3-3-1-5-97 · Riigikohus

3-3-1-5-97

MÄÄRUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 24. märtsil 1997. a.

Vabariigi Valitsuse esindaja kassatsioonkaebuse

läbivaatamine 1938. a. Kodakondsuse seaduse

alusel naturalisatsiooni korras kodakondsuse

mitteandmise motiveerimise asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

vaatas 21. märtsil 1997. a. avalikul kohtuistungil läbi Vabariigi Valitsuse esindaja vandeadvokaat

Indrek Koolmeistri kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 6. detsembri

1996. a. otsusele haldusasjas nr. II-3/286/96.

Protsessiosalistena võtsid istungist osa Vabariigi Valitsuse esindaja vandeadvokaat Indrek

Koolmeister ning Mark Rivkini, Lidia Rivkina ja Olga Rivkina esindaja vandeadvokaat Üllar

Talviste.

Mark Rivkin, tema abikaasa Lidia Rivkina ja nende tütar Olga Rivkina esitasid 21. juunil 1994. a.

Vabariigi Valitsusele avaldused Eesti kodakondsusse astumiseks kui isikud, kes registreerisid end

Eesti kodakondsuse taotlejatena enne Eesti Kongressi valimisi.

Vabariigi Valitsuse 9. aprilli 1996. a. korraldusega nr. 328-k otsustati, lähtudes Kodakondsuse seaduse

§-st 21 lg. 1 p. 1 ja varem kehtinud (26. veebruaril 1992. a. rakendatud) Kodakondsuse seaduse §-st

8, mitte anda Eesti kodakondsust M. Rivkinile,L. Rivkinale ja O. Rivkinale vastavalt varem kehtinud

(26. veebruaril 1992. a. rakendatud) Kodakondsuse seaduse §-le 6. M. Rivkin, L. Rivkina ja O.

Rivkina esitasid 30. aprillil 1996. a. Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palusid tunnistada

Vabariigi Valitsuse see korraldus täielikult seadusevastaseks ning teha Vabariigi Valitsusele ettepanek

asi uuesti läbi vaadata ja anda uus korraldus. Vabariigi Valitsuse 2. juuli 1996. a. korralduse nr. 612-k

punktiga 2 tunnistati kehtetuks Vabariigi Valitsuse 9. aprilli 1996. a. korraldus nr. 328-k. M. Rivkini,

L. Rivkina ja O. Rivkina esindaja vandeadvokaat Ü. Talviste esitas Tallinna Halduskohtule 9. juuli

1996. a. kohtuistungil taotluse lõpetada haldusasja menetlus HKS § 19 lg. 4 alusel seoses vaidlustatud

haldusakti tühistamisega. Vabariigi Valitsuse ning Kodakondsus- ja Migratsiooniameti esindajad

toetasid taotlust. Tallinna Halduskohtu 9. juuli 1996. a. määrusega haldusasjas nr. 3-267/96 lõpetati

selle haldusasja menetlus.

Vabariigi Valitsuse 2. juuli 1996. a. korralduse nr. 612-k punktiga 1 otsustati, lähtudes Kodakondsuse

seaduse §-st 32 ja varem kehtinud (26. veebruaril 1992. a. rakendatud) Kodakondsuse seaduse §-st 8,

mitte anda Eesti kodakondsust M. Rivkinile, L. Rivkinale ja O. Rivkinale.

M. Rivkin, L. Rivkina ja O. Rivkina esitasid 4. augustil 1996. a. Tallinna Halduskohtule kaebuse,

milles palusid tunnistada Vabariigi Valitsuse 2. juuli 1996. a. korralduse nr. 612-k punkt 1 täielikult

seadusevastaseks ning teha Vabariigi Valitsusele ettepanek asi uuesti läbi vaadata ja teha uus

korraldus. Kaebajad leidsid, et kuna kodakondsuse taotlemine, saamine ja kodakondsuse andmisest

keeldumine põhinevad avaliku õiguse normidel, siis tulnuks Vabariigi Valitsuse vaidlustatud

korralduses esitada kodakondsuse mitteandmise motiivid. Riigikohtu halduskolleegium, lahendades

haldusasja nr. II-3/1-35/95, osundas 10. novembri 1995. a. määruses: "HKS § 5 sätestab, et

halduskohtusse pöördumise aluseks on kaebaja õiguste rikkumine või tema vabaduste piiramine. Kui

korraldusega määratakse kindlaks isiku avalikul õigusel rajanevad õigused ja kohustused, siis peab

korraldus olema motiveeritud, st. korralduses peab peale viite seaduse sättele olema esitatud ka

argumendid, miks korraldus anti. Et korraldust vaidlustada, on isikul õigus teada, millistel põhjustel

on tema õigusi ja huvisid puudutav korraldus antud. Nii on tagatud korralduse kontrollitavus.".

Motiveerimata korraldus on riigivõimu omavoli akt, mille eest isikul on Põhiseaduse §-de 9 ja 13 lg.

2 kohaselt õigus kaitsele. Vaidlustatud korralduses viidatakse selle andmise alusena 1938. a.

Kodakondsuse seaduse §-le 8, mis sätestab täitevvõimu organi, kes on pädev kodakondsusse vastu

võtma. Materiaalõiguslikud alused kodakondsuse andmiseks on sätestatud sama seaduse §-des 6 ja 7,

millele Vabariigi Valitsuse korralduses aga ei viidata. Sellega on rikutud Vabariigi Valitsuse seaduse §

30 lg. 2. Vaidlustatud korraldus ei põhine ühelgi materiaalõiguse normi sisaldaval sättel ja on seega

suvaline. Kodakondsuse andmisest keeldumise alused on sätestatud kehtiva Kodakondsuse seaduse §-

s 21 ja Ülemnõukogu 26. veebruari 1992. a. otsuse "Kodakondsuse seaduse rakendamise kohta"

punktis 16. Nendele sätetele vaidlustatud korraldus ei viita. Vabariigi Valitsuse suvaotsustust

käesolevas asjas välistab tõik, et seadusandja on kehtestanud naturalisatsiooni korras kodakondsuse

saamise tingimused ja naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamist välistavad tingimused.

Tallinna Halduskohtu 7. oktoobri 1996. a. otsusega haldusasjas nr. 3-455/96 jäeti kaebus rahuldamata.

Kohus leidis, et nõuded Vabariigi Valitsuse korraldustele kehtestab Vabariigi Valitsuse seaduse § 30

lg. 2. Selle sätte kohaselt märgitakse korralduses akti nimetus, korralduse andja, korralduse pealkiri,

kuupäev ja number, korraldus peab sisaldama viite korralduse andmise aluseks olevale õigustloovale

aktile. Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldus vastab neile nõuetele. Kehtiva Kodakondsuse

seaduse § 32 kohaselt saab välismaalane, kes esitas nõutavad dokumendid Eesti kodakondsuse

saamiseks enne selle Kodakondsuse seaduse jõustumist kehtinud korras, Eesti kodakondsuse nende

dokumentide menetlusse võtmisel kehtinud tingimustel ja korras. Kaebajatele kodakondsuse andmist

reguleeris 1938. a. Kodakondsuse seadus, mille § 8 kohaselt otsustab kodakondsusse vastuvõtmise

Vabariigi Valitsus. Selles Kodakondsuse seaduses, erinevalt kehtivast Kodakondsuse seadusest,

puuduvad kodakondsuse andmisest keeldumise alused. Kuna 1938. a. Kodakondsuse seadus ei

sätestanud kodakondsuse andmisest keeldumise aluseid, siis polnud Vabariigi Valitsusel võimalik

motiveerida kodakondsuse andmisest keeldumist vastavalt sellele seadusele. 1938. a. Kodakondsuse

seaduse § 16 sätestab sooviavalduse tagastamise alused. Ka Ülemnõukogu 26. veebruari 1992. a.

otsuse "Kodakondsuse seaduse rakendamise kohta" punkt 16 ei sisalda kodakondsuse andmisest

keeldumise aluseid. See säte loetleb isikuid, kellelt ei võeta vastu Eesti kodakondsusse astumise

sooviavaldusi. Vaidlustatud korralduses on õigesti viidatud 1995. a. Kodakondsuse seaduse §-le 32 ja

1938. a. Kodakondsuse seaduse §-le 8.Muud täiendavat viidet otsustuse motiveerimiseks 1938. a.

Kodakondsuse seadus ette ei näe, sest selles pole sätestatud kodakondsuse andmisest keeldumise

aluseid.

Tallinna Halduskohtu sellele otsusele esitas apellatsioonkaebuse M. Rivkini, L. Rivkina ja O. Rivkina

esindaja vandeadvokaat Ü. Talviste. Apellatsioonkaebuses paluti tühistada apelleeritav kohtuotsus,

teha uus otsus ja rahuldada kaebus. Apellatsioonkaebuse motiivid olid analoogilised esimese astme

halduskohtule esitatud kaebuse motiividega.

Tallinna Ringkonnakohtu 6. detsembri 1996. a. otsusega apellatsioonkaebus rahuldati, Tallinna

Halduskohtu 7. oktoobri 1996. a. otsus tühistati ja tehti uus otsus, millega tunnistati Vabariigi

Valitsuse 2. juuli 1996. a. korralduse nr. 612-k punkt 1 täielikult seadusevastaseks ning tehti Vabariigi

Valitsusele ettepanek asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus. Ringkonnakohus leidis, et kui

korraldusega määratakse kindlaks avalikul õigusel rajanevad õigused ja kohustused, siis peab

korraldus olema motiveeritud, st. korralduses tuleb peale viite seaduse sättele esitada ka argumendid,

miks korraldus anti. Vastasel korral pole tagatud korralduse kontrollitavus. Samale seisukohale asus

Riigikohus 10. novembri 1995. a. määruses haldusasjas nr. III-3/1-35/95. Ehkki Vabariigi Valitsuse

vaidlustatud korraldus vastab Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 30 sätestatud tingimustele, ei nähtu

sellest, missugustel põhjustel keelduti kaebajatele kodakondsuse andmisest. Seepärast pole kohtul

võimalik kontrollida korralduse põhjendatust. Korralduse motiveerimist ei takista asjaolu, et 1938. a.

Kodakondsuse seaduses pole sätestatud kodakondsuse andmisest keeldumise aluseid. Vabariigi

Valitsusel pidid otsustuse tegemiseks olema mingid talle teadaolevad motiivid. Isikul on aga

tulenevalt Põhiseaduse §-s 10 sätestatud demokraatliku õigusriigi põhimõttest õigus saada

informatsiooni neid puudutavatest individuaalsetest haldusotsustustest, mis tekitavad ebasoodsaid

tagajärgi. Vaidlustatud korraldusega on rikutud kaebajate õigust teada keeldumise sisulisi aluseid ja

neid vaidlustada. Rahuldamata jäeti esimese astme kohtule esitatud kaebuses olev taotlus mõista

Vabariigi Valitsuselt välja tasu õigusabi eest. Vastavalt HKS §-le 69 lg. 1 mõistab kohus kaebuse

rahuldamisel kaebaja kasuks välja tema kantud kohtukulud, sealhulgas tasu õigusabi eest. Kohtule

esitatud maksekorraldusestei nähtu, et kaebajad oleksid teinud kulutusi õigusabi saamiseks.

Maksekorralduse kohaselt on advokaadibüroole õigusabi eest tasunud AS Malio.

Ringkonnakohtu sellele otsusele esitas kassatsioonkaebuse Vabariigi Valitsuse esindaja

vandeadvokaat I. Koolmeister. Kassatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6.

detsembri 1996. a. otsus ja jätta jõusse esimese astme kohtu otsus. Kassaator on seisukohal, et

Tallinna Halduskohtu 7. oktoobri 1996. a. otsus on seaduslik ja põhjendatud, selle tühistamine

ringkonnakohtu poolt aga põhjendamata ja ebaseaduslik. Kassaator leiab, et:

1938. a. Kodakondsuse seadus ei sätesta kodakondsuse mitteandmise aluseid ja kodakondsuse

andmisest keeldumise motiveerimise kohustust. Selle seaduse § 16 ja Ülemnõukogu otsuse p. 16

sätestasid vaid loetelu juhtudest, mil sooviavaldust vastu ei võeta. Seaduse § 8 andis naturalisatsiooni

korras kodakondsusse vastuvõtmise Vabariigi Valitsuse pädevusse ja § 15 kohaselt võis valitsus

sooviavalduse eitavalt otsustada. Tegemist on Vabariigi Valitsuse suvaotsustusega, so. otsustusega,

mille langetamise juriidilisi valikuid seadusandja pole sätestanud.

Ka suvaotsustus peab viitama tema aluseks olevale seadusesättele. Vabariigi Valitsuse vaidlustatud

korraldus vastab Vabariigi Valitsuse seaduse nõudele, mille kohaselt korraldus peab viitama andmise

aluseks olevale seaduse sättele. Vaidlustatud korralduses on viide pädevusnormile, so. 1938. a.

Kodakondsuse seaduse §-le 8. Sisuline juriidiline motiiv tuleb halduse üksikaktis esitada, kui seda

otsesõnu nõuab seadus.

Kui seadus ei sätesta teisiti, võib halduse üksikakte anda otstarbekuse motiivil. Kuna 1938. a.

Kodakondsuse seadus ei kehtestanud valiku juriidilisi motiive või motiveerimise kohustust, siis oli

Vabariigi Valitsusel õigus otsustada kodakondsuse mitteandmine otstarbekuse motiivil.

Kodakondsuse mitteandmisel sai valitsus juhinduda oma arusaamast riigi kodakondsuspoliitikast ja

talle pandud kodakondsuspoliitika elluviimise otstarbekast huvist. Otstarbekuse põhikriteerium on

riiklik huvi.

Otstarbekuse motiivil tehtud otsuseid ei saa kohtus vaidlustada nende põhjendamatuse motiivil.

Kohtuvõim ei saa hinnata haldusotsustuste otstarbekust, vaid ainult seaduslikkust. Otstarbekust saab

kontrollida vaid teenistusliku järelevalve korras. Seetõttu on ekslik ka ringkonnakohtu järeldus, et

vaidlustatud korraldusega rikuti kaebajate õigust vaidlustada keeldumise sisulisi aluseid.

Tulenevalt Põhiseaduses (§-d 11 ja 15) sätestatud õigusriigi üldpõhimõtetest on haldusotsustused

otstarbekuse motiivil välistatud, kui sellised otsustused piiraksid subjektiivseid õigusi.

Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole aga subjektiivne õigus. Naturalisatsiooni korras

kodakondsuse mitteandmine ei muuda isiku õiguslikku staatust ega piira tema õigusi.

Ringkonnakohus pole näidanud, millist subjektiivset õigust vaidlustatud korraldus piiras. Ebaselge on

ka ringkonnakohtu väide isiku subjektiivsest õigusest saada (nõuda) informatsiooni individuaalsetest

haldusotsustustest. Asjakohatu on viide Põhiseaduse §-le 10. Antud asjas pole vaidlustatud isiku

õigust informatsioonile, vaid konkreetne haldusakt. Õigus informatsioonile ei tähenda, et kogu

subjekti huvitav informatsioon peab olema esitatud haldusaktis. Seadus ei keela selgituste saamiseks

pöörduda akti andnud organi poole, kes on kohustatud avaldusele vastama.

Kuna ringkonnakohus nendib, et vaidlustatud korraldus vastab Vabariigi Valitsuse seadusele ja 1938.

a. Kodakondsuse seadusele, siis saab korraldus olla ebaseaduslik vaid siis, kui see Kodakondsuse

seadus on vastuolus Põhiseadusega. Ringkonnakohus pole aga lahendanud küsimust Kodakondsuse

seaduse vastavusest Põhiseadusega.

Ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et kodakondsuse andmisest keeldumise aluste puudumine 1938.

a. Kodakondsuse seaduses ei takista Vabariigi Valitsuse korralduse motiveerimist, et valitsusel pidid

otsuse tegemisel olema mingid talle teadaolevad motiivid. Kollegiaalse organi otstarbekuse motiivil

tehtavad otsused kujunevad kollegiaalse organi liikmete hääletamisel avalduva sõltumatu hinnangu ja

individuaalse tahteavalduse tulemusena.

Käesolevas asjas ei saa lähtuda Riigikohtu 10. novembri 1995. a. määrusest haldusasjas nr. III-3/1-

35/95, kuna asjad pole analoogilised. See lahend tugineb Omandireformi aluste seaduse konkreetsele

sättele ja lähtuvalt selle sätte sõnastusest tuleb põhjendada, missuguse punktis 5 loetletud objektiga

on tegemist.

Ringkonnakohus on otsuse tegemisel rikkunud protsessinorme. TKS § 232 lg. 3 kohaselt tuleb

kohtuotsuse kirjeldavas osas märkida kostja vastuväited. Sama paragrahvi 4. lõike mõtte kohaselt

peab kohus lahendis motiveerima, miks ta kostja vastuväited tagasi lükkab, samuti tuleb kohtuotsuse

põhjendavas osas näidata seadused, mida kohus kohaldas. Ringkonnakohtu otsuses pole toodud

vastustaja esindaja vastuväiteid. On vaid nending, et advokaat I. Koolmeister pidas kohtuotsust

õigeks. Kohtuotsuse põhjendavas osas pole näidatud seadusi, mille alusel ringkonnakohus põhjendab

oma otsust, millist seadust ta kohaldab. Need on olulised protsessinormide rikkumised, mis on

ebaõige kohtulahendi üheks aluseks.

M. Rivkini, L. Rivkina ja O. Rivkina esindaja vandeadvokaat Ü. Talviste leidis kassatsioonkaebusele

esitatud kirjalikus vastuses ning Riigikohtu halduskolleegiumi istungil, et kassatsioonkaebus on

põhjendamatu ja ringkonnakohtu otsus on õige.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalised, Riigikohtu halduskolleegium

l e i d i s:

1. 19. jaanuaril 1995. a. vastuvõetud Kodakondsuse seaduse § 32 sätestab: "Välismaalane, kes esitas

nõutavad dokumendid Eesti kodakondsuse saamiseks enne käesoleva seaduse jõustumist kehtinud

korras, saab Eesti kodakondsuse dokumentide menetlusse võtmisel kehtinud tingimustel ja korras.".

Kodakondsuse seadus jõustus vastavalt selle §-le 38 1. aprillil 1995. a. Selle seaduse jõustumisel

kaotasid vastavalt §-le 37 kehtivuse 11. aprillil 1938. a. Riigihoidja dekreedina antud Kodakondsuse

seadus ja teised kodakondsust reguleerivad üldaktid, mida nimetati samas sättes.

Tallinna Halduskohtu toimiku haldusasjas nr. 3-267/96 materjalide (l. 32-33, 52-53 ja 70-71) kohaselt

võeti M. Rivkini, L. Rivkina ja O. Rivkina avaldused Eesti kodakondsusse astumiseks koos

ettenähtud lisadega vastu Eesti Vabariigi Passiameti Ida-Tallinna büroo töötaja poolt 22. juunil 1994.

a. Seega esitasid M. Rivkin, L. Rivkina ja O. Rivkina avaldused 1938. a. Kodakondsuse seaduse

kehtivuse ajal ning neile Eesti kodakondsuse andmine tuleb otsustada selle seaduse ja teiste enne 1.

aprilli 1995. a. jõus olnud üldaktide alusel.

2. 1938. a. Kodakondsuse seaduse § 6 sätestab tingimused, millele peab vastama välismaalane, kes

soovib astuda Eesti kodakondsusse. Nendeks tingimusteks on nõutavasse ikka jõudmine või

vanemate või eestkostjate nõusolek Eesti kodakondsusse astumiseks, nõuded Eestis elamise ajamäära

kohta ja eesti keele tundmise nõue. See säte ei anna alust järelduseks, et isikul, kes vastab

naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise tingimustele, oleks subjektiivne õigus saada Eesti

kodakondsust naturalisatsiooni korras. Siit ei saa tuletada aga järeldust, et naturalisatsiooni korras

kodakondsuse andmisest keeldumise otsus ei pea olema motiveeritud.

Ülemnõukogu 26. veebruari 1992. a. otsuse "Kodakondsuse seaduse rakendamise kohta" punkti 6

(18. veebruari 1993. a. redaktsioonis) kohaselt ei rakendata 1938. a. Kodakondsuse seaduse §-s 6 p. 2

ja 3 sätestatud Eestis elamise ajamäära nõuet ja eesti keele tundmise nõuet isikute suhtes, kes

registreerisid end Eesti kodakondsuse taotlejatena enne Eesti Kongressi valimisi. See säte,

analoogiliselt 1938. a. Kodakondsuse seaduse §-ga 6, ei anna subjektiivset õigust saada Eesti

kodakondsust naturalisatsiooni korras. Sätestatakse üksnes see, et 1938. a. Kodakondsuse seaduse §-s

6 kehtestatud Eesti kodakondsuse saamise kolmest tingimusest kaks ei kuulu kohaldamisele isikute

suhtes, kes registreerisid end Eesti kodakondsuse taotlejatena enne Eesti Kongressi valimisi.

1938. a. Kodakondsuse seaduse § 16 sätestab, et sooviavaldus antakse tagasi, kui sooviavaldaja ei

vasta §-s 6 tähendatud nõuetele ajamäära kohta ja ta pole esitanud sooviavaldust § 7 korras, samuti

kui sooviavaldus ei vasta §-des 11-13 sätestatud vorminõuetele ning parandamiseks antud tähtaja

möödumisel pole viga parandatud. Ülemnõukogu 26. veebruari 1992. a. otsuse punkt 16 sätestab

isikute ringi, kellelt ei võeta vastu Eesti kodakondusse astumise sooviavaldusi. Sellisteks isikuteks on

välisriikide tegevteenistuses olevad sõjaväelased, isikud, kes on olnud NSV Liidu julgeoleku- ja

luureorganite koosseisulised töötajad, isikud, kes omavad karistust raskete isikuvastaste kuritegude

eest või keda on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike kuritegude eest, ning ilma legaalse

püsiva sissetulekuta isikud. Sooviavalduse tagastamiseja mittevastuvõtmise alused pole samased

kodakondsuse naturalisatsiooni korras andmisest keeldumise alustega. 1938. a. Kodakondsuse

seadusest ja Ülemnõukogu 26. veebruari 1992. a. otsusest tuleneb, et sooviavalduse tagastamine või

selle vastuvõtmisest keeldumine tuleb otsustada enne kui kodakondsuse andmist hakkab otsustama

Vabariigi Valitsus. Sooviavalduse tagastamise või mittevastuvõtmise peab otsustama ametiasutus, kes

on pädev neid sooviavaldusi vastu võtma. Sooviavalduse tagastamise või mittevastuvõtmise

seaduslikkust saab vaidlustada halduskohtus.

See, et puuduvad alused isiku sooviavalduse tagastamiseks või tema sooviavalduse vastuvõtmisest

keeldumiseks, ei anna alust järeldada, et isikul oleks subjektiivne õigus saada naturalisatsiooni korras

Eesti kodakondsus 1938. a. Kodakondsuse seaduse alusel.

3. 1938. a. Kodakondsuse seaduse § 8 kohaselt otsustab Eesti kodakondsusse vastuvõtmise Vabariigi

Valitsus. Sama seaduse § 15 lg. 2 (22. novembri 1994. a. redaktsioonis) kohaselt ei võeta

sooviavalduse uuesti esitamisel uut riigilõivu, kui sooviavaldus on Vabariigi Valitsuse poolt eitavalt

otsustatud või kui sooviavaldus on selle seaduse §-s 16 tähendatud põhjustel tagasi antud. Seega

tuleneb §-dest 8 ja 15 lg. 2, et kodakondsuse naturalisatsiooni korras mitteandmise otsustus tuleb

vormistada Vabariigi Valitsuse haldusaktiga. Vastavalt 13. detsembril 1995. a. vastuvõetud Vabariigi

Valitsuse seaduse §-le 30 lg. 1 on selliseks aktiks Vabariigi Valitsuse korraldus.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 30 lg. 2 kohaselt märgitakse Vabariigi Valitsuse korralduses akti

nimetus, korralduse andja, pealkiri, kuupäev ja number ning korraldus peab sisaldama viite selle

andmise aluseks olevale õigustloovale aktile. Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldus vastab

seaduse nendele nõuetele. Kui korralduse andmise aluseks olev seadus ei sätesta aktiandmise

materiaalseid aluseid, siis on korralduses tehtud viide pädevusnormile piisav.

1938. a. Kodakondsuse seaduse § 23 sätestab Eesti kodakondsusest väljaheitmise õiguslikud alused.

Sama seadus ei sätesta aga naturalisatsiooni korras kodakondsusesse võtmisest keeldumise aluseid.

Seega, erinevalt kodakondsusest väljaheitmisest, puudub Vabariigi Valitsusel naturalisatsiooni korras

kodakondsusse võtmisest keeldumisel võimalus viidata 1938. a. Kodakondsuse seaduses sätestatud

kodakondsuse andmisest keeldumise alustele, st. seaduse sättele. Keeldumise põhjused on jäetud

otsustada Vabariigi Valitsusele tema enese äranägemisel. 1938. a. Kodakondsuse seaduses

kodakondsuse mitteandmise aluste puudumine eitähenda, et Vabariigi Valitsuse korraldus võiks olla

motiveerimata.

Samas on selliste motiivide esitamine ka vajalik, kui isiku avaldus jäetakse haldusaktiga rahuldamata.

Motiveerimise vajadus tuleneb Põhiseaduse §-st 15, mis annab igaühele õiguse taotleda kohtulikku

kontrolli tema suhtes tehtud haldusotsustuste suhtes. Põhiseaduse § 15 lõike 1 esimene lause sätestab:

"Igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse.". Analoogiline on

ka HKS § 5 lõike 1 esimene lause, mis sätestab: "Igaüks, kes leiab, et käesoleva seadustiku §-s 4

tähendatud organi, asutuse või ametiisiku õigusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või

piiratud tema vabadusi, võib enda kaitseks pöörduda kaebusega halduskohtusse.". Põhiseadus ega

Halduskohtumenetluse seadustik ei sätesta ühtegi haldusmenetluses antud akti, mille peale ei saa

kaevata. Selleks, et haldusakti seaduslikkus oleks vaidlustatav, peab isikul olema võimalik teada selle

akti andmise motiive. Vastasel korral pole võimalik põhiseadusliku kaebeõiguse teostamine, mis

hõlmab selliste motiivide seaduslikkuse vaidlustamist. Erandiks pole haldusorgani äranägemisel

tehtud otsustuse seaduslikkus, sealhulgas sellise otsustuse motivatsiooni seaduslikkus.

Kodakondsuse naturalisatsiooni korras saamine 1938. a. Kodakondsuse seaduse alusel pole küll isiku

subjektiivne õigus, kuid kodakondsuse andmisest keeldumise põhjused võivad olla Põhiseaduse

vastased ja rikkuda sellega isiku õigusi, näiteks õigust võrdsele kohtlemisele, mis tuleneb

Põhiseaduse §-dest 10 ja 12. Selleks, et ka sellise haldusakti õiguspärasus oleks kontrollitav, peab akt

olema motiveeritud. Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldus pole motiveeritud. Vaidlustatud

korraldust ei motiveeritud ka asja kohtulikul arutelul.

Naturalisatsiooni korras kodakondsuse mitteandmise aluste ja kodakondsuse mitteandmise

motiveerimise kohustuse puudumine 1938. a. Kodakondsuse seaduses ei anna alust käsitada seda

seadust põhiseadusevastasena.

4. Vastavat motivatsiooni sisaldavad Riigi Teataja Lisas avaldatud Vabariigi Valitsuse korraldused,

millega on keeldutud andmast Eesti kodakondsust naturalisatsiooni korras, välja arvatud käesolevas

haldusasjas vaidlustatud korraldus. Nii on Vabariigi Valitsus 1938. a. Kodakondsuse seaduse alusel

naturalisatsiooni korras kodakondsuse mitteandmisel viidanud üldaktides sätestatud alustele, mida

valitsus on pidanud kodakondsuse andmisest keeldumise alusteks, ja motiveerinud kodakondsuse

mitteandmist vastavalt nendele alustele. Vabariigi Valitsuse 11. juuni 1996. a. korralduses nr. 556-k

motiveeriti kümnele isikule kodakondsusest andmisest keeldumist Ülemnõukogu 26. veebruari 1992.

a. otsuse punkti 16 alapunktiga 3 ja keelduti kodakondsust andmast põhjusel, et need isikud omavad

karistust raskete isikuvastaste kuritegude eest või on kriminaalkorras korduvalt karistatud tahtlike

kuritegude eest (RTL 1996, 68, 415). Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a. korraldusega nr. 882-k

keelduti 1938. a. Kodakondsuse seaduse alusel lihtsustatud naturalisatsiooni korras kodakondsuse

andmisest saja kaheksateistkümnele isikule, "kuna esitatud dokumentide alusel ei ole tõendatud, et

nad on end registreerinud Eesti kodakondsuse taotlejatena enne Eesti kongressi valimisi." (RTL 1996,

131, 661). Motiveeritud oli ka Vabariigi Valitsuse 9. aprilli 1996. a. korraldus nr. 328-k, millega M.

Rivkinile, L. Rivkinale ja O. Rivkinale esmakordselt keelduti andmast Eesti kodakondsust. Seda

korraldust motiveeriti 1995. a. Kodakondsuse seaduse §-ga 21 lg. 1 p. 1, mille kohaselt Eesti

kodakondsust ei saa anda ega taastada isikule, kes on teadlikult esitanud valeandmeid Eesti

kodakondsuse või seda tõendava dokumendi taotlemisel (RTL 1996, 41, 271). Seega on

naturalisatsiooni korras kodakondsuse mitteandmisel Vabariigi Valitsuse tavaliseks praktikaks

motiveerida kodakondsuse mitteandmist.

Selle analüüs, kas nende korralduste motivatsioon on juriidiliselt korrektne, väljub käesoleva

haldusasja kasssatsioonikorras läbivaatamise piirest. Käesoleval juhul pole oluline ka see, et 1938. a.

Kodakondsuse seaduse alusel kodakondsuse mitteandmisel ei saanud viidata nendele üldaktidele.

Käesoleva haldusasja korral on oluline, et M. Rivkinile, L. Rivkinale ja O. Rivkinale kodakondsuse

mitteandmist pole Vabariigi Valitsuse 2. juuli 1992. a. korralduses nr. 612-k motiveeritud, teistele

isikutele kodakondsuse mitteandmist on aga Vabariigi Valitsus motiveerinud. Oluline on samuti see,

et Vabariigi Valitsuse 9. aprilli 1996. a. korraldus nr. 328-k, millega M. Rivkinile, L. Rivkinale ja

O.Rivkinale esmakordselt keelduti andmast Eesti kodakondsust, oli motiveeritud.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 1994. a. otsuses

põhiseaduslikkuse järelevalveasjas nr. III-4/A-5/94 märgitakse, et õiguse rakendamisel, sealhulgas

õigusemõistmisel juhindutakse demokraatlikes riikides seadustest ja ajalooliselt kujunenud õiguse

üldpõhimõtetest, et Eesti õiguse üldpõhimõtete kujundamisel tuleb Põhiseaduse kõrval arvestada ka

Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liidu asutuste poolt kujundatud õiguse üldpõhimõtteid, mis on

tuletatud arenenud õiguskultuuriga liikmesriikide õiguse üldpõhimõtetest. Õiguse üldpõhimõtete

kehtivuse tuletas põhiseaduslikkuse järelevalvekolleegium Põhiseaduse §-s 10 sätestatud

demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõttest ning Põhiseaduse preambulist, mille kohaselt Eesti

riik on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele.

Euroopa Liidu Õiguskohtu praktikas loetakse Euroopa Liidu õiguse üheks üldpõhimõtteks võrdse

kohtlemise põhimõtet. Seda põhimõtet tuleb tunnustada ka Eesti õiguse ühe üldpõhimõttena. Võrdse

kohtlemise põhimõtte kohaselt tuleb samasuguseid olukordi käsitada ühte moodi.

Ebavõrdne kohtlemine kodakondsuse andmisest keeldumisel on, kui ühtedel juhtudel on

naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisest keeldumist motiveeritud ja teistel juhtudel pole seda

motiveeritud. Ebavõrdne kohtlemine seisneb selles, et isikud, kellele on teatatud kodakondsuse

andmisest keeldumise põhjused, saavad põhjenduste seaduslikkust kohtus vaidlustada; isikud, kellele

kodakondsuse mitteandmise põhjusi ei teatatud, ei saa põhjenduste seaduslikkust ka kohtus

vaidlustada. Kuna M. Rivkinile, L. Rivkinale ja O. Rivkinale kodakondsuse mitteandmist ei

motiveeritud, teistele isikutele kodakondsuse mitteandmist aga motiveeriti, siis on tegemist ebavõrdse

kohtlemisega, mis on vastuolus Põhiseaduse §-s 10 sätestatud demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi

põhimõttest tuletatud võrdse kohtlemise põhimõttega. Seega on Vabariigi Valitsuse 2. juuli 1996. a.

korralduse nr. 612-k punkt 1, millega otsustati mitte anda M. Rivkinile, L. Rivkinale ja O. Rivkinale

naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsust, vastuolus ka Põhiseaduse §-ga 10. Ringkonnakohus on

selle vastuolu õigesti tuvastanud, kuid jätnud selle pikemalt motiveerimata. Küll on aga

ringkonnakohus märkinud, et vaidlustatud korraldusega on rikutud kaebajate õigust teada keeldumise

sisulisi aluseid ja neid vaidlustada.

Vabariigi Valitsus pole 1938. a. Kodakondsuse seaduse alusel kodakondsuse naturalisatsiooni korras

mitteandmise otsustamisel piiratud 1995. a. Kodakondsuse seaduse §-s 21 lg. 1 sätestatud

kodakondsuse mitteandmise motiividega. Motiivid, millega Vabariigi Valitsus põhjendab 1938. a.

Kodakondsuse seaduse alusel naturalisatsiooni korras kodakondsuse mitteandmist, ei tohi olla

õigusvastased.

5. Ringkonnakohtu otsuse tegemisel pole protsessiõiguse normide rikkumisi, mis oleksid kohtuotsuse

tühistamise aluseks.

Kassatsioonkaebus ei kuulu rahuldamisele.

Juhindudes HKS §-dest 57 p. 1 ja 68 lg. 3, Riigikohtu halduskolleegium

o t s u s t a b:

Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 6.

detsembri 1996. a. otsus haldusasjas nr. II-3/286/96 muutmata.

Kanda kassatsioonikautsjon riigieelarve tuludesse.

Määrus jõustub 2. aprillil 1997. a. teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel