioon

sätestas, et maatüki maksustamishinna määrab kohalik omavalitsus maa korralise hindamise

tulemuste alusel. Maatüki maksustamishinna määramisel juhindus kohalik omavalitsus Vabariigi

Valitsuse 15. aprilli 1996. a määrusega nr 103 kinnitatud Maa korralise hindamise korra punktist 24,

mille kohaselt valla- või linnavalitsus määras maatüki maksustamishinna, korrutades maakasutuse

sihtotstarbele vastava tsoonihinna maatüki pindala ja parandusteguriga.

Käesolevaks ajaks on õiguslik regulatsioon maatüki maksustamishinna määramise osas muutunud.

Alates 7. aprillist 2001 kehtiva Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 sätestab: "Maatüki maksustamishinna

(edaspidi maa maksustamishind) arvutab korralise hindamise tulemuste alusel kohalik omavalitsus

Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras." Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179

kinnitatud "Maa maksustamishinna arvutamise korra" § 3 lg 1 kohaselt arvutatakse maatüki

maksustamishind maatüki pindala korrutamisel maakasutuse sihtotstarbe liigile või kõlvikule vastava

hinnatsooni väärtusega kroonides maatüki hektari, maatüki ruutmeetri või ehitusõiguse ruutmeetri

kohta, kusjuures mitme sihtotstarbe liigi samaaegsel esinemisel samal maatükil arvestatakse nende

omavahelist proportsiooni.

Nagu ülaltoodust nähtub, seisnevad varem kehtinud õigusliku regulatsiooni ja käesoleval ajal kehtiva

õigusliku regulatsiooni sõnastuse peamised erinevused selles, et varem pidi kohalik omavalitsus

maksustamishinna "määrama", nüüd aga "arvutama". Samuti ei võeta maatüki maksustamishinna

arvutamisel enam arvesse parandustegureid.

11. HMS § 52 lg 1 p 2 tulenevalt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist teha

eelhaldusaktiga õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu.

Rahandusministri 17. jaanuari 2001. a määrusega nr 10 kinnitatud Maamaksuseaduse rakendamise

korra § 1 alates 2. veebruarist 2002 kehtiv redaktsioon sätestab järgmist: "Maamaksu summa

saadakse maamaksumäära ja maa korralise hindamise tulemuste põhjal arvutatud maa

maksustamishinna korrutamisel, võttes arvesse "Maamaksuseaduse" § 4 lõikes 2 ja §-s 8 sätestatut."

Seega tuleb maamaksu summa arvutamisel lähtuda kohaliku omavalitsuse poolt arvutatud maatüki

maksustamishinnast. Järelikult tehakse maatüki maksustamishinna arvutamisega õiguslikult siduvalt

kindlaks maamaksu summa leidmiseks tähtsust omav asjaolu. HMS § 52 lg 1 p 2 mõttes on tegemist

eelhaldusaktiga. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt kohaldatakse eelhaldusakti suhtes haldusakti sätteid.

Sellest tulenevalt peab maatüki maksustamishinna arvutamine olema vormistatud haldusaktina.

Oluline on, et haldusakt oleks adressaadile teatavaks tehtud, sest HMS § 61 lg 1 tulenevalt on see

haldusakti kehtivuse eelduseks.

12. Käesoleva haldusasja toimikus on väljavõte Maa hindamise seaduse muutmise seaduse eelnõu

teise lugemise stenogrammist, kus on muuhulgas märgitud, et "Maatüki maksustamishinna puhul on

rõhutatud, et see leitakse kohaliku omavalitsuse poolt arvutamise teel, mitte ei määrata. Termin

"määrata" on tekitanud probleeme ning arusaama, justkui peaks maksustamishinna leidmine toimuma

kohaliku omavalitsuse vastava korralduse vastuvõtmisega.". Samuti on toimikus

muudatusettepanekute loetelu Maa hindamise seaduse muutmise seaduse eelnõule, kus Maa

hindamise seaduse § 6 muutmist põhjendatakse järgnevalt: ""Maamaksuseadusest" tulenevalt

maksustatakse maamaksuga konkreetset teatud isikule kuuluvat maatükki. Seega ei ole põhjendatud

regulatsioon, mille kohaselt määratakse maa maksustamishind. Maa hindamise tulemusena leitud

maa väärtus on seaduse tähenduses maa maksustamishind. Maa maksustamiseks arvutab kohalik

omavalitsus maa maksustamishinnast maatüki maksustamishinna. Rõhutame, et maatüki

maksustamishinda ei määrata, vaid leitakse matemaatilise tehte tulemusena. Maatüki

maksustamishinna arvutamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.". Sama on korratud

Riigikogu maaelukomisjoni istungi protokollis.

Neist seisukohtadest nähtub seadusandja eesmärk - vältida maatüki maksustamishinna määramise

käsitlemist haldusaktina. Riigikohtu halduskolleegium leiab aga, et seda eesmärki ei ole seadusandja

Maa hindamise seaduses tehtud muudatustega saavutanud. Üksnes sõna "määrama" asendamine

sõnaga "arvutama" ei muuda selle tegevuse õiguslikku iseloomu, kuna endiselt on maatüki

maksustamishind õiguslikult siduvaks asjaoluks maksusumma määramisel. Ka asjaolu, et Vabariigi

Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kinnitatud ja 28. mail 2001 jõustunud Maa

maksustamishinna arvutamise korra kohaselt ei võeta erinevalt eelnevalt kehtinud regulatsioonist

maatüki maksustamishinna määramisel enam arvesse parandustegureid, ei tähenda, et maatüki

maksustamishinna määramine või arvutamine ei oleks haldusakt. Uue regulatsiooniga on küll

vähendatud kohaliku omavalitsusüksuse kaalutlusõiguse ulatust, kuid muutunud ei ole maatüki

maksustamishinna määramise kohustusi tekitav iseloom. Avaliku võimu tegevus, mis on suunatud

kohustuste tekitamisele, peab olema väljendatud haldusaktina.

13. Jõhvi Halduskohus ja Tartu Ringkonnakohus on A. Möldre kaebuse rahuldamata jätmist

põhjendanud muuhulgas sellega, et maa korralise hindamise tulemused on avalikud, nendega on

võimalik tutvuda ja neid ettenähtud korras vaidlustada.

Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ei muuda need abinõud kohustust määrata maatüki

maksustamishind haldusaktiga ja teha see adressaadile teatavaks.

MHS § 5 lg 1 kohaselt leitakse korralise hindamise tulemusena maa väärtus tsoonide ja sihtotstarvete

või kõlvikute kaupa. Korralise hindamise tulemused vormistatakse hinnatsoonide kaartidena ja maa

väärtuste loeteluna hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa. Hindamise tulemustele lisatakse seletuskiri.

MHS § 51 lõikest 2, mis sätestab, et korraldatakse maa hindamise tulemuste avalik väljapanek,

järeldub, et avalikustatakse hinnatsoonide kaart ja maa väärtuste loetelu hinnatsoonide ja

sihtotstarvete kaupa.

Järelikult saab isik maa hindamise tulemuste avalikul väljapanekul tutvuda vaid maa

maksustamishinna määramise algandmetega (hinnatsoonide kaardi ja maa väärtuste loeteluga

hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa). Saamaks teada maksustamisele kuuluva maatüki

maksustamishinda, peab isik suutma leida hinnatsoonide kaardilt hinnatsooni, kuhu tema maatükk

kuulub. Lisaks peab isik eelnevalt teadma maa sihtotstarvet, leidmaks maa väärtuste loetelust, kui

suur on vastavas hinnatsoonis sellise sihtotstarbega maatüki ruutmeetri, maatüki hektari või krundi

ehitusõiguse ruutmeetri maksumus. Samuti peab isik teadma Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a

määrusega nr 179 kinnitatud Maa maksustamishinna arvutamise korra §-s 3 sätestatud valemit

maatüki maksustamishinna arvutamiseks.

Riigikohtu halduskolleegium leiab, et selline haldusakti algandmete avalik teatavakstegemine ei

asenda haldusakti teatavakstegemist. Isiku jaoks on ebamõistlikult koormav arvutada selliste

algandmete põhjal maatüki maksustamishind ja otsustada, kas see rikub tema õigusi või mitte.

Pealegi on tõenäoline, et niisugune teatavakstegemine toob kaasa algandmete vääritimõistmist ja

eksimusi. Tähelepanuta ei saa jätta sedagi, et ainuke seadusest tulenev võimalus maa hindamise

tulemuste avalikust väljapanekust teadasaamiseks on MHS § 51 lõikest 2 tulenevalt valla- või

linnavalitsuse poolt avaldatav teade ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded.

Seetõttu on vajalik, et isikule tehtaks maatüki maksustamishinda määrav haldusakt teatavaks. Ainult

nõuetekohaselt teatavaks tehtud haldusaktist saab isik mõista, kas tema õigusi rikutakse või mitte, ja

vastavalt otsustada ka selle vaidlustamise vajaduse. Vastavalt HMS § 62 lg 2 p 1 tuleb maa

maksustamishinda määrav haldusakt kui isiku õigusi piirav haldusakt teha adressaadile teatavaks

kättetoimetamisega.

14. A. Möldre esitas kaebuse Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteate nr 44361

tühistamiseks põhjendusega, et maa maksustamishinda ei ole kohaliku omavalitsuse poolt määratud

ja et talle ei ole maksustamishinnast teatatud. Asja toimikus on Lääne-Viru Maksuameti, Väike-

Maarja Vallavolikogu ja Väike-Maarja Vallavalitsuse kirjalikud seisukohad, kus ei ole seda väidet

ümber lükatud, vaid on kõikides kohtuastmetes väljendatud arvamust, et maatüki maksustamishinna

määramist reguleerivad normid ei näe ette maatüki maksustamishinna määramist eraldi haldusaktiga.

Ka Jõhvi Halduskohus ja Tartu Ringkonnakohus olid samal seisukohal. Seega ei ole vaidlust selle üle,

et A. Möldre maksustamisele kuuluva maa suhtes ei ole kohaliku omavalitsuse poolt

maksustamishinda määratud ega seda vastavalt ka teatavaks tehtud.

Maamaksu määramise protsessis osalevad kaks erinevat haldusekandjat - kohalik omavalitsus ja riik.

Kuna asjas ei ole kohaliku omavalitsuse poolt kohustuslikku maa maksustamishinda määravat

eelhaldusakti antud, siis ei saanud maksuamet A. Möldre suhtes ka maksuteadet kui lõplikku

haldusakti anda. Seetõttu on ka Lääne-Viru 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361 õigusvastane ja

tuleb tühistada.

Maksuteate tühistamise seisukohast ei oma tähtsust asjaolu, et A. Möldrele saadetud maksuteate

aluseks olev maa maksustamishind on kohaliku omavalitsuse poolt arvutatud. Vaidlust ei käi selle

üle, et haldusaktina on see A. Möldrele teatavaks tegemata. HMS § 61 lg 1 tulenevalt ei ole

adressaadile teatavaks tegemata või kättetoimetamata haldusakt kehtiv. Eelhaldusaktist, mis ei ole

kehtivust omandanud, ei saa haldusorgan haldusakti andmisel lähtuda.

15. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et eeltoodud seisukoha järgimine - maa maksustamishind

tuleb määrata haldusaktiga ja teha see adressaadile teatavaks - ei tähenda, et see akt tuleb tingimata

saata enne maksuteate saatmist. Võimalik oleks näiteks saata maa maksustamishinna määrav

haldusakt ka koos maksuteatega. Haldusakti vaidlustamise tähtaeg algaks vastavalt HKMS § 9 lg 1

haldusakti teatavakstegemisest.

Käesoleval ajal kehtiv õiguslik regulatsioon ei nõua enam selgesõnaliselt, et maa maksustamishinna

määrajaks oleks valla- või linnavalitsus. Seetõttu ei tähenda maa maksustamishinna määramine

haldusaktiga seda, et see akt tuleks tingimata vormistada valla- või linnavalitsuse korraldusena.

Välistatud ei ole selle haldusakti vormistamine kohaliku omavalitsuse pädeva ametniku poolt näiteks

kirja või muu haldusdokumendina. Oluline on aga, et selle haldusakti vormistamisel oleks järgitud

HMS §-des 54-57 haldusaktile sätestatud nõudeid.

16. Ülaltoodut arvestades tuleb A. Möldre kassatsioonkaebus rahuldada ning tühistada asjas tehtud

kohtuotsused, samuti Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361.

Kassatsioonkaebuses on kassaator palunud ka kautsjoni tagastamist ning varasemates kohtuastmetes

tasutud riigilõivu summade väljamõistmist. Asja toimikus olevatest maksekorraldustest nähtuvalt on

A. Möldre tasunud halduskohtusse kaebuse esitamisel riigilõivu 531 krooni ja 60 senti. Sama summa

on tasutud apellatsioonkaebuse esitamisel ringkonnakohtusse. Lääne-Viru Maksuametilt tuleb seega

A. Möldre kasuks välja mõista kantud kohtukuludena 1063 krooni ja 20 sendi suurune riigilõiv.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel