3-16-1562/43 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

M Ä Ä R U S

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Madis Ernits, Tanel Saar

Määruse tegemise aeg ja koht

19. aprill 2017, Tartu

Haldusasja number

3-16-1562

Haldusasi

Est Wind Power OÜ ja OÜ Adepte kaebus Toila

Vallavalitsuse 26. aprilli 2016 korralduse nr 82

tühistamiseks, kohustamiseks ehitusluba väljastada ja

kahju hüvitamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 21. veebruari 2017 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kaitseministeeriumi määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja I Est Wind Power OÜ

Kaebaja II OÜ Adepte

ühised esindajad v.adv Piret Blankin ja

adv Edgar-Kaj Velbri

Vastustaja Toila vald

esindaja adv Margus Kiir

Kolmas isik I Kaitseministeerium

esindajad Merle Vilu ja Heddy Klasen

Kolmas isik II Ida-Viru maavanem

RESOLUTSIOON

Jätta

Kaitseministeeriumi

määruskaebus

rahuldamata

ja

Tartu

Halduskohtu

21. veebruari 2017. a määrus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seaduse (HKMS) § 21 lg 5).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Toila Vallavalitsuse 26. aprilli 2016. a korraldusega nr 82 keelduti ehituslubade väljastamisest

Est Wind Power OÜ 4. veebruaril 2016 esitatud taotluse alusel Päite-Vaivina tuulikupargi

püstitamiseks. Est Wind Power ja OÜ Adepte esitasid korralduse peale vaide, mille Toila

Vallavalitsus jättis 28. juuni 2016. a vaideotsusega rahuldamata.

2. Est Wind Power OÜ ja OÜ Adepte esitasid 3. augustil 2016 Tartu Halduskohtule kaebuse koos

esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlusega. Kaebusega taotletakse Toila Vallavalitsuse

26. aprilli 2016 korralduse nr 82 tühistamist ja Toila Valla ehituslubade väljastamiseks

kohustamist Päite-Vaivina tuulikupargi 28 elektrituulikule vastavalt Päite-Vaivina tuulikupargi

eelprojektile nr 01/2016 või alternatiivselt Est Wind Power OÜ ja Adepte OÜ kasuks

kahjuhüvitiste ja viiviste väljamõistmist. Esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlusega palutakse

seada Toila valla kinnisasjadele kohtulikud ühishüpoteegid Est Wind Power OÜ ja OÜ Adepte

kasuks või alternatiivselt rakendada muud kohtu poolt sobivaks tunnistatud esialgse õiguskaitse

abinõud.

3. Tartu Halduskohus võttis 5. augusti 2016. a määrusega Est Wind Power OÜ ja OÜ Adepte

kaebuse menetlusse, määras vastustajaks Toila valla, kaasas menetlusse kolmandate isikutena

Kaitseministeeriumi ja Ida-Viru maavanema ning kohustas menetlusosalisi esitama arvamusi

esialgse õiguskaitse taotluse kohta. Kolmandate isikute kaasamist halduskohus määruses ei

põhjendanud.

4. Tartu Halduskohus jättis 6. septembri 2016. a määrusega rahuldamata Est Wind Power OÜ ja

OÜ Adepte taotluse esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. Kaebajad esitasid määruskaebuse, mille

Tartu Ringkonnakohus jättis 6. oktoobri 2016. a määrusega rahuldamata. Muuhulgas märkis

ringkonnakohus (6. oktoobri 2016. a määruse p 22), et haldusorgan on ekslikult kaasanud

Kaitseministeeriumi ja Ida-Viru maavanema menetlusse kolmandate isikutena, sest käesolev

haldusasi ei puuduta nende õigusi HKMS § 20 lg 1 tähenduses.

5. Tartu Halduskohus kohustas 3. novembri 2016. a määrusega menetlusosalisi kaebusele

kirjalikult vastama ning esitama kohtule kõik seni esitamata dokumendid. Määruse p 13 kohaselt

tuli menetlusosalistel võtta lisaks seisukoht, kas Ida-Viru maavanem ja Kaitseministeerium tuleb

kaasata menetlusse kaasatud haldusorganite või kolmandate isikutena. Menetlusosalised esitasid

oma seisukohad.

6. Tartu

Halduskohus

kõrvaldas

21. veebruaril

2017.

a

määrusega

menetlusest

Kaitseministeeriumi ja Ida-Viru maavanema kolmandate isikutena ning kaasas mõlemad

menetlusse kaasatud haldusorganitena.

7. Halduskohus lähtus eelkõige sellest, et Ida-Viru maavanem on kohtuasja materjalidega

tutvunud ning nõustub, et kohtulahendiga ei otsustata tema õiguste ja kohustuste üle. Maavanem

on ka ise arvamusel, et tema puhul on tegemist haldusorganiga, kes teostab vastustaja üle

järelevalvet, mistõttu on põhjendatud talle omistada kaasatud haldusorgani staatus. Halduskohus

leidis, et on kaasanud Ida-Viru maavanema menetlusse kolmanda isikuna põhjendamatult ja kaasas

maavanema menetlusse HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel kaasatud haldusorganina.

8. Kohus ja ka Kaitseministeerium leiavad, et vaidlusalune küsimus käesolevas menetluses

puudutab peamiselt Kaitseministeeriumi kooskõlastuse puudumist ning sellisel juhul on

seadusandja näinud ette haldusorgani osalemise menetluses kaasatud haldusorganina. Kohus ei

nõustunu, et olukorras, kus üheks vaidlusküsimuseks on kooskõlastuse puudumine, otsustatakse

kohtuasjas Kaitseministeeriumi õiguste või kohustuste üle. Kaebuse täielikust või osalisest

rahuldamisest või rahuldamata jätmisest ei sõltu Kaitseministeeriumi õiguste või kohustuste

tekkimine, muutumine või lõppemine. Menetlusosalise staatus sõltub sellest, millises ulatuses

puudutab kohtuasi menetlusosalise õigusi või kohustusi, mitte sellest, millises mahus ta sooviks

kasutada menetlusõiguslikke meetmeid, näiteks õigust esitada apellatsioonkaebust või saada

menetluskulude hüvitust. Halduskohus leidis, et on kaasanud Kaitseministeeriumi menetlusse

kolmanda isikuna põhjendamatult ja kaasas ministeeriumi menetlusse HKMS § 24 lg 1 p 3 alusel

kaasatud haldusorganina.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Kaitseministeerium esitas 1. märtsil 2017 määruskaebuse, milles palub tühistada Tartu

Halduskohtu 21. veebruari 2017. a määrus osas, milles kohus kõrvaldas Kaitseministeeriumi

menetlusest kolmanda isikuna ning kaasas arvamust andva haldusorganina.

10. Tartu Ringkonnakohtu poolt 6. oktoobri 2016. a määrusega ei lahendatud menetlusosaliste

menetlusliku staatuse, vaid esialgse õiguskaitse küsimust, mistõttu ringkonnakohtu märkus oli

ennatlik ja igakülgse analüüsi puudulikkuse tõttu sisuliselt ebaõige.

11. Peamised väited, millele kaebus tugineb, puudutavad Kaitseministeeriumi poolt eelprojekti

kooskõlastamist. Seega on asja peamised vaidlusküsimused seotud just Kaitseministeeriumi

õiguste ja kohustustega, mis tulenevad lennundusseaduse (LennS) § 36 lg-st 61 kooskõlas

ehitusseadustiku (EhS) § 120 lg-ga 1, s.o. kooskõlastuse andmise õigus ning vastava taotluse

saamisel sellesisulise haldusmenetluse läbiviimise kohustus.

12. Halduskohus on ebaõigesti sisustanud HKMS § 20 lg 1 leides, et kolmas isik saab olla

menetluses vaid see, kelle õiguste ja kohustuste üle otsustatakse kohtuotsuse resolutsioonis.

Tegemist on ebamõistlikult kitsa tõlgendusega, sest õiguste ja kohustuste s.h juriidiliste üle võib

ja saab otsustada ka kohtulahendi põhjendustes. Halduskohus on ise möönnud, et

Kaitseministeeriumi kooskõlastuse või selle puudumise küsimust võidakse käsitleda kohtuotsuse

põhjendustes.

13. Kaitseministeeriumile edasikaebeõiguse võimaldamine on oluline olukorras, kus kohtuotsuse

põhjendustes otsustatakse Kaitseministeeriumi õiguste ja kohustuste üle. Vaidluses, kus käsitluse

all on riigi julgeolek ning sellega seonduv, ei saa Kaitseministeeriumile menetluses omistada vaid

arvamust andva haldusorgani staatust ja Kaitseministeeriumile tuleb tagada kõik võimalikud

menetluslikud garantiid (s.h edasikaebeõigus). Käesolevas asjas ei piirdu Kaitseministeeriumi roll

vaid kohtule faktiteabe ja taustainfo esitamisega, kuna lahendatava kaebuse põhilised argumendid

on seotud just Kaitseministeeriumi õiguste, kohustuste ja tegevusega.

14. Ida-Viru maavanem jääb vastuses määruskaebusele oma seisukoha juurde, mille kohaselt

tuleb Kaitseministeerium kaasata menetlusse kolmanda isikuna. Vaidluses käsitletakse

riigikaitsega seonduvaid juriidilisi küsimusi, millest ei ole õige jätta täieõigusliku

menetlusosalisena kõrvale mõlemad riigihuve kaitsvad subjektid. Kuna jõustunud kohtulahend

võib anda kohtu poolse õigusliku hinnangu EhS § 120 tõlgendamiseks ning võib tulevikus

kohustada Kaitseministeeriumil EhS §-s 120 sätestatud kooskõlastamist nõudma või mitte

nõudma, otsustatakse sellega Kaitseministeeriumi õiguste ja kohustuse üle.

15. Kaebajad leiavad vastuses määruskaebusele, et kohus on õigesti Kaitseministeeriumi

kolmanda isikuna eemaldanud. Kaitseministeerium ei ole välja toonud asjaolusid, mis õigustaksid

tema kaasamist kolmanda isikuna. Niisugusteks asjaoludeks ei saa olla menetluse kaudne seotus

riigikaitseliste küsimustega ega soov esitada apellatsioonkaebus. Ka juhul, kui nõustuda, et

vaidlusaluste haldusaktide andmiseks on Kaitseministeeriumi kooskõlastus vajalik, tuleneb

HKMS § 24 lg 1 p-st 3, et Kaitseministeerium kaasataks kaasatud haldusorganina.

Kaitseministeeriumi põhjendused, mis puudutavad kohtuotsuse põhjendava osa mõju tema

õigustele või kohustustele on selgelt hüpoteetilised.

16. Vastustaja leiab vastuses määruskaebusele, et Kaitseministeeriumi määruskaebus on

põhjendatud ning tuleb rahuldada. Vastustaja nõustub maavanemaga, et käesolevas asjas tehtud

kohtulahend võib tulevikus kohustada Kaitseministeeriumi teatud viisil käituma ja EhS § 120

kooskõlastust andma või mitte andma. On väga oluline, et käesolevas asjas tehtud kohtulahendiga

antakse Kaitseministeeriumi õiguste ja kohustuste üle otsustamisel kohtu poolt õiguslik hinnang

EhS ja LennS tõlgendamiseks. Kohus otsustab asjas tehtava kohtuotsuse põhjendustes

Kaitseministeeriumi õiguste ja kohustuste üle ning nendel põhjendustel on Kaitseministeeriumi

õigustele ja kohustustele niisugune mõju, mis õigustab nende vaidlustamist. Kaitseministeeriumi

edasikaebeõiguse puudumine riigikaitsega seonduvas kohtuvaidluses pole põhjendatud.

17. Tartu

Halduskohus

jättis

Kaitseministeeriumi

määruskaebuse

Tartu

Halduskohtu

21. veebruari 2017. a määruse resolutsiooni p-de 1 ja 2 peale 14. märtsi 2017. a määrusega

rahuldamata ja edastas määruskaebuse läbivaatamiseks ja lahendamiseks Tartu Ringkonnakohtule.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

18. Ringkonnakohus leiab, et Kaitseministeeriumi määruskaebus tuleb jätta rahuldamata.

Määruskaebuse väited ei anna alust Tartu Halduskohtu 21. veebruari 2017. a määruse

tühistamiseks osas, millega halduskohus kõrvaldas Kaitseministeeriumi menetlusest kolmanda

isikuna ja kaasas kaasatud haldusorganina. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse

põhjendustega ja ei pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 203 lg 2 ja § 201 lg 4).

Vastuseks määruskaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.

19. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole HKMS § 20 lg 1 kohaselt kohtul kaalutlusõigust, kas kolmas

isik menetlusse kaasata või mitte. Riigikohtu praktika kohaselt on kolmandate isikute menetlusse

kaasamise nõue imperatiivne, kui isik vastab halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud

kolmanda isiku tunnustele (RKHKo 26. aprill 2004 nr 3-3-3-1-04, p 7). HKMS § 20 lg 1 kohaselt

tuleb isik kaasata kolmanda isikuna menetlusse, kui kohtulahendiga võidakse otsustada tema

õiguste või kohustuste üle. Samas on Riigikohus sedastanud seoses üldkorralduse vaidlustamisega,

et halduskohtumenetlusse ei tuleks kaasata kõiki potentsiaalselt puudutatud isikuid, mis võiks

mõnedel juhtudel muuta efektiivse halduskohtumenetluse võimatuks ning rikuks sellega õigust

kohtumenetlusele mõistliku aja jooksul (RKHKm 8. aprill 2004 nr 3-3-1-13-04, p 11).

Seega tuleb kolmandate isikute kaasamise otsustamisel lahendada üksnes küsimus, kas tulevase

kohtulahendiga võidakse otsustada nende isikute õiguste ja kohustuste üle. Kaitseministeeriumi

esitatud määruskaebuse kohaselt on käesolevas haldusasjas peamised vaidlusküsimused seotud

just Kaitseministeeriumi õiguste ja kohustustega s.o. kooskõlastuse andmise õiguse ning vastava

taotluse saamisel sellesisulise haldusmenetluse läbiviimise kohustusega.

20. Käesolevas

haldusasjas

on

kaebajad

esitanud

nõude

Toila

Vallavalitsuse

26. aprilli 2016. a korralduse, millega keelduti väljastamast tuulikupargi ehitusluba, tühistamiseks

ja alternatiivselt kahju hüvitamiseks. HKMS § 177 lg 1 kohaselt on jõustunud kohtuotsus

menetlusosalistele kohustuslik osas, milles lahendatakse kaebuses esitatud nõue kaebuse aluseks

olevatel asjaoludel. Kui vaidlusalune haldusakt tühistataks, puudutab see otseselt haldusakti

adressaatide ja selle välja andnud haldusorgani õigusi ja kohustusi, kuid mitte haldusakti

menetluses kooskõlastust andnud või andma pidanud haldusorgani õigusi ja kohustusi. Ka tulevase

kohtuotsuse põhjendav osa eraldivõetuna ei saa olla kohustuslik kolmandatele isikutele.

Ringkonnakohtu hinnangul ei muuda ega lõpeta käesolevas asjas tehtav kohtulahend

Kaitseministeeriumi õigusi ega tekita kohustusi, lahend ei kohusta Kaitseministeeriumi

kohtuotsuse jõustumise tulemusena haldusmenetlusi läbi viima ega kooskõlastusi andma.

21. Riigikohtu hinnangul on ehitusloa menetluses antavad kooskõlastused menetlustoimingud

(RKHKm 21. detsember 2001 nr 3-3-1-67-01 p 4). Ringkonnakohus märgib, et olukorras, kus ühe

haldusorgani kooskõlastus antakse teise haldusorgani poolt antava haldusakti andmise menetluses,

on kooskõlastuse puhul tegemist haldusesisese menetlustoiminguga, mis ei oma lõpliku haldusakti

andmise seisukohalt iseseisvat õiguslikku tähendust. Riigikohus on sedastanud, et vastutus

õiguspärase haldusakti (antud vaidluse puhul ehitusloa andmise või mitteandmise) eest asub

lõplikul otsustajal (käesoleva juhul Toila Vallal), kes oli kohustatud välja selgitama kõik olulised

asjaolud, kohaldades sealjuures vajadusel uurimispõhimõtet (RKHKo 10. juuni 2003 nr 3-3-1-38-

03, p 22).

22. HKMS § 24 lg 1 p 3 kohaselt võib halduskohus kaasata menetlusse haldusorgani, kes on

avaldanud või oleks pidanud avaldama arvamust või on andnud kooskõlastuse või oleks pidanud

andma kooskõlastuse haldusmenetluses, millest vaidlus tekkis. Kooskõlastuse või arvamuse

andmise nõue on kehtestatud põhjusel, et haldusmenetluse tulemus puudutab kooskõlastuse või

arvamuse andja pädevusvaldkonda või tema erialateadmisi on vaja õige otsuse tegemisel.

(Haldusmenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. L. Madise, lk 119). Seega olukorras,

nagu käesoleva vaidlus puhul, kus vaieldakse, kas Kaitseministeeriumi kooskõlastus ehituslubade

väljastamise menetluses oleks tulnud anda või mitte ja kas kooskõlastust lugeda antuks, on

Kaitseministeeriumi puhul tegemist haldusmenetluses kooskõlastust andva organiga ehk kaasatud

haldusorganiga HKMS § 24 lg 1 p 3 mõistes.

23. Seevastu olukorras, kus tekib vaidlus selle üle, kas vajaliku kooskõlastuse andmisest

keeldumine võib olla õigusvastane, võib ringkonnakohtu hinnangul kõne alla tulla

Kaitseministeeriumi kaasamine vastustajana. Kuigi kooskõlastust kui menetlustoimingut saab

üldjuhul vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga, saab Riigikohtu seisukoha kohaselt

menetlustoimingu eraldi vaidlustamine olla erandlik ja põhjendatud juhul, kui tegemist on

sedavõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise

menetluse tulemusena antav akt ei saagi olla sisuliselt õiguspärane (RKHKo 10. juuni 2003

nr 3-3-1-38-03, p 23).

Seega juhtudel, kui kaebaja leiab, et kooskõlastusest keeldumine on õigusvastane ning mõjutab

ilmselgelt edaspidist menetlust ja lõpliku otsuse tegemist ning seega kaebajale kahjuliku tagajärje

saabumist, oleks sellekohase nõude esitamisel võimalik Kaitseministeeriumi kaasamine

vastustajana. Selleks tuleb aga eelnevalt hinnata, kas kooskõlastuse andmisest keeldumine on

lõpliku haldusakti andmise üle otsustajale siduv (RKHKo 10. juuni 2010 nr 3-3-1-38-10, p 15).

24. Määruskaebuse

kohaselt

võidakse

eelduslikult

tulevases

kohtulahendis

otsustada

Kaitseministeeriumi õiguste ja kohustuste üle kohtulahendi põhjendustes, mida on võimalik

HKMS § 180 lg 1 II lause kohaselt vaidlustada apellatsioonkaebust esitades, kuid mille esitamise

õigus kaasatud haldusorganil, erinevalt kolmanda isikuna menetluses osalejana, puudub.

Edasikaebeõiguse andmine Kaitseministeeriumile on määruskaebuse kohaselt õigustatud ka

seetõttu, et vaidlus puudutab Kaitseministeeriumi vastutusvaldkonnas olevat riigi julgeolekut ja

sellega seonduvat.

Halduskohtu otsuse vaidlustamisega ringkonnakohtus realiseeritakse Põhiseaduse § 24 lg-s 5

sätestatud õigust enda kohta tehtud kohtuotsuse peale seadusega sätestatud korras

kõrgemalseisvale kohtule edasi kaevata (RKÜKo 22. november 2011 nr 3-3-1-33-11, p 23). Seega

ei saa edasikaebeõiguse aluseks olla üksnes abstraktne puutumus vaidlusaluse valdkonnaga, vaid

kohtuotsus peab puudutama isiku subjektiivseid õigusi ja kohustusi. Eelnevalt on ringkonnakohus

selgitanud, et käesoleva vaidlusega, kus haldusakti andmise menetluses vaieldakse kooskõlastuse

vajalikkuse ja antuse üle, ei otsustata Kaitseministeeriumi õiguste ega kohustuste üle ja tegemist

ei ole Kaitseministeeriumi kohta tehtud otsusega. Riik ise haldusorganite kaudu ei ole põhiõiguste

kandjaks, mistõttu haldusorgani edasikaebeõiguse piiramisel ei tule arvestada PS § 24 lg-s 5

sätestatud õigusega. Kui seadusandja on kehtestanud kohtumenetluses menetlusreeglid, mis

piiravad haldusorgani võimalust kohtulahendi peale edasikaebuse esitamiseks, siis ei piisa

regulatsioonist kõrvalekaldumiseks haldusorgani hinnangust, et sätted ebamõistlikult piiravad

tema võimalusi talle pandud ülesannete täitmiseks.

25. HKMS § 109 lg 2 kohaselt määrab kohus menetluskulude jaotuse menetlusosaliste vahel

kindlaks kohtuotsuses või menetlust lõpetavas määruses. Käesolev määrus ei ole menetlust lõpetav

määrus. Kuna ringkonnakohus ei tee asjas menetlust lõpetavat määrust ega lõplikku otsust, siis ei

jaota ringkonnakohus menetluskulusid (HKMS § 109 lg 2).

Maili Lokk

Madis Ernits

Tanel Saar

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/