3-15-1425/27 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Ruth Plaks, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

02.02.2017, Tallinn

Haldusasja number

3-15-1425

Haldusasi

Tallinna

linna

kaebus

majandus-

ja

taristuministri 05.05.2015 otsuse nr 12-8/12-

00245/013 tühistamiseks või alternatiivselt

toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ning

vastustaja

kohustamiseks

vaadata

kaebaja

16.07.2014 taotlus uuesti läbi

Menetlusosalised

Kaebaja – Tallinna linn, volitatud esindajad Jaan

Lindsaar ja Priit Lello

Vastustaja – majandus- ja taristuminister,

volitatud esindajad Ivar Siska, Ain Tatter,

Lauri Künnapuu ja Kristo-Taavi Ruus

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 08.02.2016 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Tallinna linna apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

17.01.2017

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tallinna linna apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

08.02.2016 otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-15-1425 muutmata, asendades

halduskohtu põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.

2. Jätta apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 06.03.2017, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

3-15-1425

2(15)

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavalitsus esitas 16.07.2014 kirjaga nr LV-1/5465-1 (I kd tl 12-15) Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) taotluse erinevate Tallinna linna teede kandmiseks

riigimaanteede nimekirja. Eelnevalt oli Tallinna linn pöördunud seoses teede riigimaanteede

nimekirja kandmisega MKM poole 08.01.2014 kirjaga (I kd, tl 9) ning MKM oli vastanud

pöördumisele ja selgitanud teede riigimaanteede nimekirja kandmise põhimõtteid 04.02.2014

kirjaga (I kd, tl 10-10p).

Tallinna linna 16.07.2014 taotluse kohaselt tuleks riigimaanteede nimekirja kanda:

1) Tallinna linna haldusterritooriumile jäävad ja juba riigimaanteede nimekirja kantud

riigimaanteede pikendused (Tallinn-Narva mnt 10,375 km, Tallinna-Tartu-Võru-Luhamaa mnt

5,505 km, Tallinn-Pärnu-Ikla mnt 13,040 km, Tallinn-Paldiski mnt 11,300 km, Tallinn-Rapla-

Türi mnt 4,553 km, Tallinn-Lagedi mnt 4,924 km, Järveküla-Jüri mnt 0,592 km, Tallinn-Saku-

Laagri mnt 2,800 km ja Tallinn-Rannamõisa-Kloogaranna mnt 2,612 km) ning

2) Tallinna linnas asuvad üleeuroopalise transpordivõrgustiku (TEN-T) põhi- ja üldvõrgu

sadamate ja lennujaamade ning oluliste transiitpunktide (raudteejaam, bussijaam) ühendusteed,

mis samuti vastavad riigimaantee tunnustele (Tallinna suur ring 13,655 km, Tallinna

sadamaühendustee 10,675 km, sadamaühendustee Viimsi vallaga 13,655 km, Tallinna väike

ring 4,962 km ja Tallinna sisering 3,701 km).

2. Majandus- ja taristuminister leidis 05.05.2015 kirjas nr 12-8/12-00245/013 (I kd,

tl 25-26), et taotluses esitatud tänavad ei kuulu riigimaanteede nimekirja kandmisele.

1) Kuna teeseaduses (TeeS, kehtis kuni 30.06.2015) ei ole kindlat metoodikat selle kohta, kuidas

otsustada tee kuuluvuse üle riigimaanteede hulka, tuleb iga juhtumit käsitleda eraldi ja kaaluda

erinevaid asjaolusid nende koostoimes. Hindamise käigus leiti, et kõikidel taotluses nimetatud

Tallinna tänavatel puuduvad selged ja määravad riigimaanteede tunnused. Osa tänavaid on küll

rahvusvahelise ja riigimaanteede võrgustiku osad, kuid nendel tänavatel esinev transiitliikluse

osakaal, võrreldes nendel teedel esineva kohaliku liiklusega, on marginaalne ning tänavad

täidavad eelkõige kohaliku liikluse teenindamise funktsiooni. Kuna ühelgi tänaval ei tuvastatud

riigimaanteele omast üldfunktsionaalsust (eelkõige liikluse iseloom), ei ole vajalik analüüsida

ülejäänud tehnilisi aspekte, nagu tee ehitustehnilised lahendused, ühtse teehoiu ja liikluse

korraldamise võimalused jms.

2) Vabariigi Valitsuse 16.10.2013 korraldusega nr 448 kinnitatud “Riigimaanteede

teehoiukavas aastateks 2014-2020” on riik planeerinud riigimaanteede arendamist ja hoidu

olemasoleva rahastamismahu ulatuses, samuti ei näe riigieelarve strateegia ette täiendavaid

investeeringuid lisanduvate teede hoiuks.

3) Tallinna linn on saanud kümnete miljonite eurode ulatuses toetust Euroopa Liidu

toetusfondidest teehoiu korraldamiseks TEN-T võrgustikku kuuluvatel tänavatel. Samuti on

Tallinna linnal võimalik taotleda toetust perioodiks 2014-2020. Selliseid toetusi ei ole saanud

enamik teisi omavalitsusüksusi ega saa ka uuel eelarveperioodil. Sellele lisanduvad riigipoolsed

3-15-1425

3(15)

iga-aastased teehoiu toetused, mis jaotatakse kõigi omavalitsusüksuste vahel. Lisaks on

Tallinna linn saanud sihtotstarbelist n-ö transiitteede toetust. Kõik need täiendavad riigipoolsed

toetusmeetmed on oluliselt kaasa aidanud Tallinna linnale seadusega pandud ülesannete

täitmisele, seda nii tänavate teehoiu korraldamisel kui ka muude avaliku huvi teenuste

osutamisel.

4) Kirjale oli lisatud MKM teede- ja raudteeosakonna teede talituse ning Maanteeameti

teedevõrgu osakonna „Tallinna esitatud tänavate riigimaanteede nimekirja kandmise hindamise

aruanne“ (I kd, tl 27-44p), milles on analüüsitud Tallinna linna taotluses nimetatud teede

tähtsust rahvusvahelise teede võrgustiku ja riigimaanteede võrgustiku osana ning teedel esineva

liikluse iseloomu ehk liiklussagedust ja transiitliiklust.

3. Tallinna linn esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse (I kd, tl 3-8) majandus- ja

taristuministri 05.05.2015 otsuse nr 12-8/12-00245/013 tühistamiseks või alternatiivselt

toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ja vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja 16.07.2014

taotlus uuesti läbi.

1) Majandus- ja taristuministri 05.05.2015 kirjast ei ole aru saada, kas tegemist on haldusakti

või toiminguga, kuid võib eeldada, et sellega on taotluse menetlus lõppenud. Kaebaja pöördus

selgituse saamiseks MKM ametniku poole, kes vastas suuliselt, et loeb selle kirjaga kaebaja

taotluse lahendatuks.

2) Tallinna linnas asub mitmeid TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud tunnustele vastavaid teid, mis tuleks

TeeS § 5 lg 3 alusel kanda riigimaanteede nimekirja ja mille hoidu peaks korraldama kaebaja

asemel riik. Läbi linna toimuvad riiki läbivad transiitveod, linnas asuvad mitmed reisi- ja

kaubaveosadamad, lennuväli, piiripunktid jm infrastruktuuriobjektid, mida kasutatakse riiki

sisenemiseks ja riigist väljumiseks ning neile ühenduse tagamiseks, mis ei ole mõeldud kohaliku

elu korraldamiseks. Vaatamata sellele, et nimetatud riigi strateegiliste objektide kasutamiseks

on vaja juurdepääsuteid, ei korralda riik nendele juurdepääsemiseks vajalikku teehoidu. Kõik

riigimaanteed lõpevad Tallinna piiril. On selge, et riigimaantee jätkub faktiliselt ka

omavalitsuse territooriumil, sest ilma riigimaantee osana läbi Tallinna linna kulgeva teeta ei ole

võimalik Tallinna linnas asuvaid strateegilise tähtsusega objekte kasutada. Kõik riigimaanteed

paiknevad mõne omavalitsuse territooriumil ja kõigil neil teedel liigub ühtlasi ka kohalik

transport.

3) Kaebajale ei tagatud võimalust esitada asja kohta oma arvamust ja vastuväiteid, sest teda ei

teavitatud, millise sisuga haldusakt võidakse tema taotluse kohta anda. Vastustaja küsis küll

13.01.2015 kirjaga (I kd, tl 24) kaebajalt täiendavaid andmeid, kuid sellest võis jääda pigem

mulje, et taotlus rahuldatakse vähemalt osaliselt. Pealegi küsiti täiendavaid andmeid taotluse

kiiremaks lahendamiseks. Vastustajal oli otsuse tegemisel suur kaalumisruum. Seega olnuks

ärakuulamine eriti oluline ja selline rikkumine võis mõjutada asja otsustamist. Ainuüksi

menetlusnormide rikkumine annab antud juhul aluse kaebuse rahuldamiseks.

4) Vastustaja kaalutlused ei ole asjakohased ega kontrollitavad. TeeS § 5 lg 2 p-st 1 tulenevalt

oleks tulnud kaebaja taotlus vähemalt osaliselt rahuldada. Transpordi arengukava 2014-2020

kohaselt on riigimaanteede ülesanne tagada inimeste ja kaupade liikumine, ühendades Eesti

erinevaid piirkondi ja tagades juurdepääsu kõikidele Eesti linnadele ja valdadele ning

olulisematele sihtkohtadele (sadamad, piiripunktid). Seega on riigi ülesanne tagada teedevõrgu

abil juurdepääs sadamatele, raudteesõlmedele ja piiripunktidele. Tee, mis täidab neid eesmärke,

on olemuslikult riigimaantee, olenemata sellel teel olevast liiklussagedusest või piiriületajate

arvust. TeeS ei sätesta õiguslikke kriteeriume kohaliku jm transpordi osakaaludele, millest

sõltuks tee kvalifitseerimine riigimaanteeks.

3-15-1425

4(15)

5) Keeldumiseks ei anna alust asjaolu, et kohalikule omavalitsusele juba eraldatakse raha

teehoiu korraldamiseks. Tegemist on asjakohatu kaalutlusega, sest need vahendid ei ole

käsitatavad riigiteede hoiu korraldamise või rahastamisena, vaid kohalike teede hoiu rahalise

toetamisena TeeS § 16 lg 4 alusel. Seejuures toimub rahastamine valdavalt Euroopa Liidu

vahendite abil. Riigimaanteede hoidu tuleb TeeS § 16 lg 1 järgi rahastada täielikult

riigieelarvest. Samas näitavad täiendavad rahaeraldused, et vähemalt need teed peaksid

olemuslikult kuuluma riigimaanteede nimekirja. Seda ei ole kaalumisel arvestatud. Eelarvesse

rahaliste vahendite planeerimata jätmine või nende vähesus ei ole õiguspärane kaalutlus riigi

poolt enda ülesande täitmisest loobumiseks.

4. MKM palub jätta kaebuse rahuldamata (I kd, tl 61-66).

1) Vastustaja 05.05.2015 kiri oli seisukoht kaebaja taotluse suhtes, mitte haldusakt ega

menetlust lõpetav toiming. Kui kohus leiab, et tegemist on haldusakti või menetlust lõpetava

toiminguga, siis ei vasta kaebaja väited tema ärakuulamata jätmise kohta tõele. MKM on

21.08.2014 kirjas selgitanud kaebajale tee riigimaanteede nimekirja kandmise põhimõtteid ja

selle tagajärgi. Kaebajale anti võimalus kõrvaldada taotluse puudused ja esitada täiendav teave.

Kaebajale selgitati, miks ja milliseid andmeid on vaja. Kaebaja keeldus 10.10.2014 kirjaga

täiendavate andmete esitamisest, viidates õigusliku aluse puudumisele. Seega ei käitunud ta

heas usus ja vajalike andmete esitamisest keeldumine tuleb lugeda ärakuulamisõiguse

kasutamisest keeldumiseks. Riigikohus leidis 28.04.2014 otsuses nr 3-3-1-52-13, et eksimused

ärakuulamisõiguse tagamises ei pruugi olla määrava tähtsusega ega tingida haldusakti

tühistamist, kui menetlusosaline on ulatuslikult informeeritud menetluse asjaoludest. MKM on

selgitanud kaebajale 04.02.2014, 21.08.2014 ja 13.01.2015 kirjades põhjalikult tee

riigimaanteede nimekirja kandmise kriteeriume jm asjaolusid. Kaebajal on teede valdkonnas

ulatuslikud teadmised ja kogemused, seda enam, et kõnealuste tänavate hoidu on kaebaja

korraldanud juba Eesti taasiseseisvumisest saadik. Kuna kaebaja keeldus vastustajale

täiendavaid andmeid esitamast ja vastustajal tuli need endal koguda, siis ei oleks kaebaja

ärakuulamisõiguse parem tagamine ühelgi juhul viinud kaebaja jaoks soodsama lahenduseni.

Vastustajal tuleks ka uue otsuse langetamisel lähtuda samadest asjaoludest. Kaebaja ei ole

esitanud ka kohtule täiendavaid andmeid. Seega ei näe vastustaja võimalust mingite uute

andmete ilmnemiseks, mis vastustaja senise seisukoha ümber lükkaksid.

2) Väited kaalutlusvigade kohta on asjakohatud. Vastustaja tutvustas kaebajale eelnevalt oma

senisele

halduspraktikale

tuginevaid

tee

riigimaanteede

nimekirja

kandmise

kaalutluskriteeriume. Kaebaja ei ole neile vastu vaielnud.

3) TeeS ei sätesta riigimaanteede tunnuseid, mille korral tuleks tee riigimaanteede nimekirja

kanda. TeeS § 5 lg-st 2 võib tuletada, et riigimaanteede funktsiooniks on ühendada linnu,

aleveid ja alevikke omavahel või linnu tähtsamate sadamate, raudteesõlmede ja piiripunktidega.

Kohalik maantee on TeeS § 5 lg 4 järgi kohaliku liikluse korraldamiseks rajatud maantee.

Transpordi arengukava 2014-2020 (lk 33) kohaselt on riigimaanteede korrashoid oluline

kõikide liiklejate seisukohast, sõltumata sellest, kus nad igapäevaselt liiguvad, kuna

riigimaanteede peamine funktsioon on ühendada Eesti erinevaid piirkondi, asulaid ja olulisi

sihtkohti (sadamad, piiripunktid jm). Kohalike teede funktsioon on teenindada kohalikku

liiklust, luua kohalike elanike jaoks ühendus riigimaanteedega. Lisaks võib kohalik tee jätkata

riigimaanteed riiklikult tähtsa objektini. Nende korrashoid ja teenindustase sõltub kohalikest

otsustest, mida väljendab see, et neid rahastatakse suures osas kohaliku omavalitsuse

tulubaasist, millele täiendavalt eraldatakse sihtotstarbelist toetust riigieelarvest. Sihtotstarbelise

toetusena on silmas peetud täiendavaid toetusi nii riigieelarve maksutuludest kui Euroopa Liidu

struktuurifondidest jms. Igal teel, sh linnas olevatel tänavatel võib olla liiklejaid, kes suunduvad

piiripunktile, sadamasse vms objekti juurde. Samuti võib riigimaanteedel olla liiklejaid, kes

3-15-1425

5(15)

kasutavad maanteed ainult kohalikuks liikluseks. Seega tuleb igal teel hinnata, kas teel olev

liiklus on peamiselt kohaliku või riikliku tähtsusega. Oluline on, et riigimaanteede nimekirja ei

kantaks tänavat, kus esineb peamiselt kohaliku iseloomu ja tähtsusega liiklus, sest tee

muutumisel riigimaanteeks ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik täita enam oma ülesandeid,

sh korraldada kohalikku liiklust.

4) Kohalike teede andmisel riigi omandisse peaks riik osaliselt omandama otsustuspädevuse

linnaplaneeringute prioriteetide üle, sh otsustama tänava äärde jäävatele ehitistele

ligipääsulahendused. Samuti peaks riik otsustama linna jaoks oluliste kommunikatsioonide

(soojus, elekter, vesi) kulgemised, sh nende ehitamise ja remondi lubamise. Vastavalt seadusele

tuleks riigimaantee kaitsevööndis seaduses loetletud tegevusteks saada Maanteeameti nõusolek

(nt liiklusvälise teabevahendi paigaldamiseks). Maanteeametil tuleks oluliselt sekkuda kohaliku

elu korraldamise küsimustesse, nt bussirajad, trammiliikluse korraldamine. Kuna

riigimaanteede põhifunktsioon on tagada ühendus Eesti erinevate piirkondade vahel, siis võib

tekkida vajadus läbivliikluse takistamise vältimiseks likvideerida osad mahasõidud või

fooriristmikud. Kuna kaebaja ülesanded nende teede hoiu tõttu vähenevad, siis tuleks

proportsionaalselt vähendada ka linna tulubaasi nii üldise omavalitsusüksuse maksutulu osas

kui ka riigieelarvest makstavate toetuste (nii toetusfondist kui struktuurifondidest) osas.

5) Kuna TeeS-s ei ole sätestatud metoodikat tee riigimaanteeks võtmise kohta, siis tuleb iga

juhtumit käsitleda eraldi ja kaaluda koostoimes erinevaid asjaolusid. TeeS rakendamisel välja

kujunenud halduspraktika kohaselt hindab Maanteeamet kohalikult omavalitsuselt saadud

taotluse ja selgituste põhjal, kas kõnealusel teel on riigimaantee tunnused ja seejärel määratakse

kindlaks ka riigile lisanduvad kohustused. Hindamisel kaalutakse selliseid asjaolusid nagu tee

tähtsus rahvusvaheliste teede ja riigimaanteede võrgustiku osana, liiklussagedus ja liikluse

iseloom, transiitliikluse osakaal, tee ehitustehnilised lahendused, sh teega seotud tehnovõrkude

mõjud, ühtse teehoiu ja liikluse korraldamise võimalus ning otstarbekus ühenduses

riigimaanteedega jms.

6) TeeS § 5 lg-s 2 on silmas peetud esmajoones maanteid. Sätet muudeti 26.01.2005. Eelnõu

seletuskirja kohaselt oli muudatus tingitud sellest, et eelnev riigimaantee definitsioon võimaldas

ekslikult tõlgendada, et kõik linna tänavad, mis on riigimaantee jätkuks, peaksid olema

riigimaanteed. TeeS § 5 lg-s 2 toodud loetelu riigimaanteede liikidest ei ole vastupidiselt

kaebaja arvamusele käsitletav kriteeriumina teede arvamiseks riigimaanteede nimekirja, vaid

toodud loetelust lähtudes tuleb määrata riigimaantee liik, kui uus tee kantakse riigimaanteede

nimekirja.

7) Vastustaja ei ole kordagi väitnud, et tee riigimaanteeks võtmise üheks kriteeriumiks oleks

toetuse saamine. Toetusi ei jagata suva järgi, vaid 90% kohalike teede teehoiu toetuseks

eraldatud summast jagatakse omavalitsusliitudega kokkulepitud põhimõtete järgi ja 10%

Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse alusel, arvestades kohalike omavalitsuste poolt esitatud

teehoiutoetuste taotlusi.

8) Kaebus on vastuoluline. Kord väidetakse, et TeeS § 5 sätestab väga üldised kriteeriumid,

mille alusel saab hinnata riigimaantee olemust ja kanda tee riigimaanteede nimekirja. Kuna

üksikasjalikud kriteeriumid puuduvad, oli vastustajal väga ulatuslik hindamisruum. Seejärel

väidab kaebaja, et kui tee vastab TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud tee tunnustele, siis tuleb see kanda

riigimaanteede nimekirja. Sellest võib järeldada, et kaebaja arvates kaalutlusruum üldse

puudub.

9) Kaebaja taotlus tuleb lugeda kohati täiesti ebamõistlikuks, sest see sisaldab mitmeid objekte,

mis ilmselgelt ei vasta ka kaebaja enda käsitusele riigimaanteede tunnustest (nt Kaarli pst,

3-15-1425

6(15)

Vabaduse väljak). Samuti on kaebaja taotlus ebamõistlikult mahukas, sisaldades 10% kogu

Tallinna tänavatest ning tõenäoliselt üle poole kõigist Tallinna magistraaltänavatest.

5. Kaebaja selgitas 01.02.2016 kohtuistungil (protokoll II kd, tl 127-131), et tema eesmärk on,

et riik täidaks oma ülesandeid teede hoiu korraldamisel. Seejuures ei ole kaebaja kunagi

soovinud teede omandit riigile üle anda, vaid sõlmida riigiga lepingu riigiteede hoiuga

kaasnevate kohustuste jagamiseks ja selliste kohustuste rahastamiseks.

6. Vastustaja esitas 01.02.2016 taotluse (II kd, tl 119) kaebuse läbi vaatamata jätmiseks, sest

vastustaja 05.05.2015 kirja näol ei olnud tegemist menetlust lõpetava haldusakti ega

toiminguga. Vastustaja kajastas kirjas oma seisukohti kaebaja 16.07.2014 taotluse osas ja ootas

neile kaebaja vastuväiteid, kuid kaebaja pöördus selle asemel kaebusega kohtusse. Kuna

haldusmenetlus ei ole lõppenud, ei saa kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi

vaatama.

7. Tallinna Halduskohus jättis 08.02.2016 otsusega vastustaja 01.02.2016 taotluse ja kaebuse

rahuldamata.

1) Kaebuse läbi vaatamata jätmiseks puuduvad alused, kuna 05.05.2015 kirja näol on tegemist

taotlust lahendava ja menetlust lõpetava lahendiga. Kuigi selle koostamisel ei ole järgitud kõiki

haldusakti vormistamisele ettenähtud nõudeid, on tegemist haldusaktiga, millega lõpetati

kaebaja taotluse menetlemine. Kirja vormistus jättis kaebajale kahtluse, kas sellega lahendati

tema taotlus lõplikult või mitte. Kirjas puudub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 57 lg 1

kohane vaidlustamisviide. Need vormirikkumised ei mõjuta aga kirja õiguslikku tähendust ega

haldusakti kehtivust. Kirjast nähtub selgelt, et kaebaja taotluses esitatud tänavad ei kuulu

riigimaanteede nimekirja kandmisele, mistõttu jäeti taotlus rahuldamata. Kirjas ei ole antud

kaebajale võimalust esitada vastustaja seisukohtadele oma vastuväiteid või täiendavaid

tõendeid, samuti ei ole antud selleks ühtegi tähtaega. Kirjas ei ole selgitatud, et lõplik otsus

kaebaja taotluse kohta tehakse millalgi hiljem pärast täiendavat kaalumist. Vastustaja on oma

04.11.2014 ja 13.01.2015 kirjades (I kd, tl 22, 24) andnud kaebajale teada, et taotlusele antakse

motiveeritud vastus hiljemalt 01.05.2015. Pärast kirja saamist pöördus kaebaja päringuga MKM

poole ning sai MKM ametnikult kinnituse, et kirjaga jäeti kaebaja taotlus rahuldamata.

Vastustaja kinnituse järgi oli konkreetne ametnik kaasatud taotluse menetlusse, mistõttu pidi ta

olema teadlik menetluse asjaoludest ja oskama anda kaebajale asjakohast teavet. Usutav ei ole,

et ministeeriumis juhtival ametikohal teeniv ametnik ei tunne juriidilistele teadmistele

vaatamata haldusmenetluse elementaarseid nõudeid, ei tee vahet haldusaktil ja toimingul ega

oska hinnata, kas menetlus on vaidlusaluse kirjaga lõppenud või mitte. Kuivõrd vastustaja ei

teinud pärast 05.05.2015 kirja saatmist kaebaja taotluse menetluses ühtegi toimingut, oli

taotluse menetlus lõppenud ka faktiliselt.

2) 05.05.2015 kirja näol on tegemist haldusakti, mitte toiminguga. Kui kaebaja taotlus oleks

rahuldatud ja taotluses toodud tänavad arvatud riigiteede hulka, oleks see mõjutanud kaebaja

õiguste ja kohustuste mahtu, ning tegemist oleks olnud haldusaktiga HMS § 51 lg 1 tähenduses.

Kuna haldusakt otsustati jätta andmata, on ka andmata jätmise kohta vormistatud otsustus

haldusakt (HMS § 43 lg 2).

3) Kaebajal oli võimalik taotleda enda tänavate riigimaanteede nimekirja kandmist. Kuigi TeeS

ei andnud riigimaantee definitsiooni, järeldub TeeS §-st 5, et riigimaantee oli üldise liikluse

korraldamiseks mõeldud ning väljaspool linnu, aleveid ja alevikke paiknev tee, mis vastas

TeeS § 5 lg-s 2 toodud tunnustele ja oli kantud riigimaanteede nimekirja. TeeS muutmise

seaduse eelnõuga 501 SE tehtud muudatustest ja selle seletuskirjast nähtub, et seadusandja

arvates ei pidanud kõik linnatänavad, mis on riigimaantee jätkuks, olema kantud

riigimaanteedena vastavasse nimekirja (riigimaantee definitsioonist kaotati sõnaühend „läbi

3-15-1425

7(15)

asulate“. Seadusandja pidas aga võimalikuks, et teatud juhtudel kuuluvad riigimaanteede

nimekirja kandmisele ka linnatänavad. Seega ei ole riigimaanteed üksnes väljaspool linnu,

aleveid ja alevikke paiknevad teed, nagu on TeeS § 5 lg-test 1 ja 2 võimalik tuletada. Majandus-

ja kommunikatsiooniministri 25.02.2005 määruse nr 26 “Riigimaanteede nimekiri ja

riigimaanteede liigid” lisast nähtub, et riigimaantee nimekirjas on mh teed, milles on linna, alevi

või aleviku piirides riigimaantee lõigud, mis on TeeS mõistes tänavad.

4) Erinevalt kuni 26.02.2005 kehtinud TeeS § 5 lg-st 2, mille kohaselt oli riigimaantee riigi

omandis olev rajatis, ei sätestanud taotluse esitamise ajal ükski norm, et riigimaantee kuulub

riigi omandisse. Riigi- ja kohalikke teid eristati vaid tee eesmärgi ja kasutusvajaduse järgi.

Seega ei olenenud tee kandmine riigimaanteede nimekirja tee omandist. Küll aga olenes

asjaolust, kas tegemist oli riigimaantee või kohaliku teega, see, kes pidi tagama teehoiu ja seda

rahastama ning kes oli pädev otsustama ja korraldama tee-ehitust. Viidatud asjaolud ei seondu

aga tingimata omandisuhetega. Kaebaja viitas põhjendatult, et selliseid küsimusi saanuks

vajadusel lahendada ka riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel sõlmitud lepinguga.

5) Kaebaja taotluses esitatud tänavad kuulusid Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 otsuse

nr 106 järgi Tallinna kohalike teede nimekirja. Nende teede riigimaanteede nimekirja kandmisel

tuleks need teed kohalike teede nimekirjast välja arvata, sest üks tee ei saa olla samaaegselt nii

riigimaantee kui ka kohalik tee. Sellist otsust on pädev vastu võtma vaid linnavolikogu. Kaebaja

ei ole väitnud, et linnavalitsusel oli linnavolikogu volitus selles küsimuses tegutsemiseks. Enne

kui puudub linnavolikogu nõusolek, mille kohaselt ollakse valmis osasid kohalikke teid

riigimaanteede nimekirja kandmisel kohalike teede nimekirjast kustutama, puudus

linnavalitsusel pädevus vastustajale vaidlusaluse taotluse esitamiseks. Vastustajal tulnuks jätta

esitatud taotlus läbi vaatamata või küsida linnavalitsuselt volitust sellise taotluse esitamiseks.

6) Alates 01.07.2015 reguleerib teega seotud küsimusi ehitusseadustik (EhS), mis ei kasuta

mõistet riigimaantee, vaid riigitee. EhS § 92 lg 6 järgi kuulub riigitee riigi omandisse. Ka

majandus- ja taristuministri 25.06.2015 määrusest nr 72 “Riigiteede liigid ja riigiteede nimekiri”

ei nähtu, et riigiteede hulka võiks kuuluda teed, mis ei kuulu riigi omandisse. Seega mõjutab

hetkel kehtiva seadusandluse kohaselt tee riigiteede nimekirja kandmine omandisuhteid. Kui

kohus tühistaks MKM 05.05.2015 otsuse ja kohustaks teda kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama,

tuleks MKM-l lahendada taotlus kehtivate õigusnormide järgi (HMS § 54). See tähendab, et

taotluse rahuldamisel tuleks muuta riigiteede nimekirja arvatavate teede omandit.

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 53 lg 2 järgi ei saa asi (kinnisasi) ja selle olulised

osad (tee ehk ehitis) olla eri isikute omandis. Seega tuleb kaebajale kuuluvate teede kandmisel

riigiteede nimekirja anda üle ka teede ja nende aluste kinnistute omand.

7) Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruse nr 33 “Linnavara võõrandamise kord” § 4 lg 2

p 1 järgi otsustab linnale kuuluva kinnisvara võõrandamise pakkumismenetlust korraldamata

linnavolikogu. Seega puudub linnavalitsusel pädevus ilma linnavolikogu otsuseta linnavara

võõrandamise menetlust läbi viia. Ka juhul, kui kohus tühistaks 05.05.2015 kirja, ei saa kohus

kohustada vastustajat linnavalitsuse esitatud taotlust menetlema, sest selline taotlus on esitatud

pädevust ületades.

8) Arvestades kaebaja kohtuistungil antud selgitusi, ei ole kaebaja eesmärgiks linnale kuuluvate

teede omandi üleandmine riigile. Järelikult ei saaks vastustaja kaebaja taotlust rahuldada ja

taotluses nimetatud teid riigiteede nimekirja kanda. Kui kaebaja eesmärk on vaid teehoiuga

kaasnevate ülesannete jagamine linna ja riigi vahel tulenevalt asjaolust, et linna teed täidavad

ülesandeid, mida peaks majandus- ja taristuministri 25.06.2015 määruse nr 72 §-st 1 tulenevalt

täitma riigiteed, tuleks kaebajal taotlust vastavalt muuta, nõuet täpsustada ning pakkuda

lahendusvõimalusi. Kuna kaebaja eesmärk ei ole linnale kuuluvate teede omandi võõrandamine,

3-15-1425

8(15)

ei saa vastustaja 05.05.2015 kiri kaebaja õigusi rikkuda. Kohtul puudub võimalus kohustada

vastustajat taotlust uuesti läbi vaatama, sest selle taotluse rahuldamine ei ole kaebaja tahtega

kooskõlas.

9) Asja lahendust ei mõjuta see, kas vastustaja võimaldas kaebajal esitada asja kohta oma

vastuväited ja arvamuse. Selle otsustamisel, kas ja millisel määral peaks riik osalema Tallinna

teede hoius, on olulised teised kaalutlused. Seega ei mõjuta 05.05.2015 otsuses toodud

põhjendused kaebaja poolt tulevikus esitatava taotluse lahendust ning puudub vajadus hakata

vastustaja 05.05.2015 otsuses toodud põhjendusi sisuliselt analüüsima.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

8. Tallinna linn palub apellatsioonkaebuses (II kd, tl 139-144p) Tallinna Halduskohtu

08.02.2016 otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada.

1) Kohus on õigesti leidnud, et 05.05.2015 kirja näol on tegemist vormistuslike puudustega

haldusaktiga. Kui aga kohus peaks siiski jõudma järeldusele, et tegemist on toiminguga, jääb

kaebaja halduskohtule esitatud alternatiivnõude juurde.

2) Tallinna linnas asub mitmeid TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud tunnustele vastavaid riiklikult tähtsaid

teid (nn riigimaanteid), mis on vajalikud üleriigiliste ülesannete täitmiseks ja mille hoiu

korraldamine peaks olema riigi kohustus. Läbi Tallinna linna toimuvad riiki läbivad

transiitveod. Samuti asuvad Tallinnas mitmed üleriigilise tähtsusega reisi- ja kaubaveosadamad,

sh riigi suurim sadam, lennuväli, piiripunktid ja muud infrastruktuuriobjektid, mida kasutatakse

riiki sisenemiseks ja väljumiseks ning neile ühenduse tagamiseks, mis ei ole mõeldud kohaliku

elu korraldamiseks. Kõik riigimaanteed lõppesid taotluse esitamise ajal formaalselt Tallinna

piiril, kuigi on selge, et teed jätkusid olemuslikult riigimaanteedena ka Tallinna linna

territooriumil, sest ilma selle teeosata ei ole võimalik tagada juurdepääsu üleriiklikult tähtsatele

infrastruktuurirajatistele. Vastustaja praktikas on ridamisi näiteid, kus valla või linna

territooriumil asuvaid teid on kantud riigiteede nimekirja ja nende hoidu korraldab vastustaja.

3) Vastustaja ei vaielnud haldusmenetluses vastu sellele, et taotluse esitas linnavolikogu asemel

linnavalitsus, ning lahendas taotluse sisuliselt. Kui vastustaja oleks kaebaja õiguspäraselt ära

kuulanud, s.o juhtinud tähelepanu asjaolule, et taotluse peab esitama volikogu, oleks kaebaja

saanud selle puuduse kõrvaldada. 2015. a mais ei pidanud tee omand riigimaanteede nimekirja

kandmisel muutuma. Linnavolikogu otsustuse puudumine Tallinna linna kohalike teede

nimekirja muutmise kohta ei takistanud tee riigimaanteede nimekirja kandmist. Näiteks ei

eelnenud majandus- ja taristuministri 25.06.2015 määrusega nr 72 „Riigiteede liigid ja

riigiteede nimekiri“ Tallinn-Narva maantee lõigu riigiteede nimekirja lisamisele Tallinna

Linnavolikogu otsust Tallinna kohalike teede nimekirja muutmiseks. Samuti ei takistanud

vastustajat linnatänavat riigiteede nimekirja kandmast Tallinna Linnavolikogu vastava taotluse

puudumine. Kohalike ega riigiteede nimekirjal ei ole teealuse maa omandit muutvat tähendust.

Kohus oleks pidanud kohustama vastustajat tõendama, et ka riigimaanteede nimekirja kantud

objektide omanikest omavalitsusüksused on esitanud vastavad taotlused volikogu kaudu.

4) Kuna taotluse esitamise ajal (16.07.2014), taotluse lahendamisel (05.05.2015) ega kaebuse

esitamisel halduskohtule (04.06.2015) ei kehtinud EhS sätted, mille kohaselt on riigimaanteede

nimekirja kandmise eelduseks teealuse maa omandi üleminek kohalikult omavalitsuselt riigile,

saanuks vastustaja lahendada Tallinna linna taotluse selliselt, et taotlusega hõlmatud teed oleks

kantud riigimaanteede nimekirja. Halduskohus oli kohustatud kaebaja tühistamisnõude läbi

vaatama haldusakti andmise ajal kehtinud õigusnormide alusel, kuid on kohaldanud õigust, mis

haldusakti andmise ajal ei kehtinud. Halduskohus on omistanud EhS sätetele tagasiulatuva jõu,

mis on vastuolus õigusriigi põhimõttega (PS § 10). Seadusandja pole näinud ette EhS

3-15-1425

9(15)

tagasiulatuva kohaldamise võimalust. Analüüsides kaebaja taotluse lahendamise võimalusi EhS

alusel, asus kohus sisuliselt teostama täitevvõimu. Ka kohustamisnõue tuleks lahendada

haldusakti andmise ajal kehtivaid õigusnorme aluseks võttes. Kehtivast riigiteede nimekirjast

ei saa teha järeldust, et riigiteede nimekirjast peaks välja arvama kõik mõne teise isiku omandis

olevad teed. Seega oleks halduskohus saanud kohustada vastustajat Tallinna linna taotlust uuesti

läbi vaatama õigusnormide alusel, mis kehtisid vaidlustatud haldusakti vastu võtmise ajal ning

rakendusaktidest tulenevalt oleks siis juba vastustaja ise olnud kohustatud kandma Tallinna teed

üle ka täna kehtivasse nimistusse.

5) Vastustaja ei ole kaebajat nõuetekohaselt ära kuulanud ning kaebaja ei tea, milliseid andmeid

ja tõendeid haldusmenetluses koguti ja kuidas need mõjutasid taotluse lahendamist. Asjas ei

esine HMS § 40 lg-s 3 sätestatud aluseid, mis vabastaksid vastustaja kaebajale

ärakuulamisõiguse tagamisest. Vastustaja oleks pidanud tutvustama kaebajale asjas kogutud

andmeid, sest kaebaja seisukoht nende osas võis mõjutada taotluse lahendamist. Ärakuulamise

põhimõtte rikkumine on antud juhul käsitatav menetlusnormi olulise rikkumisena, mida ei saa

tagantjärgi kõrvaldada kaebuse läbivaatamisel kohtus. Samuti jättis vastustaja kaebajale

ärakuulamisõiguse tagamata jätmisega mulje, et taotluse esitas selleks pädev isik.

6) Vastustaja ei teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt, kuna ei saanud otsuse langetamisel

kaaluda kõiki võimalikke argumente ja kaebaja huvisid. Vastustaja lähtus taotluse hindamisel

aga kaalutlustest, mis ei tulene seadusest ja millest ei sõltu tee liigitamine riigi või kohaliku

omavalitsuse teeks. Kõigepealt hindas vastustaja valesti liiklussagedust, kuna tal puudusid

liiklussageduse kohta andmed ning lähtuti ainult oletustest. Lisaks ei saa liiklussagedus olla

peamine kriteerium, mille alusel hinnata tee vastavust riigimaantee tunnustele. TeeS ei sätesta

õiguslikke kriteeriume kohaliku ja muu transpordi osakaaludele, millest sõltuks tee liigitamine

riigimaanteeks. Tee tuleb kanda riigimaantee nimekirja, kui see vastab TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud

tunnustele. Vastustaja poolt kaebajalt nõutud asjaolude tõendamine ja selleks teabe esitamine

ei saanud olemuslikult olla TeeS §-s 5 sätestatud tee liigi määramise kriteeriumiks. Nõudes

kaebajalt teavet kriteeriumite kohta, mille rakendamisest vastustaja hiljem loobus, käitus

vastustaja kaebajat eksitavalt. Kuna vastustaja on asunud kohtumenetluses väitma, et riigilt

kohalike teede hoiuks toetuse saamine ei olnudki otsuse tegemisel üheks kriteeriumiks, jääb

kaebajale arusaamatuks, millistel kaalutlustel on taotlus rahuldamata jäetud. Tallinna linna tee

riigimaanteede nimekirja kandmisel ei saa olla takistuseks liiklusmärgid. Kui teede

riigimaanteede nimekirja kandmise takistuseks on see, et teel ei ole E-teede võrku kuuluva tee

tähistust, saab liiklusmärke alati juurde panna. Ebaõige kaalutlus on ka viide ümbersõidu

võimaluse olemasolule mööda Tallinna ringteed. Liiklusvoogude analüüsist nähtub, et 2010.

aastal sisenes sõltumata ümbersõidu võimaluse olemasolust Tallinna linna 20 600 autot

ööpäevas. Tallinna linna läbiva teiste omavalitsusüksustega seotud liiklussageduse osas on

vastustaja lähtunud 2006. a andmetest, mis on ilmselgelt aegunud.

7) Vastustaja ei ole kaalunud võimalust rahuldada taotlus osaliselt. Transpordi arengukava

2014-2020 ja otsusele lisatud aruande kohaselt on mingi osa Tallinna linna tänavatest, mis on

rahvusvahelise teede võrgu osa (TEN-T või E-tee), käsitatavad riigimaanteedena. Näiteks

nenditakse aruandes, et Peterburi tee linna piirist kuni Smuuli teeni on riigimaantee võrgustiku

osa, sest ühendab riigimaanteed sadamaga.

8) Kohtuotsus on vastuolus seaduslikkuse ja põhjendatuse põhimõtetega (HKMS § 157).

Kohtuotsuses on arvesse võetud kaebajat üllatavaid kaalutlusi ja asjaolusid. Kohus rajas otsuse

asjaoludele, mille kohta ei olnud kaebajal võimalik oma arvamust avaldada. Kohus ei selgitanud

enne otsuse tegemist pooltele, et kaebuse lahendamisel võiks omada õiguslikku tähtsust

volikogu nõusoleku olemasolu ning EhS rakendamine. Samuti ei võimaldanud kohus kaebajal

esitada oma arvamust selle kohta, mis oleks kaebaja eesmärgiks tema taotluse lahendamisel

3-15-1425

10(15)

EhS alusel. Kohus on lähtunud kaebaja seisukohtadest, mis on antud lähtudes TeeS-s sätestatust.

Kohus rikkus otsuse põhjendamise kohustust ka sellega, et ei ole otsuses käsitlenud kaebuses

esile toodud kaalutlusvigu.

8. MKM palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata (II kd, tl 149-154p).

1) Kuna kaebaja eesmärk ei ole linnale kuuluvate teede omandi võõrandamine, ei saa vastustaja

05.05.2015 kiri kaebaja õigusi rikkuda.

2) Kohalike teede andmine riigi omandisse tähendaks Maanteeameti poolt olulist sekkumist

kohaliku elu korraldamise küsimusse. Liiklussagedus, eelkõige just transiitliikluse sagedus ja

osakaal on ühed kõige olulisemad kriteeriumid riigiteede ja kohalike teede eristamisel. Kuna

kohaliku liikluse korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne ning transiitliikluse

korraldamine riigi ülesanne, tuleb igal juhul eraldi kaaluda, kas tänaval prevaleerib

transiitliiklus või kohalik liiklus ning sellest lähtuvalt otsustada, kas tee peaks olema

riigimaanteede nimekirjas või kohalike teede nimekirjas, s.t kas tee hoidu peaks korraldama

Maanteeamet või kohaliku omavalitsuse üksus. Selline kaalumine aitab vältida olukorda, et riik

sekkuks põhjendamatult kohaliku elu korraldamise küsimustesse ning hakkaks igal võimalikul

linna läbival marsruudil teehoidu korraldama.

3) Tallinna linna tänavatel esineva transiitliikluse osakaal on väga väike, jäädes alla 5% kogu

liiklusest. Kuna aga Tallinna tänavatel on teatud määral transiitliiklust, on riik andnud Tallinna

linnale toetust ühenduste tagamiseks lennujaamaga ja annab toetust ühenduse tagamiseks

sadamaga. Mitte kõik objektid, mille kandmist riigimaanteede nimekirja Tallinna linn taotleb,

ei taga ühendust sadama või lennujaamaga.

4) Ilma volikogu nõusolekuta osade teede riigimaanteede nimekirja kandmisel kohalike teede

nimekirjast kustutamiseks puudus linnavalitsusel pädevus vastustajale taotluse esitamiseks.

Sellist Tallinna Linnavolikogu nõusolekut ei ole Tallinna Linnavalitsusel vastustajale

teadaolevalt ka apellatsioonkaebusele vastuse esitamise ajal. Kui varasemalt on otsustatud mõni

kohalike teede hulka kuulunud tee kanda riigimaanteede nimekirja, on sellega koos vormistatud

ka teealune maa riigi omandisse. On mõistlik eeldada, et kui kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu otsustab kohaliku tee aluse maa üleandmise riigile, siis pärast tee kandmist

riigimaanteede nimekirja muudab volikogu ka kohalike teede nimekirja. MKM ei pea seda

kohaliku omavalitsusüksuse volikogule täiendavalt meelde tuletama. Kuigi TeeS-st ei

tulenenud otsest nõuet, et riigimaanteede nimekirja kantud teede alune maa peab kuuluma tee

omanikule, tulenes see ka siis TsÜS regulatsioonist asja ja selle olulise osa kohta. MKM selgitas

juba 21.08.2014 kirjas (I kd, tl 18-19p) Tallina Linnavalitsusele, et nende taotluse rahuldamisel

tuleb vastav teemaa üle anda riigile. Tallinna Linnavalitsus ei avaldanud aga 10.10.2014 kirjas

valmisolekut teemaa üleandmiseks riigile. Seega ei oleks MKM-il olnud võimalik lahendada

Tallinna Linnavalitsuse taotlust ka siis, kui Tallinna linna kohalikel teedel oleks esinenud

riigimaanteede tunnused. Näiteks on kaebaja viidatud Peterburi tee osa alune maa antud üle

riigile Tallinna Linnavolikogu 22.08.2013 otsusega nr 130. Teealuse maa omand tuleb tee

kandmisel riigiteede nimekirja anda üle riigile nii TeeS kui EhS alusel. Vastustajal tuleb taotlust

läbi vaadates aga lähtuda EhS-st, sest tegemist oleks uue haldusmenetlusega ja HMS § 5 lg 5 ei

kohaldu. Kui teede alust maad riigi omandisse ei vormistata, ei ole MKM-il EhS järgi võimalik

kanda Tallinna linna kohalikke teid riigiteede nimekirja ilma seadust rikkumata.

5) Otsitud on kaebaja väited sellest, et ta ei olnud teadlik, millistest andmetest otsuse tegemisel

lähtuti. See, millistest andmetest vastustaja lähtus, on välja toodud otsusele lisatud aruandes.

6) Tallinna Linnavalitsusele oli tagatud õigus avaldada enda arvamust asjassepuutuvates

küsimustes, sest MKM 05.05.2015 kirjale eelnes ligi 16 kuud kestnud kirjavahetus kaebajaga

3-15-1425

11(15)

ning

kaebaja

oli

menetluse

asjaoludest

ulatuslikult

informeeritud.

Eksimused

ärakuulamisõiguse tagamises ei pruugi olla määrava tähtsusega ega tingida haldusakti

tühistamist, kui menetlusosaline on ulatuslikult informeeritud menetluse asjaoludest

(Riigikohtu 28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13). Samas keeldus Tallinna linn andmast vastustajale

enda käsutuses olevat teavet kohalike teede kohta, mille kandmist ta soovis riigimaanteede

nimekirja. Seetõttu võttis MKM endale mahuka ülesande inventeerida Tallinna linna omandit,

kasutades selleks kõiki avalikke infomaterjale kuni kohapealsete vaatlusteni. Üllatav on

apellatsioonkaebuses toodud väide sellest, et vastustaja lähtus liiklussageduse hindamisel

oletustest ja seda on hinnatud valesti. Mitmete tänavate kohta on kasutatud Tallinna linna

16.07.2014 taotluses esitatud andmeid liiklussageduse kohta. Tänavate osas, mille kohta

Tallinna linn andmeid ei esitanud, on kasutatud mitmete Tallinna linna poolt tellitud uuringute

andmeid ning küsitud infot Tallinna Lennujaamast ja Tallinna Sadamast. Tegemist on

hinnanguliste andmetega. Et Tallinna linn ei ole esitanud vastustajale täiendavaid andmeid, võib

eeldada, et ka Tallinna linnal ei ole täpseid andmeid. Asjakohatu on Tallinna linna märkus

konkreetsete liiklusmärkide puudumise kohta, sest märgi olemasolu ei olnud hindamisel

kriteeriumiks ning antud märkus ei mõjutanud sisuliselt kaalutluse tulemusi. Kaalutluse

lõpptulemust ei muuda ka kaebaja väited sellest, et lähtutud on 2006. a uuringust, kuna sarnaselt

liiklussageduse kommentaariga puuduvad ka selles osas Tallinna linnal täpsemad ettepanekud.

MKM ei ole väitnud, et tee riigimaanteeks määramise üheks kriteeriumiks oleks toetuse

saamine kas maksutuludest või välisvahenditest.

7) Tallinna linn on saanud teehoiu korraldamiseks suurtes summades toetust nii Euroopa Liidu

toetusfondidest kui Eesti riigilt. Samuti on riigiteede nimekirjas teid, mis asuvad Tallinna linna

territooriumil. Näiteks Tallinna ringtee esimesed ca 1,5 kilomeetrit Narva mnt juures asuvad

küll Tallinna linna territooriumil, kuid on võetud riigimaanteede nimekirja, et vältida Tallinna

tänavale täiendavat transiitliiklust.

8) Taotluse rahuldamise korral peaks kaebaja loobuma suurest osast oma autonoomiast, sest riik

peaks sellisel juhul võtma mitmed kohaliku omavalitsuse ülesanded enda kanda, sh kohaliku

liikluse korraldamise ning planeerimisprotsessi suunamise.

9) Ka Tallinna linn ise ei pea tänavaid, mille kandmist ta riigimaanteede nimekirja taotleb,

riigimaanteede funktsiooniga teedeks, vaid peab neid tugevalt seotuks kohaliku eluga. Näiteks

on Tallinna Linnaplaneerimise Amet korraldanud 29.12.2015 käskkirjaga Tallinna peatänava

ideekonkursi, mille lähteülesannetes on linn esitanud enda visiooni Pärnu mnt ja Narva mnt

tänavaruumile Vabaduse väljaku ja Jõe tn vahelises lõigus. Seda arengukontseptsiooni ei ole

aga Tallinna linnal võimalik rakendada, kui teed on kantud riigimaanteede nimekirja ning nende

hoiuga tegeleb Maanteeamet, sest riigimaanteede ülesanne on ühendada Eesti erinevaid

piirkondi.

10) Kaebaja on Riigikogu 19.02.2014 otsusega kinnitatud „Transpordi arengukavast 2014-

2020“ teinud ebaõige järelduse, et see osa Tallinna tänavatest, mille kaudu pääseb

riigimaanteedelt Tallinna sadamasse, on käsitatavad riigimaanteena ja kuuluvad riigimaanteede

nimekirja.

11) Arusaamatu on kaebaja seisukoht halduskohtu poolt seaduslikkuse ja põhjendatuse

põhimõtte rikkumise kohta. Halduskohus on otsuse põhjendamisel rangelt tuginenud

kehtivatele õigusaktidele, sh Tallinna Linnavolikogu õigusaktidele. Tallinna linnale ei saa olla

üllatuseks, et Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruse nr 33 „Linnavara võõrandamise

kord“ § 4 lg 2 p 1 järgi otsustab linnale kuuluva kinnisvara võõrandamise pakkumismenetlust

korraldamata linnavolikogu ning ka Tallinna kohalike teede nimekirja kinnitab Tallinna

3-15-1425

12(15)

Linnavolikogu. Samuti ei saa Tallinna linnale olla üllatuseks, et alates 01.07.2015 kehtib EhS,

mille § 92 lg 6 kohaselt on riigitee riigile kuuluv tee.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu otsuse resolutsiooni tühistamiseks pole alust.

Ringkonnakohus muudab halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need praeguse otsuse

põhjendustega.

10. Kaebaja esitas 16.07.2014 MKM-le taotluse (I kd, tl 12-15) kanda osa Tallinna linnas

asuvatest teedest, mis kaebaja hinnangul vastavad taotluse esitamise ajal kehtinud

TeeS § 5 lg-s 2 nimetatud riigimaantee tunnustele, riigimaanteede nimekirja. Vaidlus puudub

selles, et kaebaja 16.07.2014 taotluses nimetatud tänavad kuulusid taotluse esitamise ajal

TeeS § 51 alusel Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 otsusega nr 106 kinnitatud Tallinna

kohalike teede nimekirja. Seega oli tegemist kohalike teedega TeeS § 51 tähenduses.

11. Halduskohus asus seisukohale, et kaebaja taotlust ei olnud võimalik rahuldada juba ainuüksi

seetõttu, et selle oli esitanud Tallinna Linnavalitsus, kellel puudus pädevus teede kohalike teede

nimekirjast kustutamiseks, ning Tallinna Linnavolikogu vastav nõusolek puudus.

Ringkonnakohus halduskohtu käsitusega ei nõustu ja leiab, et volikogu nõusolek teede kohalike

teede nimekirjast kustutamiseks või veel enam, nende teede kohalike teede nimekirjast

kustutamine enne MKM-le taotluse esitamist ei olnud kohustuslik eeltingimus TeeS § 5 lg 3

alusel taotluse esitamiseks. TeeS ega ükski teine õigusakt ei näinud ette, et enne riigilt

nõusoleku saamist tee riigimaanteede nimekirja kandmiseks peaks tingimata olemas olema

kohaliku omavalitsuse volikogu nõusolek nende teede kohalike teede nimekirjast

väljaarvamiseks. Kui kohalik omavalitsus on vastava taotluse riigile esitanud, tuleb eeldada, et

olemas on ka valmidus tee väljaarvamiseks kohalike teede nimekirjast. Tee kandmist ühest

teede nimekirjast teise on võimalik korraldada näiteks haldusaktis vastavasisulise

kõrvaltingimuse kehtestamisega (HMS § 53).

12. Majandus- ja taristuminister esitas oma sisulised seisukohad kaebaja 16.07.2014 taotluse

osas 05.05.2015 kirjas nr 12-8/12-00245/013 (I kd, tl 25-26), leides, et taotluses esitatud

Tallinna linna tänavad ei kuulu riigimaanteede nimekirja kandmisele. Kirja kohaselt puuduvad

kõikidel taotluses nimetatud tänavatel selged ja määravad riigimaanteede tunnused; osa

tänavatest on küll rahvusvahelise ja riigimaanteede võrgustiku osad, kuid nendel tänavatel

esinev transiitliikluse osakaal, võrreldes nendel esineva kohaliku liiklusega, on marginaalne

ning tänavad täidavad eelkõige kohaliku liikluse teenindamise funktsiooni. Ringkonnakohus

peab põhjendatuks halduskohtu seisukohta, et majandus- ja taristuministri 05.05.2015 kirja näol

on tegemist vormistuslike puudustega haldusaktiga. Kaebaja taotles praegusel juhul taotluses

nimetatud kohalike teede kandmist riigimaanteede nimekirja, mis oleks TeeS § 16 lg 1 kohaselt

toonud riigile kohustuse korraldada nende teede hoidu. Seega sõltus taotluse lahendamisest

kaebaja õiguste ja kohustuste maht, mis on HMS § 51 kohaselt üheks haldusakti tunnuseks.

Kuna vastustaja on möönnud, et kaebaja taotluse lahendamiseks ei ole antud ühtegi muud akti,

siis tuleb vaidlustatud kirja pidada taotletud haldusakti andmisest keeldumiseks, mis on samuti

haldusakt (HMS § 43 lg 2).

13. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt

andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta

ning vastab vorminõuetele. Ka kohtul tuleb vastavalt HKMS § 158 lg-le 2 hinnata haldusakti

õiguspärasust haldusakti andmise aja seisuga. Seetõttu ei ole praeguse asja lahendamisel

määravad halduskohtu osutatud muudatused teede kohta käivas õiguslikus regulatsioonis.

Sellel, et alates 01.07.2015 on TeeS kehtetu ning teedega seotut reguleerib alates sellest ajast

EhS 11. ptk, saaks olla tähtsust juhul, kui vastustaja oleks jätnud kaebaja 16.07.2014 taotluse

3-15-1425

13(15)

haldusakti andmise ajal kehtinud õigusaktide alusel ebaõigesti rahuldamata, haldusakt tuleks

seetõttu tühistada ja vastustaja oleks kohustatud vaatama kaebaja taotluse uuesti läbi. Sel juhul

tuleks vastustajal lähtuda EhS 11. ptk-s sätestatust kui taotluse lahendamise ajal kehtivast

materiaalõigusest (vrd HMS § 5 lg 5). EhS 11. ptk-s sätestatu on kohaldatav ka juhul, kui

kaebaja peaks esitama vastustajale uue sarnase taotluse. Praegusel juhul lähtus aga vastustaja

kaebaja 16.07.2014 taotluse läbivaatamisel kuni 30.06.2015 kehtinud TeeS-st, mille alusel tuleb

kontrollida ka vastustaja 05.05.2015 kirjas esitatud seisukohtade õiguspärasust.

14. Alates 27.02.2005 kuni 30.06.2015 kehtinud TeeS § 5 lg 2 sätestas järgmist:

„Riigimaantee, mis kantakse riigimaanteede nimekirja, on:

1) põhimaantee, mis ühendab pealinna teiste suurte linnadega, neid linnu omavahel ning

pealinna ja teisi suuri linnu tähtsate sadamate, raudteesõlmede ja piiripunktidega;

2) tugimaantee, mis ühendab linnu omavahel ning linnu põhimaanteedega;

3) kõrvalmaantee, mis ühendab linnu alevite ja alevikega, aleveid ja alevikke omavahel või

küladega ning neid kõiki põhi- ja tugimaanteedega;

4) ramp ja ühendustee, mis on liikluse korraldamiseks ja liiklusvoogude kanaliseerimiseks

rajatud eri- ja samatasandiliste maanteede ristumisalale;

5) muu valdkonna eest vastutava ministri otsuse alusel riigimaanteede nimekirja kantud tee.“

TeeS § 5 lg 3 järgi kehtestas riigimaantee liigi ja otsustas tee riigimaanteede nimekirja kandmise

ja sellest väljaarvamise majandus- ja kommunikatsiooniminister. Nimetatud sätte alusel oli

majandus-

ja kommunikatsiooniminister kinnitanud 25.02.2005 määrusega nr 26

„Riigimaanteede nimekiri ja riigimaanteede liigid“ riigimaanteede nimekirja.

15. Kaebaja on nii vastustajale esitatud taotluses kui kohtumenetluses seisukohal, et Tallinna

linna haldusterritooriumil on TeeS § 5 lg 2 p-s 1 nimetatud põhimaanteid, mis ühendavad teisi

suuri linnu riikliku tähtsusega piiripunktidega (sadam ja lennujaam). Kaebaja hinnangul piisab

ainuüksi sellest tee kandmiseks riigimaanteede nimekirja.

16. TeeS ei välista, et riigimaantee võiks olla tee, mis kulgeb asula piirides. Näiteks on

vastustaja kinnitanud, et 01.01.2014 seisuga oli linnade, alevite või alevike piirides asuvaid

tänavaid määratud riigimaanteede nimekirja 1217 juhul kogupikkusega 994 km (I kd, tl 10p).

Küll aga on halduskohus õigesti viidanud kuni 26.02.2005 kehtinud ja alates 27.02.2005

kehtima hakanud TeeS § 5 lg 2 redaktsioonide erinevustele, millest saab järeldada seadusandja

soovi mitte pidada asula piirides kulgevaid teelõike automaatselt riigimaanteeks. Nimelt kaotati

kuni 26.02.2005 kehtinud TeeS redaktsioonist § 5 lg-s 2 sisaldunud lause, mille järgi oli

riigimaantee riigi omandis olev rajatis, mis on ette nähtud üldiseks liiklemiseks asulate vahel ja

läbi asulate. TeeS muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu 10. koosseisu 501 SE) seletuskirjas

(II kd, tl 87p-96) on selgitatud, et riigimaantee mõiste täpsustamine oli vajalik, kuna sõnaühend

„läbi asulate“ võimaldas tõlgendada, et kõik linnade tänavad, mis on riigimaantee jätkuks,

peaksid olema riigimaanteed. Asulate piirides asuvaid teid on aga silmas peetud ennekõike TeeS

§-s 6 (alates 27.02.2005 kehtinud TeeS redaktsioonis), mille järgi on tänav linnas, alevis või

alevikus paiknev tee, mis on ehitatud või kohandatud sõidukite või jalakäijate liiklemiseks.

Tänav on TeeS § 51 järgi kohalik tee. TeeS § 51 teise lause kohaselt määratakse kohalike teede

nimekiri valla-või linnavolikogu otsusega. Seega ei tulene seadusest täpseid kriteeriume, mille

alusel pidada asula piirides paiknevat riigimaantee jätkuks olevat teed riigi- või kohalikuks

teeks. Selle otsustamisel, kas teel on pigem kohaliku liikluse korraldamise otstarve või on

tegemist riikliku tähtsusega riigimaanteega TeeS § 5 lg 2 tähenduses, on ministril TeeS § 5 lg 3

alusel riigimaanteede nimekirja koostamisel ulatuslik kaalutlusruum.

17. Riigi- ja kohalike teede mõisteid ning teede jaotust on täpsustatud Riigikogu 19.02.2014

otsusega kinnitatud „Transpordi arengukavas 2014-2020“. Arengukava meetme p 2.1 „Teede

jaotuse täpsustamine ja teehoiu rahastamise tagamine“ juures on selgitatud järgmist: „Kohalike

3-15-1425

14(15)

teede funktsioon on teenindada kohalikku liiklust, luua kohalike elanike jaoks ühendus

riigimaanteedega. Lisaks võib kohalik tee jätkata riigimaanteed riiklikult tähtsa objektini.

Nende korrashoid ja teenindustase sõltub kohalikest otsustest, mida väljendab see, et neid

rahastatakse suures osas kohaliku omavalitsuse tulubaasist, millele täiendavalt eraldatakse

sihtotstarbelist toetust riigieelarvest“ (lk 33). Arengukava rakendusplaani aastateks 2014-2017

p-s 2.1.2 on seejuures ühe tegevusena ette nähtud teede omandipõhise jaotuse ja finantseerimise

põhimõtete täpsustamine. Tegevuse tulemusena peaksid valmima ettepanekud, millistel

põhimõtetel jaotatakse teid riigi-, kohaliku omavalitsuse ning erateedeks ning kuidas toimub

pikas perspektiivis nende hoiu rahastamine. Tegevuse tähtajaks on rakendusplaanis seatud

2017. a IV kvartal. Seega on teede jaotamise põhimõtete väljatöötamine veel jätkuv protsess.

18. MKM selgitas kaebajale nii tema 08.01.2014 selgitustaotlusele vastamisel (I kd, tl 10-10p)

kui kaebaja 16.07.2014 taotlust menetlema asudes (I kd, tl 18-19p), et tulenevalt välja

kujunenud halduspraktikast arvestatakse selle hindamisel, kas Tallinna linna taotluses märgitud

teedel esineb riigimaanteede tunnuseid või mitte, koosmõjus järgmiseid kriteeriume:

1) tee tähtsus rahvusvaheliste teede võrgustiku osana;

2) tee tähtsus riigimaanteede võrgustiku osana;

3) liikluse iseloom, sh liiklussagedus ja transiitliikluse osakaal;

4) tee ehitus-tehnilised lahendused, sh teega seotud tehnovõrkude mõju;

5) ühtse teehoiu korraldamise võimalus ja otstarbekus ühenduses riigimaanteedega;

6) ühtse liikluse korraldamise võimalus ja otstarbekus ühenduses riigimaanteedega.

Arvestades ühelt poolt vajadust tagada riigisiseselt TeeS § 5 lg-s 2 nimetatud riikliku tähtsusega

ühendused ning teiselt poolt põhiseaduse §-st 154 ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

§ 6 lg-st 1 kohalikule omavalitsusele tulenev autonoomia kohalike ülesannete täitmisel, sh

kohaliku liikluse korraldamisel, ei saa neid kriteeriume pidada asjakohatuteks. Menetluse

tulemust ei väära praegusel juhul ka asjaolu, et vastustaja on taotluse lõplikul lahendamisel

lähtunud üksnes kriteeriumitest nr 1-3. Majandus- ja taristuministri 05.05.2015 kirjale lisatud

MKM ja Maanteeameti koostatud aruandes (I kd, tl 27-40) on selgitatud, et taotluse

menetlemisel keskenduti ainult kriteeriumitele nr 1-3, sest kriteeriume nr 4-6 on otstarbekas

analüüsida siis, kui kriteeriumitest nr 1-3 selgub, et tegemist on teega, millel on riigimaantee

tunnused. Kohus nõustub vastustajaga, et kriteeriume nr 4-6 saab pidada sellisteks, mille

hindamine on vajalik üksnes siis, kui on tuvastatud, et tee vastab kasutusotstarbe poolest

riigimaantee tunnustele ning tee lisamine riigimaanteede nimekirja oleks sellest tulenevalt

põhjendatud. Arvestades kaebaja taotluse suurt mahtu (taotletud on üle 100 km ulatuses

kohalike teede kandmist riigimaanteede nimekirja), on selline lähenemine kooskõlas

HMS § 5 lg-s 2 sätestatud haldusmenetluse eesmärgipärase ja efektiivse läbiviimise

põhimõttega. Lisaks saab vastustaja poolt osade kriteeriumite analüüsimata jätmist pidada

osaliselt ka selle tulemuseks, et kaebaja ei nõustunud edastama vastustajale viimase nõudel

andmeid, mille pinnalt kriteeriume nr 4-6 hinnata (I kd, tl 20-21).

19. Vastustaja leidis 05.05.2015 kirjas ja selle lisas, et kuigi osad Tallinna linna taotluses

nimetatud tänavad on rahvusvahelise teede võrgustiku osad, täidavad tänavad peamiselt

kohaliku liikluse teenindamise funktsiooni. Kaebaja selle järeldusega ei nõustu ning leiab, et

MKM ei ole teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt, kuna ei saanud otsuse langetamisel

kaaluda kõiki võimalikke argumente ja kaebaja huvisid. Samuti on vastustaja kaebaja hinnangul

valesti hinnanud liiklussagedust, kuna tal puudusid liiklussageduse kohta andmed.

Ringkonnakohus kaebaja eeltoodud etteheidetega ei nõustu. Vastustaja selgitas kaebajale

korduvalt, millistest kriteeriumitest taotluse lahendamisel lähtutakse, ning palus esitada

kaebajal taotluse lahendamiseks vajalikud andmed. HMS § 15 lg 2 sätestab, et kui isik jätab

koos taotlusega esitamata nõutud andmed või dokumendid või kui taotluses on muid puudusi,

määrab haldusorgan taotluse esitajale esimesel võimalusel tähtaja puuduste kõrvaldamiseks,

3-15-1425

15(15)

selgitades, et tähtpäevaks puuduste kõrvaldamata jätmisel võib haldusorgan jätta taotluse läbi

vaatamata. Praegusel juhul pidas vastustaja võimalikuks lahendada kaebaja taotluse nõutud

andmeteta ning lähtus taotluse lahendamisel avalikult kättesaadavatest andmetest, nt Tallinna

linna kodulehelt nähtunud andmetest liiklussageduste kohta ja muudest asjakohastest

uuringutest. Kaebaja ei ole kohtumenetluses viidanud sellistele konkreetsetele andmetele,

millest oleks vastustaja tema hinnangul pidanud lähtuma ja mis oleksid olnud vastustajale

taotluse lahendamise ajal ka kättesaadavad. Üksnes väited sellest, et andmed, millest vastustaja

lähtus, olid oletuslikud või ei olnud piisavalt ajakohased, ei anna praegusel juhul alust heita

vastustajale ette kaalutlusvigu.

20. Ringkonnakohus möönab, et vastustajal oleks tulnud ärakuulamisõiguse paremaks

tagamiseks tutvustada kaebajale kogutud andmeid enne lõpliku otsuse tegemist ning anda

võimalus esitada nende osas oma seisukoht. Praegusel juhul ei ole see eksimus aga määrava

tähendusega. Tegemist on Riigikohtu 28.04.2014 otsuse nr 3-3-1-52-13 p-s 38 käsitletuga

sarnase olukorraga, kus Riigikohus pidas kohalikku omavalitsust menetlusosalisena ulatuslikult

informeerituks haldusmenetluse käigust ega pidanud seetõttu menetlust läbi viinud

haldusorgani eksimusi menetlusreeglite vastu määravateks. Ka praegusel juhul saab eeldada, et

kui kaebajale oli selgitatud, milliseid kriteeriume vastustaja tema taotluse lahendamisel hindab,

oli ta vaidlusaluste teede omanikuna teadlik ka nendega seotud vastavatest andmetest, millest

vastustaja sai taotluse lahendamisel lähtuda. Samuti oli kaebajal võimalik taotluses esitatud

andmeid menetluse käigus täiendada või esitada vastustajale vähemalt need andmed, mille

kogumist sai andmete mahust tulenevalt pidada mõistlikuks. Kohtul puudub alus arvata, et

kaebajale arvamuste esitamiseks täiendava võimaluse andmine oleks toonud praegusel juhul

kaasa kaebajale soodsama haldusakti andmise. Asja otsustamist ei võinud mõjutada ka

haldusaktis esinenud vormivead (nt vaidlustamisviite puudumine), mistõttu ei too ka see asjaolu

HMS § 58 kohaselt kaasa haldusakti tühistamist.

21. Eeltoodud põhjendustel ei anna apellatsioonkaebuses esitatud väited alust selle

rahuldamiseks ja Tallinna Halduskohtu 08.02.2016 otsuse resolutsiooni muutmiseks.

Halduskohtu otsuse põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse põhjendustega.

22. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega

jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude

väljamõistmist taotlenud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud

HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Maret Altnurme

/allkirjastatud digitaalselt/

Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets