3-4-1-1-99 · Riigikohus

3-4-1-1-99

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 17. märtsil 1999

Valga Maakohtu ja Tartu Halduskohtu taotluste tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse

11. veebruari 1998.a määrusega nr 37 kinnitatud "Turgudel ja tänavatel kauplemise

üldeeskirja" p -d 12 ja 20 alap 6 läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 3. märtsi 1999. a avalikul kohtuistungil õiguskantsler Eerik-

Juhan Truuvälja, Vabariigi Valitsuse esindaja vandeadvokaat Villu Kõve ja justiitsministri esindaja

Priidu Pärna osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Valga Maakohtu

31. detsembri 1998. a ja Tartu Halduskohtu 21. jaanuari 1999. a taotlused.

I ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 12. novembril 1998 koostas Valga Politseiprefektuuri ametnik füüsilisest isikust ettevõtjale S.T-le

haldusõiguserikkumise protokolli, sest S.T. müüs turul uusi tööstuskaupu. Vabariigi Valitsuse

11. veebruari 1998. a määrusega nr 37 kinnitatud "Turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirja"

(edaspidi "Üldeeskiri") p 20 alap 6 (11. augusti 1998. a määruse redaktsioonis) keelas turul müüa uusi

tööstuskaupu. Politseiprefektuur esitas haldusõiguserikkumise protokolli Valga Maakohtule S.T.

karistamiseks turul kauplemise eeskirjade rikkumise eest Haldusõiguserikkumiste seadustiku

(edaspidi HÕS) § 133 alusel.

Valga Maakohus arutas haldusõiguserikkumise asja 17. novembril 1998. Kohus otsustas jätta

kohaldamata Üldeeskirja p 20 alap 6, sest see säte on vastuolus Põhiseaduse §-ga 31, ja lõpetas

haldusõiguserikkumise asjas menetluse haldusõiguserikkumise koosseisu puudumise tõttu.

2. 26. novembril 1998 koostas Riigi Tarbijakaitseameti Tartu- ja Põlvamaa talituse peainspektor

haldusõiguserikkumise protokolli füüsilisest isikust ettevõtjale T. R-le, sest too müüs AS Tartu Turg

territooriumil uusi tööstuskaupu ja tal ei olnud esitada kauba saate-, ostu-müüki, päritolu ja kvaliteeti

tõendavaid dokumente. Haldusõiguserikkumise protokolli kohaselt rikkus T.R. Üldeeskirja p 12 ja

p 20 alap 6, millega pani toime HÕS §-s 133 ettenähtud haldusõiguserikkumise. Tartu Halduskohus

arutas haldusõiguserikkumise asja 6. jaanuaril 1999. Kohus tunnistas p-d 12 ja 20 alap 6 vastuolus

olevaks Põhiseaduse §-dega 31 ja 32 lg 2 ning jättis need Üldeeskirja sätted kohaldamata.

3. Põhiseaduse §-st 15 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 5 lg 1 ja 2

juhindudes esitasid Valga Maakohtu esimees ja Tartu Halduskohtu esimees Riigikohtule taotluse

tunnistada Üldeeskirja p 20 alap 6 kehtetuks vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 31. Tartu Halduskohtu

esimees taotleb lisaks Üldeeskirja eelnimetatud punkti kehtetuks tunnistamisele ka p 12 kehtetuks

tunnistamist vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 32 lg 2.

4. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis 3. veebruaril 1999 Valga Maakohtu 31. detsembri

1998. a ja Tartu Halduskohtu 21. jaanuari 1999. a taotlused ühte menetlusse.

5. 3.märtsi 1999. a määrusega nr.76 tunnistas Vabariigi Valitsus Üldeeskirja punkt 20 alapunkti 6 (RT

I 1999, 25, 370) kehtetuks.

II ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

A. Üldeeskirja p 20 alap 6 vastavus Põhiseaduse §-le 31

6. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kontrollib kõigepealt, kas Vabariigi Valitsuse

18. veebruari 1998. a määrusega nr. 37 kinnitatud "Turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirja" p 20

alap 6, mis kehtis haldusõiguserikkumise protokolli koostamise ajal järgmises sõnastuses:

" Turul on keelatud tarbijale pakkuda või müüa:

................................................................

6) uusi tööstuskaupu;" (RT I 1998,19,298; 73,1220),

on kooskõlas Põhiseaduse § 31 esimese ja teise lausega, mis sätestavad järgmist:

"Eesti kodanikel on õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse.

Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra."

Asjaosaliste põhjendused

7. Valga Maakohtu ja Tartu Halduskohtu otsuste kohaselt on igal Eesti kodanikul Põhiseaduse § 31

järgi õigus tegelda ettevõtlusega ning selle õiguse kasutamise tingimusi ja korda saab sätestada vaid

seadus. Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud Üldeeskirja p-s 20 alap 6 sätestatud keeld pakkuda

või müüa tarbijale uusi tööstuskaupu on antud pädevust ületades ja on seetõttu vastuolus Põhiseaduse

§-ga 31. Ka on Vabariigi Valitsus ettevõtluse keelustamisega (turul uute tööstuskaupade müük)

väljunud Tarbijakaitseseaduse eesmärgiga ja Põhiseaduse §-ga 31 sätestatud diskretsiooni piiridest.

Valitsus täitevvõimu organina ei olnud pädev Üldeeskirjaga kehtestama piiranguid ettevõtlusega

tegelemiseks. Kohtud leidsid, et kavandatud eesmärk (Tarbijakaitseseadusest tulenev tarbija õiguste

kaitsmine) ja rakendatud abinõu (ettevõtlusega tegelemise piirang) ei ole omavahel proportsionaalses

vastavuses, mistõttu on rikutud õigusriigis kehtivat proportsionaalsuse printsiipi. Tartu Halduskohus

lisab, et kehtestatud piirang on ka ebasobiv ja mittevajalik.

8. Vabariigi Valitsus peab taotlust põhjendamatuks. Valitsus märgib, et Üldeeskiri ei sätesta teatud

liiki ettevõtjatele keeldu tegelda teatud tegevusalal ega piira kõigil ettevõtjatel tegutseda teatud

tegevusalal. Üldeeskiri määrab vaid tegutsemiskoha, piirates teatud kauba müüki turgudel ja

tänavatel. Kuna uute tööstuskaupade müük kaupluses on lubatud, siis pole tegu ettevõtluspiiranguga.

Tarbijakaitseseaduse § 11 lg 3 annab Vabariigi Valitsusele õiguse ja kohustuse kehtestada turgudel ja

tänavatel kauplemise üldeeskiri. Seega on Vabariigi Valitsusele antud õigus otsustada, kuidas peab

toimuma kauplemine nendes kohtades. Igasuguse korra kehtestamine tähendab millegi piiramist, sest

kord iseenesest eeldab, et tegutseda tuleb kindlaksmääratud reeglite, mitte aga igaühe suva järgi.

Turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirja vastuvõtmise eesmärk oli täita Tarbijakaitseseadusest

tulenev ülesanne tagada tarbija õiguste kaitse. Kuna turg ei ole kaupa pakkuvate isikute jaoks püsiv

tegutsemiskoht, siis ei ole suudetud tarbijale tagada Tarbijakaitseseaduse §-des 7 ja 8 sätestatud

õigusi seoses kauba garantiiga.

9. Justiitsminister jagab Valga Maakohtu ja Tartu Halduskohtu arvamust, et Üldeeskirja p 20 alap 6

on vastuolus Põhiseaduse §-ga 31. Tarbijakaitseseaduse §-s 11 lg 3 sisalduv viitelise sisuga

delegatsiooninorm annab Vabariigi Valitsusele volituse konkretiseerida ja täpsustada seaduse

II peatükis sätestatud keelde ja piiranguid ning luua nende järgimise tagamiseks vajalik

protseduuriline raamistik. Seaduse §-dest 6-8 ei tulene aga alust Üldeeskirja punktis 20 alapunkt 6

sätestatud ulatusliku piirangu kehtestamiseks. Sätestades niivõrd laia kaubagrupi müügikeelu, väljub

Vabariigi Valitsus ilmselt seaduse eesmärgi - tarbija huvide kaitse - piiridest ning asub seadusest

sõltumatult määrusandlikul tasandil reguleerima kauplemist turgudel ja tänavatel.

10. Õiguskantsler möönab, et formaaljuriidiliselt võib Üldeeskirja p 20 alap 6 piirangu imperatiivsuse

tõttu olla vastuolus Põhiseaduse §-ga 31. Vastuolu oleks vaieldav või puuduks, kui Üldeeskirja punkti

20 alapunkt 6 sõnastus oleks antud lubavas vormis, s.o lubatavus oleks seotud tingimustega, et on

tagatud Tsiviilkoodeksi §-des 252, 253, 254 jt sätestatud garantiid.

Kohtukolleegiumi seisukoht

11. Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 133 kehtestas haldusvastutuse turgudel ja tänavatel

kauplemise eeskirjade rikkumise eest. Osutatud normi dispositsioon on oma iseloomult blanketne ja

sisustatakse teiste õigustloovate aktidega. HÕS §-s 2 lg 2 märgitakse, et eeskirjad, mille rikkumise

eest on ette nähtud haldusvastutus, kehtestatakse seadusega, Vabariigi Valitsuse määrusega või

Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Sama paragrahvi lõikes 2 osutatakse, et seadustiku §-s

133 nimetatud eeskirjade kehtestamisel on aluseks Vabariigi Valitsuse kinnitatud üldeeskirjad.

Valitsuse kohustus kehtestada turgudel ja tänavatel kauplemise eeskirjad tuleneb Tarbijakaitseseaduse

§-st 11 lg 3. Õigustloova akti väljaandja või vastuvõtja on aga seotud Põhiseaduse §-s 11 sisalduva

põhimõttega, mille kohaselt õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega. Need

piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste

ja vabaduste olemust. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi tõlgenduse kohaselt võib

seaduslikkuse kui õiguse üldtunnustatud põhimõtte ning Põhiseaduse §-s 3 sätestatud printsiibi

kohaselt põhiõigusi ja vabadusi piirata üksnes seadusega (vt. Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtukolleegiumi otsus 12. jaanuarist 1994 - RT I 1994,8,129, lk 226).

12. Eeltoodust tulenevalt vajab selgitamist, kas turul uute tööstuskaupade müügi keeld piirab isiku

põhiseaduslikku õigust tegelda ettevõtlusega. Kolleegium ei soostu Vabariigi Valitsuse arvamusega,

et ettevõtluspiirangutena käsitab Põhiseaduse § 31 vaid subjekti suhtes kehtestatud piiranguid.

Ettevõtluspiirangutena Põhiseaduse § 31 mõttes on käsitatavad ka piirangud isiku tegevuseks, mille

eesmärgiks üldjuhul on tulu saamine kauba tootmise, müümise, teenuste osutamise, vara

realiseerimisega jne.

13. Põhiseaduse § 31 teisest lausest tuleneb, et seadus võib sätestada ettevõtlusega tegelemise

tingimused ja korra. Kolleegium on seisukohal, et osutatud lause koos Põhiseaduse §-s 11 sätestatuga

osutab ühelt poolt sellele, et Põhiseaduse §-s 31 sõnastatud õigus tegelda ettevõtlusega pole

absoluutne ja teiselt poolt annab võimaluse piirata õigust tegelda ettevõtlusega. Piirangute tegemisel

tuleb jälgida, et need oleksid vajalikud demokraatlikus ühiskonnas ning kasutatud vahendid

proportsionaalsed soovitud eesmärgiga. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või

õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav.

14. Üldeeskirja p-s 1 märgitakse, et see õigusakt on kehtestatud Tarbijakaitseseaduse § 11 lg 3 alusel

eesmärgiga sätestada nõuded kauplemiseks turgudel ja tänavatel. Vabariigi Valitsus selgitas, et

Üldeeskiri on antud kooskõlas Põhiseaduse §-ga 87 p 6 Tarbijakaitseseaduse täitmiseks ning

piirangud on tehtud tarbija õiguste kaitse huvides.

Kolleegium soostub Valga Maakohtu ja Tartu Halduskohtu taotlustes väljendatud seisukohaga, et

Vabariigi Valitsus ületas talle Tarbijakaitseseadusega antud volitust, kui ta keelas uute tööstuskaupade

turul müümise. Põhiseaduse §-de 11 ja 31 teise lause kohaselt võib seadus sätestada

ettevõtlusvabaduse tingimused ja korra, seega ka piirata seda vabadust. Kolleegium on seisukohal, et

seadus ei pea kõiki neid piiranguid detailselt kirjeldama. Küll aga peab seadus määratlema raamid,

mille sees täitevvõim täpsustab seaduse vastavaid sätteid. Vaid sel juhul on määrus kooskõlas

Põhiseaduse §-ga 87 p 6.

Tarbijakaitseseaduse paragrahvides 6 - 8 on kirjeldatud keelud ja piirangud kaupade ja teenuste

pakkumisel, et tagada tarbija õiguste kaitse. Kuigi seadus andis Vabariigi Valitsusele volituse

kehtestada turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirjad, on valitsus piiratud seaduses sätestatud

tingimustega. Tarbijakaitseseaduse II peatüki sätted määravad nõuded kaubale ja teenusele, loetlevad

müüja ja teenuse pakkuja kohustusi ja keelde ning piiranguid kaupade müümisel ja teenuste

osutamisel. Tarbijakaitseseaduse §-s 11 lg 3 sisalduv delegatsiooninorm annab Vabariigi Valitsusele

vaid volituse täpsustada seaduse §-des 6 - 8 sätestatud keelde ja piiranguid. Nimetatud paragrahvid ei

anna aga alust Üldeeskirja p-s 20 alap 6 ettenähtud piirangu tegemiseks.

15. Ülalmärgitud põhjusel on Üldeeskirja p 20 alap 6 vastuolus Põhiseaduse § 31 esimese ja teise

lause ja §-ga 87 p 6. Sellise järelduse tõttu ei pea Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

vajalikuks uurida, kas kasutatud vahendid olid proportsionaalsed tarbija huvide kaitsmise eesmärgiga.

Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei saa tunnistada kehtetuks õigusnormi, mis on juba

kehtetuks tunnistatud, siis piirdub kolleegium Üldeeskirja p 20 alap 6 põhiseadusevastasuse

tuvastamisega.

B. Üldeeskirja p 12 vastavus Põhiseaduse §-le 32 lg 2

16. Tartu Halduskohtu taotluse kohaselt on Üldeeskirja p 12 vastuolus Põhiseadusega. 6. jaanuari

1999. a kohtuotsusest nähtub, et kohus jättis kohaldamata eelnimetatud punkti esimese alapunkti, mis

kehtis haldusõiguserikkumise protokolli koostamise ajal järgmises sõnastuses:

"Müüja on kohustatud hoidma müügikohas:

1) kauba saate-, ostu-müügi, päritolu ja kvaliteeti tõendavaid dokumente - vastava kauba müügi

lõpuni."

Kohus leidis, et see säte on vastuolus Põhiseaduse § 32 teise lõike esimese ja teise lausega "Igaühel

on õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Kitsendused sätestab seadus".

Asjaosaliste põhjendused

17. Tartu Halduskohus leiab, et Üldeeskirja p-s 12 alap 1 sätestatud kohustus hoida müügikohas

kauba saate-, ostu-müügi, päritolu ja kvaliteeti tõendavaid dokumente sisaldab endas omandi

käsutamise kitsendust. Nimetatud dokumentide puudumisel ei saa kauba omanik temale kuuluvat

kaupa (omandit) realiseerida. Kitsendus on kehtestatud haldusaktiga ega ole kooskõlas

Tarbijakaitseseaduse eesmärgiga.

Kohtukolleegiumi seisukoht

18. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium soostub Vabariigi Valitsuse ja õiguskantsleri

arvamusega, et kohustus hoida kauba või teenuse saate- ja müügidokumente müügikohas ja esitada

need kontrolli teostavale pädevale isikule on sätestatud Tarbijakaitseseaduse §-s 7 p 13. Üldeeskiri

vaid kordab seadusega sätestatut. Kolleegium peab vajalikuks lisada, et nõue hoida müügikohas

kauba saate-, ostu-müügi, päritolu ja kvaliteeti tõendavaid dokumente ei piira põhiseaduslikku õigust

omandit vabalt käsutada.

19. Käsutamine kui omandiõiguse koostisosa seisneb õiguses määrata omandi juriidilise saatus.

Müüjale tähendab see eelkõige õigust kaup võõrandada. Üldeeskirja p-s 12 alap 1 nimetatud

dokumentide puudumine ei takista kauba müümist. Küll saab aga nende dokumentide abil kontrollida

kauba päritolu ja omadusi.

20. Eeltoodud põhjustel ei ole Üldeeskirja p 12 alap 1 vastuolus Põhiseaduse § 32 teise lõike esimese

ja teise lausega.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 15 lg 1 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st

19, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium

o t s u s t a b:

1. Tunnistada, et Vabariigi Valitsuse 11. veebruari 1998. a määrusega nr 37 kinnitatud

"Turgudel ja tänavatel kauplemise üldeeskirja" p 20 alap 6 (11. augusti 1998. a määruse

redaktsioonis) oli vastuolus Põhiseaduse § 31 esimese ja teise lausega.

2. Jätta rahuldamata Tartu Halduskohtu taotlus tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse

11. veebruari 1998. a määrusega nr 37 kinnitatud "Turgudel ja tänavatel kauplemise

üldeeskirja" p 12 (11. augusti 1998. a määruse redaktsioonis).

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees U. Lõhmus