3-4-1-1-97 · Riigikohus

3-4-1-1-97

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 11. juunil 1997. a.

Tallinna Halduskohtu 12. mai 1997. a. taotluse, tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse

12. veebruari 1991. a. määrusega nr 32 kinnitatud Politseiteenistuse määrustiku p 41 vastuolu

tõttu Põhiseaduse §-ga 29, läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 11. juunil 1997. a. õiguskantsler Eerik-Juhan Truuvälja,

Vabariigi Valitsuse esindaja Enno Loonurme ja kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul

läbi Tallinna Halduskohtu taotluse 12. maist 1997. a.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud taotlusest nähtub, et Tallinna Halduskohtu

9. mai 1997. a. otsusega haldusasjas nr 3-424/97 jäeti kohaldamata Vabariigi Valitsuse 12. veebruari

1991. a. määrusega nr 32 kinnitatud Politseiteenistuse määrustiku p 41 vastuolu tõttu Põhiseaduse §-

ga 29.

Halduskohtu 9. mai 1997. a. otsuse kohaselt pöördus Einar Suimets halduskohtusse kaebusega

siseministri 12. märtsi 1997. a. käskkirja nr 20-p peale distsiplinaarkaristuse määramise asjas,

taotledes selle käskkirja seadusevastaseks tunnistamist ja distsiplinaarkaristuse tühistamist. Kaebuse

esitaja väitel oli käskkiri ebaseaduslik, sest haldusakt, millega määratakse distsiplinaarkaristus, peab

olema motiveeritud ja viitama konkreetsele seadusesättele. Käskkirjas on küll viide Politseiteenistuse

määrustiku punktile 41 lg 1 alapunkt 3, kuid puudub osundus seadusele. Vabariigi Valitsuse

12. veebruari 1991. a. määrusega nr 32 kinnitatud Politseiteenistuse määrustik on vastuolus

Põhiseaduse §-ga 29, mille järgi kaebuse esitaja arvates teenistuse tingimused ja kord reguleeritakse

seadusega. Seega ei ole valitsuse määrusega kinnitatud Politseiteenistuse määrustik, eriti selle

distsiplinaarvastutuse osa, kooskõlas Põhiseadusega.

Tallinna Halduskohus tuvastas, et siseministri 12. märtsi 1997. a. käskkirjaga nr 20-p on

E. Suimetsale määratud distsiplinaarkaristus Vabariigi Valitsuse 12. veebruari 1991. a. määrusega

nr 32 kinnitatud Politseiteenistuse määrustiku punkti 41 lg 1 alapunkt 3 ja lg 2 alapunkt 1 alusel.

Kohus märkis ühtlasi, et Politseiteenistuse määrustiku punkti 1 kohaselt sätestatakse selle

määrustikuga politseiteenistusse võtmine, teenistustingimused, teenistusdistsipliin ning teenistusest

vabastamine. Politseiametnike teenistuskäiku selles osas, mida pole sätestatud määrustikuga,

reguleeritakse aga Avaliku teenistuse seaduse ja muude avalikku teenistust käsitlevate õigusaktidega.

Halduskohus tunnistas kaebuse esitaja väite, et Politseiteenistuse määrustik on vastuolus Põhiseaduse

§-ga 29, põhjendatuks. Kohus leidis, et teenistuse või töötamise tingimused ning kord, sealhulgas

distsiplinaarvastutus, on seaduse reguleerimise esemeks. Politseiametnike distsiplinaarvastutust ei saa

kehtestada Politseiseaduse § 19 alusel Vabariigi Valitsuse määrusega. Seetõttu tuli E. Suimetsa

distsiplinaarvastutusele võtmisel juhinduda Avaliku teenistuse seaduse vastavatest sätetest.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, ära kuulanud õiguskantsleri arvamuse, et

Politseiteenistuse määrustiku p 41 ja Põhiseaduse § 29 pole korrelatiivsed ning et

distsiplinaarvastutus tuleb kehtestada seadusega, ja Vabariigi Valitsuse esindaja arvamuse, et

Politseiteenistuse määrustiku p 41 pole vastuolus Põhiseaduse §-ga 29, kuna Vabariigi Valitsus

kinnitas Politseiteenistuse määrustiku Politseiseaduse § 19 alusel, ning tutvunud esitatud

materjalidega,

l e i d i s:

I Põhiseaduse § 29 on kuuelõikeline. Halduskohtu otsuses ja taotluses pole osundatud, millise selle

paragrahvi lõikega on Politseiteenistuse määrustik vastuolus. Kohtuotsuse motiveerivast osast

järeldub, et vastuolu on seotud Põhiseaduse § 29 lg 1 kahe esimese lausega: "Eesti kodanikul on

õigus vabalt valida tegavusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise

tingimused ja korra.".

Põhiseaduse § 29 tekstist ja terviklikust mõttest järeldub, et nõue distsiplinaarvastutuse

kehtestamiseks üksnes seadusega ei ole sätestatud Põhiseaduse §-ga 29 lg 1. Põhiseaduse § 29 lg 1

teises lauses peetakse "selle õiguse kasutamise" all silmas õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja

töökohta, mitte aga avalikku teenistust üldse, nagu väitis Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses

E. Suimets. See säte ei reguleeri juba tekkinud töö- või teenistussuhteid. Seepärast ei saa selles

haldusasjas distsiplinaarvastutust käsitlev Politseiteenistuse määrustiku punkt 41 olla vastuolus

Põhiseaduse §-ga 29 lg 1.

II Vabariigi Valitsuse 12. veebruari 1991. a. määruses nr 32, millega kinnitati Politseiteenistuse

määrustik, on määruse andmise alusena märgitud Politseiseadus, viitamata selle konkreetsele sättele.

Politseiteenistuse tingimuste ja teenistuskorra kehtestamine on delegeeritud Vabariigi Valitsusele

Politseiseaduse §-ga 19. Õiguskantsleri ja Vabariigi Valitsuse esindaja väidete kohaselt hõlmab

politseiteenistuse tingimuste ja teenistuskorra kehtestamine ka distsiplinaarsüütegude ja

distsiplinaarkaristuste kindlaksmääramist, s.o distsiplinaarvastutuse küsimusi, mida käsitleb

Politseiteenistuse määrustiku punkt 41 lg 1 ja lg 2.

Tuginedes Töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse §-le 5, Avaliku teenistuse seaduse §-dele 1 lg 2,

165 lg 1 ja 166 ning analoogiale haldusvastutuse kehtestamisega, tuleb asuda seisukohale, et

distsiplinaarvastutus tuleb kehtestada seadusega. Distsiplinaarsüütegude, distsiplinaarkaristuste ja

distsiplinaarmenetluse kehtestamine seadusest alamalseisvate üldaktidega on õigusvastane.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab vajalikuks osundada, et alates 16. aprillist 1996. a. on

Eestile siduv Euroopa inimõiguste konventsioon. Põhiseaduse § 123 lg 2 alusel kohaldatakse vastuolu

korral seaduse ja konventsiooni vahel konventsiooni, kui Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingut.

Distsiplinaarkaristused puudutavad õigusi ja vabadusi. Seepärast laienevad distsiplinaarmenetlusele

konventsiooni artiklis 6 sätestatud põhilised menetluslikud garantiid. Selline järeldus tuleneb ka

Euroopa Inimõiguste Kohtu 1976. a. lahendist Engeli jt asjas.

III Avaliku teenistuse seaduse § 12 lg 3 p 4 kohaselt "Avaliku teenistuse seadus laieneb niivõrd,

kuivõrd põhiseaduse või eriseadustega või nende alusel ei sätestata teisiti" politseiametnikele. See

säte jõustus üheaegselt seaduse jõustumisega, s.o 1996. aasta 1. jaanuaril.

Vastavalt Politseiteenistuse määrustiku punktile 41 lg 1 alapunkt 3 on politseiametniku üheks

distsiplinaarsüüteoks "vääritu tegu, s.o süüline tegu, mis on vastuolus üldtunnustatud

kõlblusnormidega või diskrediteerib ametnikku või politseid, sõltumata sellest, kas niisugune tegu

pandi toime teenistuses olles või väljaspool teenistuskohustuste täitmise aega". Töötajate

distsiplinaarvastutuse seaduse §-s 2 p 3 on samuti nimetatud distsiplinaarsüüteona vääritu tegu, mis

on vastuolus üldtunnustatud kõlblusnormidega või diskrediteerib töötajat või tööandjat. Kuid

üheaegselt Avaliku teenistuse seadusega jõustunud Töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse § 2 p 3

uus redaktsioon laieneb üksnes töölepingu alusel töötavale töötajale, kelle ülesandeks on noori

õpetada või kasvatada, või riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuse abiteenistujale.

Politseiametnik ei kuulu nende hulka. Seega ei saa politseiametnikule alates Avaliku teenistuse

seaduse jõustumisest kohaldada distsiplinaarvastutust Töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse alusel.

Selle 1993. aasta 1. septembrist jõustunud seaduse § 5 kohaselt võib üksnes seadusega kehtestada

mõne kategooria töötajate, samuti mõne kategooria tööandjate jaoks erieeskirju. Politseiteenistuse

määrustiku punkti 41 muudeti ja selle punkti kehtiv redaktsioon kinnitati Vabariigi Valitsuse

28. veebruari 1995. a. määrusega nr 87 ja 27. juuli 1995. a. määrusega nr 280.

Politseiseaduses puuduvad politseiametnike distsiplinaarvastutust kehtestavad sätted. Selle seaduse

§ 19 alusel ei saa Vabariigi Valitsus kehtestada politseiametnike distsiplinaarvastutust, sest

distsiplinaarvastutus tuleb kehtestada seadusega.

Eeltoodust järeldub, et Politseiseaduse ja Töötajate distsiplinaarvastutuse seadusega ei sätestata

politseiametniku distsiplinaarvastutust. Politseiteenistuse määrustiku punkti 41 aluseks ei saa olla

Politseiseadus või Töötajate distsiplinaarvastutuse seadus, sest distsiplinaarvastutus tuleb kehtestada

seadusega. Politseiametnikele laieneb Avaliku teenistuse seadus ja Politseiteenistuse määrustiku

punkti 41 kohaldamine on vastuolus Avaliku teenistuse seaduse §-ga 12 lg 3 p 4.

IV Avaliku teenistuse seaduse §-s 84 punkt 3 on distsiplinaarsüüteona nimetatud vääritu tegu, s.o

süüline tegu, mis on vastuolus üldtunnustatud kõlblusnormidega või diskrediteerib ametnikku või

ametiasutust, sõltumata sellest, kas niisugune tegu pandi toime teenistuses või väljaspool teenistust.

Järelikult on Politseiteenistuse määrustiku punktis 41 lg 1 alapunkt 3 nimetatud distsiplinaarsüüteol

samad tunnused, mis Avaliku teenistuse seaduse §-s 84 p 3 nimetatud distsiplinaarsüüteol.

Politseiteenistuse määrustiku punkti 41 lg 1 ja lg 2 p 1 kehtiv redaktsioon on kinnitatud Vabariigi

Valitsuse 28. veebruari 1995. a. määrusega nr 87 p 1. Avaliku teenistuse seadus laieneb

politseiametnikele 20. detsembril 1995. a. vastu võetud Avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse

alusel. See seadus avaldati Riigi Teatajas 22. detsembril 1995. a. ja jõustus üheaegselt Avaliku

teenistuse seadusega, s.o 1996. aasta 1. jaanuaril. Seega eelnes Politseiteenistuse määrustiku punkti

41 lg 1 ja lg 2 p 1 kehtiva redaktsiooni kinnitamine Avaliku teenistuse seaduse kehtivuse

laiendamisele politseiametnikele. E. Suimetsa haldusasjas tähendab väidetav Politseiteenistuse

määrustiku punkti 41 kohaldamine eksimust osundamisel haldusakti andmise õiguslikule alusele.

Õige osundamine oleks viide Avaliku teenistuse seaduse §-le 84 p 3 ja 85 lg 1 p 1. Selline eksimus ei

ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse teel kõrvaldatav.

Eeltoodu alusel ja juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 1,

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Jätta Tallinna Halduskohtu 12. mai 1997. a. taotlus rahuldamata.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

Rait Maruste