3-3-1-11-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-11-03

Otsuse kuupäev

17. märts 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

Kohtuasi

Valeri Dorfmani ja Tatjana Dorfmani kaebused siseministri

3. oktoobri 2001. a käskkirjade nr 425 ja 426 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 4. märtsi 2002. a otsus haldusasjas nr 3-

287/2002 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi

18. septembri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/396/2002

Menetluse alus Riigikohtus

Valeri Dorfmani ja Tatjana Dorfmani kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

13. veebruar 2003

Kohtuistungil osalenud isikud

Valeri Dorfman

Valeri Dorfmani ja Tatjana Dorfmani esindaja vandeadvokaat

Sven Sillar

Siseministri esindaja Kertu Tõnnemaa.

RESOLUTSIOON

1. Jätta Valeri Dorfmani ja Tatjana Dorfmani kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tallinna Halduskohtu 4. märtsi 2002. a otsuse haldusasjas nr 3-287/2002 ja Tallinna

Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 18. septembri 2002. a otsuse haldusasjas nr 2-3/396/2002

motiive, asendades otsustes need motiivid, milles väidetakse perekonnapõhiõiguse riive

puudumist, Riigikohtu otsuse asjakohaste motiividega. Muus osas jätta halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsus muutmata.

3. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Siseministri 3. oktoobri 2001. a käskkirjaga nr 425 keelduti T. Dorfmanile elamisloa

pikendamisest Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) § 50 lg 1 ja Välismaalaste seaduse

(edaspidi VS) § 12 lg 4 p 14 ja lg 9 p 4 ning Vabariigi Valitsuse 23.11.1999. a määrusega nr 362

kinnitatud "Elamisloa ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning tühistamise korra" (edaspidi

Kord) p 74 alusel. Käskkirja kohaselt on T. Dorfman Vene Föderatsiooni kodanik. Tema abikaasa

V. Dorfman teenis 1972-1994 kaadrisõjaväelasena endise NSVL ja Vene Föderatsiooni relvajõududes

ja arvati sealt 1994. a reservi majorina. T. ja V. Dorfmani abielu on registreeritud 6. novembril 1974

Tallinnas. Seega on T. Dorfman VS § 12 lg 4 p 7 nimetatud välismaalase abikaasa. Välismaalaste

seaduse § 12 lg 4 p 14 alusel ei pikendata elamisluba VS § 12 lg 4 p-s 7 nimetatud isiku abikaasale ja

alaealisele lapsele. Sama seaduse § 12 lg 9 p 4 alusel keeldutakse elamisloa andmisest ja

pikendamisest, kui isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud rahvusvahelise

abiprogrammi kaudu elamispinna välismaal või saanud Eesti Vabariigilt lahkumise toetust. T. ja

V. Dorfman on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames saanud elamispinna Vene

Föderatsioonis.

2. Siseministri 3. oktoobri 2001. a käskkirjaga nr 426 keelduti elamisloa pikendamisest

V. Dorfmanile VS § 50 lg 1 ja VS § 12 lg 4 p 7 ja lg 9 p 4 ning Korra p 74 alusel. Käskkirja kohaselt

on V. Dorfman Vene Föderatsiooni kodanik, kes teenis 1972-1994 kaadrisõjaväelasena endise NSVL

ja Vene Föderatsiooni relvajõududes ja arvati sealt 1994. a reservi majorina. Välismaalaste seaduse

§ 12 lg 4 p 7 alusel ei anta elamisluba välismaalasele, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi

relvajõududes, sealt reservi arvatud või erru läinud. Sama seaduse § 12 lg 9 p 4 alusel keeldutakse

elamisloa andmisest ja pikendamisest, kui isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud

rahvusvahelise abiprogrammi kaudu elamispinna välismaal või saanud Eesti Vabariigilt lahkumise

toetust. V. Dorfman on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames saanud endale ja oma

perekonnale elamispinna Vene Föderatsioonis.

3. T. Dorfman ja V. Dorfman esitasid Tallinna Halduskohtule kaebused, milles palusid tühistada

siseministri käskkirjad nr 425 ja 426, teha siseministrile ettekirjutus uuesti läbi vaadata kaebuse

esitajate elamislubade pikendamise taotlused, teha nende taotluste kohta uued otsused ja tunnistada

VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks.

Tallinna Halduskohus liitis V. Dorfmani kaebuse haldusasjas nr 3-1738/2001 ja T. Dorfmani kaebuse

haldusasjas nr 3-1739/2001 ühte menetlusse haldusasjana nr 3-1738/2001 ning peatas käskkirjade

nr 425 ja 426 täitmise kuni kohtuotsuse jõustumiseni.

4. Tallinna Halduskohus jättis kaebused rahuldamata, kuna leidis, et siseministri käskkirjad nr 425

ja 426 on seaduslikud ning kohtul puudub alus nende tühistamiseks.

5. V. Dorfmani ja T. Dorfmani apellatsioonkaebustes palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu

otsus, teha uus otsus, millega rahuldada T. Dorfmani ja V. Dorfmani kaebused, kohustada pädevat

haldusorganit lahendama T. Dorfmani ja V. Dorfmani elamisloa taotlused ühe kuu jooksul arvates

käesolevas asjas tehtud kohtuotsuse jõustumisest, tunnistada põhiseadusevastaseks ning jätta

käesoleva haldusasja lahendamisel kohaldamata VS § 12 lg 9 p 4, käivitada põhiseaduslikkuse

järelevalve menetlus.

6. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium jättis V. ja T. Dorfmani apellatsioonkaebused

rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1. Halduskohus leidis õigesti, et apellant pole isik, kellele elamisloa andmist reguleerib Kokkulepe.

Kohus tugines Kokkulepet tõlgendades Kokkuleppele Eesti poolt ametlikult antud tõlgendusele.

Kokkuleppe ratifitseerimise seaduses sisalduva deklaratsioonis mõistab Eesti riik

sõjaväepensionäridena Kokkuleppe tähenduses isikuid, kes viibisid Eesti territooriumil, olid erru

arvatud ning said pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt enne Kokkuleppe sõlmimist

(enne 26. juulit 1994). Kuni Kokkuleppe teine osaline pole sellist tõlgendust otseselt vaidlustanud või

kui võimalik erimeelsus pole leidnud lepingupooltevahelist lahendust, puudub vastustajal ja kohtul

alus Kokkuleppe teistsuguseks tõlgendamiseks.

2. Ringkonnakohtule on apellant esitanud Vene Föderatsiooni Riigiduuma rahvusvaheliste asjade

komisjoni esimehe ning Vene Föderatsiooni suursaadiku Eestis kirjad, mille seisukoht, et Vene pool

peab põhjendamatuks sõjaväepensionärile üksnes sel põhjusel elamisloa pikendamisest keeldumist, et

see isik ei ole märgitud Kokkuleppe järgses esialgses Vene Föderatsiooni poolt esitatud nimekirjas.

Need kirjad ei näita, et Vene Föderatsioon on seisukohal, et Kokkuleppega hõlmatud

sõjaväepensionäridena, kelle suhtes tuleb elamislubade andmine ja pikendamine otsustada

Kokkuleppe artikli 2 punktis 1 sätestatud korras, tuleb vastupidiselt Eesti seisukohale käsitleda ka

isikuid, kes läksid sõjaväeteenistusest erru ja omandasid sõjaväepensionäri staatuse peale Kokkuleppe

sõlmimist.

3. Käesolevas asjas ongi elamisloa pikendamata jätmise aluseks Välismaalaste seadus, mitte aga

kaebaja puudumise fakt Kokkuleppejärgsest esialgsest nimekirjast. Viimatinimetatud asjaolu on

aluseks üksnes pädeva Eesti organi määratlemisel, kes otsustab Eesti seaduses ettenähtud alustel

elamisloa pikendamise.

4. Ringkonnakohus ei pea Eesti seisukohta Kokkuleppe art 1 punktis 1 sätestatud sõjaväepensionäri

mõiste tõlgendamisel rahvusvaheliste lepingute tõlgendamise põhimõtetega vastuolus olevaks.

5. See, et Eesti praktika Kokkuleppe sõlmimise järgsel perioodil lubab pidada V. Dorfmani Vene

Föderatsiooni sõjaväepensionäriks, ei oma antud juhul tähtsust, sest käesoleval juhul pole vaidlust

selle üle, et V. Dorfman on Vene Föderatsiooni sõjaväepensionär. Kokkulepe pole aga kindlasti ainus

õigusakt, millest võib tuleneda Vene Föderatsiooni kodaniku õiguslik seisund sõjaväepensionärina

ning sõjaväepensioni maksmine nimetatud isikule Vene Föderatsiooni vahenditest.

6. Kokkuleppe sõlmimise konteksti arvestades on vaja märkida, et Kokkuleppe allkirjastamise päeval

26. juulil 1994 allkirjastati ka Vene Föderatsiooni relvajõudude Eesti territooriumilt väljaviimise

kohta käiv Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vaheline leping. Isikud, kes Kokkuleppe sõlmimise

ajal ei olnud Vene Föderatsiooni relvajõududest erru läinud, olid hõlmatud Lepinguga kui Vene

Föderatsiooni relvajõudude koosseisu kuuluvad isikud Lepingu artikli 1 punkti 2 tähenduses. Selliste

isikute suhtes, kui nad polnud Eesti kodanikud või relvajõududes töötavad tsiviilisikud, võttis Vene

Föderatsioon endale Lepingu artiklitega 2 ja 3 kohustuse viia nad oma relvajõudude koosseisus Eesti

territooriumilt välja 31. augustiks 1994. Siit tulenevalt ei saa ka Kokkulepet tõlgendada, et selle

alusel omandaksid Eesti elamisloale õigusi Kokkuleppe sõlmimise ajal Vene Föderatsiooni

relvajõududes olnud isikud, kes läksid Vene Föderatsiooni relvajõududest erru pärast Kokkuleppe

sõlmimist või isegi pärast kuupäeva, millal Vene Föderatsioon oli Lepingu järgi kohustatud oma

relvajõud Eesti territooriumilt välja viima.

7. V. Dorfman arvati Vene Föderatsiooni relvajõududest erru 13. novembril 1994 ja sõjaväepension

määrati talle 14. novembril 1994. Seega ei ole V. Dorfman Kokkuleppe art 1 p-s 1 märgitud isik ning

T. Dorfman Kokkuleppe art 1 p-s 3 märgitud isik, kellele elamisloa andmisest keeldumise saab

Kokkuleppe art 2 p 1 kohaselt otsustada üksnes Vabariigi Valitsus. Seetõttu oli siseminister vastavalt

Korra p-le 74 pädev andma vaidlustatud käskkirju.

8. Siseminister motiveeris käskkirja nr 426 sellega, et V. Dorfman on Vene Föderatsiooni kodanik,

aastail 1972-1994 teenis ta kaadrisõjaväelasena endise NSVL ja Vene Föderatsiooni relvajõududes

ning arvati sealt 1994. a reservi majorina. V. Dorfman on USA abiprogrammi raames saanud endale

ja oma perekonnale elamispinna Vene Föderatsioonis. Elamisloa pikendamisest keeldumise õigusliku

alusena on viidatud VS § 12 lg 4 p-ga 7 ja lg 9 p-ga 4.

9. On tõendatud, et V. Dorfman sai USA abiprogrammi alusel endale Vene Föderatsioonis korteri.

Korteri saamist abiprogrammi kaudu ja VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamise õigsust ei välista see, et korteri

V. Dorfmani omandisse ülemineku õiguslikuks vormiks oli ostu-müügi leping. See, et lepingus

märgitud ostuhinnast 27940 USD tasus V. Dorfman üksnes 2940 USD (umbes ühe kümnendiku) ning

ülejäänu tasuti USA rahvusvahelise arengu fondi vahenditest, näitab, et ostu-müügi leping oli üksnes

õiguslikuks abivahendiks, mille kaudu realiseeriti abiprogrammi alusel antud toetus korteri

soetamiseks.

10. Halduskohus ei ületanud pädevust tuvastades, et V. Dorfman on endale võtnud kohustuse Eestist

lahkuda ega põhistanud käskkirja selles mittekajastuvate asjaoludega. Kohus tugines oma hinnangus

materjalidele, mis käsitlevad käskkirjas viidatud aluse - abiprogrammi kaudu korteri saamine Vene

Föderatsioonis - olemasolu ning käsitlenud V. Dorfmani kinnitust maha jätta eluase Eestis

abiprogrammi kaudu korteri saamisel ning võimaluse külastada Balti riike edaspidi välismaalasena

üldistel alustel teadmiseks võtmist kui abiprogrammis osalemisega hõlmatud asjaolusid.

11. Abiprogrammis osalemiseks said soovi avaldada ja vastava avalduse esitada tegevteenistuses

olevad või erru lastud sõjaväelased, mitte iga nende perekonnaliige eraldi. Seega osalesid

sõjaväelaste perekonnaliikmed abiprogrammis taotluse esitanud sõjaväelase kaudu. T. Dorfmani

puhul on oluline kindlaks teha, kas ta on abiprogrammi kaudu saanud välismaal eluruumi. Kuna

korteri ostu-müügi lepingust tuleneva õigussuhte puhul on antud juhul tegemist õigussuhtega, kus

õigussuhtega seotud asi asub väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi, tuleb juhinduda ostu-müügi

lepingu sõlmimise ajal kehtinud rahvusvahelise eraõiguse sätetest. Tehingu tegemise ajal kehtinud

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 146 lg 1 kohaselt määratakse abikaasade isiklikud ja varalised

suhted selle maa seadusega, kus asub abikaasade elukoht. Et T. ja V. Dorfman elavad Eestis, tuleks

kohaldada PKS § 14, mille kohaselt on abielu kestel soetatud vara abikaasade ühisvara.

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 146 lg 4 kohaselt kohaldatakse abikaasade varalistele õigustele

kinnisasja suhtes kinnisasja asukoha maa seadust. Kui lähtuda sellest, et korteri ostu-müügi lepingu

esemeks oli kinnisasi, siis kuulub antud juhul kohaldamisele tehingu tegemise ajal Vene

Föderatsioonis kehtinud VNFSV abielu- ja perekonnakoodeks, mille art 20 kohaselt on sarnaselt

Eesti seadusega abielu kestel soetatud vara abikaasade ühisomand. Seega vastab tõele siseministri

käskkirjas nr 425 käskkirja alusena märgitud asjaolu, et T. Dorfman on saanud rahvusvahelise

abiprogrammi kaudu elamispinna välismaal ning seda hoolimata sellest, kas T. Dorfman enne

abikaasa poolt Vene Föderatsioonis eluruumi soetamiseks lepingu sõlmimist teadis abikaasa

osalemisest abiprogrammis või mitte.

12. Ebatäpne on halduskohtu väide, et VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel apellantide suhtes ei ole sellele

sättele antud tagasiulatuvat mõju. On õige, et säte ei oma otseses tähenduses tagasiulatuvat jõudu,

kuna enne selle sätte jõustumist apellantidele antud tähtajalised elamisload kehtisid neis märgitud

tähtpäevani vaatamata VS § 12 lg 9 p-ga 4 täiendamisele 1999. aastal. Kuid õigusteoorias eristatakse

lisaks olukorrale, kus õigusnormile antakse otseselt tagasiulatuv jõud (normi teokoosseisuga seotud

õigus või kohustus hakkab kehtima enne normi jõustamist), tagasiulatuva mõjuga õigusnorme, mille

tagasiulatuv mõju väljendub selles, et normis ettenähtud tulevikus saabuv õiguslik tagajärg seotakse

minevikus, enne normi kehtestamist toimunud sündmusega. Antud juhul on vaidlustatud käskkirjades

VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel antud sellele tagasiulatuv mõju. Seaduses vastava rakendussätte

puudumisel tuleb juhinduda sellest, et seadusandja pole soovinud anda seadusele või selle sättele

tagasiulatuvat jõudu. Kuid ilma tagasiulatuva jõuta, samas aga tagasiulatuvat mõju omavate normide

puhul loovad need normid õiguslikke tagajärgi ka enne normi vastuvõtmist toimunud sündmuste

puhul, kui seaduse rakendussätetes pole ette nähtud, et enne uue seaduse jõustumist aset leidnud

asjaolude suhtes tuleb kohaldada enne uue seaduse jõustumist kehtinud norme. 21. septembril 1999

vastu võetud Välismaalaste seaduse muutmise seadusega, millega VS § 12 lg-sse 9 viidi sisse p 4,

sellist rakendussätet ette ei nähtud. Järelikult tuleb VS § 12 lg 9 p 4 tõlgendada selliselt, et selle

punkti alusel tuleb elamisloa pikendamisest keelduda ka välismaalasele, kes on saanud

rahvusvahelise abiprogrammi kaudu elamispinna välismaal enne selle punkti jõustumist, ning

siseminister ei ole VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel selles osas eksinud.

13. Ringkonnakohus asus seisukohale, et VS § 12 lg 9 p 4 kuulub antud haldusasjas kohaldamisele

ning puudub alus selle sätte kohaldamata jätmiseks põhiseadusevastasuse tõttu ning

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks. Eelnevalt oli ringkonnakohus

tuvastanud, et VS § 12 lg 9 p 4 on tagasiulatuva mõjuga säte. See ei anna aga alust sätet

põhiseadusevastaseks tunnistada. Kuigi sättele tagasiulatuva mõju andmine ei ole üldreeglina

kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega, tuleb antud juhul arvestada selle sätte

reguleerimisala eripära. VS § 12 lg 9 p 4 näeb ette nendele isikutele tähtajalise elamisloa andmisest ja

pikendamist keeldumise, kes on varem juba oma aktiivse tegevusega (Eestist lahkumiseks toetuse

taotlemisega, Eestist lahkumise kohustuse võtmisega, abiprogrammide vahendusel välismaal

elamispinna hankimisega) väljendanud soovi ja valmisolekut Eestist lahkuda ja oma elukorraldust

selles osas muuta. Seega ei saa Eestist lahkumise vajaduse saabumine olla nende isikute jaoks

üllatuseks.

14. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 sätestatud tingimused oleksid olulise tähtsusega ka juhul, kui

tuleks arvestada Eestist lahkumise tagajärgi kauaaegsele sisserändajale, tema perekonnaliikmetele ja

sisserändaja seotust päritolumaaga. Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve saanud,

siis ei ole ainuüksi asjaolu, et isik hiljem ümber mõtleb ning Eestist lahkuda ei soovi, põhjuseks, et

käsitada tema hiljem esitatud elamisloa taotluse ilma erandi tegemise võimaluseta rahuldamata

jätmist sätestavat normi põhiseadusevastasena. Eeltoodud kaalutlus kehtib ka käesoleval juhul.

Halduskohus leidis põhjendatult, et V. Dorfman osales abiprogrammis vabatahtlikult ja teadlikult

ning talle olid arusaadavad selle tagajärjed, kuna elamispinna saamise tingimuseks oli tema Eestis

asuva elamispinna mahajätmine tema ja ta perekonna poolt.

15. Vastupidiselt apellatsioonkaebuses väljendatule ei ole halduskohus rajanud väidet, et T. Dorfman

teadis abikaasa osalemisest rahvusvahelises abiprogrammis, oletusele, vaid haldusasjas kindlaks

tehtud faktile, mis rääkis vastu T. Dorfmani vastupidisele sisuga ütlustele ja muutis selle

väheusutavaks. Selleks faktiks oli T. Dorfmani ja V. Dorfmani pikaaegne abielu. Kõrvutades

T. Dorfmani ütlusi eeltoodud faktiga oli halduskohtul alust pidada T. Dorfmani ütlusi "äärmiselt

ebausutavaks".

16. Põhiseaduse § 152 lg 1 ja § 15 lg 2 kohaselt on kohtuvõimule antud põhiseaduslikkuse järelevalve

algatamise pädevus ainult seonduvalt õigusakti kohaldamise konkreetse juhtumiga ja eesmärgiga

kaitsta isiku õigusi nende rikkumise eest. Sellest tulenevalt on kohtul alus tunnistada

põhiseadusevastaseks õigusakt, sealhulgas seadus, mille kohaldamine rikuks Põhiseaduses sätestatud

õigusi. Antud juhul ei nähtu haldusasja materjalidest, et elamisloa andmata jätmine riivaks kaebajate

õigusi. Halduskohus on põhjendatult leidnud, et käskkirjad ei piira kaebajate põhiseaduslikke õigusi.

17. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peaks seadus võimaldama täitevvõimule haldusakti

andmisel kaalutlusõigust teostada ja küsimuse lahendamisel olulise tähtsusega asjaolusid arvesse

võtta. Kuid haldusakti andmisel on kaalutlusõiguse teostamiseks vajadust juhul, kui on vaja kaaluda

omavahel haldusakti andmisega kaasneva isiku õiguste riive tõsidust ja haldusaktiga taotletava

avaliku huvi olulisust. Kui seaduses ettenähtud sisuga haldusakti andmisega ei kaasne isiku õiguste

riivet, siis ei saa sel juhul ka seadus, mis ei näe ette kaalutlusõiguse teostamist haldusakti teostamisel

ja kirjutab ette kindla sisuga haldusakti andmise, isiku õigusi rikkuda.

18. Kuna vaidlustatud käskkirjade üheks aluseks oli VS § 12 lg 9 p 4, mis ei näe ette võimalust

erandina elamisloa pikendamiseks, siis ei olnud vastustaja kohustatud nendes käskkirjades esitama

muid põhjusi, miks kaebajate elamislubade pikendamisest keelduti.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. V. ja T. Dorfmani esindaja palub kassatsioonkaebuses jätta asi läbi vaatamata, anda haldusasja

lahendamine Riigikohtu üldkogule, tunnistada VS § 12 lg 9 p 4 kehtetuks, tühistada ringkonnakohtu

otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada V. ja T. Dorfmani kaebused ning tühistada siseministri

vaidlustatud käskkirjad, kohustada pädevat haldusorganit lahendama V. ja T. Dorfmani kaebused ühe

kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest ja mõista siseministeeriumilt V. ja T. Dorfmani kasuks välja

kohtukulud (riigilõiv ja tasu advokaadi õigusabi eest).

Kassaatorid väidavad järgmist:

1. Kohus oli seisukohal, et Kokkulepe laieneb vaid neile sõjaväepensionäridele ja nende

perekonnaliikmetele, kes omasid juba enne Kokkuleppe allakirjutamist artiklis 1 märgitud staatust.

Kokkuleppe ratifitseerimise seadus võeti vastu 20. detsembril 1995. Sellel normatiivaktil pole

õiguslikku tähendust, kuna V. Dorfmanist sai sõjaväepensionär 14. novembril 1994. Kokkuleppe

artikli järgi on sõjaväepensionäriks isik, kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning saab pensioni ja

toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt. V. Dorfman vastas erru laskmise päeval artikli 1

nõuetele. Ringkonnakohus ei pööranud tähelepanu, et V. Dorfman oli raudteelane, kelle otseseks

ülesandeks oli Vene Föderatsiooni vägede välja viimine Eestist. Selle ülesande täitmise tõttu

vormistati ta sõjaväepensionäriks vahetult pärast ülesande täitmist. Kokkuleppe mõttega on

vastuolus, kui sotsiaalseid tagatisi ei saa sõjaväepensionärid, kes tegelesid juulis-augustis 1994 Vene

Föderatsiooni vägede Eestist väljaviimisega. Kohus jättis tähelepanuta, et V. Dorfmanile makstakse

Eesti riigi vahendusel pensioni Vene Föderatsiooni vahendite arvelt. Seega käsitleb Eesti riigi

käitumine V. Dorfmanit Kokkuleppe subjektina. Kohus jättis tähelepanuta, et artikli 15 kohaselt

rakendatakse Kokkulepet allakirjutamise päevast. Seega rakendati alates 14. novembrist 1994, mil

kassaatorist sai sõjaväepensionär ja ta kanti Kokkuleppe alusel koostatud nimekirja, tema suhtes

Kokkulepet. V. Dorfmani kui Kokkuleppe subjektile saanuks elamisloa pikendamisest keelduda

üksnes ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule ja üksnes Vabariigi Valitsuse otsusega.

2. Siseministril polnud õigust keelduda kassaatoritele elamisloa pikendamisest. V. Dorfman pole

saanud rahvusvahelise abiprogrammi vahendusel elamispinda. Kohus jättis tähelepanuta, et

V. Dorfman tasus elamispinna eest ca 50 000 krooni ise. Kui ta saanuks elamispinna 100 % ulatuses

tasuta, siis võiks rääkida elamispinna saamisest. T. Dorfman pole võtnud juriidilist kohustust lahkuda

Eestist. T. Dorfman väitis kohtuistungil, et tal polnud andmeid, et tema abikaasa osales

abiprogrammis, millega võeti T. Dorfmanile kui Eestis sündinud ja siin kogu elu elanud isikule

kohustus lahkuda Eestist. Abikaasa abiprogrammis osalemisest sai T. Dorfman teada pärast seda, kui

V. Dorfman oli omandanud elamispinna. TsMS § 227 lg 1 ja 2 ning § 231 lg 4 koosmõjust selgub, et

kohtuotsusest peab selguma, miks kohus ei nõustu kassaatori väidetega. Vastavad põhjendused

peavad olema seaduslikud ja rajanema asjas kogutud tõenditele. Õiguslikeks argumentideks pole

halduskohtu poolt öeldud ja ringkonnakohtu poolt tunnustatud arusaam "On äärmiselt ebausutav, et

enne perekonna jaoks nii tähtsa sammu astumist abikaasad omavahel seda läbi ei arutanud. Sellised

olulised kogu pere elukorraldust puudutavad otsustused langetatakse normaalses perekonnas ühiselt,

vähemalt teise poole teadmisel ja heakskiidul." TsMS § 94 loetleb ammendavalt asjaolusid, mida pole

vaja tõendada. "Äärmiselt ebausutavat" asjaolu pole seadusandja pidanud tõendamisest vabastamise

aluseks. Absoluutselt ebaõige ja ebaõiglane on kohtute seisukoht, et üks abikaasa võib võtta teisele

abikaasale ilma viimase nõusolekuta siduvaid juriidilisi kohustusi.

3. Kohus jättis põhjendamatult VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks tunnistamata. Elamisloa

pikendamisest keeldumisega on rikutud PS §-des 26 ja 27 sätestatud õigusi. Ekslik on kohtute

seisukoht, et Põhiseadusest tulenevate õiguste piiramist tuleb demokraatlikus ühiskonnas lugeda

vajalikuks, kui isik omandas rahvusvahelise abiprogrammi raames välisriigis korteri. Õiguse

üldtunnustatud põhimõtte kohaselt võib põhiõigust piirata teise isiku õiguste ja vabaduste kaitseks.

Rahvusvahelise abiprogrammi raames korteri omandamine ei riku teiste isikute põhiõigusi. See säte

on põhiseadusevastane, sest kehtestatud õiguste piirang pole demokraatlikus ühiskonnas vajalik.

Teiseks on täitevvõimult võetud võimalus kaaluda erinevate käitumisvariantide vahel. Senine

Riigikohtu praktika on järjekindlalt tunnistanud põhiseadusevastaseks sätted, mis ei anna

täitevvõimule kaalutlusõigust (näiteks otsus 28.04.2000). Kolmandaks on VS § 12 lg 9 p 4 vastuolus

rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetega (vt kassatsioonkaebuse punkt 5).

4. Siseminister on rakendanud VS § 12 lg 9 p 4 tagasiulatuvalt. V. Dorfman ei teadnud ning

mõistlikult kaalutledes ei pidanudki aimama, et osaledes 1995. a rahvusvahelises programmis ning

omandades seeläbi korteri, saab talle ja tema abikaasale aastal 2001 elamisloa pikendamisest

keelduda. Kuna vastav rakendussäte seaduses puudub, siis ei ole isegi kahtlust, et seadusandja tahe

oli suunatud tulevikku. Seaduse tõlgendamisel on sekundaarse tähendusega seaduse menetlemise

protokollid. Tõlgendamisel on primaarne seaduse tekst. Seega on minister ekslikult sisustanud normis

sätestatut ning asudes seadusandja rolli, andnud normile tagasiulatuva tähenduse. 100 % kindel on, et

Eestist lahkumise kohustuse tekkimine oli üllatuseks T. Dorfmanile.

5. Vaidlustatud käskkiri on motiveerimata ja diskretsiooniõiguse teostamata jätmise tõttu vigane.

Euroopa Nõukogu Ministrite komitee 13. septembri 2000. a soovituse Rec (2000) 15 järgi tuleb

kauaaegse sisserändaja elamisloa pikendamise otsustamisel anda objektiivne hinnang tema

käitumisele, alalise elamise kestusele, väljasaatmise tagajärgedele tema perekonnaliikmetele,

sisserändaja ning tema perekonnaliikmete sidemetele päritolumaaga. Vaidlustatud käskkirjast ei

nähtu, et kõiki neid asjaolusid on kaalutud. See soovitus tunnustab riigi õigust saata kauaaegne

sisserändaja välja ainult siis, kui ta kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule või ühiskondlikule

turvalisusele. Vaidlustatud käskkirjaga rikuti kaebuse esitaja õigust perekonna- ja eraelu

puutumatusele motiveerimatult. Siseminister oli pädev teostama diskretsiooni. Minister on

õigustanud diskretsiooni teostamist seadusandja tahtega, mis ei nägevat ette diskretsiooniõigust. PS

§-s 3 sätestatu taustal on viidatud Euroopa Nõukogu soovituses omaks võetud seisukohad Eesti

õigussüsteemi lahutamatuks osaks. Minister ei teostanud diskretsiooni, ehkki tal oli selline kohustus

PS § 3 järgi.

Riigikohtu istungil esitas V. Dorfmani ja T. Dorfmani esindaja taotluse välja mõista

Siseministeeriumilt V. Dorfmani kasuks kasuks kantud õigusabikulud kokku 56 011 krooni, sellest

Riigikohtus 20 709 krooni, ringkonnakohtus 13 806 krooni ja halduskohtus 21 496 krooni.

8. Siseministri esindaja on kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu

otsus on seaduslik. Vastuses kassatsioonkaebusele väidetakse:

1. V. Dorfman pole kantud kokkuleppejärgsesse nimekirja. Tema erru arvamise ajaks oli Vene

Föderatsioon esitanud nende isikute nimekirja, kes ei pidanud Eestist lahkuma ja kellele antakse

elamisluba. Vene Föderatsioon pole Kokkuleppe Eesti poolset tõlgendust Kokkuleppe artiklis 13

sätestatud korras vaidlustanud.

2. See, et V. Dorfman tasus umbes 10 % elamispinna maksumusest, ei tähenda, et talle ei ole

võimaldatud tasuta elamispinda. Juurde tuli maksta, sest et korter oli suurem kui nägi ette

kolmeliikmelise perekonna korteri suuruse norm. Sooviavalduse programmis osalemiseks said

esitada vaid relvajõududes teeninud isikud, mitte nende perekonnaliikmed. V. Dorfman deklareeris, et

elamispinna saamisel lahkub tema ja ta perekond Eestist. Pole ühtki mõistlikku põhjendust

seletamaks asjaolu, et V. Dorfman ei teavitanud kuni korteri omandamiseni perekonda varandusliku

seisu suurendamiseks tehtud avaldusest ja selle sisust.

3. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 pole põhiseadusevastane. Selles sättes toodud elamisloa

pikendamisest keeldumise alused on seotud isiku enda vaba tahteavaldusega ja ei riiva põhiõigusi.

Haldusorganile pole otstarbekas anda diskretsiooniõigust olukorras, kus isik, kelle suhtes

diskretsiooni rakendataks, on oma valiku varem teinud. Ka diskretsiooni teostaja peaks

kaalutlusotsuse tegemisel jõudma järeldusele, millele juba varasemalt on jõudnud haldusakti

adressaadid. Sellistel juhtudel pole diskretsiooniõiguse sätestamine vajalik. Välismaalaste seaduse

§ 12 lg 9 p 4 pole tagasiulatuva jõuga ega riku õiguskindluse printsiipi. Kaebajatele antud tähtajalised

elamisload kehtisid kehtivusaja lõpuni ega tekitanud õiguspärast ootust, et pärast elamisloa

kehtivusaja lõppu pikendatakse kindlasti elamisluba.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Eesti Vabariik ja Vene Föderatsioon sõlmisid 26. juulil 1994 "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni

vahelise Lepingu Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ning

nende sealviibimise tingimustest" (Leping) ja "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise

Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti

Vabariigi territooriumil" (Kokkulepe). Riigikogu ratifitseeris Lepingu ja Kokkuleppe 20. detsembril

1995 ühe ja sama ratifitseerimisseadusega. Vabariigi President kuulutas ratifitseerimise seaduse välja

22. detsembril 1995 (RT II 1995, 46, 203).

10. Käesolevas asjas on keskseid vaidlusküsimusi kassaatorite poolt esitatud kaks. Esiteks, kas isik

on käsitatav sõjaväepensionärina Kokkuleppe mõttes, ja teiseks, kas abiprogrammi raames Venemaal

korteri saanud isikule võis elamisloa pikendamisest keelduda ja kas 1999. aastal vastu võetud VS

§ 12 lg 9 p 4 on põhiseadusevastane. Kassaatorid loevad VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks

seetõttu, et see säte ei võimalda täitevvõimule elamisloa üle otsustamisel diskretsiooni. Kui isik on

käsitatav sõjaväepensionärina või tema perekonnaliikmena Kokkuleppe mõttes, siis puudub vajadus

peatuda teisel vaidlusküsimusel, sest Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 järgi saab sõjaväepensionärile ja

tema perekonnaliikmele elamisloa andmisest keelduda vaid ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule. Kui aga

esimesele küsimusele vastamisel leitakse, et isik pole sõjaväepensionär või tema perekonnaliige

Kokkuleppe mõttes, siis tuleb minna teise küsimuse juurde.

11. Halduskohus ja ringkonnakohus leidsid, et V. Dorfman pole sõjaväepensionär ja T. Dorfman

sõjaväepensionäri abikaasa Kokkuleppe mõttes ning et abiprogrammi raames Venemaal korteri

saanud isikule võis keelduda elamisloa pikendamisest. Kuna ringkonnakohus leidis, et VS § 12 lg 9

p 4 elamisloa pikendamisest keeldumine ei riiva isiku põhiõigusi - õigust perekonnaelule - siis ei

pidanud ringkonnakohus vajalikuks hinnata apellantide väidet, et VS § 12 lg 9 p 4 on

põhiseadusevastane seetõttu, et see säte ei võimalda täitevvõimule diskretsiooni. Küll aga leidis

ringkonnakohus, et VS § 12 lg 9 p 4 kehtestamisel 1999. aastal ja selle rakendamisel aastal 2001 ei

rikutud põhimõtet, et seadusel ei tohi olla tagasiulatuvat jõudu.

12. Riigikohtu halduskolleegiumi otsuse motivatsiooni esimeses osas puudutatakse esimest ja teises

osas teist küsimust.

I

13. V. Dorfman on läbi kolme kohtuastme väitnud, et ta on sõjaväepensionär Kokkuleppe mõttes.

T. Dorfman on väitnud, et ta on sõjaväepensionäri abikaasa Kokkuleppe mõttes. Selle väite õiguslik

tähendus elamisloa pikendamise otsustamisel seisneb selles, et Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 järgi

saab kokkuleppe subjektiks oleva sõjaväepensionäri, tema perekonnaliikme ja toitja kaotanud isiku

elamisloa andmisest keelduda vaid põhjendusega, et isik on ohtlik Eesti riigi julgeolekule.

Kassaatoreid aga ei loetud elamisloa pikendamisest keeldumisel Kokkuleppe subjektideks, mistõttu

siseminister jättis nende elamisloa pikendamata VS § 12 lg 9 p 4 alusel seetõttu, et isik sai Venemaal

abiprogrammi alusel korteri, ning kohtud jätsid ministri käskkirja jõusse.

14. Kolleegium on seisukohal, et isiku õigusliku seisundi kindlaksmääramisel pole tähtis mitte ainult

26. juulil 1994 alla kirjutatud Kokkulepe, vaid ka samal päeval alla kirjutatud Leping.

15. Lepingu artikli 3 punkti 1.1 järgi kohustus Vene Föderatsioon viima oma relvajõud Eestist välja

31. augustiks 1994.

Lepingu artikli 1 järgi mõisteti "relvajõude" all Eesti Vabariigi territooriumil asuvate Vene

Föderatsiooni relvajõudude ja piirivalvevägede juhtimisorganeid, operatiivkoondisi, väekoondisi,

väeosasid, ettevõtteid, asutusi, organisatsioone ja sõjaväeõppeasutusi. "Relvajõudude koosseisu

kuuluvate isikute" all mõisteti relvajõududes tegevteenistuses olevaid sõjaväelasi ja relvajõududes

töötavaid tsiviilisikuid. "Relvajõudude koosseisu kuuluvate isikute perekonnaliikmete" või "nende

perekonnaliikmete" all mõisteti Lepingu artiklis 3 relvajõudude koosseisu kuuluvate isikute

abikaasasid, alaealisi lapsi, nende ülalpidamisel olevaid isikuid.

Lepingu artiklist 2 punktist 1 tulenevalt sisaldab relvajõudude väljaviimine Eesti Vabariigi

territooriumilt isikute osas relvajõudude koosseisu kuuluvate isikute ja nende perekonnaliikmete

väljasõitu, välja arvatud Eesti Vabariigi kodanikud, kes ei soovinud lahkuda tema territooriumilt, ja

relvajõududes töötavad tsiviilisikud.

Lepingu artikli 2 punkt 3 sätestas, et artikli 2 punkti 1 toime laieneb ajutiselt ka juhtumitele, mis on

kirjeldatud artikli 12 punktis 3. Lepingu artikli 12 punkt 3 nägi ette: "Relvajõudude koosseisu

kuuluvate isikute perekonnaliikmete tunnistuste kehtivusaega pikendatakse kuni ühe aastani arvates

Relvajõudude väljaviimise lõppmomendist Eesti Vabariigi territooriumilt Eesti Vabariigi

Migratsiooniameti poolt tasuta põhjendatud juhtudel, mille alla käib ka nendel eluruumide

puudumine Vene Föderatsiooni territooriumil või ravi lõpetamise vajadus."

16. Seega on Lepingu regulatsioon ühemõtteliselt selge - Vene Föderatsioon kohustus 31. juuliks

1994 Eestist välja viima kõik sama aasta 26. juuli seisuga Eestis asuvad Vene Föderatsiooni

relvajõudude tegevteenistuses olevad sõjaväelased ilma ühegi erandita. Eestisse võisid jääda vaid

selliste isikute perekonnaliikmed, kellel oli Eesti kodakondsus. Teised tegevteenistuses olevate

sõjaväelaste perekonnaliikmed võisid Eestisse jääda kuni korteri saamiseni. Lepingu eesmärgiga

vastuolus oli selliste 26. juulil 1994 tegevteenistuses olnud isikute Eestisse jäämine, kes jäid erru

pärast 26. juulit 1994.

Samasugune seisukoht tuleneb ka Lepingu ja Kokkuleppe ratifitseerimisseadusest.

Ratifitseerimisseaduse § 2 p-s 3 deklareeris Eesti, et relvajõudude väljaviimist mõistab Eesti Vabariik

selliselt, et Vene Föderatsioon viib käesoleva seaduse paragrahvis 1 nimetatud Lepingus käsitletud

territooriumilt välja kõik tema relvajõud ja nende koosseisu 1994. aasta 26. juuli seisuga kuulunud

isikud ja nende perekonnaliikmed vastavalt Lepingu artikli 2 punktile 1, samuti isikud, kes viibisid

Eestis hiljem Lepingu artikli 3 punkti 2 alapunktide 2.2 ja 2.3 alusel.

17. Lepingu järgi Eestisse jäänud sõjaväepensionäride õiguslikku seisundit reguleerib Kokkulepe.

Kolleegiumi arvates on Kokkuleppe sõjaväepensionäride elamislube puudutav regulatsioon piisavalt

selge, et olla iserealiseeruv (vt mutatis mutandis Riigikohtu halduskolleegiumi 24. oktoobri 2002. a

otsuse asjas nr 3-3-1-43-02 punkt 16 - RT III 2002, 28, 310).

18. Elamisloa andmise ja pikendamise seisukohalt on Kokkuleppes tähtis artikli 2 punkt 1, mis

sätestab: "Sõjaväepensionärid, nende perekonnaliikmed ning toitja kaotanud isikud saavad elamisloa

Eesti Vabariigis isikliku taotluse alusel, välja arvatud isikud, kellele Eesti Vabariigi Valitsuse otsusel

põhjendusega keelduti elamisluba andmast ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule."

Kokkuleppe see säte kehtestab Kokkuleppe subjektidele oluliselt soodsamad elamisloa andmise ja

pikendamise tingimused kui isikutele, kes pole hõlmatud Kokkuleppega. Kokkuleppest tulenevalt

saab Vene Föderatsiooni sõjaväepensionärile, tema perekonnaliikmele ja toitja kaotanud isikule

elamisloa andmisest keelduda üksnes ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule. Kokkuleppega mittehõlmatud

isikutele otsustatakse elamisloa andmine Välismaalaste seaduse alusel, mis sätestab palju avaramad

võimalused keelduda elamisloa andmisest või pikendamisest (vt mutatis mutandis Riigikohtu

halduskolleegiumi 24. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-43-02 punkt 15).

19. Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 kohaldamise tingimuseks on aga see, et isik peab olema

Kokkuleppe subjekt.

Kokkuleppe artikkel 1 määratleb Kokkuleppes kasutatavaid mõisteid järgmiselt: "Järgnevad terminid

tähendavad: 1. "sõjaväepensionärid" - isikud, kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning saavad

pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt; 2. "toitja kaotanud isikud" - isikud, kes

saavad toetust seoses toitja kaotusega, kes kuulus punktis 1 osutatud isikute kategooriasse; 3.

"perekonnaliikmed" - sõjaväepensionäride ja toitja kaotanud isikute perekonnaliikmed - abikaasad,

alaealised lapsed ja ülalpeetavad isikud."

Kokkuleppe artikli 2 punkt 3 sätestab: "Vene pool esitab Eesti poolele hiljemalt 30 päeva pärast

käesoleva Kokkuleppe allakirjutamist artiklis 1 nimetatud isikute ja nende perekonnaliikmete

nimekirja ja täpsustab osutatud nimekirja iga järgneva aasta 1. jaanuariks."

Kolleegium on seisukohal, et Kokkuleppe nendest sätetest tuleneb ühemõtteliselt, et Kokkuleppe

subjektiks saavad olla üksnes sõjaväepensionärid, kes omasid pensionäri staatust Kokkuleppe

allakirjutamise päeval, s.o 26. juulil 1994. Seda järeldust kinnitab ka ratifitseerimisseadus.

Ratifitseerimisseaduse § 4 p-s 1 deklareeriti et sõjaväepensionäridena mõistab Eesti Vabariik isikuid,

kes viibisid Eesti Vabariigi territooriumil, olid erru arvatud ning said pensioni ja toetust Vene

Föderatsiooni vahendite arvelt enne käesoleva seaduse paragrahvis 1 nimetatud Kokkuleppe

sõlmimist, s.o enne 1994. aasta 26. juulit, ega pidanud Eestist lahkuma vastavalt Lepingule.

Ratifitseerimisseaduse § 4 p-s 2 deklareeriti, et sõjaväepensionäride, toitja kaotanud isikute ja

perekonnaliikmete nimekirja iga-aastast täpsustamist mõistab Eesti Vabariik kui aasta jooksul Eestist

lahkunud või surnud isikute väljaarvamist nimekirjast.

Kolleegium on seisukohal, et Lepingu ja Kokkuleppe eesmärgiga ei saa olla kooskõlas seisukoht, et

kokkuleppejärgse soodsa õigusliku režiimi omandavad ka isikud, kes olid tegevteenistuses 26. juulil

1994, kuid keda Eestist välja ei viidud ja kes jäid reservi või erru pärast lepingu allakirjutamist,

samuti nende perekonnaliikmed, kes pidid Lepingu järgi Eestist lahkuma.

20. Kolleegium on seisukohal, et Eesti riik ei olnud kohustatud andma elamisluba sellistele isikutele,

kes pidid Lepingu järgi Eestist lahkuma, kuid ei lahkunud Eestist. Kui aga isik, kes Lepingu järgi pidi

Eestist lahkuma, sai hiljem tähtajalise elamisloa, siis viibib ta Eestis õiguslikul alusel. Selliselt antud

tähtajalise elamisloa pikendamisel tuleb isikut käsitada NSVL või Venemaa relvajõududes teeninud

kaadrisõjaväelasena või selle perekonnaliikmena, kelle elamisloa pikendamise taotlus tuleb

lahendada Välismaalaste seadusega selliste isikute jaoks kehtestatud alustel ja korras.

Kokkuleppejärgne soodne õiguslik režiim ei saa laieneda sellisele isikule hoolimata sellest, et talle

makstakse pensioni samas korras kui isikutele, kes on sõjaväepensionärid Kokkuleppe mõttes.

Elamisloa andmise või pikendamise otsustamisel Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 alusel ei saa otsustava

tähtsusega olla see, et isikule makstakse pensioni samas korras, kui näeb ette Kokkulepe.

21. Käesolevas asjas on halduskohtu poolt tuvastatud, et V. Dorfman ei olnud Kokkuleppe sõlmimise

ajaks sõjaväeteenistusest erru lastud ja ta ei saanud pensioni ega toetust Vene Föderatsiooni vahendite

arvelt. Seda seisukohta on halduskohus põhjendanud viitega halduskohtu toimiku lehele 14 (koopia

V. Dorfmani pensionitunnistusest), millest nähtub, et V. Dorfman arvati erru ja sõjaväepension

määrati talle 14. novembril 1994. Ringkonnakohus asus samale seisukohale (ringkonnakohtu tl 57).

22. Käesolevas asjas väidab kassaator, et V. Dorfman polnud küll kantud sellesse nimekirja, mille

Vene Föderatsioon pidi esitama hiljemalt 30 päeva pärast Kokkuleppe allakirjutamist, kuid

V. Dorfman on lülitatud hiljem täiendavalt esitatud nimekirja. Hoolimata järeldusest, et V. Dorfman

pidi Lepingu järgi Eestist lahkuma ega saanud seetõttu olla Kokkuleppe subjekt, analüüsib

kolleegium siin ka Kokkuleppe artiklis 2 nimetatud nimekirja ja hiljem esitatud nimekirjade

õiguslikku tähendust.

Kokkuleppe artikli 1 punkt 1 ja ratifitseerimise seaduse § 4 punkt 1 ei sea sõjaväepensionäri

käsitlemisel kokkuleppejärgse sõjaväepensionärina tingimuseks, et isik on kantud vastavasse

nimekirja. Kokkulepe nägi ette nimekirja koostamise ja täpsustamise kohustuse Vene poolele, kuid ei

sidunud sõjaväepensionärile sotsiaalsete tagatiste andmist tema nimekirja kandmisega. Kokkuleppe

ratifitseerimise seaduses on Eesti pool andnud omapoolse tõlgenduse sellele, kuidas mõista

Kokkuleppe art 2 punktis 3 käsitletud nimekirja iga-aastast täpsustamist. See on tõlgendus, mis on

antud Kokkuleppe ratifitseerimisel ning Vene pool ei ole seda Kokkuleppe art 13 korras vaidlustanud.

Selline tõlgendus on kohtule siduv ning kohus ei saa ainuüksi asjaolust, et nn lisanimekirjad edastati

Välisministeeriumi poolt KMA-le teha järeldust, et Eesti pool on ka nn lisanimekirju pidanud

aktsepteerituteks. Kui lugeda sõjaväepensionärile sotsiaalsete tagatiste andmisel määravaks fakt, et

taotleja on kantud 1994. aasta lõpuni koostatud ja Eesti poolele esitatud nimekirja, tähendaks see

Kokkuleppe art 1 p 1 näidatud tingimuste laiendamist ning sellist pädevust kohtul ei ole.

23. Kassatsioonkaebuses väidetakse, et kohtud pole V. Dorfmani elamisloa pikendamisest keeldumise

õiguspärasuse hindamisel arvestanud erandliku asjaoluga - sellega, et V. Dorfman oli sõjaväelane

(raudteelane), kes korraldas Vene Föderatsiooni sõjaväelaste õigeaegset lahkumist Eestist.

Kolleegiumi arvates kassaatori see väide pigem kinnitab kohtute järeldust, et V. Dorfman oli

tegevteenistuses ka pärast 26. juulit 1994.

Kolleegium on seisukohal, et isegi kui V. Dorfman korraldas Vene Föderatsiooni vägede lahkumist

Eestist, ei saanud sellest tuleneda tema õigus jääda Eestisse Lepingu alusel. Leping kohustas

ühemõtteliselt Vene Föderatsiooni kõik sõjaväelased Eestist välja viima 31. augustiks 1994. Ka

reguleeris Leping üksikasjalikult seda, kuidas võib teha Eestis viibivate Vene Föderatsiooni

relvajõudude koosseisus muudatusi, et tagada nimetatud relvajõudude tähtaegne lahkumine Eestist.

Lepingu artikli 3 punkt 2.2 sätestas, et Eesti Vabariik lubab põhjendatud juhtudel Vene Föderatsiooni

relvajõudude sõjaväelastest koostatud teenindus-, transport-, laadimis- ja valveüksuste saabumist ja

lühiajalist viibimist Eesti Vabariigi territooriumil. Lepingu artikli 3 punkt 2.3 sätestas, et Eesti lubab

erandjuhtudel ohvitserkonna, mitšmanite ja lipnike vahetust.

24. Kokkuvõtvalt märgib kolleegium, et V. Dorfman pole Kokkuleppe subjekt. V. Dorfman pole

sõjaväepensionär, kellele elamisloa pikendamisest saab keelduda ainult siis, kui ta kujutab endast

ohtu Eesti riigi julgeolekule. V. Dorfman on välisriigi relvajaõududes kaadrisõjaväelasena teeninud

isik, kelle elamisloa andmist ja pikendamist reguleerib mitte Kokkulepe, vaid Välismaalaste seadus.

V. Dorfmani abikaasa T. Dorfman on Vene Föderatsiooni kodanik. Kuna V. Dorfmani ei saa käsitleda

Kokkuleppe subjektina, siis ei saa Kokkuleppe subjektina käsitleda ka tema abikaasat T. Dorfmani.

II

25. V. Dorfmani ja T. Dorfmani elamisloa pikendamisest keeldumise üheks aluseks oli Välismaalaste

seaduse § 12 lg 9 p 4, mis sätestab:

"Elamisloa andmisest ja pikendamisest keeldutakse, kui:

4) isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu

elamispinna välismaal või saanud Eestist lahkumiseks toetust."

26. Vaidlust pole selle üle, et V. Dorfman sai Vene Föderatsioonis korteri. Käesolevas asjas algab

vaidlus juba sellest, kas V. Dorfman sai Vene Föderatsioonis korteri Ameerika Ühendriikide

abiprogrammi raames. V. Dorfman leiab, et ta ei saanud seda korterit rahvusvahelise abiprogrammi

raames, sest ta tasus osa korteri hinnast (3000 USA dollarit) oma vahenditest. Seega tuleb kõigepealt

peatuda küsimusel, kas VS § 12 lg 9 p 4 üldse saab laieneda V. Dorfmanile ja T. Dorfmanile.

Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 küll eeldab, et isik ei ole ise oma vahendite arvelt soetanud

välismaal elamispinda. Oluline on, et isik saanuks elamispinna välismaal rahvusvahelise

abiprogrammi kaudu. Selle sätte kohaldamist ei sea seadus sõltuvusse sellest, et korter peab olema

saadud täies ulatuses tasuta. Halduskohus ja ringkonnakohus on tuvastanud, et lepingus märgitud

korteri ostuhinnast (27 940 USA dollarit) tasus V. Dorfman üksnes umbes ühe kümnendiku (2940

dollarit). Ülejäänu tasuti USA rahvusvahelise arengu fondi vahenditest. Kohtud leidsid, et

V. Dorfman sai rahvusvahelise abiprogrammi kaudu korteri välismaal.

Kolleegium on seisukohal, et selles küsimuses kohaldasid halduskohus ja ringkonnakohus VS § 12

lg 9 p 4 õigesti.

27. Kassaatorid väidavad ka seda, et kohtud rikkusid TsMS § 227 lg 1 ja 2, § 231 lg 4 ning § 94, kui

nad lugesid tuvastatuks, et T. Dorfman teadis oma abikaasa osalemisest abiprogrammis. Siin väidab

kassaator: "Õiguslikeks argumentideks pole halduskohtu poolt öeldud ja ringkonnakohtu poolt

tunnustatud arusaam "On äärmiselt ebausutav, et enne perekonna jaoks nii tähtsa sammu astumist

abikaasad omavahel seda läbi ei arutanud. Sellised olulised kogu pere elukorraldust puudutavad

otsustused langetatakse normaalses perekonnas ühiselt, vähemalt teise poole teadmisel ja

heakskiidul." TsMS § 94 loetleb ammendavalt asjaolusid, mida pole vaja tõendada. "Äärmiselt

ebausutavat" asjaolu pole seadusandja pidanud tõendamisest vabastamise aluseks."

Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. Ringkonnakohus asus seisukohale: "Vastupidiselt

apellatsioonkaebuses väljendatule ei ole halduskohus rajanud oma väidet, et T. Dorfman oli teadlik

abikaasa osalemisest rahvusvahelises abiprogrammis, oletusele, vaid antud haldusasjas kindlaks

tehtud faktile, mis rääkis vastu T. Dorfmani vastupidise sisuga ütlustele ja muutis selle

väheusutavaks. Selleks faktiks oli T. Dorfmani ja V. Dorfmani pikaaegne abielu. Kõrvutades

T. Dorfmani ütlusi eeltoodud faktiga oli halduskohtul alust pidada T. Dorfmani ütlusi "äärmiselt

ebausutavaks" (ringkonnakohtu tl 60). Kohtul on menetlusseadustikust tulenev ülesanne hinnata

protsessiosaliste väiteid ja esitatud tõendeid. Halduskohus ja ringkonnakohus pidasid seda väidet

paljasõnaliseks.

28. Veel väidavad kassaatorid, et V. Dorfman ei saanudki abiprogrammis osaledes võtta oma

abikaasale siduvat avalik-õiguslikku kohustust - "Absoluutselt ebaõige ja ebaõiglane on kohtute

seisukoht, et üks abikaasa võib võtta teisele abikaasale ilma viimase nõusolekuta siduvaid juriidilisi

kohustusi."

Üldjuhul ei saa üks abikaasa tõepoolest võtta teisele abikaasale kohustusi. Kuid abiprogrammis

osalemisel korteri saamise tingimuseks oli kogu perekonna lahkumine Eestist. Abiprogrammis

osalemise avalduse esitamise õigus oli üksnes sõjaväelastel, mitte aga nende perekonnaliikmetel.

Saadava korteri suurus oli sõltuvusse seatud Eestist lahkuva perekonna suurusest. Sellises olukorras

abiprogrammis osalemisel, kui sõjaväelasest abikaasa näitas sooviavalduses ära, et korteri saamisel

lahkub Eestist kogu tema perekond, oli teise abikaasa nõusolek eelduslik.

29. Veel väidavad kassaatorid:

2) Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 on põhiseadusevastane ja rikub Põhiseaduse §-des 26 ja 27

sätestatud õigusi, kuna pole esiteks demokraatlikus ühiskonnas vajalik ja teiseks ei anna

täitevvõimule kaalutlusõigust;

3) siseminister kohaldas tagasiulatuvalt Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4, mida sai kohaldada vaid

tulevikus aset leidvate faktide suhtes;

4) siseministri käskkiri on motiveerimata. Kauaaegse sisserändaja elamisloa pikendamise

otsustamisel ei teostatud kaalutlusõigust, ehkki Põhiseaduse § 3 järgi oli ministril

diskretsioonikohustus.

30. Nende väidete osas peatub kolleegium kõigepealt (otsuse punktid 31-33) VS § 12 lg 9 p 4

tagasiulatuva kohaldamise küsimusel. Kui kassaatorite suhtes on tagasiulatuvalt kohaldanud sätet,

mida saanuks kohaldada ainult tulevikus aset leidvate faktide suhtes, siis pole kolleegiumil vajadust

kassaatorite teisi väiteid puudutada.

31. Paragrahvi 12 lõike 9 punkt 4 lülitati Välismaalaste seadusesse põhiseaduskomisjoni algatatud

Välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 5 muutmise seaduse eelnõu (98 SE)

vastuvõtmisega aastal 1999. Välismaalaste seaduses puudub säte, mis täpsustaks, kas § 12 lg 9 p 4

tohib kohaldada ka minevikus aset leidnud faktide suhtes.

Kui on tekkinud kahtlus sätte tõlgendamisel, siis tuleb kolleegiumi arvates kasutada kõiki

tõlgendusmeetodeid, sealhulgas ka teleoloogilist. Piirduda ei saa grammatilise tõlgendusega.

Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve asjade lahendamisel korduvalt püüdnud välja selgitada

eesmärki, mille saavutamiseks vastav õiguslik regulatsioon on kehtestatud (näiteks 11. oktoobri

2001. a otsuse asjas nr 3-4-1-7-01 punkt 19 - RT III 2001, 26, 280; 3. aprilli 2002. a otsuse asjas nr 3-

4-1-2-02 punkt 18 - RT III 2002, 11, 108; 12. juuni 2002. a otsuse asjas nr 3-4-1-6-02 punkt 13 - RT

III 2002, 18, 202; 15. juuli 2002. a otsuse asjas nr 3-4-1-7-02 punkt 15 - RT III 2002, 22, 251).

Seadusandja eesmärki välja selgitamata satuks kohus raskustesse näiteks regulatsiooni

proportsionaalsuse hindamisel.

32. Riigikogus eelnõu esimesel lugemisel põhjendas eelnõu algataja esindaja seda sätet järgmiselt:

"Probleem on seotud eeskätt nende Nõukogude Liidu sõjaveteranidega, kes on saanud Ameerika

Ühendriikidest toetust Eestist lahkumiseks, kuid seejärel teinud säärase tembu, et toetuse tasku

pistnud ja Eestisse tagasi tulnud. Seega on nad petnud Eesti riiki, Ameerika Ühendriike ja ilmselt ka

Vene Föderatsiooni. Käesolev eelnõu muudaks välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise

seaduse kahte sätet. Esiteks, selgemaks muudetakse alused, mida käsitletakse ohuna riigi

julgeolekule. Riigi ametkonnad on seisukohal, et praegune sõnastus ei määratle selgepiiriliselt riigi

julgeolekule ohtlikku tegevust. Seepärast tuleks asendada mõiste "võidakse käsitleda"

selgepiirilisema mõistega "käsitletakse". Teine säte räägib konkreetselt isikutest, kes on

rahvusvahelise abiprogrammi kaudu saanud elamispinna välismaal või toetust Eesti Vabariigist

lahkumiseks. Nendelt võetakse võimalus Eestis elamisluba saada ja seega riiki petta." Teisel

lugemisel ütles eelnõu algataja esindaja: "Teine küsimus puudutab neid isikuid, kes on saanud

rahvusvaheliste abiprogrammide kaudu välismaal elamispinna või toetuse Eestist lahkumiseks, kuid

ei ole tegelikult lahkunud või on Eestisse tagasi pöördunud. See on äärmiselt ebamoraalne

käitumisviis ja riik peab selles küsimuses oma seisukoha selgelt välja ütlema. Riik ei võta selle

sättega endale kohustust anda elamisluba isikutele, kes on selle raha või elamispinna kätte saanud ja

on sel teel riiki, nii Eesti riiki kui ka Ameerika Ühendriike, kes on põhiliselt nimetatud programmi

finantseerinud, petnud. Need isikud on tegelikult kas Eestisse jäänud või Eestisse tagasi pöördunud."

33. Seega on Riigikogus seaduseelnõu menetlemisel ühemõtteliselt silmas peetud isikuid, kes olid

rahvusvahelise abiprogrammi alusel enne seadusemuudatust saanud välismaal korteri, kuid ei

lahkunud Eestist. Seadusandja on omistanud VS § 12 lg 9 p-le 4 tagasiulatuva mõju (ebaehtsa

tagasiulatuva jõu), mis iseenesest pole põhiseadusevastane. Tagasiulatuva jõu võib anda ka

koormavale seadusesättele, kui selleks on põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata

ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust.

Kolleegium võikski piirduda selle tõdemisega, et siseministril oli õigus kohaldada VS § 12 lg 9 p 4

isikute suhtes, kes enne selle sätte jõustumist olid saanud korteri abiprogrammi raames. Siiski käsitab

kolleegium otsuse punktis 34 seadusandja poolt valitud lahenduse - tagasiulatuva mõju andmise -

lubatavust.

34. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 tõepoolest omistab elamisloa mitteandmise sätestamisel

õigusliku tähenduse faktile, mis leidis aset enne selle sätte jõustumist - abiprogrammi raames korteri

saamine välisriigis. Tõsi on seegi, et Eesti riik polnud abiprogrammi pooleks. Ometi ei saa need

asjaolud iseenesest tuua kaasa VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks tunnistamist.

Üldjuhul tõepoolest ei tohi usalduse kaitse seisukohalt anda isikule negatiivseid tagajärgi toovale

seadusele tagasiulatuvat mõju. Nimetatud abiprogrammi raames korteri saanud isikud võtsid aga ise

endale vabatahtlikult kohustuse jätta maha senine korter (kodu) ning lahkuda Eestist ja edaspidi

viibida Eestis välismaalasena üldistel alustel. Seega ei saa 1999. aastal Välismaalaste seaduses

sätestatud regulatsioon, mis lõppkokkuvõttes võimaldab sellistel isikutel Eestis viibida vaid viisa

alusel, olla isikule üllatuslik. Usalduse kaitse seisukohalt pole kolleegiumi arvates see regulatsioon

põhiseadusevastane.

35. Kassatsioonkaebuses väidetakse, et elamisloa pikendamisest keeldumisega on rikutud

Põhiseaduse §-des 26 ja 27 sätestatud õigusi.

Perekonnaelu kaitset käsitleb Põhiseaduse kaks paragrahvi. Paragrahvi 26 esimene lause sätestab

igaühe õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele, paragrahvi 27 1. lõige aga kinnitab, et perekond

on rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all. Säte annab igaühele õiguse

eeldada, et riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei sekku perekonna- ja

eraellu muidu, kui Põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Sellele õigusele vastab

riigivõimu kohustus mitte sekkuda perekonnaellu. Paragrahvi 27 1. lõige puudutab perekonnaelu

välist kaitset ja annab isikule õiguse riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku

perekonnaelu. Riik on kohustatud tagama ka välismaalase õiguse elada Eestis täisväärtuslikku

perekonnaelu, kuid see õigus pole piiramatu (vt mutatis mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 5. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-2-01 - RT III 2001, 7, 75).

36. Õigus perekonnaelule ja õigus eraelule on kaks iseseisvat õigushüve, mille kaitsealad võivad

osaliselt kattuda. Kolleegium märgib, et sõltuvalt olukorrast võib elamisloa pikendamisest

keeldumine riivata kas õigust perekonnaelule või õigust eraelule.

37. Kassatsioonkaebuses küll väitekase, et rikutud on Põhiseaduse §-des 26 ja 27 sätestatud õigusi,

kuid on jäetud täpsustamata, millist ülalnimetatud hüvedest on silmas peetud. Esimese ja teise astme

kohtu toimikutest ilmneb, et peetakse silmas V. Dorfmani ja T. Dorfmani õigust perekonnaelule.

Kohtud tuvastasid, et perekond koosneb käesoleval ajal V. Dorfmani ja T. Dorfmanist. Nad mõlemad

on Venemaa kodanikud. Mõlemad vaidlustasid elamisloa pikendamisest keeldumise.

38. Kohtud leidsid, et siseministri käskkiri, millega ei pikendatud elamislube, ei riiva V. Dorfmani ja

T. Dorfmani õigust elada perekonnaelu.

39. Kolleegium ei nõustu kohtute põhjendusega, et sekkumine perekonna põhiõigusesse puudub.

Perekonnaelu põhiõiguse riivet tuleb kolleegiumi arvates tunnustada ka siis, kui elamisluba

keeldutakse pikendamast mõlemale abikaasale. Põhiõiguste tõhusa kaitse tagamiseks asub

kolleegium seisukohale, et põhiõiguste kaitseala tuleb tõlgendada laialt. Pärast riive tuvastamist tuleb

aga jõuda selgusele, kas põhiõigusesse sekkumine ka rikub seda põhiõigust.

40. Kassaatorid leiavad, et VS § 12 lg 9 p 4 on põhiseadusevastane, kuna ei võimalda kaalutlusõigust.

Kaalutlusõigus (diskretsiooniõigus) seondub proportsionaalsusega. Proportsionaalsuse ja

kaalutlusõiguse kohta üldiselt arvab kolleegium järgmist (punktid 41-43).

41. Seadustes on nii mõnigi kord kehtestatud regulatsioon, mis ei anna seaduse rakendajale

kaalutlusõigust.

Seadusega kehtestatud sellise õigusliku regulatsiooni põhiseaduslikkust, mis ei võimalda

täitevvõimul kasutada kaalutlusõigust, on Riigikohus käsitanud mitmes põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas. Riigikohus on leidnud, et põhiõiguse riivet saab pidada õigustatuks vaid siis, kui on järgitud

proportsionaalsuse põhimõtet. Kasutatavad vahendid peavad olema proportsionaalsed saavutatava

eesmärgiga. Riigikohus on ebaproportsionaalsuse tõttu tunnistanud põhiseadusevastaseks seadusi,

mis ei anna täitevvõimule kaalutlusõigust (vt mutatis mutandis 28. aprilli 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-

6-2000 - RT III 2000, 13, 140; 5. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-2-01 - RT III 2001, 7, 75; 3. mai

2001. a otsus asjas nr 3-4-1-6-01 - RT III 2001, 15, 154; 11. oktoobri 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-7-

01 - RT III 2001, 26, 280; 17. veebruari 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-1-03 - RT III 2003, 5, 48).

Riigikohtu üldkogu on aga põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-7-01 möönnud ka seda, et

diskretsiooni mittevõimaldav regulatsioon võib olla proportsionaalne, s.o kooskõlas Põhiseadusega

(vt mutatis mutandis 11. oktoobri 2001. a otsuse p 24 - RT III 2001, 26, 280).

42. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 tõepoolest ei anna täitevvõimule kaalutlusõigust pärast seda,

kui on tuvastatud, et isik sai abiprogrammi alusel korteri välisriigis. Iseenesest ei ole kaalutlusõiguse

seadusega mittesätestamine vastuolus Põhiseadusega. Ka Haldusmenetluse seadus, mis küll jõustus

1. jaanuaril 2002 - seega pärast vaidlustatud käskkirja andmist - seostab täitevvõimu kaalutlusõiguse

igal üksikul juhul sellega, kas seadusandja on selle õiguse andnud või andmata jätnud.

Haldusmenetluse seaduse § 4 lg 1 annab kaalutlusõiguse legaaldefinitsiooni - "Kaalutlusõigus

(diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida

erinevate otsustuste vahel." Sama paragrahvi lõige 2 sätestab nõuded kaalutlusõiguse teostamisele -

"Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse

üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve."

43. Kaalutlusõigust on täitevvõimul vaja selleks, et tagada proportsionaalsuse põhimõtte

rakendamine. Kaalutlusõigus pole eesmärk omaette. Otsustus võib olla proportsionaalne ka siis, kui

seadus pole kaalutlusõigust sätestanud. Ka regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib

rakendamisel anda proportsionaalse tulemuse. Seadusandjal on õigus kehtestada regulatsioon, mis ei

võimalda diskretsiooni. Loomulikult peab seadusandja diskretsiooni mittevõimaldava regulatsiooni

kehtestamisel kaaluma seda, kas regulatsioon on proportsionaalne. Kolleegium on seisukohal, et kui

seadusandja pole kaalutlusõigust sätestanud, siis võib tekkida küsimus kaalutlusõigust

mittevõimaldava regulatsiooni põhiseaduspärasusest. Nimelt võib seadusega sätestatud regulatsioon

olla mitteproportsionaalne.

44. Kassaatorid väidavad, et õiguse üldtunnustatud põhimõtte kohaselt võib põhiõigust piirata teise

isiku õiguste ja vabaduste kaitseks. Rahvusvahelise abiprogrammi raames korteri omandamine ei riku

teiste isikute põhiõigusi.

Kolleegium ei saa nõustuda kassaatorite poolt põhiõiguste piiramise võimalusele antud nii kitsa

lähenemisega, sest kassaatoritega nõustumine poleks kooskõlas Riigikohtu poolt põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluses võetud seisukohtadega.

45. Põhiõiguste piiramist on käsitletud põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi mitmes otsuses.

Perekonnapõhiõiguse piiramist käsitles kolleegium 5. märtsi 2001. a otsuses asjas nr 3-4-1-2-01 (RT

III 2001, 7, 75). Selle otsuse punktis 15 asus kolleegium järgmisele seisukohale: "Õigus riigi

positiivsele tegevusele, mis aitaks isikul elada Eestis täisväärtuslikku perekonnaelu, ei ole piiramatu

põhiõigus. Põhiõiguse või vabaduse piiramise põhjuseks võib olla mõni teine sama kaaluga

õigusväärtus. Piirangu põhjustena saab arvesse võtta teiste isikute põhiõigusi ja vabadusi või

Põhiseaduse norme, mis kaitsevad kollektiivseid hüvesid." Selles asjas luges Riigikohus riigi

julgeoleku legitiimseks põhjuseks, et sekkuda välismaalase õigusesse elada Eestis perekonnaelu.

Otsuse samas punktis märkis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium: "Mitmetele Põhiseaduse

normidele, eriti preambulale tuginedes võib järeldada, et riigi julgeolek on Põhiseaduse sätte ja vaimu

kohaselt väärtus, mida saab tunnustada kui põhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki."

Halduskolleegiumi arvates saab siit teha vähemalt järgmised järeldused. Riik saab

perekonnapõhiõigusesse sekkuda mitte ainult teiste isikute põhiõiguste ja -vabaduste kaitseks.

Perekonnapõhiõigusesse saab sekkuda ka arvestades Põhiseaduse norme, mis kaitsevat kollektiivseid

hüvesid. Kollektiivsed hüved, mis õigustavad sellesse põhiõigusesse sekkumist, ei ammendu riigi

julgeolekuga. Õigusväärtus, mis on konkreetse põhiõiguse piiramise põhjuseks, peab olema sama

kaaluga kui põhiõigus, mida piiratakse.

46. Seaduseelnõu Riigikogus menetlemise materjalidest (vt käesoleva otsuse punkt 32) nähtub, et

vaidlusalune muudatus sätestati Välismaalaste seaduses selleks, et isik täidaks endale abiprogrammis

osalemisel vabatahtlikult võetud kohustuse - kohustuse lahkuda Eestist ja edaspidi saabuda Eestisse

välismaalasena üldistel alustel. Mitmetele Põhiseaduse normidele, eriti preambulale tuginedes võib

järeldada, et selliselt võetud kohustuse täitmise tagamine on Põhiseaduse sätte ja vaimu kohaselt

väärtus, mida saab tunnustada kui põhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki.

Kolleegium märgib siin veel järgmist. Seadusandja on alates 1993. aastast, mil jõustus Välismaalaste

seadus, väljendanud oma selget tahet, et endise NSVL relvajõududes kaadrisõjaväelastena teeninud

isikutele ja nende abikaasadele üldjuhul elamisluba ei anta, soovides sellega selliste isikute lahkumist

Eestist. Eesti riigi huvides on olnud ka rahvusvahelised abiprogrammid, millega rahastati endise

NSVL sõjaväelastele eluaseme muretsemist, võimaldamaks nende lahkumist Eestist. Välismaalaste

seaduse § 12 lg 9 p 4 kehtestamise eesmärgiks on seega mitte ainult sanktsioneerida isikute poolt

endale Eestist lahkumiseks võetud kohustuse täitmist, vaid see säte väljendab ka Eesti riigi huvi selle

vastu, et rahvusvaheliste abiprogrammide raames endise NSVL relvajõudude kaadrisõjaväelaste

väljaviimise hõlbustamiseks rahaliste vahendite kulutamine täidaks oma eesmärki.

47. Kuna kolleegiumi arvates on abiprogrammi alusel välismaal elamispinna saanud endise NSVL

sõjaväelaste perekonnaellu sekkumise eesmärk legitiimne, siis tuleb järgnevalt analüüsida

perekonnaellu sekkumise proportsionaalsust.

48. Proportsionaalsuse hindamist on käsitlenud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

mitmes otsuses.

Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb Põhiseaduse § 11 teisest lausest, mille kohaselt õiguste ja

vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Piirangu vastavust

proportsionaalsuse põhimõttele on kontrollitud kolme tunnuse - abinõu sobivuse, siis vajalikkuse ja

seejärel vajadusel ka mõõdukuse - abil. Ilmselgelt ebasobiva abinõu korral pole vaja kontrollida

abinõu vajalikkust ja mõõdukust. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist.

Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi

saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu

on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga,

mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Arvestada tuleb ka seda, kuivõrd koormavad erinevad

abinõud kolmandaid isikuid, samuti erinevusi riigi kulutustes. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks

tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi

tähtsust. (vt mutatis mutandis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsuse

asjas nr 3-4-1-1-02 punkt 15 RT III 2002, 8, 74).

49. Kolleegiumi arvates on VS § 12 lg 9 p 4 puhul seadusandja poolt valitud abinõu kindlasti sobiv,

sest elamisloa pikendamisest keeldumine viib lõppkokkuvõttes abiprogrammi alusel välismaal

elamispinna saanud isiku Eestist lahkumisele ja eeldatavasti elama asumisele riiki, kus ta omandas

nimetatud programmi raames elamispinna. Kolleegium peab valitud abinõud ka vajalikuks, sest ta ei

tea valitud eesmärgi saavutamiseks praktiliselt rakendatavat abinõu, mis viiks eesmärgile.

Kaaluma peab järelikult valitud abinõu mõõdukust. Mõõdukuse hindamisel on olulised kohtute

tuvastatud asjaolud.

50. V. Dorfman ja T. Dorfman on kõigis kolmas kohtuastmes väitnud, et nad on kauaaegsed

sisserändajad. Ringkonnakohtu istungil nõustus siseministri esindaja selle väitega: "Jah Tatjana

Dorfman on kauaaegne sisserändaja ja ka Valeri Dorfman on kauaaegne sisserändaja"

(ringkonnakohtu tl 45).

51. Kolleegium on seisukohal, et kassaatorite esindaja ületähtsustab käesolevas asjas soovitust nr 15.

Kassaatorid väitavad, et see soovitus tunnustab riigi õigust saata kauaaegne sisserändaja välja ainult

siis, kui ta kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule või ühiskondlikule turvalisusele. Kassaatorid

jätavad tähelepanuta sama soovituse § 3.a.ii, mis sätestab, et pikaajaliselt riigis viibiva immigrandi

elamisloa võib tühistada, kui ta on tegelikult kauem kui kuus kuud elanud väljaspool liikmesriiki,

ilma selle perioodi pikendamist taotlemata.

52. Korteri ostu-müügi leping V. Dorfmaniga sõlmiti septembris 1995. Selle lepinguga sai

V. Dorfman Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames Sankt-Peterburgis korteri, mille hinnaks

on lepingus märgitud 27 940 USA dollarit. Sellest 25 000 dollarit tasuti abiprogrammi vahenditest.

2940 dollarit tasus V. Dorfman. Halduskohtu otsuses on tuvastatud: "Ka nähtub V. Dorfmani

vastustest KMA küsimustele, et sel kombel saadud korter on kaebajal endiselt alles ja selles elavad

väidetavalt tema sugulased."

Abiprogrammi raames korteri saamine tähendas, et isik on arvestanud asjaoluga, et korter eraldatakse

talle sinna elama asumiseks, korteri saamine tingib Eestis asuva elamispinna mahajätmise, lahkumise

Eestist ja võimaluse pöörduda Eestisse vaid välismaalasena viisa alusel. Abiprogrammis osalemisega

on ta Eestist lahkumisel kindlustanud oma perekonna vajalikus suuruses elamispinnaga teises riigis.

Abiprogrammis osalemise ja selliste kohustuste võtmise ja õiguste omandamisega isik lõi tiheda

sideme oma kodakondsusjärgse riigiga. Kolleegium rõhutab siin ka Sankt-Peterburgis asuva korteri

rahalist väärtust. 1995. a sõlmitud lepingus on korteri hinnaks märgitud 27 940 USA dollarit, millest

abiprogrammi vahendite arvelt kaeti 25 000 dollarit.

Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve - korteri - saanud, siis ei ole ainuüksi

asjaolu, et ta hiljem ümber mõtleb ega soovi enam Eestist lahkuda, põhjuseks, et käsitleda tema

hiljem esitatud elamisloa taotluse ilma erandi tegemise võimaluseta rahuldamata jätmist sätestavat

normi põhiseadusevastasena.

Need asjaolud on olulised ka juhul, kui diskretsiooni korras otsustatakse kauaaegse sisserändaja ja

tema perekonnaliikmete elamisloa pikendamist.

53. Kolleegiumi arvates on oluline analüüsida ka Eesti riigi tegevust.

V. Dorfman ja T. Dorfman said viieks aastaks tähtajalised elamisload 1996. aastal. 1999. aastal

Välismaalaste seadusesse lülitatud § 19 lg 9 p 4 aruteludest Riigikogus nähtub, et Eesti riik teadis

sellest, et on isikuid, kes abiprogrammis osalemisel võtsid endale Eestist lahkumise kohustuse.

Siseministri esindaja on aga kinnitanud, et nimekirjad isikutest, kes osalesid abiprogrammis, sai Eesti

riik aastal 2001, et elamisloa pikendamisest keelduti esimesel võimalusel pärast seda, kui saadi teada,

et isik osales abiprogrammis. Ministri esindaja viitas ka sellele, et isegi kui tähtajalise elamisloa

kehtivuse ajal oleks teatavaks saanud isiku osalemine abiprogrammis, polnuks seaduslikku alust

1996. aastal antud tähtajalise elamisloa kehtivuse ennetähtaegseks lõpetamiseks. Välismaalaste

seaduse § 14 lg 2 p 1 näeb ette elamisloa tühistamise sama seaduse § 12 lg-s 4 ja lg 9 p-des 1 ja 2

nimetatud juhtutel, mitte aga § 12 lg 9 p-s 4 nimetatud juhul.

Kolleegiumi arvates on Eesti riik sekkunud V. Dorfmani ja T. Dorfmani perekonnaellu mõistliku aja

jooksul.

54. Intensiivset perekonnaellu sekkumist võimaldav VS § 12 lg 9 p 4 regulatsioon oleks kolleegiumi

arvates nendel asjaoludel proportsionaalne ka kauaaegse sisserändaja suhtes. Kirjeldatud asjaoludel

elamisloa pikendamisest keeldumine on õigustatud ka T. Dorfmani suhtes, kes on sündinud Eestis ja

omandanud 1990-ndatel aastatel Venemaa kodakondsuse. Sellise regulatsiooni alusel tehtus

haldusotsustus tõepoolest sekkub intensiivselt V. Dorfmani ja T. Dorfmani perekonnaellu. Selline

sekkumine ei võta aga nendelt võimalust elada perekonnaelu. Neil on võimalik elada perekonnaelu

oma kodakondsusjärgses riigis, kuhu elama asumiseks nad abiprogrammi raames saidki korteri.

Kolleegium peab käesolevas asjas proportsionaalseks VS § 12 lg 9 p 4 regulatsiooni, mille järgi

elamisloa pikendamise otsustamisel puudub kaalutlusõigus, kui isik sai abiprogrammi alusel korteri

välisriigis ja kohustus korteri saamisel Eestist lahkuma.

55. Kolleegium ei nõustu kassaatorite väitega, et siseministri vaidlustatud käskkiri on seadusevastane

seetõttu, et käskkirjas pole kaalutud elamisloa pikendamisest keeldumise tagajärgi. Välismaalaste

seaduse § 12 lg 9 p 4 ei võimaldanud diskretsiooni.

56. Eeltoodu põhjal nõustub kolleegium halduskohtu ja ringkonnakohtu enamiku seisukohtade ja

V. Dorfmani ja T. Dorfmani kaebuste kohta tehtud lõppjäreldusega. Kolleegium aga ei nõustu kohtute

seisukohaga, et vaidlustatud käskkiri ei sekku V. Dorfmani ja T. Dorfmani põhiõigusesse. Kolleegium

leidis, et riivatakse perekonnapõhiõigust ja analüüsis seejärel VS § 12 lg 9 p 4 ja selle alusel

toimunud sekkumise põhiseaduspärasust ning jõudis järeldusele, et põhiõigusesse on sekkutud

õiguspäraselt ja käesolevas asjas pole põhjust kahelda Välismaalaste seaduse nimetatud sätte

põhiseaduspärasuses. Seega jääb kassatsioonkaebus rahuldamata. Küll aga leiab kolleegium, et muuta

tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuse motiive, milles kohtud asusid seisukohale, et puudub

põhiõiguse riive. Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuse need motiivid tuleb asendada Riigikohtu

halduskolleegiumi otsuse vastavate motiividega.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel