3-3-1-33-97 · Riigikohus

3-3-1-33-97

MÄÄRUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 5. detsembril 1997. a.

S. Dragunova kassatsioonkaebuse

läbivaatamine teenistusküsimuses

tehtud Riigikogu otsuse vaidlustamise asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton, Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 4. detsembril

1997. a. avalikul kohtuistungil läbi Svetlana Dragunova kassatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 3. oktoobri 1997. a. otsusele haldusasjas nr. II-3/250/97.

Protsessiosalisena võttis istungist osa Svetlana Dragunova.

Riigikogu 21. septembri 1994. a. otsusega vabastati Narva Linnakohtu kohtunik S. Dragunova seoses

kohtute reorganiseerimisega kohtuniku ametikohalt Kohtuniku staatuse seaduse § 26 p. 5 alusel.

Justiitsminister, juhindudes Riigikogu sellest otsusest, andis 6. oktoobril 1994. a. käskkirja nr. 312-k ,

mille punktiga 1 otsustati "lõpetada töösuhe Narva Linnakohtu kohtunike Sergei Belovi`ga ja

Svetlana Dragunova`ga alates 10. oktoobrist 1994. a. Kohtuniku staatuse seaduse § 26 p. 5 alusel.".

Sama käskkirja punktiga 2 säilitati S. Belovile ja S. Dragunovale vastavalt Eesti Vabariigi

Ülemnõukogu Presiidiumi 13. veebruari 1992. a. otsusele kohtuniku ametipalk tööotsimise ajaks,

kuid mitte kauemaks kui kolmeks kuuks.

Tallinna Linnakohtu 9. mai 1995. a. otsusega mõisteti S. Dragunovale tema hagi alusel lisaks

justiitsministri 6. oktoobri 1994. a. käskkirjas nr. 312-k nimetatud kolme kuu ametipalgale veel ühe

kuu ametipalk, viitega KSS §-le 37 lg. 1 ja Töölepingu seadusele. Tallinna Ringkonnakohtu

tsiviilkolleegiumi 25. septembri 1995. a. otsusega tsiviilasjas nr. II-2/502/95 jäeti linnakohtu otsus

muutmata.

S. Dragunova esitas 25. mail 1995. a. Tallinna Linnakohtule hagi, milles palus tunnistada tema

ametist vabastamine mittevastavaks Kohtuniku staatuse seadusele. Tallinna Linnakohtu 29. mai 1995.

a. määrusega tsiviilasjas nr. 2/4/37-2669 1996 lõpetati menetlus selles tsiviilasjas. Kohus leidis, et

tegu pole tsiviilasjaga, mis vastavalt TsKS §-le 1 lg. 1 ja 2 kuuluks maa- või linnakohtu pädevusse,

vaid avalik-õigusliku vaidlusega. Selle lahendamine kuulub vastavalt HKS §-le 4 lg. 2 halduskohtu

pädevusse. Sellele määrusele esitas S. Dragunova erikaebuse. Tallinna Ringkonnakohtu

tsiviilkolleegiumi 12. septembri 1996. a. määrusega tsiviilasjas nr. II-2/717/1996 jäeti linnakohtu

määrus muutmata ja erikaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et kohtunik ei tööta töölepingu

alusel ja tema vabastamist ei reguleeri Töölepingu seadus. See on sõnaselgelt sätestatud TLS §-s 7 p.

1. S. Dragunova vabastati Riigikogu otsusega, millel puudub õigustloov sisu (HKS § 4 lg. 3),

mistõttu seda otsust saab vaidlustada halduskohtumenetluse korras. Ka ministri käskkirjal pole

õigustloovat sisu. See rajaneb Riigikogu otsusele.

S. Dragunova esitas 12. veebruaril 1997. a. kaebuse Tallinna Halduskohtule, milles palus tunnistada

täielikult seadusevastaseks Riigikogu 21. septembri 1994. a. otsuse ja justiitsministri 6. oktoobri

1994. a. käskkirja, ennistada ta teenistusse ning mõista välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja

eest. Ühtlasi palus ta ennistada kaebuse esitamise tähtaeg, sest ta kasseeris ringkonnakohtu

tsiviilkolleegiumi määruse ja sai Riigikohtu loakogu resolutsiooni koopia 5. jaanuaril 1997. a.

Tallinna Halduskohtu 11. juuni 1997. a. otsusega haldusasjas nr. 3-266/97 jäeti kaebus rahuldamata.

Kohus leidis, et Riigikogu kaevatud otsus on tehtud vastavalt Kohtuniku staatuse seaduse §-s 42

sätestatud pädevusele. Justiitsministri kaevatud käskkiri juhindub Riigikogu otsusest S. Dragunova

vabastamise kohta ja on antud pädevuse piires. Ebaõige on kaebaja väide, et tema vabastamine

Kohtuniku staatuse seaduse § 26 p. 5 alusel on seadusevastane ja vastuolus ka TLS §-dega 86 p.3 ja

100, sest kohtute reorganiseerimise tagajärjel kohtunike arv ei vähenenud. Kohtute reorganiseerimise

õiguslikuks aluseks oli Ülemnõukogu 23. oktoobri 1991. a. otsus Kohtute seaduse ja Kohtuniku

staatuse seaduse rakendamise kohta ning 9. aprilli 1992. a. otsus kohtureformi läbiviimise kohta koos

hilisemate muudatustega, mitte aga Töölepingu seadus, mis § 7 p. 2 kohaselt ei laienenud

eriseadustega reguleeritud teenistusele riigiasutustes, sealhulgas teenistusele kohtuniku ametikohal.

KSS §-s 37 lg. 2 sätestatud tagatis vabastamisel kohtunike arvu vähendamise tõttu ei laiene

vabastamisele KSS § 26 p. 5 alusel kohtute reorganiseerimise tõttu. KSS §-s 37 lg. 1 sätestatud

sotsiaalseid tagatisi kohaldati S. Dragunova suhtes justiitsministri käskkirjaga ja selle summa

vaidlustamise osas on Tallinna Linnakohtu jõustunud otsus. Kuna kohtute reorganiseerimine pole

sätestatud Töölepingu seadusega, siis ei hõlma KSS §-s 37 lg. 1 osundatud tagatised TLS § 100.

Riigikogu pole HKS §-s 4 lg. 1 p. 1 nimetatud organ, kelle õigusakti võib kaevata halduskohtusse.

Vaidlustatud on otseselt kaebaja subjektiivseid õigusi puudutavat Riigikogu õigusakti, millel pole

õigustloovat sisu. Tulenevalt Põhiseaduse §-st 15 ning HKS §-dest 3 lg. 1 ja 4 lg. 3 on halduskohtus

sellise akti vaidlustamine võimalik. Keeleameti kiri S. Dragunova riigikeele eksami tõendi võltsituse

kohta pole tõend käesolevas asjas, sest kaevatud õigusaktide seadusele vastavuse kontrollimisel saab

kohus arvestada vaid asjaolusid, mis olid akti andmise aluseks.

S. Dragunova esitas halduskohtu sellele otsusele apellatsioonkaebuse, milles palus apelleeritav

kohtuotsus tühistada ja teha uus otsus.

Tallinna Ringkonnakohtu 3. oktoobri 1997. a. otsusega tühistati apelleeritud kohtuotsus osas, millega

jäeti rahuldamata kaebus Riigikogu 21. septembri 1994. a. otsuse seadusevastaseks tunnistamiseks ja

lõpetati menetlus selle otsuse seadusevastaseks tunnistamiseks. Ringkonnakohus leidis, et

halduskohus menetles kaebust, mille lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Põhiseaduse § 59

kohaselt kuulub Riigikogule seadusandlik võim ja § 65 p. 1 kohaselt võtab Riigikogu vastu seadusi ja

otsuseid. Riigikogu otsused on kontrollitavad, kuid HKS §-de 3 ja 4 kohaselt ei saa neid vaidlustada

halduskohtus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg. 1 p. 1 kohaselt kuulub

Riigikohtu pädevusse põhiseaduslikkuse järelevalve alal Riigikogu jõustunud otsuste Põhiseadusele

ja seadustele vastavuse arutamine. Sama seaduse § 6 alusel on õigus taotleda Riigikohtult

põhiseaduslikkuse järelevalve teostamist Vabariigi Presidendil, õiguskantsleril ja kohtutel. Riigikogu

21. septembri 1994. a. otsus pole vastuolus Põhiseaduse ja seadustega. Haldusasja menetlus kuulub

lõpetamisele TsKS § 319 p. 4 alusel. Justiitsministri 6. oktoobri 1994. a. käskkiri nr. 312-k on

seaduslik halduskohtu otsuses esitatud motiividel. Põhjendamatu on apellandi väide, et tema

vabastamine on seadusevastane põhjusel, et talle ei pakutud teist tööd. Kohtute reorganiseerimisel ei

kaasnenud ega pidanudki kaasnema kohtunike arvu vähenemine. Kohtuniku ametist vabastamine

kohtunike arvu vähenemise tõttu on iseseisev KSS §-s 26 p. 5 sätestatud vabastamise alus.

Kohtureformi käigus reorganiseeriti kohtusüsteem ja komplekteeriti uuesti kohtunike korpus.

Varemvalitud rahvakohtunikud nimetati uuesti ametisse või vabastati Riigikogu poolt Kohtuniku

staatuse seaduse alusel. Tõendamata on apellandi väide, et temaga lõpetati töösuhe haiguslehel

viibimise ajal. Apellant pole esitanud halduskohtus vastavaid tõendeid ega taotlenud

ringkonnakohtult selliste tõendite väljanõudmist.

S. Dragunova esitas ringkonnakohtu sellele otsusele kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada

kasseeritav kohtuotsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule teises koosseisus.

Kassaator leiab, et:

Haldusasja menetlus lõpetati ebaõigesti, sest Riigikogu kaevatud otsus pole õigustloov akt, mida

saaks läbi vaadata põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse korras. Ringkonnakohus on

alusetult viidanud Põhiseaduse §-dele 59 ja 65. Käesolevas asjas on vaidlustatud teenistusküsimustes

tehtud otsust, mida ametnik vastavalt ATS §-le 160 saab vaidlustada halduskohtus. Kohtumenetlus

peab toimuma seaduse alusel, mis kehtib menetluse ajal, s.o. Avaliku teenistuse seaduse ja

Halduskohtumenetluse seadustiku alusel. HKS §-d 3 ja 4 pole käesoleval juhul kohaldatavad.

Ebaõigesti on kohaldatud Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 ja 6, sest

Riigikohus ei lahenda põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse korras vaidlusi, mis vastavalt

seadustele kuuluvad teiste kohtute pädevusse.

Kohus pole andnud hinnangut väitele, et KSS§ 42 kehtestab vaid korra kohtuniku vabastamiseks.

Vabastamise põhjust pole seaduses sätestatud. Põhiseaduse § 147 kohaselt sätestab kohtuniku

vabastamise alused seadus.

Vääralt on kohaldatud Kohtuniku staatuse seadust. KSS § 26 p. 5 näeb ette kohtute reorganiseerimise

riigiasutuse mõttes. Seejuures kohaldatakse KSS §-s 27 sätestatud vabastamise korda, mis erineb

sama seaduse §-s 42 sätestatud korrast. Kassaatori suhtes pole KSS § 26 p. 5 kohaldatav, sest ta

vabastati KSS § 42 alusel. Kui aga tema suhtes on kohaldatav § 26 p. 5, nagu leidis kohus, siis

laienevad S. Dragunovale kõik riigiteenistujatele ettenähtud tagatised vastavalt KSS §-le 37.

HKS § 28 lg. 4 nõuetele ei vasta ringkonnakohtu järeldus, et vabastamine haiguslehel oleku ajal on

tõendamata. Kassaator on esimese astme kohtult taotlenud vastavate tõendite väljanõudmist, kuid

sellest on keeldutud. Ringkonnakohus võinuks need tõendid välja nõuda ka omal algatusel.

Riigikogu esindaja ja justiitsministri kirjalikes vastustes kassatsioonkaebusele leitakse, et

kassatsioonkaebus on põhjendamatu.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalise, Riigikohtu halduskolleegium

l e i d i s:

1. Õige on kassaatori väide, et haldusasja menetlus lõpetati ebaõigesti ja et Riigikogu otsus tema

vabastamise kohta pole õigustloov akt, mida saaks vaidlustada põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse korras.

Teenistusest vabastamine on haldusfunktsiooni, mitte aga seadusandliku võimu teostamine.

HKS § 4 lg. 2 kohaselt kuulub halduskohtu pädevusse halduslepingust tulenevate ja muude

avalikõiguslike vaidluste lahendamine. Seega ei piirdu halduskohtu pädevusüksnes HKS §-s 4 lg. 1

loetletud organite ja ametiisikute üksikaktide ja toimingute peale esitatud kaebuste läbivaatamisega.

Riigikogu otsus ametist vabastamise kohta on avalikõigusliku iseloomuga üksikakt, sest õiguse

teoorias käsitatakse teenistusvahekorra lõpetamist riigiteenistujaga avalikõigusliku küsimusena. Maa-

või linnakohus pole pädev sellist vaidlust lahendama, sest tegemist pole TsKS §-s 1 lg. 2 nimetatud

tsiviilõigusliku vaidlusega, mille lahendamine vastavalt sama paragrahvi lõikele 1 kuulub maa- või

linnakohtu pädevusse. Tegemist pole ka TsKS §-s 1 lg. 4 nimetatud teiste seadusega

tsiviilkohtumenetluse korras maa- või linnakohtule läbivaatamiseks antud asjaga, sest pole seadust,

mis sätestaks, et selline vaidlus kuulub läbivaatamisele tsiviilkohtupidamise korras. Sellest tulenevalt

on sellise akti vaidlustamine HKS §-s 4 lg. 2 nimetatud muu avalik-õiguslik vaidlus. Seda vaidlust ei

saa

lahendada

põhiseaduslikkuse

järelevalve

korras,

sest

Põhiseaduslikkuse

järelevalve

kohtumenetluse seaduse §-st 6 lg. 1 tuleneb, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse saab

Riigikohtus algatada ainult Vabariigi President, õiguskantsler ja kohtud, mitte aga isik, kes leiab, et

tema õigusi on rikutud. Kuna teenistusküsimustes vastuvõetud Riigikogu otsus on üksikakt, siis,

tulenevalt Põhiseaduse §-dest 107 lg. 2 ja 142, ei saa Vabariigi President ega õiguskantsler algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust. Sellise akti menetlemist ei saa ilma isiku kaebuseta

algatada ka kohus, sest Põhiseadus ega kohtumenetluse seadused ei anna kohtule õigust võtta asju

menetlusse omal algatusel. Viimane oleks vastuolus Põhiseaduse §-dest 10 ja 146 tuleneva kohtu

erapooletuse põhimõttega.

Seega on halduskohus ainsaks kohtuks, kes on pädev läbi vaatama kaebust teenistusküsimuses

vastuvõetud Riigikogu otsusele ja ta peab seda tegema Halduskohtumenetluse seadustikuga

sätestatud korras. Järeldus, et selline vaidlus ei kuulu halduskohtu pädevusse, oleks vastuolus

Põhiseaduse §-s 15 sätestatud igaühe õigusega pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral

kohtusse, sest sellise järelduse korral puuduks Riigikogu poolt vabastatud isikutel Põhiseaduse selle

sättega tagatud kaebeõigus.

2. Ebaõige on kassaatori seisukoht, et kohus ei hinnanud tema väidet, mille kohaselt KSS § 42

kehtestab vaid kohtuniku vabastamise korra ja vabastamise vastavat alust seadus ei sätesta.

Ringkonnakohus märkis otsuses, et kohtureformi käigus reorganiseeriti kohtusüsteem ja

komplekteeriti uuesti kohtunike korpus. Halduskohus märkis otsuses, et kohtureformi käigus sai

kohtunikke vabastada KSS § 26 p. 5 alusel kohtute reorganiseerimise tõttu. KSS § 26 p. 5 on üheks

Põhiseaduse §-s 147 sätestatud kohtuniku ametist vabastamise seaduslikuks aluseks.

3. Ebaõige on kassaatori väide, et tema ametist vabastamisel kohaldati vääralt KSS § 26 p. 5. Selles

sättes märgitud kohtute reorganiseerimine tähendas senise kohtusüsteemi asendamist kolmeastmelise

kohtusüsteemiga, mille käigus uuendati kogu kohtunike korpus. Sellisena polnud kohtureformi

käigus toimunud kohtute reorganiseerimine käsitatav üksikute kohtute kui riigiasutuste

reorganiseerimisena. Kohtuniku vabastamine kohtute reorganiseerimise tõttu ei eeldanud kohtunike

arvu vähenemist.

Kohtute reorganiseerimise tõttu vabastamise aluseks sai olla üksnes KSS § 26 p. 5, mitte aga KSS §

42. Viimane ei sätesta vabastamise aluseid, vaid vabastamise protseduuri. Riigikogu kaevatud otsuse

kohaselt ongi S. Dragunova vabastatud KSS § 26 p. 5 alusel kohtute reorganiseerimise tõttu.

Ebaõige on kassaatori väide, et KSS § 26 p. 5 kohaldatavuse korral pidid talle laienema kõik

riigiteenistujatele ettenähtud tagatised vastavalt sama seaduse §-le 37. KSS § 26 p. 5 sätestab kaks

kohtuniku vabastamise alust - kohtute reorganiseerimise ja kohtunike arvu vähendamise. KSS § 37

lg. 1 kohaselt laienevad kohtunikele kõik riigiteenistujatele ettenähtud tagatised koos samas seaduses

ettenähtud eranditega. Jõus on tsiviilkohtupidamise korras tehtud Tallinna Linnakohtu 9. mai 1995. a.

otsus, millega S. Dragunovale mõisteti välja lisaks justiitsministri käskkirjas märgitud kolme kuu

ametipalgale veel ühe kuu ametipalk, viitega KSS §-le 37 lg. 1 ja Töölepingu seadusele. See

kohtuotsus jäeti muutmata Tallinna Ringkonnakohtu tsiviilkolleegiumi 25. septembri 1995. a.

otsusega tsiviilasjas nr. II-2/502/95. Riigikohtu halduskolleegiumi pädevusse ei kuulu nende

kohtuotsuste seaduslikkuse hindamine. Riigikohtu halduskolleegium vaid konstateerib, et jõustunud

kohtuotsusega on S. Dragunovale välja mõistetud ametipalk viitega KSS §-le 37 lg. 1 ja Töölepingu

seadusele. Seda märgitakse ka ringkonnakohtu halduskolleegiumi otsuses. KSS § 37 lg. 2 sätestab

ametipalga säilitamise kaheks aastaks vabastamise päevast kuni uude töökohta tööle asumiseni

üksnes kohtunike arvu vähendamise tõttu vabastatutele, mitte aga kohtute reorganiseerimise tõttu

vabastatutele. Seega polnud KSS § 37 lg. 2 kohaldatav S. Dragunova suhtes, kes vabastati KSS § 26

p. 5 alusel kohtute reorganiseerimise tõttu.

4. Asjakohatud on S. Dragunova väited tema vabastamise kohta haiguslehel oleku ajal. Esimese

astme kohtule esitatud kaebuses ei nõudnud S. Dragunova enda vabastamise tunnistamist

seadusevastaseks põhjusel, et ta oli vabastamise ajal haiguslehel. Ta ei teinud seda ka halduskohtu

istungitel. Esimese astme kohtu toimikus on üksnes S. Dragunova taotlus välja nõuda

Justiitsministeeriumilt või Narva Linnakohtult dokumendid, mis tõendaksid, et S. Dragunova oli

haiguslehel ajal, mil ta vabastati ametist. Apellatsioonkaebuses väitis S. Dragunova, et kohus jättis

tähelepanuta tema avalduse vabastamise kohta haiguslehel oleku ajal. Ringkonnakohtu istungil palus

S. Dragunova "materjalidele lisada haigusleht. Vabastamise ajal viibisin haiguslehel.". Teised

protsessiosalised ei vaielnud taotlusele vastu Seejärel ütles S. Dragunova: "Loobun haiguslehe

esitamise taotlusest. Kuid olen jätkuvalt seisukohal et mind vabastati haiguslehe ajal.". Kohtuistungi

protokollis on: "Kohus jättis taotluse tähelepanuta." (ringkonnakohtu tl. 24).

5. Riigikohtu halduskolleegium ei võta seisukohta justiitsministri kaevatud käskkirja seaduslikkuse

suhtes, sest kassatsioonkaebuses pole palutud ringkonnakohtu otsuse läbivaatamist osas, milles

käsitati seda käskkirja.

Kassatsioonkaebus kuulub rahuldamisele osaliselt, s.o. osas, milles palutakse ringkonnakohtu otsuse

tühistamist. Puudub vajadus saata asi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. Jõusse tuleb jätta

Tallinna Halduskohtu otsus.

Juhindudes HKS §-dest 57 p. 4 ja 68 lg. 3, Riigikohtu halduskolleegium

o t s u s t a b:

Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt, s.o. osas, milles palutakse Tallinna Ringkonnakohtu

halduskolleegiumi kasseeritud otsuse tühistamist.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 3. oktoobri 1997. a. otsus haldusasjas

nr. II-3/250/97.

Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 11. juuni 1997. a. otsus haldusasjas nr. 3-266/97.

Tagastada Svetlana Dragunovale kassatsioonikautsjon 422.50 (nelisada kakskümmend kaks

krooni ja 50 senti).

Määrus jõustub 15. detsembril 1997. a. teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann