3-3-1-10-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-10-03

Otsuse kuupäev

17. märts 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

Kohtuasi

Mark Štilermani kaebus siseministri 19. juuni 2001. a käskkirja

nr 251 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 1. novembri 2001. a otsus haldusasjas

nr 3-1367/2001 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi

25. septembri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/135/2002

Menetluse alus Riigikohtus

Mark Štilermani kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

13. veebruar 2003

Kohtuistungil osalenud isikud

Mark Štilerman, tema esindaja vandeadvokaat Sven Sillar ja

siseministri esindaja vandeadvokaadi vanemabi Mari Oro

RESOLUTSIOON

1. Jätta Mark Štilermani kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tallinna Halduskohtu 1. novembri 2001. a otsuse haldusasjas nr 3-1367/2001 ja

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 25. septembri 2002. a otsuse haldusasjas nr 2-

3/135/2002 motiive, asendades otsustes need motiivid, milles väidetakse perekonnapõhiõiguse

riive puudumist, Riigikohtu otsuse asjakohaste motiividega. Muus osas jätta halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsus muutmata.

3. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Siseministri 19. juuni 2001. a käskkirjaga nr 251 keelduti Välismaalaste seaduse (VS) § 12 lg 4

p 7 ja lg 9 p 4 ning Vabariigi Valitsuse 23. novembri 1999. a määrusega nr 362 kinnitatud Elamisloa

ja tööloa taotlemise, andmise, pikendamise ning tühistamise korra (Kord) p 23 alusel elamisloa

pikendamisest Mark Štilermanile (sünd 1951). Käskkirjas märgitakse, et M. Štilerman on Vene

Föderatsiooni kodanik. Aastail 1968 kuni 1994 teenis ta kaadrisõjaväelasena endise Nõukogude Liidu

relvajõududes ja läks sealt erru 1994. a alampolkovnikuna. Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 7 alusel

ei anta elamisluba välismaalasele, kes on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, sealt

reservi arvatud või erru läinud. Sama seaduse § 12 lg 9 p 4 alusel keeldutakse elamisloa andmisest ja

pikendamisest, kui isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud rahvusvahelise

abiprogrammi kaudu elamispinna välismaal või saanud Eesti Vabariigilt lahkumise toetust.

M. Štilerman on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames saanud endale ja oma perekonnale

elamispinna Vene Föderatsioonis.

2. M. Štilerman esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada siseministri 19. juuni

2001. a käskkiri nr 251, teha siseministrile ettekirjutus vaadata elamisloa taotlus uuesti läbi. Tallinna

Halduskohus jättis 1. novembri 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-1367/2001 kaebuse rahuldamata.

3. M. Štilerman palus apellatsioonkaebuses kohtuotsus tühistada ja teha uus otsus, millega rahuldada

kaebus ja vaidlustatud käskkiri tühistada, tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata VS

§ 12 lg 9 p 4 osas, mis ei anna võimalust teha erandit elamisloa pikendamisest keeldumisel isikule,

kes on rahvusvahelise abiprogrammi raames saanud elamispinna välismaal.

4. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse

muutmata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1. Halduskohus leidis õigesti, et apellant pole isik, kellele elamisloa andmist reguleerib Kokkulepe.

Kohus tugines Kokkulepet tõlgendades Kokkuleppele Eesti poolt ametlikult antud tõlgendusele.

Kokkuleppe ratifitseerimise seaduses sisalduvas deklaratsioonis mõistab Eesti riik

sõjaväepensionäridena Kokkuleppe tähenduses isikuid, kes viibisid Eesti territooriumil, olid erru

arvatud ning said pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt enne Kokkuleppe sõlmimist

(enne 26. juulit 1994). Kuni Kokkuleppe teine osaline pole sellist tõlgendust otseselt vaidlustanud või

kui võimalik erimeelsus pole leidnud lepingupoolte vahelist lahendust, puudub vastustajal ja kohtul

alus Kokkuleppe teistsuguseks tõlgendamiseks.

2. Ringkonnakohtule on apellant esitanud Vene Föderatsiooni Riigiduuma rahvusvaheliste asjade

komisjoni esimehe kirja ning Vene Föderatsiooni suursaadiku Eestis kirjad, mille seisukoht, et Vene

pool peab põhjendamatuks sõjaväepensionärile üksnes sel põhjusel elamisloa pikendamisest

keeldumist, et see isik ei ole märgitud Kokkuleppe järgses esialgses Vene Föderatsiooni poolt esitatud

nimekirjas. Need kirjad ei näita, et Vene Föderatsioon on seisukohal, et Kokkuleppega hõlmatud

sõjaväepensionäridena, kelle suhtes tuleb elamislubade andmine ja pikendamine otsustada

Kokkuleppe artikli 2 punktis 1 sätestatud korras, tuleb vastupidiselt Eesti seisukohale käsitleda ka

isikuid, kes läksid sõjaväeteenistusest erru ja omandasid sõjaväepensionäri staatuse peale Kokkuleppe

sõlmimist.

3. Käesolevas asjas ongi elamisloa pikendamata jätmise aluseks Välismaalaste seadus, mitte aga

kaebaja puudumise fakt Kokkuleppejärgsest esialgsest nimekirjast. Viimatinimetatud asjaolu on

aluseks üksnes pädeva Eesti organi määratlemisel, kes otsustab Eesti seaduses ettenähtud alustel

elamisloa pikendamise.

4. Ringkonnakohus ei pea Eesti seisukohta Kokkuleppe art 1 punktis 1 sätestatud sõjaväepensionäri

mõiste tõlgendamisel rahvusvaheliste lepingute tõlgendamise põhimõtetega vastuolus olevaks.

5. See, et Eesti praktika pärast Kokkuleppe sõlmimist lubab pidada kaebajat Vene Föderatsiooni

sõjaväepensionäriks, pole antud juhul tähtis, sest pole vaidlust selle üle, et kaebuse esitaja on Vene

Föderatsiooni sõjaväepensionär. Kokkulepe pole aga kindlasti ainus õigusakt, millest võib tuleneda

Vene Föderatsiooni kodaniku õiguslik seisund sõjaväepensionärina ning sõjaväepensioni maksmine

nimetatud isikule Vene Föderatsiooni vahenditest.

6. Kokkuleppe sõlmimise konteksti arvestades on vaja märkida, et Kokkuleppe allkirjastamise päeval

26. juulil 1994 allkirjastati ka Vene Föderatsiooni relvajõudude Eesti territooriumilt väljaviimise

kohta käiv Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vaheline leping. Isikud, kes Kokkuleppe sõlmimise

ajal ei olnud Vene Föderatsiooni relvajõududest erru läinud, olid hõlmatud Lepinguga kui Vene

Föderatsiooni relvajõudude koosseisu kuuluvad isikud Lepingu artikli 1 punkti 2 tähenduses. Selliste

isikute suhtes, kui nad polnud Eesti kodanikud või relvajõududes töötavad tsiviilisikud, võttis Vene

Föderatsioon endale Lepingu artiklitega 2 ja 3 kohustuse viia nad oma relvajõudude koosseisus Eesti

territooriumilt välja 31. augustiks 1994. Siit tulenevalt ei saa ka Kokkulepet tõlgendada, et selle

alusel omandaksid Eesti elamisloale õigusi Kokkuleppe sõlmimise ajal Vene Föderatsiooni

relvajõududes olnud isikud, kes läksid Vene Föderatsiooni relvajõududest erru peale Kokkuleppe

sõlmimist või isegi peale kuupäeva, millal Vene Föderatsioon oli Lepingu järgi kohustatud oma

relvajõud Eesti territooriumilt välja viima.

7. Kohus tuvastas, et kaebuse esitaja arvati relvajõududest erru 27. oktoobril 1994 ja sõjaväepension

määrati talle 28. oktoobrist 1994. Seega ei ole kaebuse esitaja Kokkuleppe art 1 punktis 1 märgitud

isik.

8. Kohus on õigesti hinnanud Vene Föderatsiooni Suursaatkonna sotsiaalkindlustuse osakonna

12. oktoobri 2001. a tõendit nr 537 ja põhjendatult asunud seisukohale, et see ei tõenda, et kaebuse

esitaja on kantud Kokkuleppe art 2 p 3 kohaselt koostatud Kokkuleppe art 1 nimetatud isikute

kokkuleppejärgsesse nimekirja. Kuna kaebuse esitaja pole isik, kellele Kokkulepe laieneb ja kellele

elamisloa andmisest keeldumise saab Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 kohaselt otsustada üksnes

Vabariigi Valitsus, ei ole minister käskkirja andmisel pädevust ületanud.

9. Vaidlustatud haldusakti põhjendatakse sellega, et kaebuse esitaja on Vene Föderatsiooni kodanik,

kes aastail 1968 kuni 1994 teenis kaadrisõjaväelasena endise Nõukogude Liidu relvajõududes ja läks

sealt erru 1994. aastal alampolkovnikuna; et ta on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames

saanud endale ja oma perekonnale elamispinna Vene Föderatsioonis. Haldusakti kohaselt on see, et

M. Štilerman teenis kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes ja läks sealt erru, tulenevalt VS § 12

lg 4 p-st 7 talle elamisloa pikendamisest keeldumise aluseks, ning see, et ta sai rahvusvahelise

abiprogrammiga elamispinna välismaal, tulenevalt VS § 12 lg 9 p-st 4 elamisloa pikendamisest

keeldumise aluseks.

10. Halduskohus tuvastas, et kaebuse esitaja sai rahvusvahelise abiprogrammi kaudu elamispinna

välismaal. Halduskohus pole ületanud pädevust ega sisustanud haldusakti uute alustega, tuvastades,

et kaebuse esitaja on võtnud endale kohustuse Eestist lahkuda, ning järeldades, et programmis

osalemine tõi kaebuse esitajale kaasa kohustuse Eestist lahkuda. Kohus kontrollis käskkirjas viidatud

aluse - abiprogrammi kaudu välismaal korteri saamise - olemasolu, ning käsitles kaebuse esitaja

kinnitust maha jätta Eestis asuv eluase abiprogrammi kaudu korteri saamisel ja edaspidi Balti riikide

välismaalasena üldistel alustel külastamise võimaluse teadmiseks võtmist kui abiprogrammis

osalemisega hõlmatud asjaolusid.

11. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p-l 4 (jõustunud 1. oktoobril 1999). pole otseses mõttes

tagasiulatuvat jõudu, kuna enne selle sätte jõustumist kaebuse esitajale 1996. aastal välja antud

tähtajaline elamisluba kehtis selles märgitud tähtpäevani vaatamata VS § 12 lg 9 p-ga 4 täiendamisele

Õigusteoorias eristatakse lisaks olukorrale, kus õigusnormile antakse otseselt tagasiulatuv jõud

(normi teokoosseisuga seotud õigus või kohustus hakkab kehtima enne normi jõustumist),

tagasiulatuva mõjuga õigusnorme, mille tagasiulatuv mõju väljendub selles, et normis ettenähtud

tulevikus saabuv õiguslik tagajärg seotakse minevikus, enne normi kehtestamist, toimunud

sündmusega. Antud juhul on vaidlustatud käskkirjas VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel antud sellele

tagasiulatuv mõju. Seaduses vastava rakendussätte puudumisel tuleb juhinduda sellest, et seadusandja

pole soovinud anda seadusele või selle sättele tagasiulatuvat jõudu. Ilma tagasiulatuva jõuta, samas

aga tagasiulatuvat mõju omavate normide puhul loovad need normid õiguslikke tagajärgi ka enne

normi vastuvõtmist toimunud sündmuste puhul, kui seaduse rakendussätetes pole ette nähtud, et enne

uue seaduse jõustumist aset leidnud asjaolude suhtes tuleb kohaldada enne uue seaduse jõustumist

kehtinud norme. 21. septembril 1999 vastu võetud Välismaalaste seaduse muutmise seadusega,

millega VS § 12 lõikesse 9 viidi sisse punkt 4, sellist rakendussätet ette ei nähtud. Järelikult tuleb VS

§ 12 lg 9 p 4 tõlgendada selliselt, et selle punkti alusel tuleb elamisloa pikendamisest keelduda ka

välismaalasele, kes on saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu elamispinna välismaal enne selle

punkti jõustumist ning siseminister ei ole VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel selles osas eksinud.

12. Välismaalaste seaduse VS § 12 lg 9 p 4 on küll tagasiulatuva mõjuga säte, kuid see ei anna alust

sätet põhiseadusevastaseks tunnistada. Kuigi sättele tagasiulatuva mõju andmine pole üldreeglina

kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega, tuleb antud juhul arvestada selle sätte

reguleerimisala eripära. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 näeb ette nendele isikutele tähtajalise

elamisloa andmisest ja pikendamisest keeldumise, kes on varem juba oma aktiivse tegevusega

(Eestist lahkumiseks toetuse taotlemisega, Eestist lahkumise kohustuse võtmisega, abiprogrammide

vahendusel välismaal elamispinna hankimisega) väljendanud soovi ja valmisolekut Eestist lahkuda ja

oma elukorraldust selles osas muuta. Seega ei saa Eestist lahkumise vajaduse saabumine olla nende

isikute jaoks üllatuseks.

13. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p-s 4 sätestatud tingimused oleksid olulise tähtsusega ka juhul,

kui tuleks arvestada Eestist lahkumise tagajärgi kauaaegsele sisserändajale, tema perekonnaliikmetele

ja sisserändaja seotust päritolumaaga. Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve

(toetuse või elamispinna välismaal) saanud, siis ei ole ainuüksi asjaolu, et isik hiljem ümber mõtleb

ning Eestist lahkuda ei soovi, põhjuseks, et käsitada tema hiljem esitatud elamisloa taotluse ilma

erandi tegemise võimaluseta rahuldamata jätmist sätestavat normi põhiseadusevastasena. Kaebuse

esitaja osales abiprogrammis vabatahtlikult ja teadlikult ning talle olid arusaadavad selle tagajärjed,

kuna elamispinna saamise tingimuseks oli tema Eestis asuva elamispinna mahajätmine tema ja ta

perekonna poolt.

14. Põhiseaduse § 152 lg 1 ja § 15 lg 2 kohaselt on kohtuvõimule antud põhiseaduslikkuse järelevalve

algatamise pädevus ainult seonduvalt õigusakti kohaldamise konkreetse juhtumiga ja eesmärgiga

kaitsta isiku õigusi nende rikkumise eest. Sellest tulenevalt on kohtul alus tunnistada

põhiseadusevastaseks õigusakt, sealhulgas seadus, mille kohaldamine rikuks põhiseaduses sätestatud

õigusi. Antud juhul ei nähtu haldusasja materjalidest, et elamisloa andmata jätmine riivaks kaebaja

õigusi. Halduskohus on põhjendatult leidnud, et vaidlustatud haldusakt ei piira kaebaja

põhiseaduslikke õigusi.

15. Kaebuse esitaja perekonnaliikmeks on tema Vene Föderatsiooni kodanikust abikaasa, kellele

elamisloa pikendamisest keeldumise otsus jäi apellandi esindaja sõnul vaidlustamata.

Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peaks seadus võimaldama täitevvõimule haldusakti andmisel

kaalutlusõigust teostada ja küsimuse lahendamisel olulise tähtsusega asjaolusid arvesse võtta. Kuid

haldusakti andmisel on kaalutlusõiguse teostamiseks vajadust juhul, kui on vaja kaaluda omavahel

haldusakti andmisega kaasneva isiku õiguste riive tõsidust ja haldusaktiga taotletava avaliku huvi

olulisust. Kui seaduses ettenähtud sisuga haldusakti andmisega ei kaasne isiku õiguste riivet, siis ei

saa sel juhul ka seadus, mis ei näe ette kaalutlusõiguse teostamist haldusakti andmisel ja kirjutab ette

kindla sisuga haldusakti andmise, isiku õigusi rikkuda.

16. Kuna vaidlustatud käskkirja üheks aluseks oli VS § 12 lg 9 p 4, mis ei näe ette võimalust erandina

elamisloa pikendamiseks, siis ei olnud vastustaja kohustatud käskkirjas esitama muid põhjusi, miks

kaebajale elamisloa pikendamisest keelduti.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. M. Štilermani esindaja palub kassatsioonkaebuses jätta asi läbi vaatamata, anda haldusasja

lahendamine Riigikohtu üldkogule, tunnistada VS § 12 lg 9 p 4 kehtetuks, tühistada ringkonnakohtu

otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada M. Štilermani kaebus ning tühistada siseministri

vaidlustatud käskkiri, kohustada pädevat haldusorganit lahendama M. Štilermani kaebus ühe kuu

jooksul kohtuotsuse jõustumisest ja mõista siseministeeriumilt M. Štilermani kasuks välja kohtukulud

(riigilõiv ja tasu advokaadi õigusabi eest). Kassaator väidab järgmist:

1) vaidlustatud käskkirjas põhjendatakse elamisloa pikendamisest keeldumist vaid ühe VS §-s 12 lg 9

p 4 sätestatud alusega - sellega, et M. Štilerman on saanud rahvusvahelise abiprogrammi alusel

elamispinna Venemaal. Kohus on aga käskkirja sisustanud uute oluliste asjaoludega - sellega, et isik

võttis endale Eestist lahkumise kohustuse ja sai Eestist lahkumiseks toetust. Sellega on ületatud

HKMS §-s 26 sätestatud halduskohtu pädevust. Kohtule pole antud volitust õigusemõistmise käigus

mõelda haldusakti juurde seal mittekajastuvaid asjaolusid.

2) Kokkuleppe subjektiks olemise küsimusel on vaidluse lahendamisel sisuline tähtsus, sest

kokkuleppe artikli 2 punkti 1 kohaselt võib kokkuleppe subjektile elamisloa andmisest keelduda

üksnes ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule. Kohtud pole pööranud tähelepanu käesoleva kaasuse

erandlikele asjaoludele - sellele, et M. Štilerman oli Vene Föderatsiooni sõjaväelane, kes korraldas

Vene Föderatsiooni sõjaväelaste õigeaegset lahkumist Eestist.

3) kohtud on ignoreerinud VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastasust. Elamisloa pikendamisest

keeldumisega on rikutud PS §-des 26 ja 27 sätestatud õigusi. Ekslik on kohtute seisukoht, et

Põhiseadusest tulenevate õiguste piiramist tuleb demokraatlikus ühiskonnas lugeda vajalikuks, kui

isik omandas rahvusvahelise abiprogrammi raames välisriigis korteri. Õiguse üldtunnustatud

põhimõtte kohaselt võib põhiõigust piirata teise isiku õiguste ja vabaduste kaitseks. Rahvusvahelise

abiprogrammi raames korteri omandamine ei riku teiste isikute põhiõigusi. See säte on

põhiseadusevastane, sest kehtestatud õiguste piirang pole demokraatlikus ühiskonnas vajalik. Teiseks

on täitevvõimult võetud võimalus kaaluda erinevate käitumisvariantide vahel. Senine Riigikohtu

praktika on järjekindlalt tunnistanud põhiseadusevastaseks sätted, mis ei anna täitevvõimule

kaalutlusõigust (näiteks otsus 28.04.2000). Kolmandaks on VS § 12 lg 9 p 4 vastuolus rahvusvahelise

õiguse üldtunnustatud põhimõtetega (vt kassatsioonkaebuse punkt 5).

4) siseminister on rakendanud VS § 12 lg 9 p 4 tagasi ulatuva jõuga. Kassaator ei teadnud ning

mõistlikult kaalutledes ei pidanudki aimama, et osaledes 1995. a rahvusvahelises programmis ning

omandades seeläbi korteri, saab talle aastal 2001 elamisloa pikendamisest keelduda. Kuna vastav

rakendussäte seaduses puudub, siis ei ole isegi kahtlust, et seadusandja tahe oli suunatud tulevikku.

Seaduse tõlgendamisel on sekundaarse tähendusega seaduse menetlemise protokollid. Tõlgendamisel

on primaarne seaduse tekst. Seega on minister ekslikult sisustanud normis sätestatut ning asudes

seadusandja rolli andnud normile tagasiulatuva tähenduse.

5) vaidlustatud käskkiri on motiveerimata ja diskretsiooniõiguse teostamata jätmise tõttu vigane.

Euroopa Nõukogu Ministrite komitee 13. septembri 2000. a soovituse Rec (2000) 15 järgi tuleb

kauaaegse sisserändaja elamisloa pikendamise otsustamisel anda objektiivne hinnang tema

käitumisele, alalise elamise kestusele, väljasaatmise tagajärgedele tema perekonnaliikmetele,

sisserändaja ning tema perekonnaliikmete sidemetele päritolumaaga. Vaidlustatud käskkirjast ei

nähtu, et kõiki neid asjaolusid on kaalutud. See soovitus tunnustab riigi õigust saata kauaaegne

sisserändaja välja ainult siis, kui ta kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule või ühiskondlikule

turvalisusele. Vaidlustatud käskkirjaga rikuti kaebuse esitaja õigust perekonna- ja eraelu

puutumatusele motiveerimatult. Siseminister oli pädev teostama diskretsiooni. Minister on

õigustanud diskretsiooni teostamist seadusandja tahtega, mis ei nägevat ette diskretsiooniõigust. PS

§-s 3 sätestatu taustal on viidatud Euroopa Nõukogu soovituses omaks võetud seisukohad Eesti

õigussüsteemi lahutamatuks osaks. Minister ei teostanud diskretsiooni, ehkki tal oli selline kohustus

PS § 3 järgi.

Riigikohtu istungil esitas M. Štilermani esindaja taotluse välja mõista Siseministeeriumilt

M. Štilermani kasuks kantud õigusabikulud kokku 45 425 krooni, sellest Riigikohtus 20 709 krooni,

ringkonnakohtus 13 806 krooni ja halduskohtus 10 910 krooni.

6. Siseministri esindaja on kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu

otsus on seaduslik ja väidab järgmist:

1) kohtud pole sisustanud vaidlustatud käskkirja uute oluliste asjaoludega ega ületanud seadusega

kohtule antud pädevust.

2) õige on ringkonnakohtu järeldus, et M. Štilerman pole kokkuleppe subjekt. Kokkuleppe artikli 2

punktis 1 sätestatud õigus laieneb neile sõjaväepensionäridele, kes on kantud kokkuleppejärgsesse

nimekirja, mille Vene pool pidi esitama 30 päeva jooksul Kokkuleppe alla kirjutamisest, s.o augusti

lõpuks 1994. M. Štilerman pole kantud nimekirja. Veelgi enam - ta arvati erru pärast 26. juulit 1994.

Kuna kokkuleppe artikli 2 punkt 1 laieneb vaid kokkuleppejärgsesse nimekirja kantud isikutele, siis

ei oma tähtsust kassatsioonkaebuses loetletud erandlikud asjaolud - Vene sõjaväelaste lahkumise

korraldamine - ja see, et M. Štilerman sai pensioni Vene Föderatsiooni arvelt Eesti riigi vahendusel.

3) Kokkuleppe tõlgendamisel tuleb lähtuda selle ratifitseerimise seadusest. Kui Vene pool leiab, et

Eesti poolt kokkuleppele antud tõlgendus pole vastuvõetav, siis peab ta kasutama kokkuleppes

sätestatud viise, et jõuda lahenduseni.

4) Vene riigi poolt Kokkuleppele igal aastal esitatud lisanimekirjad, kuhu on kantud täiendavalt

isikuid, ei oma tähtsust, sest Kokkuleppe järgi on Vene poolel õigus nimekirja igal aastal vaid

täpsustada.

5) Kokkuleppe preambulat tuleb tõlgendada koos Kokkuleppe sätetega, millest nähtub, et artikli 2

punkti 1 subjektide ring määratakse kindlaks läbi nimekirja koostamise ja esitamise.

6) Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 pole põhiseadusevastane ja seda pole kohaldatud

tagasiulatuvalt. See säte näeb ette elamisloa pikendamisest keeldumise isikutele, kes varem oma

aktiivse tegevusega on väljendanud soovi ja valmisolekut lahkuda Eestist ja muuta vastavalt oma

elukorraldust. Sel alusel elamisloa pikendamisest keeldumine ei saa olla isikule üllatav või

sõnamurdlik ega ole seetõttu vastuolus õiguspärase ootusega. M. Štilerman osales abiprogrammis

vabatahtlikult ja teadlikult. Talle olid arusaadavad selle tagajärjed, sest elamispinna saamise

eelduseks oli Eestis asuva elamispinna maha jätmine.

7) Põhiseadusevastaseks saab kohus tunnistada õigusakti, mis rikub isiku õigusi. Vaidlustatud

käskkiri ei riku M. Štilermani õigusi. Välismaalasel on õigus elada perekonnaelu ka oma

kodakondsusjärgses riigis. Abiprogrammiga saadud elamispind oli ette nähtud kogu perekonnale, et

see saaks jätkata perekonnaelu väljaspool Eestit.

8) Kui haldusaktiga ei kaasne isiku õiguste riivet, siis ei saa seadus, mis ei sätesta kaalutlusõigust,

rikkuda isiku õigusi.

9) Käskkiri on motiveeritud, sest sellest on selgelt näha, milliste asjaolude tuvastamine tõi kaasa

elamisloa pikendamisest keeldumise. Käskkirjas on selged ja arusaadavad viited õigusnormidele.

10) Kassatsioonkaebuse pinnalt jääb arusaamatuks, milliste rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud

normidega on vaidlustatud käskkiri vastuolus.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Eesti Vabariik ja Vene Föderatsioon sõlmisid 26. juulil 1994 "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni

vahelise Lepingu Vene Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ning

nende sealviibimise tingimustest" (Leping) ja "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise

Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti

Vabariigi territooriumil" (Kokkulepe). Riigikogu ratifitseeris Lepingu ja Kokkuleppe 20. detsembril

1995 ühe ja sama ratifitseerimisseadusega. Vabariigi President kuulutas ratifitseerimise seaduse välja

22. detsembril 1995 (RT II 1995, 46, 203).

8. Käesolevas asjas on keskseid vaidlusküsimusi kassaatori poolt esitatud kaks. Esiteks, kas isik on

käsitatav sõjaväepensionärina Kokkuleppe mõttes, ja teiseks, kas abiprogrammi raames Venemaal

korteri saanud isikule võis elamisloa pikendamisest keelduda ja kas 1999. aastal vastu võetud VS

§ 12 lg 9 p 4 on põhiseadusevastane. Kassaator loeb VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks seetõttu,

et see säte ei võimalda täitevvõimule elamisloa üle otsustamisel diskretsiooni. Kui isik on käsitatav

sõjaväepensionärina Kokkuleppe mõttes, siis puudub vajadus peatuda teisel vaidlusküsimusel, sest

Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 järgi saab sõjaväepensionärile elamisloa andmisest keelduda vaid ohu

tõttu Eesti riigi julgeolekule. Kui aga esimesele küsimusele vastamisel leitakse, et isik pole

sõjaväepensionär Kokkuleppe mõttes, siis tuleb minna teise küsimuse juurde.

9. Halduskohus ja ringkonnakohus leidsid, et isik pole sõjaväepensionär Kokkuleppe mõttes ja et

abiprogrammi raames Venemaal korteri saanud isikule võis keelduda elamisloa pikendamisest. Kuna

ringkonnakohus leidis, et VS § 12 lg 9 p 4 elamisloa pikendamisest keeldumine ei riiva isiku

põhiõigusi - õigust perekonnaelule - siis ei pidanud ringkonnakohus vajalikuks hinnata apellandi

väidet, et VS § 12 lg 9 p 4 on põhiseadusevastane seetõttu, et see säte ei võimalda täitevvõimule

diskretsiooni. Küll aga leidis ringkonnakohus, et VS § 12 lg 9 p 4 kehtestamisel 1999. aastal ja selle

rakendamisel aastal 2001 ei rikutud põhimõtet, et seadusel ei tohi olla tagasiulatuvat jõudu.

10. Riigikohtu halduskolleegiumi otsuse motivatsiooni esimeses osas puudutatakse esimest ja teises

osas teist küsimust.

I

11. M. Štilerman on läbi kolme kohtuastme väitnud, et ta on sõjaväepensionär Kokkuleppe mõttes.

Selle väite õiguslik tähendus elamisloa pikendamise otsustamisel seisneb selles, et Kokkuleppe artikli

2 punkti 1 järgi saab Kokkuleppe subjektiks oleva sõjaväepensionäri, tema perekonnaliikme ja toitja

kaotanud isiku elamisloa andmisest keelduda vaid põhjendusega, et isik on ohtlik Eesti riigi

julgeolekule. Kassaatorit aga ei loetud elamisloa pikendamisest keeldumisel Kokkuleppe subjektiks,

mistõttu siseminister jättis tema elamisloa pikendamata VS § 12 lg 9 p 4 alusel seetõttu, et isik sai

Venemaal abiprogrammi alusel korteri, ning kohtud jätsid ministri käskkirja jõusse.

12. Kolleegium on seisukohal, et isiku õigusliku seisundi kindlaksmääramisel pole tähtis mitte ainult

26. juulil 1994 alla kirjutatud Kokkulepe, vaid ka samal päeval alla kirjutatud Leping.

13. Lepingu artikli 3 punkti 1.1 järgi kohustus Vene Föderatsioon viima oma relvajõud Eestist välja

31. augustiks 1994.

Lepingu artikli 1 järgi mõisteti "relvajõude" all Eesti Vabariigi territooriumil asuvate Vene

Föderatsiooni relvajõudude ja piirivalvevägede juhtimisorganeid, operatiivkoondisi, väekoondisi,

väeosasid, ettevõtteid, asutusi, organisatsioone ja sõjaväeõppeasutusi. "Relvajõudude koosseisu

kuuluvate isikute" all - relvajõududes tegevteenistuses olevaid sõjaväelasi ja relvajõududes töötavaid

tsiviilisikuid. "Relvajõudude koosseisu kuuluvate isikute perekonnaliikmete" või "nende

perekonnaliikmete" all mõisteti Lepingu artiklis 3 relvajõudude koosseisu kuuluvate isikute

abikaasasid, alaealisi lapsi, nende ülalpidamisel olevaid isikuid.

Lepingu artiklist 2 punktist 1 tulenevalt sisaldab relvajõudude väljaviimine Eesti Vabariigi

territooriumilt isikute osas relvajõudude koosseisu kuuluvate isikute ja nende perekonnaliikmete

väljasõitu, välja arvatud Eesti Vabariigi kodanikud, kes ei soovinud lahkuda tema territooriumilt, ja

relvajõududes töötavad tsiviilisikud.

Lepingu artikli 2 punkt 3 sätestas, et artikli 2 punkti 1 toime laieneb ajutiselt ka juhtumitele, mis on

kirjeldatud artikli 12 punktis 3. Lepingu artikli 12 punkt 3 nägi ette: "Relvajõudude koosseisu

kuuluvate isikute perekonnaliikmete tunnistuste kehtivusaega pikendatakse kuni ühe aastani arvates

Relvajõudude väljaviimise lõppmomendist Eesti Vabariigi territooriumilt Eesti Vabariigi

Migratsiooniameti poolt tasuta põhjendatud juhtudel, mille alla käib ka nendel eluruumide

puudumine Vene Föderatsiooni territooriumil või ravi lõpetamise vajadus."

14. Seega on Lepingu regulatsioon ühemõtteliselt selge - Vene Föderatsioon kohustus 31. juuliks

1994 Eestist välja viima kõik sama aasta 26. juuli seisuga Eestis asuvad Vene Föderatsiooni

relvajõudude tegevteenistuses olevad sõjaväelased ilma ühegi erandita. Eestisse võisid jääda vaid

selliste isikute perekonnaliikmed, kellel oli Eesti kodakondsus. Teised tegevteenistuses olevate

sõjaväelaste perekonnaliikmed võisid Eestisse jääda kuni korteri saamiseni. Lepingu eesmärgiga

vastuolus oli selliste 26. juulil 1994 tegevteenistuses olnud isikute Eestisse jäämine, kes jäid erru

pärast 26. juulit 1994.

Samasugune seisukoht tuleneb ka Lepingu ja Kokkuleppe ratifitseerimisseadusest.

Ratifitseerimisseaduse § 2 p-s 3 deklareeris Eesti, et relvajõudude väljaviimist mõistab Eesti Vabariik

selliselt, et Vene Föderatsioon viib käesoleva seaduse paragrahvis 1 nimetatud Lepingus käsitletud

territooriumilt välja kõik tema relvajõud ja nende koosseisu 1994. aasta 26. juuli seisuga kuulunud

isikud ja nende perekonnaliikmed vastavalt Lepingu artikli 2 punktile 1, samuti isikud, kes viibisid

Eestis hiljem Lepingu artikli 3 punkti 2 alapunktide 2.2 ja 2.3 alusel.

15. Lepingu järgi Eestisse jäänud sõjaväepensionäride õiguslikku seisundit reguleerib Kokkulepe.

Kolleegiumi arvates on Kokkuleppe sõjaväepensionäride elamislube puudutav regulatsioon piisavalt

selge, et olla iserealiseeruv (vt mutatis mutandis Riigikohtu halduskolleegiumi 24. oktoobri 2002. a

otsuse asjas nr 3-3-1-43-02 punkt 16 - RT III 2002, 28, 310).

16. Elamisloa andmise ja pikendamise seisukohalt on Kokkuleppes tähtis artikli 2 punkt 1, mis

sätestab: "Sõjaväepensionärid, nende perekonnaliikmed ning toitja kaotanud isikud saavad elamisloa

Eesti Vabariigis isikliku taotluse alusel, välja arvatud isikud, kellele Eesti Vabariigi Valitsuse otsusel

põhjendusega keelduti elamisluba andmast ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule."

Kokkuleppe see säte kehtestab Kokkuleppe subjektidele oluliselt soodsamad elamisloa andmise ja

pikendamise tingimused kui isikutele, kes pole hõlmatud Kokkuleppega. Kokkuleppest tulenevalt

saab Vene Föderatsiooni sõjaväepensionärile, tema perekonnaliikmele ja toitja kaotanud isikule

elamisloa andmisest keelduda üksnes ohu tõttu Eesti riigi julgeolekule. Kokkuleppega mittehõlmatud

isikutele otsustatakse elamisloa andmine Välismaalaste seaduse alusel, mis sätestab palju avaramad

võimalused keelduda elamisloa andmisest või pikendamisest (vt mutatis mutandis Riigikohtu

halduskolleegiumi 24. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-43-02 punkt 15).

17. Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 kohaldamise tingimuseks on aga see, et isik peab olema

Kokkuleppe subjekt.

Kokkuleppe artikkel 1 määratleb Kokkuleppes kasutatavaid mõisteid järgmiselt: "Järgnevad terminid

tähendavad: 1. "sõjaväepensionärid" - isikud, kes on lastud erru sõjaväeteenistusest ning saavad

pensioni ja toetust Vene Föderatsiooni vahendite arvelt; 2. "toitja kaotanud isikud" - isikud, kes

saavad toetust seoses toitja kaotusega, kes kuulus punktis 1 osutatud isikute kategooriasse; 3.

"perekonnaliikmed" - sõjaväepensionäride ja toitja kaotanud isikute perekonnaliikmed - abikaasad,

alaealised lapsed ja ülalpeetavad isikud."

Kokkuleppe artikli 2 punkt 3 sätestab: "Vene pool esitab Eesti poolele hiljemalt 30 päeva pärast

käesoleva Kokkuleppe allakirjutamist artiklis 1 nimetatud isikute ja nende perekonnaliikmete

nimekirja ja täpsustab osutatud nimekirja iga järgneva aasta 1. jaanuariks."

Kolleegium on seisukohal, et Kokkuleppe nendest sätetest tuleneb ühemõtteliselt, et Kokkuleppe

subjektiks saavad olla üksnes sõjaväepensionärid, kes omasid pensionäri staatust Kokkuleppe alla

kirjutamise päeval, s.o 26. juulil 1994. Seda järeldust kinnitab ka ratifitseerimisseadus.

Ratifitseerimisseaduse § 4 p-s 1 deklareeriti et sõjaväepensionäridena mõistab Eesti Vabariik isikuid,

kes viibisid Eesti Vabariigi territooriumil, olid erru arvatud ning said pensioni ja toetust Vene

Föderatsiooni vahendite arvelt enne käesoleva seaduse paragrahvis 1 nimetatud Kokkuleppe

sõlmimist, s.o enne 1994. aasta 26. juulit ega pidanud Eestist lahkuma vastavalt Lepingule.

Ratifitseerimisseaduse § 4 p-s 2 deklareeriti, et sõjaväepensionäride, toitja kaotanud isikute ja

perekonnaliikmete nimekirja iga-aastast täpsustamist mõistab Eesti Vabariik kui aasta jooksul Eestist

lahkunud või surnud isikute väljaarvamist nimekirja.

Kolleegium on seisukohal, et Lepingu ja Kokkuleppe eesmärgiga ei saa olla kooskõlas seisukoht, et

kokkuleppejärgse soodsa õigusliku režiimi omandavad ka isikud, kes olid tegevteenistuses 26. juulil

1994, kuid keda Eestist välja ei viidud ja kes jäid reservi või erru pärast lepingu alla kirjutamist.

18. Kolleegium on seisukohal, et Eesti riik ei olnud kohustatud andma elamisluba sellistele isikutele,

kes pidid Lepingu järgi Eestist lahkuma, kuid ei lahkunud Eestist. Kui aga isik, kes Lepingu järgi pidi

Eestist lahkuma, sai hiljem tähtajalise elamisloa, siis viibib ta Eestis õiguslikul alusel. Selliselt antud

tähtajalise elamisloa pikendamisel tuleb isikut käsitada NSVL või Venemaa relvajõududes teeninud

kaadrisõjaväelasena, kelle elamisloa pikendamise taotlus tuleb lahendada Välismaalaste seadusega

selliste isikute jaoks kehtestatud alustel ja korras. Kokkuleppejärgne soodne õiguslik režiim ei saa

laieneda sellisele isikule hoolimata sellest, et talle makstakse pensioni samas korras kui isikutele, kes

on sõjaväepensionärid Kokkuleppe mõttes. Elamisloa andmise või pikendamise otsustamisel

Kokkuleppe artikli 2 punkti 1 alusel ei saa otsustava tähtsusega olla see, et isikule makstakse pensioni

samas korras kui näeb ette Kokkulepe.

19. Käesolevas asjas on halduskohtu poolt tuvastatud, et M. Štilerman ei olnud Kokkuleppe

sõlmimise ajaks sõjavaeteenistusest erru lastud ja ta ei saanud pensioni ega toetust Vene

Föderatsiooni vahendite arvelt. Seda seisukohta on halduskohus põhjendanud järgmiselt: "Nagu

nähtub kohtule esitatud Kirde väegrupi juhataja kindralpolkovnik L. Maiorovi 28.06.94 käskkirjast

nr. 043, arvati alampolkovnik M. Štilerman nimetatud kaskkirja alusel reservi seoses tervisliku

seisukorraga (sõjaväelase tunnistamisega arstliku komisjoni poolt sõjaväeteenistuseks osaliselt

kolblikuks) õigusega kanda sõjaväe vormiriietust. Sõjaväeosa 12129 komandöri 15.07.94 käskkirja

nr. 128 alusel võimaldati reservi arvatud M. Štilermanile korralist puhkust, lisapuhkusi ja puhkust

isiklikel asjaoludel kokku 185 päeva koos rahalise toetuse väljamaksmisega 1994. a. jaanuari-

septembri eest ning nähti ette tema kustutamine väeosa isikkoosseisu nimekirjast ja mahaarvamine

mistahes varustusliikidelt alates 27. oktoobrist 1994. a. Seega on M. Štilerman erru läinud 27.10.94,

mida ta on ka ise kinnitanud, märkides sama kuupäeva errumineku kuupäevana elamisloa taotluse

lisaankeedis teenistuskäigu kohta. Sõjaväepension on M. Štilermanile määratud 28.10.94, mis nähtub

tema pensionitunnistusest ning mida kinnitab ka Vene Föderatsiooni Suursaatkonna

sotsiaalkindlustuse osakonna poolt 12.10.2001 välja antud tõend nr. 537." (halduskohtu tl 89-90).

Ringkonnakohus nõustus halduskohtu seisukohaga.

20. Käesolevas asjas väidab kassaator, et M. Štilerman polnud küll kantud sellesse nimekirja, mille

Vene Föderatsioon pidi esitama hiljemalt 30 päeva pärast Kokkuleppe alla kirjutamist, kuid

M. Štilerman on lülitatud hiljem täiendavalt esitatud nimekirja. Hoolimata järeldusest, et

M. Štilerman pidi Lepingu järgi Eestist lahkuma ega saanud seetõttu olla Kokkuleppe subjekt,

analüüsib kolleegium siin ka Kokkuleppe artiklis 2 nimetatud nimekirja ja hiljem väidetavalt esitatud

nimekirjade õiguslikku tähendust.

Kokkuleppe artikli 1 punkt 1 ja ratifitseerimise seaduse § 4 punkt 1 ei sea sõjaväepensionäri

käsitlemisel kokkuleppejärgse sõjaväepensionärina tingimuseks, et isik on kantud vastavasse

nimekirja. Kokkulepe nägi ette nimekirja koostamise ja täpsustamise kohustuse Vene poolele, kuid ei

sidunud sõjaväepensionärile sotsiaalsete tagatiste andmist tema nimekirja kandmisega. Kokkuleppe

ratifitseerimise seaduses on Eesti pool andnud omapoolse tõlgenduse sellele, kuidas mõista

Kokkuleppe art 2 punktis 3 käsitletud nimekirja iga-aastast täpsustamist. See on tõlgendus, mis on

antud Kokkuleppe ratifitseerimisel ning Vene pool ei ole seda Kokkuleppe art 13 korras vaidlustanud.

Selline tõlgendus on kohtule siduv ning kohus ei saa ainuüksi asjaolust, et nn lisanimekirjad edastati

Välisministeeriumi poolt KMA-le teha järeldust, et Eesti pool on ka nn lisanimekirju pidanud

aktsepteerituteks. Kui lugeda sõjaväepensionärile sotsiaalsete tagatiste andmisel määravaks fakt, et

taotleja on kantud 1994. aasta lõpuni koostatud ja Eesti poolele esitatud nimekirja, tähendaks see

Kokkuleppe art 1 p 1 näidatud tingimuste laiendamist ning sellist pädevust kohtul ei ole.

21. Kassatsioonkaebuses väidetakse, et kohtud pole M. Štilermani elamisloa pikendamisest

keeldumise õiguspärasuse hindamisel arvestanud erandliku asjaoluga - sellega, et M. Štilerman oli

sõjaväelane, kes korraldas Vene Föderatsiooni sõjaväelaste õigeaegset lahkumist Eestist. Kolleegiumi

arvates kassaatori see väide pigem kinnitab kohtute järeldust, et M. Štilerman oli tegevteenistuses ka

pärast 26. juulit 1994.

Kolleegium on seisukohal, et isegi kui M. Štilerman korraldas Vene Föderatsiooni vägede lahkumist

Eestist, ei saanud sellest tuleneda tema õigus jääda Eestisse Lepingu alusel. Leping kohustas

ühemõtteliselt Vene Föderatsiooni kõik sõjaväelased Eestist välja viima 31. augustiks 1994. Ka

reguleeris Leping üksikasjalikult seda, kuidas võib teha Eestis viibivate Vene Föderatsiooni

relvajõudude koosseisus muudatusi, et tagada nimetatud relvajõudude tähtaegne lahkumine Eestist.

Lepingu artikli 3 punkt 2.2 sätestas, et Eesti Vabariik lubab põhjendatud juhtudel Vene Föderatsiooni

relvajõudude sõjaväelastest koostatud teenindus-, transport-, laadimis- ja valveüksuste saabumist ja

lühiajalist viibimist Eesti Vabariigi territooriumil. Lepingu artikli 3 punkt 2.3 sätestas, et Eesti lubab

erandjuhtudel ohvitserkonna, mitšmanite ja lipnike vahetust.

22. Kokkuvõtvalt märgib kolleegium, et M. Štilerman pole Kokkuleppe subjekt. M. Štilerman pole

sõjaväepensionär, kellele elamisloa pikendamisest saab keelduda ainult siis, kui ta kujutab endast

ohtu Eesti riigi julgeolekule. M. Štilerman on välisriigi relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud

isik, kelle elamisloa andmist ja pikendamist reguleerib mitte Kokkulepe, vaid Välismaalaste seadus.

II

23. M. Štilermani elamisloa pikendamisest keeldumise üheks aluseks oli Välismaalaste seaduse § 12

lg 9 p 4, mis sätestab:

"Elamisloa andmisest ja pikendamisest keeldutakse, kui:

4) isik on võtnud kohustuse Eesti Vabariigist lahkuda, saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu

elamispinna välismaal või saanud Eestist lahkumiseks toetust."

24. Vaidlust pole selle üle, et M. Štilerman sai Vene Föderatsioonis korteri Ameerika Ühendriikide

abiprogrammi raames. Vaidlus käib selle üle, kas siseminister ja kohtud kohaldasid Välismaalaste

seaduse § 12 lg 9 p 4 M. Štilermani suhtes õigesti.

25. Seda sätet puudutavad kassaatori väited on väidete esitamise järjekorras järgmised:

1. Elamisloa pikendamisest keeldumist põhjendati käskkirjas vaid sellega, et M. Štilerman on saanud

rahvusvahelise abiprogrammi alusel elamispinna Venemaal. Kohus on aga käskkirja sisustanud uute

oluliste asjaoludega - sellega, et isik võttis endale Eestist lahkumise kohustuse ja sai Eestist

lahkumiseks toetust.

2. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 on põhiseadusevastane ja rikub Põhiseaduse §-des 26 ja 27

sätestatud õigusi kuna pole esiteks demokraatlikus ühiskonnas vajalik ja teiseks ei anna täitevvõimule

kaalutlusõigust.

3. Siseminister kohaldas tagasiulatuvalt Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4, mida sai kohaldada vaid

tulevikus aset leidvate faktide suhtes.

4. Siseministri käskkiri on motiveerimata. Kauaaegse sisserändaja elamisloa pikendamise

otsustamisel ei teostatud kaalutlusõigust, ehkki Põhiseaduse § 3 järgi oli ministril

diskretsioonikohustus.

26. Kõigepealt (otsuse punktid 27-29) peatub kolleegium VS § 12 lg 9 p 4 tagasiulatuva kohaldamise

küsimusel. Kui kassaatori suhtes on tagasiulatuvalt kohaldanud sätet, mida saanuks kohaldada ainult

tulevikus aset leidvate faktide suhtes, siis pole kolleegiumil vajadust kassaatori teisi väiteid

puudutada.

27. Paragrahvi 12 lõike 9 punkt 4 lülitati Välismaalaste seadusesse põhiseaduskomisjoni algatatud

Välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 5 muutmise seaduse eelnõu (98 SE) vastu

võtmisega aastal 1999. Välismaalaste seaduses puudub säte, mis täpsustaks, kas § 12 lg 9 p 4 tohib

kohaldada ka minevikus aset leidnud faktide suhtes.

Kui on tekkinud kahtlus sätte tõlgendamisel, siis tuleb kolleegiumi arvates kasutada kõiki

tõlgendusmeetodeid, sealhulgas ka teleoloogilist. Piirduda ei saa grammatilise tõlgendusega.

Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve asjade lahendamisel korduvalt püüdnud välja selgitada

eesmärki, mille saavutamiseks vastav õiguslik regulatsioon on kehtestatud (näiteks 11. oktoobri

2001. a otsuse asjas nr 3-4-1-7-01 punkt 19 - RT III 2001, 26, 280; 3. aprilli 2002. a otsuse asjas nr 3-

4-1-2-02 punkt 18 - RT III 2002, 11, 108; 12. juuni 2002. a otsuse asjas nr 3-4-1-6-02 punkt 13 - RT

III 2002, 18, 202; 15. juuli 2002. a otsuse asjas nr 3-4-1-7-02 punkt 15 - RT III 2002, 22, 251).

Seadusandja eesmärki välja selgitamata satuks kohus raskustesse näiteks regulatsiooni

proportsionaalsuse hindamisel.

28. Riigikogus eelnõu esimesel lugemisel põhjendas eelnõu algataja esindaja seda sätet järgmiselt:

"Probleem on seotud eeskätt nende Nõukogude Liidu sõjaveteranidega, kes on saanud Ameerika

Ühendriikidest toetust Eestist lahkumiseks, kuid seejärel teinud säärase tembu, et toetuse tasku

pistnud ja Eestisse tagasi tulnud. Seega on nad petnud Eesti riiki, Ameerika Ühendriike ja ilmselt ka

Vene Föderatsiooni. Käesolev eelnõu muudaks välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise

seaduse kahte sätet. Esiteks, selgemaks muudetakse alused, mida käsitletakse ohuna riigi

julgeolekule. Riigi ametkonnad on seisukohal, et praegune sõnastus ei määratle selgepiiriliselt riigi

julgeolekule ohtlikku tegevust. Seepärast tuleks asendada mõiste "võidakse käsitleda"

selgepiirilisema mõistega "käsitletakse". Teine säte räägib konkreetselt isikutest, kes on

rahvusvahelise abiprogrammi kaudu saanud elamispinna välismaal või toetust Eesti Vabariigist

lahkumiseks. Nendelt võetakse võimalus Eestis elamisluba saada ja seega riiki petta." Teisel

lugemisel ütles eelnõu algataja esindaja: "Teine küsimus puudutab neid isikuid, kes on saanud

rahvusvaheliste abiprogrammide kaudu välismaal elamispinna või toetuse Eestist lahkumiseks, kuid

ei ole tegelikult lahkunud või on Eestisse tagasi pöördunud. See on äärmiselt ebamoraalne

käitumisviis ja riik peab selles küsimuses oma seisukoha selgelt välja ütlema. Riik ei võta selle

sättega endale kohustust anda elamisluba isikutele, kes on selle raha või elamispinna kätte saanud ja

on sel teel riiki, nii Eesti riiki kui ka Ameerika Ühendriike, kes on põhiliselt nimetatud programmi

finantseerinud, petnud. Need isikud on tegelikult kas Eestisse jäänud või Eestisse tagasi pöördunud."

29. Seega on Riigikogus seaduseelnõu menetlemisel ühemõtteliselt silmas peetud isikuid, kes olid

rahvusvahelise abiprogrammi alusel enne seadusemuudatust saanud välismaal korteri, kuid ei

lahkunud Eestist. Seadusandja on omistanud VS § 12 lg 9 p-le 4 tagasiulatuva mõju (ebaehtsa

tagasiulatuva jõu), mis iseenesest pole põhiseadusevastane. Tagasiulatuva jõu võib anda ka

koormavale seadusesättele, kui selleks on põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata

ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust.

Kolleegium võikski piirduda selle tõdemisega, et siseministril oli õigus kohaldada VS § 12 lg 9 p 4

isikute suhtes, kes enne selle sätte jõustumist olid saanud korteri abiprogrammi raames. Siiski käsitab

kolleegium otsuse punktis 31 seadusandja poolt valitud lahenduse - tagasiulatuva mõju andmise -

lubatavust.

30. Kolleegium ei nõustu kassaatori väitega, et kohtud, kui nad tuvastasid, et M. Štilerman võttis

kohustuse elamispinna saamisel lahkuda Eestist ja edaspidi siseneda Balti riikidesse vaid üldistel

alustel, asusid vaidlustatud käskkirja sisustama uute alustega ja rikkusid sellega HKMS § 26.

Kolleegiumi arvates ei saagi nimetatud asjaolu tuvastamine rikkuda HKMS § 26, sest see säte ei

reguleeri vaidlusalust küsimust.

Vaidlustatud käskkirjas põhjendatakse elamisloa pikendamisest keeldumist tõepoolest vaid VS § 12

lg 9 p-s 4 sätestatud ühe alusega - sellega, et isik sai rahvusvahelise abiprogrammi kaudu elamispinna

välismaal. Käskkirjas märgitud alus on üks kolmest selles sättes nimetatud iseseisvast alusest, millest

igaüks annab aluse keelduda elamisloa pikendamisest.

Kolleegiumi arvates kohus vaid hindas kui üht asjas olulist tõendit M. Štilermani poolt alla kirjutatud

"Kirjalikku kohustust" (halduskohtu tl 45), milles M. Štilerman kinnitas, et elamispinna saamisel

käesoleva programmi raames vabastab tema ja tema perekond praegu Balti riigis kasutatava korteri ja

saab edaspidi Balti riikidesse sõita ainult välismaalasena üldistel alustel.

Sellele tõendile hinnangu andmine oli möödapääsmatu järgmistel põhjustel. Tallinna Halduskohtule

2. augustil 2001 esitatud kaebuses väitis M. Štilerman: "Kaebuse esitaja ei ole endale võtnud

kohustust eesti vabariigist lahkuda kuna on saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu elamispinna

välismaal ega saanud eesti Vabariigilt lahkumiseks toetust" (halduskohtu tl 3). Siseministri esindaja

on kaebuse kohta 1. oktoobril 2001. a antud kirjalikus seletuses otsesõnu viidanud sellele, et

M. Štilerman võttis 15. mail 1995 nimetatud kohustuse (tl 27). Siseministri esindaja väitis

halduskohtule 17. oktoobril 2001 esitatud kohtukõne kirjalikes seisukohtades, et juba programmis

osalemine tõi kaasa Eestist lahkumise kohustuse (tl 66). Seda tõendit hindamata olnuks halduskohtul

võimatu võtta seisukoht M. Štilermani esindaja väite suhtes, mille järgi "Kaebuse esitaja ei teadnud

ning mõistlikult kaalutledes ei pidanudki aimama, et osaledes 1995 rahvusvahelises programmis ning

omandades seeläbi korteri, on aastal 2001 aluseks temale elamisloa andmisest keeldumisele"

(halduskohtu tl 71).

Kolleegium märgib, et kohtu poolt nimetatud asjaolu tuvastamine on oluline hindamaks seda, kas

1999. aastal Välismaalaste seadusesse lülitatud regulatsioon võis olla M. Štilermanile üllatuslik ja

ebaproportsionaalne.

31. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 tõepoolest omistab elamisloa mitteandmise sätestamisel

õigusliku tähenduse faktile, mis leidis aset enne selle sätte jõustumist - abiprogrammi raames korteri

saamine välisriigis. Tõsi on seegi, et Eesti riik polnud abiprogrammi pooleks. Ometi ei saa need

asjaolud iseenesest tuua kaasa VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks tunnistamist.

Üldjuhul tõepoolest ei tohi usalduse kaitse seisukohalt anda isikule negatiivseid tagajärgi toovale

seadusele tagasiulatuvat mõju. Nimetatud abiprogrammi raames korteri saanud isikud võtsid aga ise

endale vabatahtlikult kohustuse jätta maha senine korter (kodu) ning lahkuda Eestist ja edaspidi

viibida Eestis välismaalasena üldistel alustel. Seega ei saa 1999. aastal Välismaalaste seaduses

sätestatud regulatsioon, mis lõppkokkuvõttes võimaldab sellistel isikutel Eestis viibida vaid viisa

alusel, olla isikule üllatuslik. Usalduse kaitse seisukohalt pole kolleegiumi arvates see regulatsioon

põhiseadusevastane.

32. Kassatsioonkaebuses väidetakse, et elamisloa pikendamisest keeldumisega on rikutud

Põhiseaduse §-des 26 ja 27 sätestatud õigusi.

Perekonnaelu kaitset käsitleb Põhiseaduse kaks paragrahvi. Paragrahvi 26 esimene lause sätestab

igaühe õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele, paragrahvi 27 1. lõige aga kinnitab, et perekond

on rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all. Säte annab igaühele õiguse

eeldada, et riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei sekku perekonna- ja

eraellu muidu, kui Põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Sellele õigusele vastab

riigivõimu kohustus mitte sekkuda perekonnaellu. Paragrahvi 27 1. lõige puudutab perekonnaelu

välist kaitset ja annab isikule õiguse riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku

perekonnaelu. Riik on kohustatud tagama ka välismaalase õiguse elada Eestis täisväärtuslikku

perekonnaelu, kui see õigus pole piiramatu (vt mutatis mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 5. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-2-01 - RT III 2001, 7, 75).

33. Õigus perekonnaelule ja õigus eraelule on kaks iseseisvat õigushüve, mille kaitsealad võivad

osaliselt kattuda. Kolleegium märgib, et sõltuvalt olukorrast võib elamisloa pikendamisest

keeldumine riivata kas õigust perekonnaelule või õigust eraelule.

34. Kassatsioonkaebuses küll väidetakse, et rikutud on Põhiseaduse §-des 26 ja 27 sätestatud õigusi,

kuid on jäetud täpsustamata, millist ülalnimetatud hüvedest on M. Štilermani puhul silmas peetud.

Esimese ja teise astme kohtu toimikutest ilmneb, et peetakse silmas M. Štilermani õigust

perekonnaelule.

Kohtud tuvastasid, et M. Štilermani perekond koosneb käesoleval ajal M. Štilermanist ja tema

abikaasast. Mõlemad on Venemaa kodanikud. Ka M. Štilermani abikaasa elamisloa pikendamisest

keelduti, kuid tema pole elamisloa pikendamisest keeldumist vaidlustanud.

35. Kuna M. Štilermani abikaasa elamisloa pikendamisest keelduti, kuid tema pole elamisloa

pikendamisest keeldumist vaidlustanud, siis leidsid kohtud, et siseministri käskkiri, millega ei

pikendatud M. Štilermani elamisluba, et riiva tema õigust elada perekonnaelu.

36. Kolleegium ei nõustu kohtute põhjendusega, et sekkumine perekonna põhiõigusesse puudub.

Sellega, et üks abikaasa jättis vaidlustamata enda elamisloa pikendamisest keeldumise, ei saa aga

kolleegiumi arvates põhjendada seisukohta, et teise abikaasa elamisloa pikendamisest keeldumine ei

riivagi tema õigust perekonnaelule. Vaidlustamata jätmise põhjused võivad olla vägagi erinevad.

Põhiõiguste tõhusa kaitse tagamiseks asub kolleegium seisukohale, et põhiõiguste kaitseala tuleb

tõlgendada laialt. Perekonnaelu põhiõiguse riivet tuleb kolleegiumi arvates tunnustada ka siis, kui üks

abikaasadest ei vaidlustanud elamisloa pikendamist. Pärast riive tuvastamist tuleb aga jõuda

selgusele, kas põhiõigusesse sekkumine ka rikub seda põhiõigust.

37. Kolleegium märgib, et isegi olukorras, kus üks abikaasadest ei soovi edaspidi elada Eestis, ei

kaota teine abikaasa õigust Põhiseaduse kaitsele. Põhiseadus küll ei sätesta välismaalase õigust elada

Eestis, kuid Põhiseadus sätestab ka õiguse eraelule. Abielulistes suhetes formaalselt või faktiliselt

mitteoleva isiku elamisloa pikendamisest keeldumine on kolleegiumi arvates käsitatav sekkumisena

eraellu. Põhiseaduse järgi peab olema võimalik hinnata iga isiku elamisloa üle otsustamist. Seda

enam, et elamisloa üle otsustamisel omab tähtsust ka kauaaegse sisserändaja staatus.

38. Kassaator leiab, et VS § 12 lg 9 p 4 on põhiseadusevastane, kuna ei võimalda kaalutlusõigust.

Kaalutlusõigus (diskretsiooniõigus) seondub proportsionaalsusega. Proportsionaalsuse ja

kaalutlusõiguse kohta üldiselt arvab kolleegium järgmist (punktid 39-41).

39. Seadustes on nii mõnigi kord kehtestatud regulatsioon, mis ei anna seaduse rakendajale

kaalutlusõigust.

Seadusega kehtestatud sellise õigusliku regulatsiooni põhiseaduslikkust, mis ei võimalda

täitevvõimul kasutada kaalutlusõigust, on Riigikohus käsitanud mitmes põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas. Riigikohus on leidnud, et põhiõiguse riivet saab pidada õigustatuks vaid siis, kui on järgitud

proportsionaalsuse põhimõtet. Kasutatavad vahendid peavad olema proportsionaalsed saavutatava

eesmärgiga. Riigikohus on ebaproportsionaalsuse tõttu tunnistanud põhiseadusevastaseks seadusi,

mis ei anna täitevvõimule kaalutlusõigust (vt mutatis mutandis 28. aprilli 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-

6-2000 - RT III 2000, 13, 140; 5. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-2-01 - RT III 2001, 7, 75; 3. mai

2001. a otsus asjas nr 3-4-1-6-01 - RT III 2001, 15, 154; 11. oktoobri 2001. a otsus asjas nr 3-4-1-7-

01 - RT III 2001, 26, 280; 17. veebruari 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-1-03 - RT III 2003, 5, 48).

Riigikohtu üldkogu on aga põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-7-01 möönnud ka seda, et

diskretsiooni mittevõimaldav regulatsioon võib olla proportsionaalne, s.o kooskõlas Põhiseadusega

(vt mutatis mutandis 11. oktoobri 2001. a otsuse p 24 - RT III 2001, 26, 280).

40. Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 tõepoolest ei anna täitevvõimule kaalutlusõigust pärast seda,

kui on tuvastatud, et isik sai abiprogrammi alusel korteri välisriigis. Iseenesest ei ole kaalutlusõiguse

seadusega mittesätestamine vastuolus Põhiseadusega. Ka Haldusmenetluse seadus, mis küll jõustus

1. jaanuaril 2002 - seega pärast vaidlustatud käskkirja andmist - seostab täitevvõimu kaalutlusõiguse

igal üksikul juhul sellega, kas seadusandja on selle õiguse andnud või andmata jätnud.

Haldusmenetluse seaduse § 4 lg 1 annab kaalutlusõiguse legaaldefinitsiooni - "Kaalutlusõigus

(diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida

erinevate otsustuste vahel." Sama paragrahvi lõige 2 sätestab nõuded kaalutlusõiguse teostamisele -

"Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse

üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve."

41. Kaalutlusõigust on täitevvõimul vaja selleks, et tagada proportsionaalsuse põhimõtte

rakendamine. Kaalutlusõigus pole eesmärk omaette. Otsustus võib olla proportsionaalne ka siis, kui

seadus pole kaalutlusõigust sätestanud. Ka regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib

rakendamisel anda proportsionaalse tulemuse. Seadusandjal on õigus kehtestada regulatsioon, mis ei

võimalda diskretsiooni. Loomulikult peab seadusandja diskretsiooni mittevõimaldava regulatsiooni

kehtestamisel kaaluma seda, kas regulatsioon on proportsionaalne. Kolleegium on seisukohal, et kui

seadusandja pole kaalutlusõigust sätestanud, siis võib tekkida küsimus kaalutlusõigust

mittevõimaldava regulatsiooni põhiseaduspärasusest. Nimelt võib seadusega sätestatud regulatsioon

olla mitteproportsionaalne.

42. Kassaator väidab, et õiguse üldtunnustatud põhimõtte kohaselt võib põhiõigust piirata teise isiku

õiguste ja vabaduste kaitseks. Rahvusvahelise abiprogrammi raames korteri omandamine ei riku

teiste isikute põhiõigusi.

Kolleegium ei saa nõustuda kassaatori poolt põhiõiguste piiramise võimalusele antud nii kitsa

lähenemisega, sest kassaatoriga nõustumine poleks kooskõlas Riigikohtu poolt põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluses võetud seisukohtadega.

43. Põhiõiguste piiramist on käsitletud põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi mitmes otsuses.

Perekonnapõhiõiguse piiramist käsitles kolleegium 5. märtsi 2001. a otsuses asjas nr 3-4-1-2-01 (RT

III 2001, 7, 75). Selle otsuse punktis 15 asus kolleegium järgmisele seisukohale: "Õigus riigi

positiivsele tegevusele, mis aitaks isikul elada Eestis täisväärtuslikku perekonnaelu, ei ole piiramatu

põhiõigus. Põhiõiguse või vabaduse piiramise põhjuseks võib olla mõni teine sama kaaluga

õigusväärtus. Piirangu põhjustena saab arvesse võtta teiste isikute põhiõigusi ja vabadusi või

Põhiseaduse norme, mis kaitsevad kollektiivseid hüvesid." Selles asjas luges Riigikohus riigi

julgeoleku legitiimseks põhjuseks, et sekkuda välismaalase õigusesse elada Eestis perekonnaelu.

Otsuse samas punktis märkis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium: "Mitmetele Põhiseaduse

normidele, eriti preambulale tuginedes võib järeldada, et riigi julgeolek on Põhiseaduse sätte ja vaimu

kohaselt väärtus, mida saab tunnustada kui põhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki."

Halduskolleegiumi arvates saab siit teha vähemalt järgmised järeldused. Riik saab

perekonnapõhiõigusesse sekkuda mitte ainult teiste isikute põhiõiguste ja -vabaduste kaitseks.

Perekonnapõhiõigusesse saab sekkuda ka arvestades Põhiseaduse norme, mis kaitsevat kollektiivseid

hüvesid. Kollektiivsed hüved, mis õigustavad sellesse põhiõigusesse sekkumist, ei ammendu riigi

julgeolekuga. Õigusväärtus, mis on konkreetse põhiõiguse piiramise põhjuseks, peab olema sama

kaaluga kui põhiõigus, mida piiratakse.

44. Seaduseelnõu Riigikogus menetlemise materjalidest (vt käesoleva otsuse punkt 28) nähtub, et

vaidlusalune muudatus sätestati Välismaalaste seaduses selleks, et isik täidaks endale abiprogrammis

osalemisel vabatahtlikult võetud kohustuse - kohustuse lahkuda Eestist ja edaspidi saabuda Eestisse

välismaalasena üldistel alustel. Mitmetele Põhiseaduse normidele, eriti preambulale tuginedes võib

järeldada, et selliselt võetud kohustuse täitmise tagamine on Põhiseaduse sätte ja vaimu kohaselt

väärtus, mida saab tunnustada kui perekonnapõhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki.

Kolleegium märgib siin veel järgmist. Seadusandja on alates 1993. aastast, mil jõustus Välismaalaste

seadus, väljendanud oma selget tahet, et endise NSVL relvajõududes kaadrisõjaväelastena teeninud

isikutele ja nende abikaasadele üldjuhul elamisluba ei anta, soovides sellega selliste isikute lahkumist

Eestist. Eesti riigi huvides on olnud ka rahvusvahelised abiprogrammid, millega rahastati endise

NSVL sõjaväelastele eluaseme muretsemist, võimaldamaks nende lahkumist Eestist. Välismaalaste

seaduse § 12 lg 9 p 4 kehtestamise eesmärgiks on seega mitte ainult sanktsioneerida isikute poolt

endale Eestist lahkumiseks võetud kohustuse täitmist, vaid see säte väljendab ka Eesti riigi huvi selle

vastu, et rahvusvaheliste abiprogrammide raames endise NSVL relvajõudude kaadrisõjaväelaste

väljaviimise hõlbustamiseks rahaliste vahendite kulutamine täidaks oma eesmärki.

45. Kuna kolleegiumi arvates on abiprogrammi alusel välismaal elamispinna saanud endise NSVL

sõjaväelaste perekonnaellu sekkumise eesmärk legitiimne, siis tuleb järgnevalt analüüsida

perekonnaellu sekkumise proportsionaalsust.

46. Proportsionaalsuse hindamist on käsitlenud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

mitmes otsuses.

Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb Põhiseaduse § 11 teisest lausest, mille kohaselt õiguste ja

vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Piirangu vastavust

proportsionaalsuse põhimõttele on kontrollitud kolme tunnuse - abinõu sobivuse, siis vajalikkuse ja

seejärel vajadusel ka mõõdukuse - abil. Ilmselgelt ebasobiva abinõu korral pole vaja kontrollida

abinõu vajalikkust ja mõõdukust. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist.

Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi

saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu

on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga,

mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Arvestada tuleb ka seda, kuivõrd koormavad erinevad

abinõud kolmandaid isikuid, samuti erinevusi riigi kulutustes. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks

tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi

tähtsust. (vt mutatis mutandis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsuse

asjas nr 3-4-1-1-02 punkt 15 - RT III 2002, 8, 74).

47. Kolleegiumi arvates on VS § 12 lg 9 p 4 puhul seadusandja poolt valitud abinõu kindlasti sobiv,

sest elamisloa pikendamisest keeldumine viib lõppkokkuvõttes abiprogrammi alusel välismaal

elamispinna saanud isiku Eestist lahkumisele ja eeldatavasti elama asumisele riiki, kus ta omandas

nimetatud programmi raames elamispinna. Kolleegium peab valitud abinõud ka vajalikuks, sest ta ei

tea valitud eesmärgi saavutamiseks praktiliselt rakendatavat abinõud, mis viiks eesmärgile.

Kaaluma peab järelikult valitud abinõu mõõdukust. Mõõdukuse hindamisel on olulised kohtute

tuvastatud asjaolud.

48. M. Štilerman ja tema esindaja on väitnud, et M. Štilerman on kauaaegne sisserändaja.

Halduskohtule esitatud kaebuses väidab M. Štilerman, et ta on elanud Eestis umbes 25 aastat (tl 3).

Tema esindaja poolt esitatud kaebuse täienduses seda ei mainita (tl 11-13). Halduskohtule istungil

esitatud taotluses, mis on sisuliselt kaebuse täiendus, käsitletakse kauaaegse sisserändaja teemat, kuid

ei öelda, millal M. Štilerman asus Eestisse (tl 63). Halduskohtule esitatud M. Štilermani esindaja

kohtukõnede teesides on väide, et M. Štilerman on viibinud Eestis üle 25 aasta (tl 70). Halduskohtu

istungil on M. Štilerman väitnud, et elab Eestis 25 aastat (tl 77 ja 78). Apellatsioonkaebuses viitab

M. Štilermani esindaja vaid kauaaegse sisserändaja staatusele (ringkonnakohtu tl 17-18).

Ringkonnakohtu istungil väidab M. Štilermani esindaja, et M. Štilerman on kauaaegne sisserändaja ja

siseminister pidanuks käskkirja andmisel seda asjaolu kaaluma (tl 60).

49. Kolleegium on seisukohal, et kassaatori esindaja ületähtsustab käesolevas asjas soovitust nr 15.

Kassaator väitab, et see soovitus tunnustab riigi õigust saata kauaaegne sisserändaja välja ainult siis,

kui ta kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule või ühiskondlikule turvalisusele. Kassaator jätab

tähelepanuta sama soovituse § 3.a.ii, mis sätestab, et pikaajaliselt riigis viibiva immigrandi elamisloa

võib tühistada, kui ta on tegelikult kauem kui kuus kuud elanud väljaspool liikmesriiki, ilma selle

perioodi pikendamist taotlemata.

Kolleegium leiab, et isegi kui oleks tuvastatud, et M. Štilerman on kauaaegne sisserändaja, oleks

käesolevas kaasuses kirjeldatud asjaoludel sekkumine tema perekonnaellu põhjendatud.

50. Korteri ostu-müügi leping M. Štilermaniga sõlmiti juunis 1995. Selle lepinguga sai M. Štilerman

Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames Sankt-Peterburgis korteri, mille hinnaks on lepingus

märgitud 25 000 USA dollarit (110 950 000 rubla).

Abiprogrammi raames korteri saamine tähendas, et isik on arvestanud asjaoluga, et korter eraldatakse

talle elama asumiseks, korteri saamine tingib Eestis asuva elamispinna mahajätmise, lahkumise

Eestist ja võimaluse pöörduda Eestisse vaid välismaalasena viisa alusel. Abiprogrammis osalemisega

on ta Eestist lahkumisel kindlustanud oma perekonna vajalikus suuruses elamispinnaga teises riigis.

Abiprogrammis osalemise ja selliste kohustuste võtmise ja õiguste omandamisega isik lõi tiheda

sideme oma kodakondsusjärgse riigiga. Kolleegium rõhutab siin ka Sankt-Peterburgis asuva korteri

rahalist väärtust. Juunis 1995 sõlmitud lepingus on korteri hinnaks märgitud 25 000 USA dollarit

(110 950 000 rubla).

Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve - korteri - saanud, siis ei ole ainuüksi

asjaolu, et ta hiljem ümber mõtleb ega soovi enam Eestist lahkuda põhjuseks, et käsitleda tema hiljem

esitatud elamisloa taotluse ilma erandi tegemise võimaluseta rahuldamata jätmist sätestavat normi

põhiseadusevastasena.

Need asjaolud on olulised ka juhul, kui diskretsiooni korras otsustataks kauaaegsele sisserändaja ja

tema perekonnaliikme elamisloa pikendamist.

51. Kolleegiumi arvates on oluline analüüsida ka Eesti riigi tegevust.

M. Štilerman sai tähtajalise elamisloa kehtivusega 11. juuli 1996 kuni 11. juuli 2001. 1999. aastal

Välismaalaste seadusesse lülitatud § 19 lg 9 p 4 aruteludest Riigikogus nähtub, et Eesti riik teadis

sellest, et on isikuid, kes abiprogrammis osalemisel võtsid endale Eestist lahkumise kohustuse.

Siseministri esindaja on aga kinnitanud, et nimekirjad isikutest, kes osalesid abiprogrammis, sai Eesti

riik aastal 2001, et elamisloa pikendamisest keelduti esimesel võimalusel pärast seda, kui saadi teada,

et isik osales abiprogrammis. Ministri esindaja viitas ka sellele, et isegi kui tähtajalise elamisloa

kehtivuse ajal oleks teatavaks saanud isiku osalemine abiprogrammis, polnuks seaduslikku alust

1996. aastal antud tähtajalise elamisloa kehtivuse ennetähtaegseks lõpetamiseks. Välismaalaste

seaduse § § 14 lg 2 p 1 näeb ette elamisloa tühistamise sama seaduse § 12 lg-s 4 ja lg 9 p-des 1 ja 2

nimetatud juhtutel, mitte aga § 12 lg 9 p-s 4 nimetatud juhul.

Kolleegiumi arvates on Eesti riik sekkunud M. Štilermani perekonnaellu mõistliku aja jooksul.

52. Intensiivset perekonnaellu sekkumist võimaldav VS § 12 lg 9 p 4 regulatsioon oleks kolleegiumi

arvates nendel asjaoludel proportsionaalne ka kauaaegse sisserändaja suhtes. Sellise regulatsiooni

alusel tehtus haldusotsustus tõepoolest sekkub intensiivselt M. Štilermani perekonnaellu. Selline

sekkumine ei võta aga isikult võimalust elada perekonnaelu. Tal on võimalik elada perekonnaelu oma

kodakondsusjärgses riigis, kuhu elama asumiseks ta abiprogrammi raames saigi korteri.

Kolleegium peab käesolevas asjas proportsionaalseks VS § 12 lg 9 p 4 regulatsiooni, mille järgi

elamisloa pikendamise otsustamisel puudub kaalutlusõigus, kui isik sai abiprogrammi alusel korteri

välisriigis ja kohustus korteri saamisel Eestist lahkuma.

53. Kolleegium ei nõustu kassaatori väitega, et siseministri vaidlustatud käskkiri on seadusevastane

seetõttu, et käskkirjas pole kaalutud elamisloa pikendamisest keeldumise tagajärgi M. Štilermanile.

Isegi kui oleks tuvastatud, et M. Štilerman on kauaaegne sisserändaja, ei oleks nende asjaolude

kaalumine saanud muuta käskkirja järeldusi.

54. Eeltoodu põhjal nõustub kolleegium halduskohtu ja ringkonnakohtu enamiku seisukohtade ja

M. Štilermani kaebuse kohta tehtud lõppjäreldusega. Kolleegium aga ei nõustu kohtute seisukohaga,

et vaidlustatud käskkiri ei sekku M. Štilermani põhiõigusesse. Kolleegium leidis, et riivatakse

perekonnapõhiõigust ja analüüsis seejärel VS § 12 lg 9 p 4 ja selle alusel toimunud sekkumise

põhiseaduspärasust ning jõudis järeldusele, et põhiõigusesse on sekkutud õiguspäraselt ja kaesolevas

asjas pole põhjust kahelda Välismaalaste seaduse nimetatud sätte põhiseaduspärasuses. Seega jääb

kassatsioonkaebus rahuldamata. Küll aga leiab kolleegium, et muuta tuleb halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsuse motiive, milles kohtud asusid seisukohale, et puudub põhiõiguse riive.

Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuse need motiivid tuleb asendada Riigikohtu halduskolleegiumi

otsuse vastavate motiividega.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel