3-4-1-5-98 · Riigikohus

3-4-1-5-98

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 17. juunil 1998. a.

Tartu Ringkonnakohtu taotluse, tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 7. märtsi 1995. a

määruse nr 95 "Vabariigi Valitsuse 1996. a 18. detsembri 1992. a määruse nr 348 muutmine ja

täiendamine" punktid 3.5, 3.6 ja 7, läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 3. juuni 1998. a istungil kolleegiumi sekretär Piret

Lehemetsa juuresolekul läbi Tartu Ringkonnakohtu 27. aprilli 1998. a taotluse.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b:

I

Viljandi Maakonna Maksuamet tegi osaühingule HP Meteks ettekirjutuse, millega nõudis tasumata

tulumaksu ja sellelt arvestatud intresside kandmist riigieelarvesse. Ettekirjutuse kohaselt rikkus

osaühing Tulumaksuseaduse § 13 lg 1, arvates tulust maha dokumentaalselt tõendamata kulusid.

Osaühingu poolt vormistatud metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktid ei vasta Vabariigi

Valitsuse 7. märtsi 1995. a määrusega nr 95 kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute

eeskirjade" punktidele 3.5 ja 3.6.

Osaühing esitas selle ettekirjutuse peale maksuametile kaebuse, milles palus ettekirjutuse tühistada.

Maksuameti otsusega jäeti ettekirjutus jõusse.

Osaühing esitas Viljandi Maakohtule kaebuse, milles palus tunnistada maksuameti ettekirjutuse ja

otsuse seadusevastaseks. Kaebaja leidis, et ta on täpselt järginud Raamatupidamise seaduse §-ga 8 ja

Raamatupidamise põhimääruse punktiga 11 raamatupidamise algdokumentidele sätestatud nõudeid.

Osaühingu poolt vormistatud metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktidel on märgitud kõik

raamatupidamise algdokumentide kohustuslikud rekvisiidid. Määruse punkt 7 on antud pädevust

ületades ning vastuolus Maksukorralduse seaduse ja Tulumaksuseadusega, mistõttu maksuamet ei saa

võtta seda määrust Tulumaksuseaduse § 13 lg 1 rakendamisel aluseks. Kohtuistungil palus kaebaja

tunnistada määruse punkti 7 vastuolus olevaks Põhiseaduse §-dega 87 p 6, 3 lg 1, 113 ja 139,

Maksukorralduse seaduse §-dega 1, 8 ja 44 ning Tulumaksuseaduse §-dega 13 ja 38.

Viljandi Maakohtu halduskohtuniku 23. jaanuari 1998. a otsusega jäeti osaühingu kaebus

rahuldamata.

Apellatsioonkaebuses palus osaühing tühistada apelleeritud kohtuotsuse ja teha uue otsuse, millega

tunnistada maksuameti vaidlustatud ettekirjutus ja otsus täielikult seadusevastaseks.

II

Tartu Ringkonnakohtu 27. aprilli 1998. a otsusega haldusasjas nr II-3-50/98 jäeti kohaldamata

Vabariigi Valitsuse 7. märtsi 1995. a määruse nr 95 "Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 1992. a

määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" punktid 3.5, 3.6 ja 7 vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87

p 6 ja algatati nende sätete kehtetuks tunnistamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus.

Ringkonnakohus põhjendas oma otsust sellega, et Põhiseaduse § 87 p 6 sätestab, et Vabariigi Valitsus

annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. See säte eeldab, et Vabariigi Valitsus saab määruse anda

vaid siis, kui seaduses oli enne määruse andmist delegatsiooninorm. Vabariigi Valitsuse 18. detsembri

1992. a määruses, millega kehtestati "Metsamaterjalidega sooritatud tehingute eeskirjad", polnud

viidet seaduse sättele, mille alusel see määrus anti. Vabariigi Valitsuse 7. märtsi 1995. a määrusega

nr 95 muudeti ja täiendati 18. detsembri 1992. a määrust nr 348 ning kehtestati punktiga 1, et

"Metsamaterjalidega sooritatavate tehingute eeskirjad" kehtivad metsamaterjali võõrandamisel

(ostmisel, müümisel, vahendamisel, tasuta üleandmisel), vastuvõtmisel töötlemiseks ning

ladustamisel väljaspool metsamaterjali omaniku kinnistut või tema poolt kasutatavat territooriumi.

Määruse punkti 2 kohaselt kontrollib metsamaterjali vastuvõtja üleantava metsamaterjali saamise

seaduslikkust. Punkt 3 kehtestas metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise akti kohustuslike andmete

loetelu.

24. mail 1995. a vastuvõetud "Metsaseaduse, haldusõiguserikkumiste seadustiku ja

kriminaalkoodeksi muutmise ja täiendamise seadusega" muudeti Metsaseaduse § 18, mille lõike 6

kohaselt kehtestab metsamaterjalidega sooritatavate tehingute ja metsamaterjali veoeeskirjad

Vabariigi Valitsus. Metsaseaduse § 18 muutmisel ei sätestatud, et uue redaktsiooniga

sanktsioneeritakse varem antud Vabariigi Valitsuse määrusi, s.o Vabariigi Valitsuse 1992. a määrus

nr 348 ja 1995. a määrus nr 95. Ringkonnakohus leidis, et seadusega ei saa tagasiulatuvalt

sanktsioneerida halduse üldakte, mis seavad isikutele täiendavaid kohustusi ja ülesandeid ning

piiravad isikute õigusi ja vabadusi. "Metsaseaduse, haldusõiguserikkumiste seadustiku ja

kriminaalkoodeksi muutmise ja täiendamise seadusega" ei legaliseeritud Vabariigi Valitsuse 7. märtsi

1995. a määrusega nr 95 kinnitatud Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 1992. a määruse nr 348

muutmist Põhiseaduse § 87 p 6 mõttes.

7. märtsil 1995. a ei sätestanud Metsaseaduse § 18 ega ükski teine Metsaseaduse paragrahv

delegatsiooninormi, mis volitanuks Vabariigi Valitsust määrusega kehtestama metsamaterjaliga

sooritatavate tehingute teostamiseks erieeskirju.

Ringkonnakohtu otsusele lisas eriarvamuse kohtunik Peeter Jerofejev. Eriarvamuses nõustutakse

kohtu seisukohaga, et Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 1992. a määruse nr 348 ja 7. märtsi 1995. a

määruse nr 95 punktide 3.5 ja 3.6 kohaldamine enne Metsaseaduse § 18 muutmise seaduse jõustumist

25. juunil 1995. a metsamaterjalidega teostatud tehingute suhtes on põhiseadusevastane, kuna puudus

vastav delegatsiooninorm. Pärast 25. juunit 1995. a on nende määruste punktide 3.5 ja 3.6

kohaldamine seaduslik. See, et kohaldatav määrus on varasema kuupäevaga kui delegatsiooninorm,

on formaalse tähendusega.

Tutvunud esitatud materjalidega, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

l e i d i s:

I

Ringkonnakohus taotleb Vabariigi Valitsuse 7. märtsi 1995. a määruse nr 95 "Vabariigi Valitsuse

18. detsembri 1992. a määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" punktide 3.5, 3.6 ja 7 kehtetuks

tunnistamist.

Ringkonnakohtu taotlus on ebatäpne. Vabariigi Valitsuse 7. märtsi 1995. a määrusega nr 95 muudeti

Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 1992. a määrusega nr 348 kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatud

tehingute eeskirju" ning kehtestati need eeskirjad uues sõnastuses pealkirjastatuna "Metsamaterjaliga

sooritatavate tehingute eeskirjad.". Ringkonnakohtu poolt osundatud sätted paiknevad mitte Vabariigi

Valitsuse 7. märtsi 1995. a määruses nr 95, vaid selle määrusega uues redaktsioonis kehtestatud

eeskirjas eneses.

See ebatäpsus ei takista taotluse mõistmist.

II

"Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punkti 3.5 kohaselt peab metsamaterjali

üleandmise-vastuvõtmise akt sisaldama samas sättes nimetatud andmeid metsamaterjali üleandja

kohta.

Punkt 3.6 nõuab, et selles aktis peavad olema samas sättes nimetatud andmed metsamaterjali päritolu

kohta.

Punkt 7 sätestab, et kui metsamaterjali üleandmisel-vastuvõtmisel on rikutud eeskirjade punkti 3, siis

ei võeta metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise akti ja selle alusel koostatud dokumente tulumaksu

arvutamisel kulu tõendamisel arvesse.

III

Põhiseaduse § 87 p 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks.

Muuhulgas tähendab Põhiseaduse see säte, et Vabariigi Valitsus saab määrusi anda vaid eelnevalt

seadusandja poolt kehtestatud delegatsiooninormi olemasolul.

Metsaseaduses ega üheski teises seaduses polnud 7. märtsil 1995. a, mil anti Vabariigi Valitsuse

määrus nr 95, delegatsiooninormi, mis volitanuks valitsust kehtestama metsamaterjalidega

sooritatavate tehingute eeskirju. Seega andis Vabariigi Valitsus selle määruse vastuolus Põhiseaduse

§-ga 87 p 6.

Vastav delegatsiooninorm lülitati Metsaseadusse (§ 18 lg 6) 24. mail 1995. a vastuvõetud

"Metsaseaduse, haldusõiguserikkumiste seadustiku ja kriminaalkoodeksi muutmise ja täiendamise

seadusega", mis jõustus 25. juunil 1995. a. Metsaseaduse selles redaktsioonis pole sätet, et

metsamaterjaliga sooritatavate tehingute senikehtinud eeskirjad kehtivad kaedaspidi.

Õiguse teoorias eristatakse õigusakti andmise õiguse delegeerimist ja juba antud õigusakti

sanktsioneerimist. Olemuselt on delegatsiooninorm suunatud tulevikku. Õigusakti sanktsioneerimine

tähendab aga juba antud akti tunnustamist, mille tagajärjel seda akti saab rakendada ja peab

rakendama tulevikus. Tulenevalt delegatsiooninormi tulevikku suunatud olemusest ei saa

delegatsiooninorm sanktsioneerida varem antud haldusakte. Seega ei saanud delegatsiooninormi

lülitamine Metsaseadusse legaliseerida enne delegatsiooninormi antud Vabariigi Valitsuse määrust.

Eeltoodu tõttu on "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punktid 3.5, 3.6 ja 7

vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 p 6.

Metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktile nõuete kehtestamine Vabariigi Valitsuse määrusega

pärast Metsaseaduse § 18 lg 6 jõustumist tähendaks seaduse selle sätte täitmist Vabariigi Valitsuse

poolt.

IV

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et seaduses sisalduv delegatsiooninorm pole

üksnes volitus täitevvõimule anda seaduse täitmiseks määrusi. Delegatsiooninorm on ühtlasi ka

korraldus täitevvõimule anda määrus, mis on vajalik seaduse rakendamiseks. Seaduse rakendamine

võib osutuda võimatuks, kui seadusandja poolt vajalikuks peetud määrust pole kehtestatud.

Põhiseaduslikkuse järelevalve seisukohalt ei saa aktsepteerida seda, et Vabariigi Valitsus

tegevusetusega takistab seaduse realiseerumist.

Delegatsiooninormist lähtuv Vabariigi Valitsuse määrus tuleb anda vacatio legis`e kestel, et seadust

saaks rakendada kohe seaduse jõustumisel. Metsaseaduse § 18 lg 6 uus redaktsioon jõustus 25. juunil

1995. a. Selle sätte alusel pole aga Vabariigi Valitsus tänaseni kehtestanud metsamaterjaliga

sooritatavate tehingute eeskirja.

V Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab vajalikuks märkida, et enne delegatsiooninormi

antud Vabariigi Valitsuse määruse kohaldamine rikub õiguskindluse põhimõtet. Arvestades

delegatsiooninormi tulevikku suunatud olemust, on õiguse adressaadil alus eeldada, et täitevvõimu

asjakohast üldakti tuleb otsida ajast, mis järgneb delegatsiooninormi andmisele. Õiguse adressaadilt

ei saa nõuda, et ta otsiks oma käitumise korraldamiseks täitevvõimu akte, mis on antud enne sellise

seaduse vastuvõtmist, mis peab vajalikuks ühes või teises valdkonnas täpsustavat õiguslikku

reguleerimist täitevvõimu aktidega.

Õiguse adressaadil peab olema kindlustunne, et talle kohustuslik täitevvõimu akt on kooskõlas

seadusega ning ta ei pea kontrollima selle akti seaduslikkust. Kui rakendatav täitevvõimu akt on

antud enne delegatsiooninormi, siis pole õiguse adressaadil sellist kindlustunnet ja ta on pandud

olukorda, kus ta on sunnitud kontrollima akti seaduslikkust.

Tulenevalt demokraatliku õigusriigi põhimõtetest peab õigusaktide süsteem olema õiguse

adressaatidele arusaadav. "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punkt 7 on antud

mitte Tulumaksuseaduse, vaid Metsaseaduse alusel. Maksukorralduse seaduse § 8 sätestab, et

maksumaksja peab maksma ainult seadusega ettenähtud riiklikke makse maksuseadustes sätestatud

määrades ja korras. See säte annab maksumaksjale aluse eeldada, et tema kohustus maksta riiklikke

makse tuleneb maksuseadusest ning seda võidakse täpsustada maksuseaduse alusel antud määrusega.

Metsaseadus pole maksuseadus, sest ta ei vasta Maksukorralduse seaduse §-ga 7 sätestatud

maksuseaduse kohustuslikele tunnustele. Kuna Metsaseadus pole maksuseadus, siis ei tohi

Metsaseaduse alusel antav Vabariigi Valitsuse määrus mõjutada maksumaksja maksukohustust.

Samuti ei pruugi maksumaksja tema maksukohustust mõjutavat üksikut normi leida väljaspool

maksuseadusega määratud piire.

VI

Tartu Ringkonnakohtu taotlus on põhjendatud ja kuulub rahuldamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg 3 kohaselt lahendab Riigikohus asja

üksnes taotluses soovitud ulatuses. Seetõttu kuuluvad vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87 p 6

kehtetuks tunnistamisele üksnes Vabariigi Valitsuse 7. märtsi 1995. a määrusega nr 96 "Vabariigi

Valitsuse 18. detsembri 1992. a määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" uues redaktsioonis

kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punktid 3.5, 3.6 ja 7.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st

19 lg 1 p 2, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Rahuldada Tartu Ringkonnakohtu 27. aprilli 1998. a taotlus ja tunnistada kehtetuks Vabariigi

Valitsuse 7. märtsi 1995. a määrusega nr 95 "Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 1992. a määruse

nr 348 muutmine ja täiendamine" kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute

eeskirjade" punktid 3.5, 3.6 ja 7.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

R. Maruste

E r i a r v a m u s

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuse juurde 17. juunist 1998.a.

Olles nõus enamiku kolleegiumi põhiseisukohtadega iseenesest, ei ole ma päri kolleegiumi

järeldustega.

Leian, et põhiseaduslikkuse probleemi tuleb vaadelda mitte ainult kitsas formaalsest-legalistlikust

vaatenurgast, vaid laiemalt.

Kõigepealt väärib silmas pidada, et konkreetsete sätete vaidlustajaks on osaühing Meteks, mille

nimestki võib välja lugeda selle firma tegevuse põhisisu ning sellest tuletada tema otsese huvitatuse

mõnede firma tegevust reguleerivate ja kontrollivate eeskirjade tühistamiseks. Taotletakse sätete, mis

nõuavad, et metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktis oleks kajastatud järgmised andmed:

metsamaterjali üleandja kohta (p.3.5) -,,füüsilise isiku ja teda esindama volitatud isiku ees- ja

perekonnanimi, isikukood, aadress isikut tõendava dokumendi alusel ning nimetatud dokumendi

nimetus, number, väljaandmise kuupäev ja väljaandja; juriidilise isiku nimetus, ettevõtteregistri

number, aadress, juriidilist isikut esindama volitatud isiku ees- ja perekonnanimi, isikukood, aadress

isikut tõendava dokumendi alusel, nimetatud dokumendi number, väljaandmise kuupäev ja

väljaandja, volituse alus või selle number ja kuupäev; andmed metsamaterjali päritolu kohta (p 3.6) -

(raieloa väljaandja, loa number ja kuupäev, isiku nimi/nimetus ja aadress, kellelt metsamaterjal on

saadud ning üleandmise-vastuvõtmise akti number ja kuupäev.", tühistamist.

On selge, et kuni 25.06.1995. a. puudus määrusandluseks vajalik ja korrektne volitusnorm. Tuleb

põhilises nõustuda ka selle teoreetilise seisukohaga, et tagantjärele ei saa ega ole õige õiguse

üldaktiga sanktsioneerida haldusakte. Kuid samas pole see ka keelatud ning see reegel pole

absoluutne. Taolisele põhimõttelisele võimalusele viitab Põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 mõte,

mis sätestas, et enne Põhiseaduse jõustumist toimivad õigusaktid kehtivad edasi seni kuni need kas

tühistatakse või viiakse põhiseadusega täielikku vastavusse.

Olen päri õiguskantsleri poolt peale istungit kirjalikus arvamuses esitatud ja kohtunik P.Jerofejevi

poolt ringkonnakohtu otsusele lisatud eriarvamuses väljendatud seisukohaga, et alates 25.06.1995.a.

on tegemist formaalse rikkumisega. Selle formaalse, normitehnilise ebakorrektsuse ,,hinnaks" näeb

kolleegium mitmete metsamaterjaliga teostatavate tehingute kesksete eeskirjade kohest kehtetuks

tunnistamist, so otsuse kuulutamisest. See tähendab, et olemasolev, sisult vastuvõetav, kuid

kehtestamisvormilt ebakorrektne õiguslik regulatsioon tühistatakse. Leian, et selle sammu tagajärg on

õigusolustiku ja korra ja -kindluse selge kahjustumine.

Ei saa eitada normi kehtestamise õigusteoreetilise, põhiseadusliku ja normitehnilise korrektsuse

nõuet. Selle tagamine on põhiseaduslikkuse järelevalve üks keskseid ülesandeid. Kuid see ei või

saada absoluutseks eesmärgiks, milleks tuleb ohverdada muud õiguse ja põhiseaduse väärtused.

Põhiseadust tuleb tõlgendada terviklikult ja võimalikult selliselt, et säilitada konfliktis olevad

väärtused. Seega antud juhul tuleks püüda säilitada täitevvõimu tegevuse legaalsuse nõue,

õiguskindlus ning õiguskorra stabiilsus, turvalisus ning omandi kaitstus. Viisiks, kuidas seda antud

juhul saavutada, oleks konstateerida valitsuse tegevuse (õigemini tegevusetuse) normitehnilist

ebakorrektsust metsamaterjalidega sooritatavate tehingute korra kehtestamisel. Kuid arvestades

ebakorrektsuse formaalset iseloomu ning seda, et nimetatud normid on olnud jõus 3 aastat ning

puuduvad igasugused arvestatavad argumendid akti koheseks kehtetuks tunnistamiseks, tuleks otsuse

jõustumine ajatada. Kuigi otsuse jõustumise edasilükkamist menetlusseadus ette ei näe, on

Riigikohus seda siiski teinud näiteks nn haldusnõukogude kaasuses. Ajatamine oleks vajalik, et anda

valitsusele aega vajalike ettevalmistuste tegemiseks ning korrektse, volituse kohase määrusega

eeskirja kehtestamiseks.

Otsuse jõustamise ajatamine väldiks ka akti oluliste sätete kehtetukstunnistamist ning selle kaudu

väljakujunenud õiguskorra tarbetut segipaiskamist ja kahjustamist. Kriminaalkoodeksi § 1553 ning

selle paragrahvi inkrimineerimiseks vajaliku haldusõigusliku prejuditsiooni rakendamiseks on

nimetatud sätted vältimatud. Alates otsuse jõustumisest, so 17.06.98, muutub metsamaterjalidega

sooritatavate tehingute eeskirjade rikkumiste tõendamine haldus- ja kriminaalvastutuse

rakendamiseks enam kui küsitavaks. Metsamaterjaliga seonduvate õiguserikkumiste üldise kõrge

taseme juures pean seda oluliseks argumendiks. Igaühel on õigus eeldada, et riigivõim, ka kohus,

astub kõik võimalikud ja vajalikud sammud omandi (metsa) kaitsmiseks ja selle kahjustamise

vältimiseks. Eriti, kui on olemas tee mõlema olulise eesmärgi ja põhimõtte säilitamiseks ja

kaitsmiseks. Otsuses kasutatud õiguskindluse põhimõttel on ka see oluline külg.

Õigusaktide süstemaatikat ei ole õige taotleda ainult nö ühemõõtmeliselt - formaalset legaalsust

silmas pidades ning kõrvale jättes muud põhiseaduse printsiibid ja asja sisu. See oleks iganenud

seaduseriigi ideoloogia kasutamine. Sellest lähenemisviisist on kaasaegne õiguskäsitlus ja

konstitutsiooniline jurisdiktsioon ammu loobunud.

Kui argumenteerida otsuses kajastatu raames, siis peab märkima, et otsusest ei ilmne, milles siiski

seisneb punktide 3.6, 3.7 ja 7 vastuolu Põhiseadusega. Neid argumente toodud ei ole ja neid ei saagi

tuua, sest neid pole. Tegelikult on hinnangu objektiks mitte neis kolmes sättes sisalduv, vaid valitsuse

tegevus või täpsemini tegevusetus akti vormikohasel kehtestamisel. Seega oleks õige ja vaidluse

olemuse ja otsuse motiveeringuga sisulises kooskõlas langetada hinnang valitsuse määrusele

(tegevusviisile) tervikuna, mis tähendaks määruse kui terviku põhiseadusega mitte kooskõlas olevaks

tunnistamist.

Vaatamata valitsuse suhtumisele selles, et akti vastuvõtnud organi esindajana ei saatnud ta oma

esindajat istungile ega teatanud ka muul viisil oma mitteilmumisest ning et valitsus vaatamata asja

menetlusesolemisele ei ole astunud mingeid samme probleemi kõrvaldamiseks juba menetluse ajal,

leian siiski, et kolleegiumi poolt valitud formaalne meetod ja reaktsioon ei ole proportsionaalne

probleemi olemusele ja vastav konstitutsioonilise jurisdiktsiooni üldisele eesmärgile.

Rait Maruste