3-4-1-2-96 · Riigikohus

3-4-1-2-96

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 8. novembril 1996. a.

Õiguskantsleri 21. juuni 1996. a. taotluse, tunnistada Eluruumide erastamise seaduse ning

seaduse "Kooperatiivsete, riiklik-kooperatiivsete ja ühiskondlike organisatsioonide vara

taasriigistamise ja erastamise kohta" muutmise seaduse §-d 1 p 2 ja 6 p 1 kehtetuks,

läbivaatamine.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas

16. oktoobri 1996. a. istungil

Riigikogu esindaja Mihkel Pärnoja, õiguskantsleri asetäitja-nõunik Aare Reenumäe, justiitsminister

Paul Varuli ning kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul läbi õiguskantsleri taotluse nr 2

21. juunist 1996. a.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b :

Riigikogu võttis 20. detsembril 1995. a. vastu Eluruumide erastamise seaduse ning seaduse

"Kooperatiivsete, riiklik-kooperatiivsete ja ühiskondlike organisatsioonide vara taasriigistamise ja

erastamise kohta" muutmise seaduse (edaspidi muutmise seadus).

Õiguskantsler tegi 17. mail 1996. a. Riigikogule ettepaneku viia muutmise seaduse § 1 p 2, § 6 p 1 ja

§ 7 kooskõlla põhiseaduse §-ga 32 lg 1. Riigikogu 28. mai 1996. a. istungil ei võetud õiguskantsleri

ettepanekut vastu. Seetõttu pöördus õiguskantsler 21. juunil 1996. a. samadel motiividel Riigikohtu

poole taotlusega tunnistada muutmise seaduse §-d 1 p 2 ja 6 p 1 kehtetuks.

26. augustil 1996. a. pikendas Riigikohtu üldkogu asja läbivaatamise tähtaega.

Õiguskantsler põhjendas oma ettepanekut järgmiselt:

1. Muutmise seaduse § 1 p 2, võttes aluseks Eesti Vabariigi omandireformi aluste seaduse (edaspidi

ORAS) § 40 loeb erastamise objektiks eluruumid sõltumata sellest, kas need on riigilt tasuta saadud

või mitte. ORAS § 3 lg 2 p 3 kohaselt kuulub taasriigistamisele varem riigi poolt kooperatiivsetele,

riiklik-kooperatiivsetele ja ühiskondlikele organisatsioonidele tasuta üle antud vara. Muutmise seadus

arvab erastamise objektiks ka eluruumid, mis on eraõigusliku juriidilise isiku - põllumajandusreformi

seaduse §-s 3 sätestatud kohustatud subjekti või seaduse "Kooperatiivsete, riiklik kooperatiivsete ja

ühiskondlike organisatsioonide vara taasriigistamise ja erastamise kohta" (edaspidi taasriigistamise

seadus) §-s 2 lg 3 sätestatud taasriigistamise ja erastamise kohustatud subjekti - omandis ja oli nende

omandis vastavate seaduste jõustumise hetkel ega ole riigilt tasuta saadud. Erastamise objektiks on ka

eluruum, mis on põllumajandusreformi või taasriigistamise kohustatud subjekti omandist üle läinud

tema õigusjärgsele isikule või põllumajandusreformi või taasriigistamise kohustatud subjektide

reformi käigus moodustunud uuele juriidilisele isikule. Seega laieneb erastamise kohustus väljapoole

ORAS §-s 3 lg 2 piiritletud ulatust ja tähendab eraõigusliku juriidilise isiku vara sundvõõrandamise

kohustust, millele juhtis tähelepanu Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma

12. aprilli 1995. a. otsuses.

2. Põhiseaduse § 32 järgi võib sundvõõrandamine toimuda üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja

korras üldistes huvides õiglase ja kohese hüvituse eest. Ühe eraõigusliku subjekti kohustamist oma

vara ära andma teisele eraõiguslikule subjektile ei saa aga lugeda üldise huvi järgimiseks. Samuti ei

saa omanikule pakutavat hüvitist rahvakapitali obligatsioonides lugeda õiglaseks, kuna see on

väiksem turuhinnast. Muutmise seaduse § 4, täiendades Eluruumide erastamise seadust (edaspidi

EES) §-ga 19 lg 6, annab taasriigistamise kohustatud subjektile õiguse eluruumide erastamise eest

laekunud erastamisväärtpaberitega tasuda ostueesõigusega erastatava maa eest täies ulatuses ning

osta hüvitusfondi obligatsioone. See õigus tõstab rahvakapitali obligatsioonides makstava hüvitise

väärtust ja loob eeldusi kokkuleppeks maksta hüvitist erastamisväärtpaberites. Seega saab eluruumide

sundvõõrandamisel makstavaks hüvitiseks lugeda võõrandamistehingu järgi saadud

erastamisväärtpabereid. Hüvitiseks pole aga õige nimetada erastamisväärtpaberite eest omandatud

maad, hüvitusfondi obligatsioone või muud vara, mis on omandatud teise tehingu järgi. Hüvitise

kasutamine näiteks maa ostmiseks ei ole enam sundvõõrandamismenetluse osa.

Erastamisväärtpaberites makstava hüvitise kasutamisel ei ole tagatud sundvõõrandatava eluruumi

hariliku väärtuse hüvitamine kõigile omanikele. Õigust sõlmida teine tehing maa omandamiseks

soodsatel tingimustel pole antud kõigile sundvõõrandama kohustatud isikutele, kes on sellega seatud

põhjendamatult ebavõrdsesse olukorda. Hüvitis erastamisväärtpaberites on õiglane vaid juhul, kui

pooled selles kokku lepivad. Hüvitamist erastamisväärtpaberitega on kasutatud vara

sundvõõrandamisel, mis ei toimu omandireformi raamides. See ei mahu omandireformi raamidesse.

Hüvitise maksmine erastamisväärtpaberites, kui sundvõõrandatava vara omanik ei ole sellega nõus,

on vastuolus põhiseaduse §-ga 32.

3. Muutmise seaduse § 6 p 1, jättes taasriigistamise seaduse §-st 2 lg 1 välja sõnad "kellele on tasuta

üle antud riigi vara", laiendab taasriigistamise kohustatud subjektide ringi võrreldes varem kehtinud

seadusega. Kohustatud subjektideks loetakse teiste hulgas ka need organisatsioonid, kellele ORAS §-

de 3 lg 2 ja 40 alusel ei saa panna erastamise kohustust omandireformi käigus, kuna neil ei ole

taasriigistamisele kuuluvat vara. Koostoimes taasriigistamise seaduse §-ga 2 lg 3 annab muutmise

seadus tagasiulatuvalt seadusliku aluse Vabariigi Valitsuse 2. septembri 1992. a. määrusega nr 258

kinnitatud kohustatud subjektide nimekirjale, kuhu, rikkudes tol ajal kehtinud seadust, lülitati 158

organisatsiooni, kellest vähemalt 85 vastavalt rahandusministri 25. mai 1995. a. kirja lisas esitatud

nimekirjale ei olnud riigilt tasuta vara saanud. Õiguskindluse printsiibi järgi ei tohi õigusaktid

üldreeglina evida tagasiulatuvat jõudu. Eriti puudutab see akte, mis tekitavad isikutele negatiivseid

tagajärgi, piiravad nende õigusi ja vabadusi ning panevad kohustusi.

4. Olles pärast põhiseaduse jõustumist laiendanud taasriigistamise seaduse § 2 lg 1 muutmisega

taasriigistamise kohustatud subjektide ringi organisatsioonidega, kes ei ole riigilt tasuta vara saanud,

paneb muutmise seaduse § 7 nimetatud organisatsioonidele eluruumide erastamise kohustuse läbi

taasriigistamise seaduse § 6`. Sundvõõrandamine on ka erastamise kohustuse panemine

organisatsioonidele, kellel on taasriigistamisele kuuluvat vara, kuid erastamine ei toimu mitte

taasriigistamisele kuuluva vara arvel, vaid temale kuuluva muu vara arvel. Ollesväljunud ORAS § 3

lg 2 raamest, sätestas Riigikogu sundvõõrandamise kohustuse. Muutmise seaduse § 6 p 1 on

vastuolus põhiseaduse §-ga 32 selles osas, millega sätestatakse sundvõõrandamise juhud, s.t.

eluruumi kohustuslik erastamine, mis ei toimu taasriigistamisele kuuluva vara arvel.

Sundvõõrandamise sätestamisel pole järgitud üldise huvi põhimõtet ega tagatud sundvõõrandatava

vara omanikule õiglast hüvitist.

5. Eesti on ratifitseerinud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ning selle

lisaprotokollid nr 1, 4, 7, 9 , 10 ja 11. Eesti on teinud reservatsiooni konventsiooni lisaprotokolli nr. 1

ratifitseerimisel. Lisaprotokolli nr 1 artikkel 1 lg 1 tunnistab iga füüsilise või juriidilise isiku õigust

oma omandit segamatult kasutada. Kelleltki ei või võtta tema omandit muidu, kui üldistes huvides ja

seaduses ettenähtud tingimustel ning rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtteid järgides. Konventsiooni

artikli 64 kohaselt ei saa reservatsioon olla üldist laadi. Konventsiooni ratifitseerimise seaduse §-s 2

sätestatud reservatsioon ja seaduste loetelu ei hõlma taasriigistamise seadust. Järelikult peab see

seadus olema kooskõlas konventsiooni ja selle lisaprotokollidega. Põhiseaduse § 123 lg 2 näeb ette,

et kui seadus on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu

sätteid.

Eelmärgitud põhjustel taotles õiguskantsler tunnistada muutmise seaduse § 6 p 1 kehtetuks täielikult

ning § 1 p 2 (EES § 3 lg 1`) kehtetuks osas, mis loeb erastamise objektiks kooperatiivse või

ühiskondliku organisatsiooni eluruumi, kuivõrd erastamine ei toimu taasriigistamisele kuuluva vara

arvelt.

Riigikogu esindaja pidas vaidlusalust akti põhiseadusega kooskõlas olevaks.

Justiitsminister pidas samuti vaidlustatud akti põhiseadusega kooskõlas olevaks ning leidis, et selline

eluruumide erastamine on küll sundvõõrandamine, kuid see toimub üldistes huvides ning kohese ja

õiglase hüvitise eest.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud õiguskantsleri asetäitja-nõuniku, riigikogu esindaja

ja justiitsministri sõnavõtud, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

l e i d i s:

I Läbi vaadanud Tallinna Linnakohtu 10. veebruari 1995. a. otsusest tuleneva taotluse, asus

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 12. aprilli 1995. a. otsuses seisukohale, et EES

§ 3 lg 1, mis luges erastamise objektiks kooperatiivse organisatsiooni elamu või korteri, olenemata

sellest, kelle vahendite arvel see on ehitatud, tähendab kooperatiivse organisatsiooni kui eraõigusliku

juriidilise isiku vara sundvõõrandamise kohustust. Leiti, et kohustus erastada vara, mis ei olnud riigilt

tasuta saadud, ainult piiratud käibega erastamisväärtpaberite eest, oli vastuolus põhiseaduse §-ga 32.

Samas ei takistanud ega takista Riigikohtu otsus kellelgi oma korterit või muud vara võõrandada

poolte kokkuleppel ka erastamisväärtpaberite või mõne muu kokkulepitud hüvitise eest.

II Riigikogu muutis 20. detsembril 1995. a. EES-i ja taasriigistamise seadust, viies EES-i § 3 lg 1

kooskõlla põhiseadusega. Samas täiendati EES-i § 3 lõikega 1`. Selle täienduse järgi on ORAS § 40

alusel ja EES-i kohaselt erastamise objektiks eluruum, mis on Põllumajandusreformi seaduse §-s 3

sätestatud kohustatud subjekti või taasriigistamise kohustatud subjekti omandis ja oli nende omandis

vastavate seaduste jõustumise hetkel. EES-i §-st 19 lg 6 jäeti välja sõnad "välja arvatud Hüvitusfondi

obligatsioone". Sama lõike lõppu täiendati järgmise lausega: "Taasriigistamise kohustatud subjekt

võib talle eluruumi erastamise eest laekunud erastamisväärtpaberitega tasuda ostueesõigusega

erastatava maa eest täies ulatuses." Taasriigistamise seaduse §-st 2 lg 1 jäeti aga välja sõnad "kellele

on tasuta üle antud riigi vara". Seega täiendas Riigikogu EES-i §-i 3 lõikega 1` ja muutis

taasriigistamise seadust selliselt, et nimetatud subjektid on kohustatud erastama kõiki eluruume, mis

on nende omandis ja olid nende omandis vastavate seaduste jõustumise hetkel.

III Omandisuhete ümberkorraldamise keerukus, ühiskondlike kokkulepete umbmäärasus, piiratud

aeg ja vähesed kogemused on põhjustanud omandireformi õigusliku regulatsiooni ebajärjekindluse ja

kohatise vastuolulisuse.

Omandireformi aluste seaduse üldsätete kohaselt (§ 2) on selle reformi eesmärk omandisuhete

ümberkorraldamine omandi puutumatuse ja vaba ettevõtluse tagamiseks, omandiõiguse rikkumisega

tehtud ülekohtu heastamine ning eelduste loomine turumajandusele üleminekuks. Seejuures ei tohi

kahjustada teiste isikute seadusega kaitstud huve ega tekitada uut ülekohut. Seaduse § 3 lg 2 kohaselt

muudetakse omandireformi käigus vara omandivormi munitsipaliseerimise, taasriigistamise ja

erastamise teel. Üldsätetes mõistetakse erastamisena (§ 3 lg 2 p 2) riigi omandis oleva või

munitsipaalomandisse antud vara tasu eest või tasuta eraomandisse andmist.

Eluruumide erastamine muutmise seaduse tähenduses pole seega kooskõlas Omandireformi aluste

seaduses sätestatud omandireformi eesmärgi, sisu ja objektiga.

Taasriigistamise seaduse § 1 järgi sätestab see seadus vara taasriigistamise ja erastamise korra

tulenevalt ORAS-i §-dest 40 ja 42. Omandireformi aluste seadus § 40 asub seaduse IV peatükis

pealkirjaga "Erastamine". Selles peatükis (§ 32) defineeritakse erastamist kui omandireformi käigus

riigi või munitsipaalomandis oleva vara tasu eest või tasuta andmist teiste isikute omandisse, mille

tulemusena muutub vara omanik. ORAS § 40 lg 1 kohaselt saab aga kohustada ka kooperatiivset,

riiklik-kooperatiivset või ühiskondlikku organisatsiooni erastama nende omandis olevat vara. Seega

pole ORAS § 40 lg 1 kooskõlas omandireformi eesmärgi, sisu ja objektiga ning erastamise mõistega

Omandireformi aluste seaduse tähenduses.

Eluruumide erastamise seaduse §-s 2 lg 1 sätestatakse, et eluruumide erastamise eesmärk on anda

füüsilistele ja juriidilistele isikutele võimalus omandada nende poolt üüritud, aga ka asustamata

eluruume ning tagada selle kaudu elamute parem hooldamine ja säilitamine. See eesmärk erineb

oluliselt omandireformi eesmärgist.

Eluruumide erastamise seaduse § 6 p 5 kohaselt on eluruumide erastamisel kohustatud subjektiks

taasriigistamise kohustatud subjekt tema omandis olevate eluruumide osas. Taasriigistamise seaduse

§ 3 lg 1 alusel võib aga taasriigistamisele kuuluda üksnes kohustatud subjektidele tasuta üle antud

riigi vara (asja tähenduses), mis on säilinud endisel individualiseeritaval kujul. Küsitav on sellise

organisatsiooni tunnistamine erastamise kohustatud subjektiks, kuni pole tuvastatud, et tema omandis

on taasriigistamisele kuuluvat vara.

IV Õiguskantsleri käsitatava taotluse alusel teeb põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium abstraktset

normikontrolli. Seda pole algatatud üksikjuhtumit käsitavast kohtuotsusest tuleneva taotlusega, nii

nagu see leidis aset 12. aprilli 1995. a. otsusega lõppenud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.

Abstraktses normikontrollis hinnatakse vaidlustatud akti või selle osa põhiseadusele vastavust

abstraktsel, üldisel kujul. Põhiseaduse §-st 15 tulenevalt ning abstraktse normikontrolli tulemustest

sõltumatult säilib igaühel võimalus vaidlustada oma vara sundvõõrandmise õigusliku aluse vastavus

põhiseadusele.

V Põhiseaduse §-s 32 sätestatakse, et igaühe omand on puutumatu ja võrdselt kaitstud. Omandit võib

omaniku nõusolekuta võõrandada ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras, üldistes huvides,

õiglase ja kohese hüvituse eest. Järelikult seab põhiseadus omandiõiguse kaitseks kolm tingimust.

Need on sundvõõrandamise lubamine üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja korras, üldise huvi

järgimine ning sundvõõrandatud vara kohene ja õiglane hüvitamine. Õiguskantsleri taotluse

põhistatust tuleb hinnata arvesse võttes neid tingimusi ning Riigikogu poolt pärast põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 12. aprilli 1995. a. otsust seadustes tehtud muudatusi.

Üldine huvi on hinnanguline ja ajas muutuv kriteerium. Kooperatiivsetele, riiklik-kooperatiivsetele ja

ühiskondlikele organisatsioonidele kuuluvate eluruumide erastamine kui sunderastamine on

sundvõõrandamine, mis toimub faktiliselt omandireformi käigus. Üldjuhul ei saa ühe eraõigusliku

subjekti kohustamist oma vara ära andma lugeda üldise huvi järgimiseks. Eluruumide

sunderastamisel on aga üldine ja erahuvi põimuvad. Üldine huvi väljendub eeskätt omandireformi

vajaduses. Omandireformi kavandas ja sätestas Ülemnõukogu. Ka see, et Riigikogu on kahel korral

seadusega väljendanud selget tahet eluruumid sunderastada, osundab kaalukale üldisele huvile.

Seetõttu leiab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et tal ei ole abstraktse normikontrolli raames

alust vaidlustada üldise huvi järgimist.

Eluruumide erastamise seaduse § 8 kohaselt saab eluruumi erastada rahvakapitali obligatsioonide,

õigusvastaselt võõrandatud vara kompenseerimisel väljaantud väärtpaberite, raha, rahvakapitali

obligatsiooni arvestuskaardile kantud tööaastate või tööosaku eest ühismajandi või taasriigistamise

kohustatud subjektiks oleva majanditevahelise organisatsiooni varas. Õiguskantsleri taotluses on

vaidlustatud ainult üks tasumise viis - sundvõõrandatava eluruumi eest tasumine rahvakapitali

obligatsioonidega (erastamise väärtpaberitega).

Eluruumide erastamise käigus pakutava hüvitise osas on Riigikogu pärast Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. aprilli 1995. a. otsust tegutsenud kohtuotsuse mõtte

kohaselt ning otsinud ja leidnud täiendavaid võimalusi sundvõõrandatavate eluruumide eest

tasumiseks. Riigikohus käsitleb eluruumide erastamise kohustatud subjekti võimalust kasutada

eluruumi erastamisest laekunud erastamisväärtpabereid ostueesõigusega maa erastamisel

erastamisväärtpaberite hinna tõstmisena. Omandireformi kontekstis võib see olla vaadeldav ka

õiglase hüvitisena, kui pooled nii leiavad. Üldise normikontrolli käigus pole aga võimalik hinnata,

kas niisugune hüvitis ka konkreetsel juhul on õiglane ja pooli rahuldav.

Põhiseaduse §-s 32 lg 1 sätestatud hüvitise kohesuse nõudest tuleneb, et sundvõõrandamise

kohustatud subjektidel on õigus saada õiglane hüvitus hiljemalt samaaegselt sundvõõrandamise

lõpuleviimisega. Vaidluse korral tohib vara sundvõõrandada alles pärast vastava kohtuotsuse

jõustumist ja selle otsusega määratud tasu saamist. Kui aga vara on ikkagi sundvõõrandatud enne

vaidluse lahendamist või kohtu otsusega määratud tasu saamist, on põhiseaduse § 32 lg 1 järgi

igaühel, kelle vara on tema nõusolekuta võõrandatud, õigus pöörduda kohtusse ning vaidlustada nii

vara võõrandamine, kui ka hüvitis või selle suurus.

Eelmärgitud põhjustel on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium seisukohal, et õiguskantsleri

taotlus ei kuulu rahuldamisele.

VI Ratifitseerides 13. märtsil 1996. a. Euroopa inimõiguste konventsiooni, tegi Eesti reservatsiooni

konventsiooni lisaprotokolli nr. 1 suhtes. Reservatsiooniga mööndi, et taasiseseisvunud Eesti ei ole

võimeline korraldama "ulatuslikke majandus- ja sotsiaalreforme" täies kooskõlas konventsiooniga.

Vastavalt konventsiooni artiklile 64 märgiti reservatsioonis, et protokolli nr 1 artikkel 1 ei laiene

reservatsioonis loetletud reformiseadustele. Reservatsiooni mõtte kohaselt möönis Eesti riik juba

alustatud omandireformi lõpuleviimise vajadust ning võimalikku mittetäielikku kooskõla

konventsioonis sisalduvate omandi kaitse üldtunnustatud põhimõtetega. Konventsiooni

ratifitseerimise seadus on jõus ning selle lepingu osalised on tunnistanud reservatsiooni

vastuvõetavaks. Konventsiooni mõtte ja selle tõlgendamise praktika kohaselt saavad reservatsioonid

olla ajutise iseloomuga ning reservatsiooni tehes kohustuvad riigid selles osundatud mittevastavuse

kõrvaldama. Eesti on möönnud omandireformi võimalikku ebakõla omandi kaitse rahvusvaheliselt

tunnustatud põhimõtetega ning on kohustunud need puudused kõrvaldama. Ebakõla tunnistamine ei

tähenda võimalust loobuda nõudest, et seadused peavad vastama põhiseadusele.

Juhindudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 1, põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

jätta õiguskantsleri 21. juuni 1996. a. taotlus nr. 2 rahuldamata.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Riigikohtu esimees

R. Maruste