3-4-1-2-00 · Riigikohus

3-4-1-2-2000

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 9. veebruaril 2000

Õiguskantsleri taotluse tunnistada kehtetuks Narva Linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a määrus

nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade kinnitamine" ja selle lisa 21. aprillist

1999. a ning 4. juuni 1999. a määrus nr 1215 "Trasiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade

täiendamine" ja selle lisa 2. juunist 1999. a läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 26. jaanuari 2000. a istungil õiguskantsleri esindaja Aare

Reenumäe, justiitsministri esindaja Priit Kama ja Narva Linnavalitsuse esindajate Pjotr Näkki, Uno

Veeringu ja Aldo Kaljuranna osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi

õiguskantsleri 17. novembri 1999. a taotluse nr 2.

I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Narva Linnavalitsus andis 16. aprillil 1999. a määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise

eeskirjade kinnitamine" ning selle muutmise 4. juuni 1999. a määruse nr 1215 "Transiittranspordi

platsi kasutamise eeskirjade täitmine". Nimetatud määrustega kohustati kõiki Eesti-Vene piiri ületada

soovivaid veo- ja sõiduauto- ning bussijuhte sõitma transiittranspordi platsile ja järgima platsi

kasutamise eeskirju. Eeskirjad määravad kindlaks ka tollipunkti väljasõidu korra ja eesõigused.

2. Õiguskantsler tegi 21. septembril 1999. a Narva Linnavalitsusele ettepaneku mõlema osutatud

määruse ja nendega kinnitatud lisa kooskõlla viimiseks Põhiseaduse ning seadustega. Te leidis, et

linnavalitsuse määrused on: 1) jõustatud vastuolus seadusega; 2) kontrollimatud õigusliku

motivatsiooni osas; 3) kehtestatud osundamata seaduslikule alusele; 4) vastuolus kehtivate

seadustega; 5) antud pädevust ületades.

3. Õiguskantsler põhjendab Narva Linnavalitsuse määruste jõustamise vastuolu seadusega järgmiselt.

Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja

kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja

korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt (PS § 154). Kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-s 7 lg 1 on sätestatud, et volikogul ja valitsusel on õigus

anda üldaktidena määrusi. Määrus tuleb anda (s. t arutada, avalikustada ja jõustada) KOKS § 31 lg-

des 1-4 ja 6 ning § 49 lg-s 10 ettenähtud alustel ja korras. Narva Linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a

(pro 21.aprilli 1999. a) määruse nr 672 lisa muutmise 4. juuni 1999. a määruse nr 1215

"Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade täiendamine" p-s 2 aga märgitakse, et määrus jõustub

vastuvõtmisest. See on vastuolus KOKS-i § 31 lg-s 4 sätestatud aluste ja korraga. Samas märgib

õiguskantsler, et viitamisel on kasutatud pro sellepärast, et linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a määruse

nr 672 enda ning sellega kinnitatud lisa kinnitusmärke tähtpäevas on lahknevus: määruse number

langeb kokku, kuid daatumid on erinevad.

4. Õiguskantsler rõhutab oma ettepanekus õigusliku aluse täpse viitamise vajadust määruses.

Viitamise nõue konkreetse seaduse konkreetsele sättele tuleneb Riigi Teataja seadusest. Vastasel

juhul, nagu Narva Linnavalitsuse nimetatud määruste puhul, ei ole täidetud haldusakti õigusliku

motiveerimise üldine põhiseaduslik nõue. Õiguskantsleri selgituse kohaselt on valla- ja

linnavolikogude ning -valitsuste üld- ja üksikaktid kõik haldusaktid. Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium kui ka halduskolleegium on mitmete lahendite motiveerivas osas andnud

tõlgendusi haldusaktile esitatavate nõuetele, mis tulenevad Põhiseaduse sättest ja mõttest.

Õiguskantsler teeb siin viite Riigikohtu halduskolleegiumi kohtuasjale nr 3-3-1-18-96, kus otsuse

motiveerivas osas leiab märkimist: "Linnavalitsuse korraldus on haldusakt, mis peab olema

kontrollitav. Et haldusakt oleks kontrollitav, peab ta olema motiveeritud ja sisaldama viidet

konkreetsele seadusesättele. Sellise õigusliku aluse puudumisel on haldusakt ebaseaduslik."

5. Õiguskantsler on seisukohal, et haldusakt peab sisaldama mitte üksnes konkreetset viidet

õiguslikule alusele, vaid olema ühtlasi õiguslikult motiveeritud. Ka motiveerimisnõude täitmine on

osutunud Narva Linnavalitsusele raskeks. Linnavalitsus on 16. aprilli 1999. a (pro 21. aprilli 1999. a)

määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade kinnitamine" preambulas viidanud

õigusliku aluse asemel AS TRANSSERVIS-N juhatuse liikme V. Mižui informatsioonile. Pärast

määruse p 2 teksti aga järgneb: "Alus: Äriseadustiku § 298 lg 2." Narva Linnavalitsuse osundatud

määruse muutmise 4. juuni 1999. a määruses puudub nii viide õiguslikule alusele kui ka õiguslik

motiveering. Kohalikel omavalitsustel on õigus ning põhiseaduslik kohustus tegutseda Põhiseaduse ja

seaduse alusel. Õigusliku aluse asendamine tulundusliku äriühingu juhatuse liikme informatsiooniga

on õiguskantsleri sõnutsi pretsedenditu õigusnihilism Eesti õiguspraktikas, samuti nagu viidegi

Äriseadustiku §-le 298 lg 2, kus reguleeritakse aktsiaseltsi üldkoosoleku õigusi ja kohustusi. Narva

Linnavalitsus on omavalitsusorgan (KOKS § 4 p 2), mitte aga aktsiaseltsi üldkoosolek või aktsiaseltsi

juhatus või nõukogu. Selline käsitus ning mõlemad määrused on ülaltoodud põhjustel

ebaseaduslikud.

6. Mõlema määruse reguleerimise objektiks ning esemeks on sisuliselt riigipiiri ületamise kord,

sealhulgas määrustes sätestatud tingimustel piiri ületamise eest tasumine, samuti väljaveetavate

kaupade deklareerimine. Seetõttu õiguskantsler leiab, et need kõik ei ole kohaliku elu küsimused,

vaid vastupidi - riigielu küsimused. KOKS-i § 6 lg 3 sätestab, et lisaks käesoleva paragrahvi 1. ja 2.

lõikes nimetatud ülesannetele otsustab ja korraldab omavalitsusüksus neid kohaliku elu küsimusi: 1)

mis on talle pandud teiste seadustega, 2) mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja

korraldada.

Narva Linnavalitsus on hakanud lahendama riigipiiri ületamise korda, mis piirirežiimi, tollipoliitikat

ja tollikorraldust puudutavas osas on seadusega antud teiste otsustada ning korraldada, sattudes seega

vastuollu Riigipiiri seaduse ja Tolliseadusega.

7. Õiguskantsler leiab ühtlasi, et määrustes ettenähtud tingimustel piiri ületamise eest tasumine ei

kujuta endast teenustasu, vaid tegemist on erieesmärgiga kohaliku maksuga. Õiguskantsler osutab

siin Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsusele asjas nr 3-4-

1-11-98. Kohalikud maksud, kohalike maksude kehtestamise kord ja nendele esitatavad nõuded on

sätestatud Kohalike maksude seadusega. Narva Linnavalitsuse kehtestatud, sisuliselt erieesmärgiga

kohalik maks ei ole kehtestatud ühegi seaduse alusel ja pealegi kehtestati ta pädevusest väljudes, sest

kohalikud maksud on volikogu ainupädevuses.

8. Narva Linnavalitsuse 7. oktoobri 1999. a kirjast nr 1-11/842 nähtub, et vaatamata kinnitusele

õiguskantsleri ettepanek menetlusse võtta seotakse ettepaneku täitmine tingimusega: lükata edasi

selle ettepaneku täitmine parema komplekslahenduse leidmiseks ja kooskõlastamiseks asjaomaste

ministeeriumidega. Õiguskantsler leidis, et sõltumata esitatud motivatsioonist on tegemist expressis

verbis ettepaneku täitmisest keeldumisega.

9. 17. novembril 1999. a tegi õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks Narva

Linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a (pro 21. aprilli 1999. a) määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi

kasutamise eeskirjade kinnitamine" ning selle muutmise 4. juuni 1999. a määruse (pro 2. juuni

1999. a) nr 1215 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade täiendamine" nende vastuolu tõttu

Põhiseaduse ja seadusega. Taotlus on sisult sama nagu õiguskantsleri ettepanek Narva

Linnavalitsusele.

10. 6.jaanuaril 2000 saatis õiguskantsler Riigikohtule oma taotluse täpsustuse. Õiguskantsler taotleb

Narva Linnavalitsuse ülalnimetatud määruste kehtetuks tunnistamist nende vastuolu tõttu

Põhiseaduse §-dega 14 ja 154 lg 2, Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-ga 6 lg 3 p 2

koostoimes sama seaduse §-ga 3 p 2 ja 3, Äriseadustiku §-ga 298 lg 2, Riigipiiri seaduse §-ga 8 lg 1

p 1 ja 2 ning lg 3, Tolliseaduse §-ga 2 lg 1 ja 2, Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-ga 22

p 2 (§ 22 lg 1 p 2 pärast KOKS-i muutmist - RT I 1999, 75, 705) koostoimes sama seaduse §-ga 30

lg 1 p 3 ning Kohalike maksude seaduse §-ga 4 lg 2 ja §-ga 5 p 1-9.

11. 24. jaanuaril 2000 andis Narva Linnavalitsus määruse nr 203, millega sõnastas ümber 16. aprilli

1999. a määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade muutmine" preambula. Uue

sõnastuse kohaselt on määrus antud transiittranspordi liikluse korraldamiseks Narva linna

territooriumil ja määruse alusena osutatakse Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-le 6 lg 1 ja

3 ning Liiklusseaduse § 2 lg 2, § 26 lg 2 ja 3, § 261 lg 2, 3 ja 4. Samal päeval andis Narva

Linnavalitsus teisegi määruse. Järjekorranumbrit 204 kandva määrusega jäeti transiittranspordi platsi

kasutamise eeskirjadest välja punktid 6.5 ja 6.6 , mis andsid õiguse läbisõiduks väljaspool järjekorda

Narva reisibüroo Reiviis vautšerit omavatele reisijatele ning isikutele, kellel on vaja kiiresti ületada

piir ja kes on nõus maksma kiirendatud piiriületamise eest kõrgendatud teenustasu.

II. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

Asjaosaliste põhjendused

12. Õiguskantsleri esindaja jäi kohtuistungil taotluse - tunnistada Narva Linnavalitsuse vaidlustatud

määrused kehtetuteks - ja selle põhjenduste juurde. Põhiprobleemiks peab õiguskantsler seda, et

riigipiiri ületamise kord ja väljaveetavate kaupade deklareerimine, samuti tollipoliitika ja

tollikorraldus on riigielu küsimused, mida ei ole pädev otsustama Narva Linnavalitsus. Parkla

kasutamise eest võetav teenustasu on oma sisult erieesmärgiga kohalik maks, mida kohalik

omavalitsus pole õigustatud kehtestama.

13. Narva Linnavalitsuse esindajad pidasid nii kirjalikus vastuses kui ka väitlusel kohtuistungil

õiguskantsleri väiteid ekslikeks. Nad kinnitavad, et vaidlustatud määrused ei reguleeri riigipiiri

ületamist ega tollikontrollitsooni sisenemist. Määrus reguleerib liikluse korraldamist Narva linnas

enne riigipiiri ületamist. See on kohaliku elu küsimus, mida kohalik omavalitsus on pädev

lahendama. Linnavalitsuse esindajad peavad ekslikuks ka teenustasu käsitamist erieesmärgiga

kohaliku maksuna, sest teenustasu pole otsese vastutasuta rahaline kohustis. Transiittranspordi platsi

haldaja - AS Transservis-N - saab tasu osutatud teenuste ja kantud kulutuste eest.

14. Justiitsminister oma kirjalikus arvamuses ja tema esindaja kohtuistungil pidasid õiguskantsleri

taotlust põhjendatuks. Kohaliku omavalitsuse pädevusse ei kuulu isikute ja transpordivahendite

piiriületamise korra reguleerimine, sest seadusega on see antud Vabariigi Valitsuse poolt volitatud

ametiasutuse pädevusse. Teenustasu on oma olemuselt maks, mille kehtestamiseks Narva

Linnavalitsusel seaduslikku alust ei olnud. Veel märgib justiitsminister, et eelistuste tegemine

mõningatele isikutele piiri ületamiseks on vastuolus Põhiseaduse §-s 12 sisalduva võrdse kohtlemise

printsiibiga.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht

15. Käesoleva põhiseadusliku vaidluse lahendamiseks on vaja leida vastus küsimusele, kas Narva

Linnavalitsuse vaidlustatud määrused reguleerivad kohaliku elu või riigielu küsimusi. Õiguskantsleri

ja justiitsministri arvates reguleerivad määrused riigipiiri ületamist, mis on riigielu küsimus, Narva

Linnavalitsus aga väidab, et transiitliikluse korraldamine linna territooriumil on kohaliku elu

küsimus, mida kohalik omavalitsus on pädev ise reguleerima.

16. Põhiseaduse § 154 lg 1 annab kohalikule omavalitsusele õiguse otsustada ja korraldada kõiki

kohaliku elu küsimusi ilma volitusnormita seaduses.

"§ 154. Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes

tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt."

Põhiseaduse tingimusena tuleb seejuures mõista küsimuse olemuslikku kuulumist kohaliku elu, mitte

aga riigielu küsimuste hulka. Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada

iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Kui kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada

kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka

asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha (vt mutatis mutandis Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsus II osa - RT I, 1998,

113/114, 1887).

17. Põhiseaduse § 154 lg 1 lauseosa "kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt" seab kohalikule

omavalitsusele siiski teatud piirid kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel, sealhulgas

määrusandluse osas. Mõiste "seaduste alusel" sisuks on seaduslikkuse nõue. Sellest nõudest

tulenevalt peab kohalik omavalitsus küsimused lahendama vastavuses seadustega. Kui kohaliku

omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi,

on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse

kohaliku elu, mitte riigielu küsimusi (vt mutatis mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtukolleegiumi 22.detsembri 1998. a otsus II osa - RT I, 1998, 113/114, 1887). Selline tõlgendus

on kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikliga 4 lg 2, mis sätestab kohaliku

omavalitsuse vabaduse seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei

jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele võimuorganile.

18. Omavalitsusüksuse pädevusse on Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus andnud muu hulgas

linna heakorra ja linnatänavate korrashoiu küsimused (§ 6 lg 1). Liiklusseadus sätestab, et

maakondades ja linnades juhivad liiklusohutuse alast tööd ja kannavad vastutust liiklejate turvalisuse

tagamise eest kohalikud omavalitsused (§ 2 lg 2). Sama seaduse kohaselt tagab liikluse korraldamise

ning liikluskorraldusvahendite õige paigutuse ja korrasoleku teeomanik või -valdaja (§ 26 lg 3).

Parkimist korraldab liiklusmärkide, teemärgiste ning muude liikluskorraldusvahendite abil teeomanik

või -valdaja (§ 261 lg 3), kes võib kehtestada ka tasulise parkimise (§ 261 lg 4).

19. Narva Linnavalitsus ongi määruse andmisel ülaltoodud seadusesätetest õigustust otsinud.

Linnavalitsuse esindajad märgivad, et Narva on piirilinn, kus asub Eesti-Vene piiripunkt. Narva

kesklinna tänavatel oli pidevalt sõidukite järjekord. Sõidukite tundidepikkune parkimine mõjus

kahjustavalt linna sotsiaalsele ja ökoloogilisele seisundile ning heakorrale ja tekitas ohu liiklusele.

Korduvad pöördumised valitsusasutuste poole on jäänud tähelepanuta.

20. Riigielu valdkonda kuulub kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduv. Riigipiiri seadus sätestab, et

piirirežiimiga määratakse muu hulgas kindlaks isikute ja transpordivahendite riigipiiri ületamise,

kauba üle riigipiiri toimetamise, isikute ja transpordivahendite piiripunkti sisenemise, selles

paiknemise ja sellest väljumise ning kaupade piiripunkti sisseveo, selles paiknemise ja sellest

väljaveo kord (§ 8 lg 1 p-d 1, 2, 5). Seadus sisaldab volitusnormi Vabariigi Valitsusele või tema poolt

volitatud ametkonnale kehtestada piirirežiimist tulenevad õigused, kohustused ning piirangud, kui

need ei ole sätestatud seaduse või välislepinguga (§ 8 lg 3). Seaduse volituse alusel andis Vabariigi

Valitsus 17. septembril 1997 määruse nr 176, millega kinnitas piirirežiimi eeskirjad (RT I 1997, 69,

1126; 1998, 41/42, 629). Vabariigi Valitsuse seaduse § 66 lg 1 kohaselt kuulub piirirežiimi tagamine

siseministeeriumi valitsemisalasse. Piirivalveseadus paneb piirivalvele ülesande tagada piirirežiim

(§ 2 lg 1 p 5). Tolliseadus nimetab tolliasutuste ülesannete hulgas kauba tolliterritooriumile ja sellelt

väljatoimetamise kontrollimist (§ 2 lg 1 p 1).

21. Järgnevalt vajab selgitamist, kas Narva Linnavalitsus määrusandlusvõimu kasutades on jäänud

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja Liiklusseadusega määratud pädevuse piiridesse ega ole

sattunud vastuollu Riigipiiri seaduses sätestatuga.

21. aprillil 1999 kinnitas Narva Linnavolikogu määrusega nr 98/46 "Eesti- Venemaa piiri ületava

autotranspordi liiklemise korra" (KO 1999, 6, 83). Linnavolikogu määrus kohustab kõigi Venemaale

suunduvate sõidukite juhte sõitma transiittranspordile mõeldud platsile Narvas Rahu 4a, kus sõidukid

pannakse piiriületamise järjekorda (p 2). Piiripunkti suunduva liikluse selline korraldamine jääb

kohaliku omavalitsuse pädevuse piiridesse. Liiati pole õiguskantsler volikogu seda määrust

vaidlustanud.

Narva Linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a määrusega nr 672 kinnitatud "Transiittranspordiplatsi

kasutamise eeskirjad" ja selle hilisemad täiendused sisaldavad mitmeid täiendavaid reegleid.

Eeskirjad näevad ette mõnedele isikutele eesõigused tolli- ja piiripunkti sisenemiseks, eraõigusliku

juriidilise isiku töötajatel on õigus korraldada isikute ja sõidukite sisenemist tolli- ja piiripunkti,

kusjuures neil on õigus sõidukeid saata tagasi läbipääsuloa ühetunnise kehtivuse aja ületamise eest.

Need esmapilgul linnas liiklust korraldavad reeglid laienevad valdkonnale, mida tähistab mõiste

piirirežiim. Kõik, mis on seotud piirirežiimiga, on riigielu valdkond, mille reguleerimise Riigipiiri

seaduses sisalduv volitusnorm (§ 8 lg 3) annab Vabariigi Valitsuse või tema poolt volitatud

ametkonna pädevusse. Kuigi linnavalitsuse esindajad kinnitasid, et eeskirjad kehtestati linnavalitsuse

ja kohaliku piirivalve omavahelise kokkuleppe alusel, puudub taoliseks kokkuleppeks õiguslik alus.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab seetõttu, et Narva Linnavalitsuse vaidlustatud

määrused on vastuolus Põhiseaduse §-dega 3 lg 1 ja 154 lg 1 nende koostoimes ning riigipiiri seaduse

§-ga 8 lg 1 p-d 1, 2 ja 5 ning lg 3. Vabariigi Valitsuse või tema poolt volitatud ametkonna väidetav

tegevusetus ei ole antud juhul piisavaks õigustuseks, et kohalik omavalitsus asuks reguleerima

riigielu küsimusi.

22. Õiguskantsler ja justiitsminister leiavad samuti, et linnavalitsuse poolt transiittranspordiplatsi

kasutamise eest ette nähtud teenustasu on oma iseloomult kohalik maks, mille kehtestamiseks Narva

Linnavalitsusel seaduslikku alust ei olnud. Narva Linnavalitsuse esindajad väidavad, et teenustasu ei

ole otsese vastutasuta rahaline kohustis ega vasta seetõttu maksukorralduse seaduses antud maksu

tunnustele.

Võttes arvesse käesoleva otsuse p-s 21 toodud järeldusi ei pea põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium vajalikuks seda küsimust käsitleda.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st

19 lg 1 p 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b :

Rahuldada õiguskantsleri taotlus ja tunnistada Narva Linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a määrus

nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade kinnitamine" ja selle lisa 21. aprillist

1999. a ning 4. juuni 1999. a määrus nr 1215 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade

täiendamine" ja selle lisa 2.juunist 1999. a kehtetuks.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

U. Lõhmus