3-4-1-1-96 · Riigikohus

3-4-1-1-96

O T S U S

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 10. mail 1996.a.

Vabariigi Presidendi 9. aprilli 1996. a. taotluse, tunnistada 1. aprillil 1996. a. vastu võetud

Mittetulundusühingute seadus Põhiseadusega vastuolus olevaks, läbivaatamine.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas

29. aprilli 1996. a. istungil

Vabariigi Presidendi esindaja Mall Grambergi, Riigikogu esindaja Tiit Käbini, justiitsminister Paul

Varuli ja õiguskantsleri esindaja õiguskantsleri asetäitja - nõuniku Aare Reenumäe osavõtul ning

kolleegiumi sekretär Kerdi Raua juuresolekul läbi Vabariigi Presidendi taotluse 9. aprillist 1996. a.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b :

Riigikogu võttis 21. veebruaril 1996.a. vastu Mittetulundusühingute seaduse, mille Vabariigi

President jättis 13. märtsi 1996.a. otsusega nr. 689 välja kuulutamata ja saatis selle Riigikogule uueks

arutamiseks ning otsustamiseks.

Oma 13. märtsi 1996. a. otsuses leidis president, et seaduse § 16 lg 2 ei ole kooskõlas Põhiseaduse §-

dega 11, 40 ja 48 ning ÜRO Lapse õiguste konventsiooni artikliga 15 p. 1. President märkis, et

seaduseelnõu §-s 16 lg 2 sätestatud mittetulundusühingu liikme ühingust väljaarvamine "muu organi

otsuse täitmata jätmisel" , võimaldab riigiorganite poolt tehtud otsuste alusel suvaliselt sekkuda

mittetulundusühingute tegevusse. Eelkõige ei ole see säte kohaldatav usuühingutele, sest nende

liikmeks olemine on seotud usutunnistusega, millest loobumist ei saa kohustada ühegi organi

otsusega. See on vastuolus Põhiseaduse §-dega 11 ja 40, kuna kehtestatud piirangud moonutavad

mittetulundusühingute, sealhulgas usuühingute liikmete õiguste ja vabaduste olemust ning on

demokraatlikule ühiskonnale mittevajalikud. President nentis samuti, et seaduseelnõu §-d 5 ja 26 lg 2

on vastuolus Põhiseaduse §-ga 48, mille kohaselt igaühel on õigus koonduda

mittetulundusühingutesse ja -liitudesse ning Lapse õiguste konventsiooni artikliga 15 p. 1, mis

kohustab konventsiooniga ühinenud riike tunnustama lapse õigust asutada ühinguid. Seaduse

nimetatud paragrahvid lubavad mittetulundusühingut asutada ja selle juhatuses osaleda ainult

teovõimelistel füüsilistel isikutel, mis välistab ühingute moodustamise laste poolt.

1. aprillil 1996. a. võttis Riigikogu Mittetulundusühingute seaduse muutmata kujul uuesti vastu ja

Vabariigi President pöördus 9. aprillil 1996. a. Põhiseaduse § 107 lg 2 alusel Riigikohtu poole

ettepanekuga tunnistada Mittetulundusühingute seadus Põhiseadusega vastuolus olevaks.

Riigikohtule esitatud taotluse sissejuhatavas osas selgitas Vabariigi President, et ta põhjendas oma

13. märtsi 1996. a. tagasilükkavat otsust tõdemusega, et Mittetulundusühingute seadus on vastuolus

ÜRO Lapse õiguste konventsiooniga, millega Eesti ühines 26. septembril 1991. a. Põhiseaduse § 123

mõtte kohaselt on rahvusvahelised lepingud ja konventsioonid siseriikliku seadusandluse suhtes

ülimuslikud. Sama kaalukaks, kuid tagajärjelt märksa laastavamaks Eesti õigusriigile peab Vabariigi

President seaduse vastuolu Euroopa Liidu õigussüsteemiga. Tema arvates ei võta seadus arvesse

kirikute sakraalset struktuuri, vaid käsitab kirikut üldistavalt mittetulundusühingute erijuhuna. Ta

viitab seaduse vastuolule 17. augustil 1995. a. välja kuulutatud Euroopa lepinguga, mille 68. artikli

põhjal Eesti püüab tagada oma seadusandluse järk-järgulist kooskõlla viimist Ühenduse omaga.

Taotluses märkis president, et seaduse §-s 16 lg 2 sätestatud mittetulundusühingu liikme ühingust

välja arvamine "muu organi otsuse täitmata jätmisel" võimaldab riigiorganitel oma otsustega

suvaliselt sekkuda mittetulundusühingute tegevusse. Niisugune säte ei ole kohaldatav usuühingutele.

Ühingu liikmeks olemine ehk kogudusse kuulumine on seotud usutunnistusega. Ükski organ ei saa

kohustada usutunnistusest loobuma. Kehtestatud piirang moonutab mittetulundusühingute, sealhulgas

usuühingute liikmete õiguste ja vabaduste olemust, on demokraatlikule ühiskonnale mittevajalik ning

vastuolus Põhiseaduse §-dega 11 ja 40.

Seaduse §-d 5 ja 26 lg 2 on vastuolus Põhiseaduse §-ga 48, mille kohaselt igaühel on õigus koonduda

mittetulundusühingutesse ja -liitudesse ning on vastuolus ka Lapse õiguste konventsiooni artikliga 15

p. 1, mis kohustab konventsiooniga ühinenud riike tunnustama lapse õigust asutada ühinguid.

Seaduse nimetatud paragrahvid lubavad mittetulundusühingut asutada ja selle juhatuses osaleda

ainult teovõimelistel füüsilistel isikutel. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 9 lg 1 kohaselt võib

teovõimeliseks füüsiliseks isikuks üldjuhul olla ainult 18-aastaseks saanu. Sellega välistab seadus

täielikult laste õiguse ise asutada ühinguid ja osaleda nende juhtimises.

Eelnimetatud põhjustel ning juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st

19 lg 1 p. 4 taotles Vabariigi President Riigikohtult tunnistada Riigikogus 1. aprillil 1996. a. vastu

võetud Mittetulundusühingute seadus vastuolus olevaks Põhiseadusega.

Õiguskantsleri esindaja leidis kohtuistungil, et presidendi taotlus on põhjendatud ja kuulub

rahuldamisele. Riigikogu esindaja leidis, et seadus pole vastuolus Põhiseadusega, ning pidas

esiletoodud puudusi istungil normitehnilisteks puudujääkideks. Justiitsminister oli seisukohal, et

seadus ei ole vastuolus Põhiseadusega, mööndes samas seaduse mitmeid normitehnilisi

ebakorrektsusi ja sisemisi vastuolusid.

Tutvunud esitatud materjalidega ning ära kuulanud Vabariigi Presidendi ja Riigikogu esindaja

selgitused, samuti õiguskantsleri ja justiitsministri arvamused, põhiseaduslikkuse järelevalvc

kolleegium

l e i d i s :

I. Mittetulundusühingute seaduse § 1 lg 1 ja § 40 lg 1 p. 3 kohaselt on mittetulundusühing isikute

vabatahtlik ühendus, mille põhitegevuseks ei või olla majandustegevuse kaudu tulu saamine. Seega

on ühingu eesmärk mittetulunduslik, tulu mittetaotlev. Sellise eesmärgi saavutamiseks ei pea ühing

olema eraõigusliku juriidilise isiku staatusega.

Rahvusvahelises õiguses tuntud ühinemisvabaduse sätestab Põhiseaduse § 48. Põhiseaduse § 48 lg 1

sedastab: "Igaühel on õigus koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse".

Rahvusvahelises inimõiguste õiguses ja Põhiseaduses mõistetakse igaühena kõiki õigusakti

jurisdiktsiooni all olevaid füüsilisi isikuid (indiviide). Tulenevalt Põhiseaduse §-st 9 lg 2 võivad

Põhiseaduses loetletud õigused, vabadused ja kohustused laieneda ka juriidilistele isikutele.

Põhiseadus ei seosta füüsilise isiku mittetulundusühingutesse koondumise õigust isiku

tsiviilteovõimega. Seega peab Põhiseaduse § 48 lg 1 kohaselt ühinemisvabadus olema tagatud ka

alaealistele.

Ühinemisvabaduse kasutamise vormina käsitleb Põhiseadus mittetulundusühinguid ja nende liite.

Mittetulundusühingute seaduse § 2 lg 1 tunnistab mittetulundusühinguna eraõigusliku juriidilise isiku

staatuses olevat mittetulundusühingut, mille asutajaiks võivad sama seaduse § 5 alusel olla ainult

teovõimelised füüsilised või juriidilised isikud. Sellega on seadus kitsendanud Põhiseaduse ja

rahvusvaheliste lepingutega sätestatud ühinemisvabadust. Mittetulundusühingute seadus ei võimalda

alla 18-aastastel olla mittetulundusühingute asutaja ning seega realiseerida oma põhiseaduslikku

õigust ühinemisvabadusele. Põhiseaduslikku õigust ühineda ei saa täies mahus realiseerida ka need

täisealised isikud, kes ei soovi ühineda eraõigusliku juriidilise isikuna või kelle ühinemine, näiteks

usutunnistuse alusel, seda ei võimalda. Sellega jätab jätab seadus nende ühinemisvabaduse ilma

põhiseadusliku kaitseta.

Ühinemisvabaduse kasutamine Põhiseaduse tähenduses eeldab mittetulundusühingute erinevaid

õiguslikke vorme vastavalt koonduvate isikute õiguslikule staatusele, koondumise eesmärkidele ning

huvidele. Paragrahvis 48 lg 1 nimetatud"õigus koonduda" tähendab ka õigust asutada

mittetulundusühinguid ja nende liite. Ühinemisõigus tähendab ka õigust koonduda asjakohasel

õiguslikul alusel nii juriidilise isiku kui ka mittejuriidilise isiku staatusega ühingutesse

Mittetulundusühingute seaduse § 2 lg 2 esimene lause sätestab: ,, Mittetulundusliku iseloomuga

isikute ühendused, mis ei ole kantud registrisse, ei ole juriidilised isikud ja neile kohaldatakse

seltsingute kohta sätestatut,,. Sama seaduse § 97 kohaselt ,,...seaduse § 2 lõikes 2 nimetatud

seltsingutele kohaldatakse Eesti NSV tsiviilkoodeksi §-de 438-441 sätteid,,. Need tsiviilkoodeksi veel

jõus olevad sätted reguleerivad ühise tegutsemise lepingut. Selle lepingu objektiks on § 438 lg 1 ja 2

kohaselt kas ühise majandusliku eesmärgi saavutamine või olmevajaduste rahuldamine. Need

eesmärgid on kitsamad kui eeldab Põhiseaduse § 48 lg 1. Tulenevalt Tsiviilseadustiku üldosa seaduse

§-dest 10 ja 11 puudub alaealisel endal õigus otsustada ühise tegutsemise lepingu sõlmimist. Seega ei

vasta Mittetulundusühingute seaduses sätestatud seltsingute vorm Põhiseaduse § 48 lg 1 nõuetele

täies mahus.

Mittetulundusühingute seaduse § 1 lg 3 möönab, et seadusega võib sätestada erisusi teatud liiki

mittetulundusühingute asutamise, tegevuse ja lõpetamise kohta. Seda eriregulatsiooni, peale

mitteammendava viite seltsingutele, seaduses esitatud ei ole. Selline regulatsioon seaduses on aga

iseenesest eksitav, sest ta käsitab mittetulundusühinguna ainult eraõiguslikust juriidilisest

mittetulundusühingute erisusi.

Ühinemisvabadus on üks peamistest rahvusvahelistest inimõigustest, samuti põhiseaduslikest

vabadustest. Selle vabaduse teostamine vajab õiguse kahjustamise vältimiseks seadusandlikku kaitset.

Mittetulundusühingute seaduse § 16 lg 2 sätestab "Liikme võib mittetulundusühingust põhikirjas

sätestatust sõltumata välja arvata põhikirjasätete või üldkoosoleku, juhatuse või muu organi otsuse

täitmata jätmisel, ühingu olulisel määral kahjustamisel või mõnel muul mõjuval põhjusel." See säte

pole kooskõlas Põhiseaduse §-s 14 nimetatud seadusandliku võimu kohustusega tagada igaühe

õigused ja vabadused, sest temas antud regulatsioon on vastuoluline ja umbmäärane. Osundatu

võimaldab, et ühingu liikmeid ühingust välja arvata seaduses ja põhikirjas nimetamata alustel ja

korras. Selline ühinemisvabadusse sekkumise võimalus ei ole kooskõlas selle õiguse olemusega

demokraatlikus ühiskonnas. Paragrahvis 16 lg 2 sätestatu moonutab usuühingute liikmete õiguste ja

vabaduste olemust Põhiseaduse § 40 lg 2 tähenduses, mille kohaselt kuulumine kirikutesse ja

usuühingutesse on vaba.

Eelnimetatud põhjustel leiab Riigikohus, et Mittetulundusühingute seaduse §-d 5 ja 16 lg 2 on

vastuolus Põhiseaduse §-dega 14, 40 lg 2 ja 48 lg 1.

II. Vabariigi President vaidlustas Mittetulundusühingute seaduse kooskõla ka ÜRO Lapse õiguste

konventsiooniga.

Lapse õiguste konventsiooniga ühines Eesti Vabariik 26. septembril 1991. a. (RT 1991, 35, 428).

Ühinemine jõustus Eesti jaoks 20. novembril 1991. a. Nimetatud konventsiooni tekst on Riigi

Teatajas avaldamata. Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26. septembri 1991. a. otsuse Eesti Vabariigi

ühinemisest rahvusvahelisteste lepingutega, mille depositaariks on ÜRO Peasekretär, punktiga 5

otsustati: "Avaldada Riigi Teatajas ÜRO põhikiri, Rahvusvahelise Kohtu statuut ning kõigi käesoleva

otsuse lisades 1, 2 ja 3 loetletud lepingute ja tehtavate avalduste tekstid". Seni ei ole Lapse õiguste

konventsiooni avaldatud. Kasutatavad eestikeelsed tekstid on mitteametlikud. Järelikult on täitmata

Ülemnõukogu eelnimetatud otsus rahvusvaheliste aktide avaldamisest. Vastavalt Rahvusvaheliste

lepingute õiguse Viini konventsiooni (RT II 1993, 13, 16) artiklile 24 p. 1 jõustuvad rahvusvahelised

lepingud lepingus ettenähtud korras. Seega pole välislepingu avaldamine tema jõustumise tingimus ja

Lapse õiguste konventsioon on Eestile siduv, sõltumata Riigi Teatajas avaldamisest.

Lapse õiguste konventsiooni artikkel 15 p. 1 sätestab, et osavõtvad riigid tunnustavad lapse õigust

ühinemisvabadusele, mis hõlmab ka ühingute asutamisõigust ning vabadust rahumeelseteks

kogunemisteks (State Parties recognize the rights of the child to freedom of association and freedom

of peaceful assembly). Konventsiooni esimese artikli kohaselt mõistetakse lapsena alla 18-aastast

inimest. Konventsiooni kolmanda artikli kohaselt peavad osalisriigid igasuguste lapsi puudutavate

küsimuste lahendamisel kohtutes, täidesaatvates või seadusandlikes organites esikohale seadma lapse

huvid. Konventsiooniga ühinedes on Eesti tunnustanud laste õigust ühineda ning riigivõimu

kohustatust näha selleks oma siseriiklikus seadusandluses ette vastav õiguslik mehhanism. Eelnevast

tulenevalt on Mittetulundusühingute seaduse § 5 vastuolus konventsiooni artikliga 15 punkt 1.

III. Põhiseaduse § 3 lg 1 nõuab, et riigivõimu teostatakse üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Olles kohtuvõimu teostajaks, peab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium,

tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve avalikõiguslikust olemusest ning õigusemõistmise

autonoomsusest ja õigusliku analüüsi terviklikkusest, vajalikuks Vabariigi Presidendi taotluses

osundatule lisada veel järgmist:

Mittetulundusühingute seaduse § 98 sätestab: "Relvi valdava, samuti sõjaväeliselt korraldatud või

sõjaväelisi harjutusi harrastava mittetulundusühingu võib asutada üksnes seadusega". Siit tuleneb, et

Riigikogu peab asutama seadusega näiteks iga üksiku laskespordiühingu. Selline lahendus on aga

vastuolus Põhiseaduse §-ga 48 lg 2, mis sätestab, et relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud

või sõjalisi harjutusi harrastavate ühingute ja liitude loomiseks on nõutav eelnev luba, mille andmise

tingimused ja korra sätestab seadus. Eelneva loa all peetakse silmas halduse üksikakti. Seadus kui

üldakt ei saa asendada luba kui halduse üksikakti.

Eeltoodu alusel ja juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2, Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg .1 p. 4, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Tunnistada 1. aprillil 1996.a. vastu võetud Mittetulundusühingute seadus Põhiseadusega

vastuolus olevaks.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

Rait Maruste