3-4-1-7-98 · Riigikohus

3-4-1-7-98

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 4. novembril 1998. a.

Harju Maakohtu taotluse, tunnistada Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 3 lg 3

ja § 26 lg 7 p 1, Keeleseaduse § 5 lg 1 ning Vabariigi Valitsuse 16. juuli 1996. a määrus nr 188

"Riigikogus ja kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks vajaliku eesti keele oskuse taseme

kirjelduse kehtestamine" osaliselt kehtetuks, läbivaatamine.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Jaano Odar, liikmed Tõnu Anton, Lea

Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 21. oktoobril 1998. a istungil kolleegiumi sekretär Piret

Lehemetsa juuresolekul läbi Harju Maakohtu 4. septembri 1998. a taotluse.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b:

Maardu Linna Valimiskomisjon registreeris 25. oktoobri 1996. a otsusega nr 15 Maardu linna

valimisringkonnas nr 1 valitud volikogu liikmed vastavalt otsuse lisale. Vabariigi Valimiskomisjon

esitas 25. juunil 1997. a Harju Maakohtu halduskohtunikule protesti Maardu Linna Valimiskomisjoni

nimetatud otsuse tühistamiseks Juri "utenko registreerimise osas põhjusel, et ta ei valda vajalikul

tasemel eesti keelt.

Protesti läbivaatamisel märkis kohus, et keelenõuded kohaliku omavalitsuse volikogu liikmele on

sätestatud Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse, Keeleseaduse ja Vabariigi Valitsuse

16. juuli 1996. a määrusega nr 188 "Riigikogus ja kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks

vajaliku eesti keele oskuse taseme kirjelduse kehtestamine". Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse § 3 lg 3 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu liikmeks kandideerida isik,

kes valdab eesti keelt vastavalt Keeleseaduses sätestatud tasemele. Sama valimisseaduse § 26 lg 7 p 1

näeb ette, et kandidaat peab kirjalikult kinnitama eesti keele oskust vähemalt Keeleseaduse §-s 5 lg 1

sätestatud tasemel. Keeleseadus aga seda taset ei määratle, vaid nõuab kohaliku omavalitsuse

volikogu liikmeilt eesti keele oskust tasemel, mille kirjelduse kehtestab Vabariigi Valitsus. Kohus

leidis, et selle sättega antakse keeleoskuse nõutav tase Vabariigi Valitsuse määrata.

Samuti leidis kohus, et kohaliku omavalitsuse volikogu puhul puudutab keeleoskuse nõue volikogu

liikme passiivset valimisõigust, millele Põhiseadus tsensusi kehtestanud ei ole. Seega peavad

kohaliku omavalitsuse volikogu liikme eesti keele oskuse taseme nõuded olema sätestatud seaduse

tasemel. Arvestades seda, et Põhiseaduse § 104 lg 2 p 4 järgi on Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seadus konstitutsiooniline seadus, pole selles seaduses lubatud viited lihtseadustele ega

konstitutsioonilise seaduse reguleerimisvaldkonda kuuluvate küsimuste otsustamise delegeerimine

täidesaatvale võimule. Kuna valimisõigust käsitlevate otsuste tegemine ja valimistingimuste

kehtestamine kuuluvad seadusandja pädevusse, on keeleoskuse taseme nõuete kehtestamine võimalik

vaid Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega.

Eeltoodu põhjal otsustas Harju Maakohus jätta Vabariigi Valimiskomisjoni protesti rahuldamata ja

vastuolu tõttu Põhiseaduse §-dega 4, 87 p 6 ja 104 lg 2 p 4 mitte kohaldada:

1. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 3 lg 3 ning § 26 lg 7 p 1 osas, mis puudutab

volikogu liikmekandidaadi eesti keele oskuse taseme kehtestamist Keeleseaduses sätestatud tasemel;

2. Keeleseaduse § 5 lg 1 osas, millega delegeeritakse kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks

vajaliku eesti keele oskuse taseme kehtestamise korra sätestamine Vabariigi Valitsusele;

3. Vabariigi Valitsuse 16. juuli 1996. a määrust nr 188 kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks

vajaliku eesti keele oskuse taseme kirjelduse osas.

Harju Maakohus taotleb, et Riigikohus tunnistaks need sätted kehtetuks taotluses märgitud ulatuses.

Riigikogu esimehe poolt Riigikohtule saadetud Riigikogu seisukohast nähtub, et keelenõuded tuleks

kohaliku omavalitsuse volikogu liikmele sätestada Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seadusega ja kehtetuks tuleks tunnistada Keeleseaduse §-s 5 lg 1 sätestatud volitusnorm.

Riigikohtule saadetud õiguskantsleri seisukohale vastavalt on Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse §-des 3 lg 3 ja 26 lg 7 p 1 sätestatud keelenõue kooskõlas Põhiseadusega, kuna see

nõue tuleneb Põhiseaduse §-de 6, 52 lg 1 ja 156 lg 1 koostoimest. Põhiseaduse vastane on aga

valimisseaduse §-dega 3 lg 3 ja 26 lg 7 p 1 sätestatud viitenorm Keeleseadusele.

Justiitsministri seisukoha alusel peaksid valimistsensused olema sätestatud valimisseaduses ja

seetõttu on Põhiseadusega vastuolus eesti keele oskuse taseme kehtestamine lihtseadusega või selle

taseme määramise delegeerimine Vabariigi Valitsusele.

Tutvunud esitatud materjalidega, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

l e i d i s:

I

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-ga 3 lg 3 määratletakse üldine valimisõigus ja

sätestatakse muuhulgas, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikmeks võib kandideerida isik, kes

valdab eesti keelt vastavalt Keeleseaduses sätestatud tasemele. Sama seaduse § 26 lg 7 p 1 kohaselt

tuleb kandidaatide registreerimiseks esitamisel lisada esildisele kandidaadi allkirjaga tõendatud

nõusolek kandideerimiseks, milles kandidaat peab kinnitama, et valdab eesti keelt vähemalt

Keeleseaduse §-s 5 lg 1 sätestatud tasemel. Sellise kinnituse puudumisel jäetakse kandidaat Kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 26 lg 12 alusel registreerimata. Kui pärast registreerimist

tõendatakse, et kandidaat ei vasta valimisseaduses sätestatud nõuetele, kandidaat ei ole kinnitanud, et

valdab eesti keelt nõutaval tasemel või ta ei valda eesti keelt nõutaval tasemel, siis võib nimetatud

valimisseaduse § 27 lg 3 p 4 alusel arvata sellise kandidaadi registreeritud kandidaatide hulgast välja.

Seega on Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-dega 3 lg 3 ja 26 lg 7 p 1 sätestatud

kandidaadile eesti keele valdamise üldine nõue ja osundatud, et Keeleseadusega on määratud sellele

nõudele vastav keeleoskustase.

Keeleseaduse § 5 lg 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks vajalik eesti keele

suuline ja kirjalik oskus, kusjuures "Keeleoskusetaseme kirjeldus antakse Vabariigi Valitsuse

kehtestatud korras.".

Kuna Keeleseaduse §-ga 5 lg 1 on volitatud Vabariigi Valitsust kehtestama ka keeleoskusetaseme

kirjelduse andmise korda, siis sisuliselt on Riigikogu hoidunud keeleoskuse taseme määramisest

seadusega.

Vabariigi Valitsuse 16. juuli 1996. a määrusega nr 188 kinnitati selle sätte alusel "Riigikogus ja

kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks vajaliku eesti keele oskuse taseme kirjeldus".

Kirjelduse punktis 2 sätestatakse, et eesti keele oskus peab võimaldama osa võtta volikogu istungitest

ning komisjonide ja fraktsioonide tööst. Samas sättes selgitatakse, et seega peab keeleoskus

võimaldama kohaliku omavalitsuse volikogu liikmel mõista õigusaktide ja teiste tekstide sisu,

avaldada oma arvamust ja osaleda läbirääkimistel, koostada õigusaktile eelnõusid, esitada arupärimisi

ja ettepanekuid, teha ettekandeid päevakorraküsimustes, täita volikogu komisjoni või fraktsiooni

poolt antud ülesandeid, suhelda valijate ja kolleegidega ning vastata pöördumistele, avaldustele,

järelpärimistele ja kaebustele. Kirjelduse punktis 3 on sätestatud nõue, et kohaliku omavalitsuse

volikogu liikme keeleoskus peab stiililt ja funktsioonilt vastama suhtlussituatsioonile, tema kõne peab

olema arusaadav ja kirjalik väljendus korrektne.

II

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. veebruari 1998. a otsuses leidis kohus:

"Valimisseadused kuuluvad Põhiseaduse § 104 lg 2 kohaselt nende seaduste hulka, mille

vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu koosseisu häälteenamust. Valimisõigust puudutavate otsustuste

tegemine ja valimistingimuste kehtestamine on seadusandja pädevus, mida ta ei saa delegeerida

täitevvõimule. Vabariigi Valitsus annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks ning täitevvõimu

otsustused ei tohi sätestada valimisõiguse kasutamist. Vastupidine oleks võimude lahususe põhimõtte

eiramine.". Seoses kohaliku omavalitsuse volikogu liikmele esitatava eesti keele valdamise nõudega

leidis kolleegium samas otsuses: "Põhiseaduse § 104 lg 2 p 4 kohaselt on ka Kohaliku omavalitsuse

volikogu

valimise

seadus

konstitutsiooniline

seadus.

Konstitutsiooniliste

seaduste

reguleerimisvaldkonda kuuluvate suhete reguleerimine lihtseadustega on põhiseadusevastane.

Konstitutsioonilistes seadustes pole lubatud viitenormid lihtseadustele ega delegatsiooninormid

täitevvõimu üldakti andmiseks küsimustes, mis oma olemuselt kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste

reguleermisesemesse. Järelikult on keeleoskuse taseme nõude kehtestamine võimalik ainult Kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seadusega.".

Seega on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. veebruari 1998. a otsuses märgitud

põhjustel Keeleseaduse § 5 lg 1 vastuolus Põhiseaduse §-ga 104 lg 2 p 4 nii keeleoskustaseme

määramise osas kui ka selles osas, millega volitati Vabariigi Valitsust kehtestama korda

keeleoskustaseme kirjelduse andmiseks.

Ka Vabariigi Valitsuse 16. juuli 1996. a määrus nr 188 kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks

vajaliku eesti keele oskuse taseme kirjelduse kehtestamise osas on vastuolus Põhiseaduse §-dega 3

lg 1, 87 p 6 ja 104 lg 2 p 4.

Harju Maakohtu taotluses soovitakse, et Riigikohus tunnistaks Keeleseaduse § 5 lg 1 ja Vabariigi

Valitsuse 16. juuli 1996. a määruse nr 188 kehtetuks osaliselt. Kuna Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 4 lg 3 alusel lahendab Riigikohus õigusaktide ja välislepingute

Põhiseadusele või seadusele vastavust üksnes taotluses soovitud ulatuses, siis puudub Riigikohtul

volitus lahendada Keeleseaduse § 5 lg 1 ja Vabariigi Valitsuse 16. juuli 1996. a määruse nr 188

Põhiseadusele vastavust tervikuna.

III

Põhiseaduse § 52 lg 1 kohaselt on riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste asjaajamiskeel eesti keel.

Põhiseaduse § 51 lg 1 alusel on igaühel õigus pöörduda riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende

ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid. Põhiseaduse osundatud põhimõtted

võivad oma sisult olla aluseks passiivset valimisõigust mõjutavale valimistsensusele. Sellise tsensuse

kehtestamisel tuleb vastavad nõuded ja tingimused sätestada valimisseaduses kui konstitutsioonilises

seaduses. Keeletsensuse kooskõla Põhiseadusega tuleneb Põhiseaduse preambulast, mille kohaselt on

Eesti Vabariigi üheks eesmärgiks eesti rahvuse ja kultuuri säilitamise tagamine läbi aegade. Kuna

eesti keel on eesti rahvuse ja kultuuri olemuslik komponent, ilma milleta pole eesti rahvuse ja

kultuuri säilimine võimalik, siis on eesti keele kasutust tagava valimistsensuse sätestamine kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seadusega põhiseaduslikult õigustatud. Seepärast on Põhiseadusega

kooskõlas ka Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 3 lg 3 osas, millega on sätestatud

eesti keele valdamise üldine nõue. Põhiseadusevastane on aga samas sättes sisalduv viitenorm

Keeleseadusele, kuna konstitutsioonilistes seadustes pole tulenevalt Põhiseaduse §-st 104 lg 2 lubatud

viitenormid lihtseadustele. Samal põhjusel on põhiseadusevastane ka Kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse § 26 lg 7 p 1 osas, milles osundatakse Keeleseaduse §-le 5 lg 1.

IV

Eesti keele valdamise üldine nõue ja ka keeletsensus kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel

peavad valimisõigust kitsendava tingimusena vastama põhiseaduslikule eesmärgile tagada eesti

rahvuse ja kultuuri säilimine, samuti Põhiseaduse §-des 52 lg 1 ja 51 lg 1 sätestatud

keelekasutusnõuete alustele. Selline kitsendus ei tohi samal ajal moonutada Põhiseaduse §-dest 154

lg 1 ja 156 lg 1 tulenevaid kohaliku omavalitsuse aluseid - kõiki kohaliku elu küsimusi otsustava ja

korraldava kohaliku omavalitsuse esinduskoguks on volikogu, kes valitakse vabadel, üldistel,

ühetaolistel ja otsestel valimistel. Ka põhiseaduslikult õigustatud eesti keele kasutust tagav

valimistsensus võib kitsenduse ulatuse tõttu olla vastuolus Põhiseaduse osundatud sätetega või

rikkuda kohaliku omavalitsuse esinduskogu moodustamise representatiivsuse printsiipi. Põhiseaduse

§ 11 kohaselt peavad õiguste ja vabaduste piirangud, milleks on oma sisult ka valimistsensus, olema

demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

Lähtudes eeltoodust ja juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2 ning Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 2 ja lg 2, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a s:

Rahuldada Harju Maakohtu 4. septembri 1998. a taotlus ja tunnistada kehtetuks:

1. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 3 lg 3 osas, kus viidatakse Keeleseadusele

(sõnad "" vastavalt keeleseaduses sätestatud tasemele");

2. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 26 lg 7 p 1 osas, kus viidatakse

Keeleseadusele (teise lause sõnad "" vähemalt keeleseaduse paragrahv 5 lõikes 1 sätestatud

tasemel");

3. Keeleseaduse § 5 lg 1 teine lause ("Keeleoskustaseme kirjeldus antakse Vabariigi Valitsuse

kehtestatud korras");

4. Vabariigi Valitsuse 16. juuli 1996. a määrus nr 188 "Riigikogus ja kohaliku omavalitsuse

volikogus töötamiseks vajaliku eesti keele oskuse taseme kirjelduse kehtestamine" osas, millega

kehtestatakse kohaliku omavalitsuse volikogus töötamiseks vajaliku eesti keele oskuse taseme

kirjeldus.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi eesistuja

Jaano Odar