3-16-239/23 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Reelika Lind

Otsuse tegemise aeg ja koht

4. november 2016, Tallinn

Haldusasja number

3-16-239

Haldusasi

AMC Finantsid Audiitorbüroo OÜ kaebus rahandusministri

13.01.2016 käskkirja nr 002 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – AMC Finantsid Audiitorbüroo OÜ, volitatud

esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe

Vastustaja – Rahandusministeerium, volitatud esindajad

Janar Luts ja Gaili Parts

Kaasatud

haldusorgan

–

audiitortegevuse

järelevalve

nõukogu, seaduslik esindaja Siim Tammer

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta AMC Finantsid Audiitorbüroo OÜ kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 05.12.2016

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1).

Vastuseks teiste menetlusosaliste poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada

vastuapellatsioonkaebuse

päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui

14 päeva (HKMS § 184).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182

lg 1 p 9).

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei

peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-16-239

2(14)

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Audiitortegevuse järelevalve nõukogu kinnitas 23.07.2013 otsusega nr 123 (II kd tl 10)

korralise kvaliteedikontrolli valimisse kuuluvate isikute nimekirja. Otsuse lisa 1 (II kd tl 11)

järgi kuulus valimisse ka AMC Finantsid Audiitorbüroo OÜ (kaebaja).

Audiitorkogu teavitas 13.08.2013 kirjaga (II kd tl 13-13p) kaebajat tema suhtes läbiviidavast

kvaliteedikontrollist, kontrolliperioodist (01.07.2009–30.06.2013) ja kontrolli läbiviimise ajast

(01.07.2013–30.06.2014). Audiitorkogu teavitas 29.01.2014 e-kirjaga (I kd tl 14-14p) kaebajat

06.02.2014–07.02.2014 toimuvast kohapealsest kvaliteedikontrollist ja kontrollitavatest

töövõttudest (AS Lasita Maja audit, MTÜ Eesti Autorite Ühing audit, Sorty Group OÜ 2011. a

ülevaatus).

Kvaliteedikontrolli töörühma liikmed ja kaebaja juhatuse liige Katrin Kaasik allkirjastasid

07.02.2014 töörühma töö protokolli (I kd tl 174-178p), mis kajastas kaebaja juures toimunud

kohapealse kontrolli käigus tuvastatud puudusi.

Kvaliteedikontrolli töörühm koostas 15.05.2014 aruande (I kd tl 20-23p) kaebaja juures

toimunud kvaliteedikontrolli kohta. Aruandes toodi välja kaebaja töös avastatud puudused.

Töörühm tegi Audiitorkogule ettepaneku nõuda kaebajalt ülevaadet täiustamiseks või

tuvastatud

puuduste

kõrvaldamiseks

ettevõetavatest

meetmetest,

suurendada

kvaliteedikontrolli nimisagedust 1 korrani 1 aasta jooksul ja viia uus kvaliteedikontroll läbi

järgmisel

kvaliteedikontrolli

läbiviimise

perioodil

ning

algatada

kaebaja

suhtes

distsiplinaarmenetlus aruandes toodud rikkumiste osas. Aruande lisa 1 (I kd tl 24-47) kajastas

kvaliteedikontrolli kokkuvõtet tähelepanekutest ja mittevastavustest, mille osas on täiustamine

nõutav.

Audiitorkogu juhatus lõpetas 18.06.2014 otsusega (I kd tl 15-17p) kaebaja suhtes algatatud

kvaliteedikontrolli, luges kaebaja kvaliteedikontrolli läbinuks, kuid märkis, et audiitorteenuse

kvaliteedis esinesid märkimisväärsed puudused, mistõttu on nõutav oluline täiustamine. Samuti

otsustati suurendada kvaliteedikontrolli nimisagedust 1 korrani 1 aasta jooksul ja viia uus

kvaliteedikontroll läbi järgmisel kvaliteedikontrolli läbiviimise perioodil. Juhatus analüüsis

kvaliteedikontrolli raames tuvastatud rikkumisi kogumis ja leidis, et kvaliteedikontrolli käigus

on ilmnenud kaebaja audiitorteenuses mitmeid korduvaid olulisi õigusnormide rikkumisi, mis

annavad alust arvata, et samad rikkumised esinevad ka kvaliteedikontrolli käigus kontrollimata

jäänud töövõttude puhul. Kuna kvaliteedikontrolli käigus tuvastati, et kaebaja ei juhindu

töövõtte läbi viies kehtestatud protseduuridest ja poliitikatest, ei saa kaebaja kehtestatud

sisekontrollisüsteemi lugeda toimivaks. Tuvastatud rikkumised võivad avaldada olulist

negatiivset mõju audiitorteenuse kvaliteedile ja vandeaudiitori kutse usaldusväärsusele.

Kaebaja peab esitama juhatusele ülevaate täiustamiseks või tuvastatud puuduste

kõrvaldamiseks ettevõetavatest meetmetest ja neid meetmeid tuleb rakendada üldjuhul 12 kuu

jooksul arvates ülevaate esitamisest.

Juhatuse 18.06.2014 otsus ja kvaliteedikontrolli töörühma aruanne edastati kaebajale

Audiitorkogu 14.10.2014 kirjaga (I kd tl 13).

2. Audiitorkogu juhatus algatas 18.06.2014 otsusega (II kd tl 58-59) kaebaja suhtes

distsiplinaarmenetluse, et selgitada välja, kas ta on pannud toime distsiplinaarsüüteo.

Distsiplinaarmenetluse alustamise aluseks olid kvaliteedikontrolli tulemused.

Audiitorkogu juhatus lõpetas 27.05.2015 otsusega (I kd tl 51-54) kaebaja suhtes läbi viidud

distsiplinaarmenetluse, luges distsiplinaarsüüteo tuvastatuks ja karistas kaebajat noomitusega.

Otsuses leiti, et kaebaja pani toime audiitortegevuse seaduse (AudS) § 144 lg-s 1 nimetatud

3-16-239

3(14)

distsiplinaarsüüteo, kui jättis töövõttude läbiviimisel ja kutseteenuse osutamisel süüliselt

täitmata AudS-s sätestatud Audiitorkogu liikme kohustused, st rikkus AudS § 45 lg-s 1

sätestatud vandeaudiitori kutsetegevuse standardite täitmise nõuet ja AudS § 55 lg-s 3

sätestatud kinnituse nõudmise nõuet. Sobiv polnud rakendada AudS § 87 lg 4 p-s 1 sätestatud

tegevusloa kehtetuks tunnistamise regulatsiooni, sest kaebaja kutsetegevuse kvaliteedis pole

varem olulisi rikkumisi leitud ja tegemist pole niivõrd oluliste rikkumistega, mille tagajärjena

ei võiks kaebaja audiitorteenust osutada. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine oleks äärmuslik

meede ja liiga ulatuslik kaebaja põhiõiguste riive. Samuti pole sobiv kasutada AudS § 130 lg 1

p-s 1 ja §-s 131 sätestatud ettekirjutuse regulatsiooni, sest menetluse käigus tuvastatud

rikkumist ei ole võimalik enam lõpetada (töövõtud on kaebaja poolt läbi viidud).

Distsiplinaarkaristuse mõistmisel arvestati karistuse kohaldamise eesmärki, avaliku huvi

kaitsmise vajadust, süüteo iseloomu ja raskust, süüteo toimepanemise asjaolusid, sh isiku

vastutust kergendavat asjaolu ja raskendavate asjaolude puudumist, ning kaebaja varasemat

käitumist, tema suhtumist toimepandud õigusrikkumistesse ja kaebaja õigustesse sekkumise

ulatuse õigustatust. Süütegude toimepanemine ja tuvastatud asjaolud ei viita, et kaebaja

õigusvastane käitumine tulenes tahtlusest mitte täita asjakohaseid norme. Kaebaja ei olnud

töövõttude läbiviimisel ja lepingute sõlmimisel piisavalt hoolas ja seetõttu ei täitnud ettenähtud

ulatuses AudS nõudeid. Pole tõendatud, et klientidele oleks tekitatud kahju audiitorteenuse

osutamisel.

3. Audiitortegevuse järelevalve nõukogu otsustas 22.10.2014 otsusega nr 189-3 (II kd tl 61-

61p) Audiitorkogu juhatuse 30.09.2014 ettepanekul lisada kaebaja perioodil 01.07.2014–

30.06.2015 läbiviidava korralise kvaliteedikontrolli nimekirja.

Audiitorkogu teavitas 10.11.2014 kirjaga (II kd tl 63-63p) kaebajat tema suhtes läbiviidavast

kvaliteedikontrollist, kontrolliperioodist (01.07.2009–30.06.2014) ja kontrolli läbiviimise ajast

(01.07.2014–30.06.2015). Audiitorkogu teavitas 28.01.2015 e-kirjaga (II kd tl 64-64p) kaebajat

05.02.2015–06.02.2015 toimuvast kohapealsest kvaliteedikontrollist ja kontrollitavatest

töövõttudest (Metria Invest OÜ mitterahalise sissemakse kontrollimine, AS Kodu Haldus audit,

üks etteteatamata töövõtt).

Kvaliteedikontrolli töörühm koostas 07.04.2015 aruande (I kd tl 62-65p) kaebaja juures

toimunud kvaliteedikontrolli kohta. Aruandes toodi välja kaebaja töös avastatud puudused.

Aruande kohaselt võrreldi läbiviidud kvaliteedikontrollis tuvastatud rikkumiste profiili eelmise

kvaliteedikontrolli

käigus

tuvastatud

rikkumiste

profiiliga.

Mõlemal

korral

võeti

kvaliteedikontrolli valimisse AS Lasita Maja, eelmisel aastal etteteatatult, sel aastal ootamatu

töövõtuna. Erinevust paremuse poole töövõtu läbiviimises ei tuvastatud. Mõlemas

kvaliteedikontrollis tuvastati samade standardite punktide rikkumised. Töörühm tuvastas

kaebaja osutatud audiitorteenuses mitmeid korduvaid õigusnormide rikkumisi. Kaebaja

kontrolliperioodil osutatud audiitorteenuse kvaliteedis esinesid märkimisväärsed puudused ja

kaebaja peab audiitorteenuse kvaliteeti oluliselt täiustama. Kaebajal tuleb esitada juhatusele

ülevaade täiustamiseks või tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks ettevõetavatest meetmetest.

Kaebajal soovitati oma kvaliteedi edasiseks parandamiseks inspekteerida vähemalt üht töövõttu

ja saata tulemused töörühmale, konsulteerida väliste ekspertide või asjatundjatega oluliste ja

keerukate küsimuste korral, viia läbi töövõtu kvaliteedi kontrollülevaatus. Otsustati suurendada

kvaliteedikontrolli nimisagedust 1 korrani 1 aasta jooksul ja viia uus kvaliteedikontroll läbi

järgmise

kvaliteedikontrolli

läbiviimise

perioodil.

Samuti

otsustati

algatada

distsiplinaarmenetlus tulenevalt aruandes väljatoodud olulistest rikkumistest. Aruande lisa 1

(I kd tl 66-97) kajastas kvaliteedikontrolli kokkuvõtet tähelepanekutest ja mittevastavustest,

mille osas on täiustamine nõutav.

3-16-239

4(14)

Audiitorkogu juhatus lõpetas 10.06.2015 otsusega (I kd tl 58-60) kaebaja suhtes algatatud

kvaliteedikontrolli, luges kaebaja kvaliteedikontrolli läbinuks, kuid märkis, et audiitorteenuse

kvaliteedis esinesid märkimisväärsed puudused, mistõttu oli nõutav oluline täiustamine.

Juhatus analüüsis kvaliteedikontrolli raames tuvastatud rikkumisi kogumis. Kvaliteedikontrolli

käigus on ilmnenud kaebaja audiitorteenuses mitmeid kutsetegevuse standardite nõuete

rikkumisi, mistõttu oli juhatus arvamusel, et kutsetegevuse standardite nõuete rikkumised

võisid esineda ka kvaliteedikontrolli käigus kontrollimata jäänud töövõttude puhul.

Kvaliteedikontrolli raames tuvastatud rikkumised võivad avaldada olulist negatiivset mõju

audiitorteenuse kvaliteedile ja vandeaudiitori kutse usaldusväärsusele.

4. Audiitortegevuse järelevalve nõukogu 16.06.2015 koosoleku protokollist nr 55 (I kd tl 189)

nähtuvalt oli kaebaja 2 aasta jooksul korduvalt ja olulisel määral rikkunud tema tegevust

reguleerivates õigusaktides sätestatut, mistõttu kooskõlastati Audiitorkogu juhatuse ettepanek

teha Rahandusministeeriumile (vastustaja)

ettepanek

kaebaja tegevusloa kehtetuks

tunnistamiseks.

Audiitorkogu tegi 30.06.2015 kirjaga nr 7-4.6/11 (I kd tl 11-11p) vastustajale ettepaneku

kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks, sest kvaliteedikontrollide tulemusena on

selgunud, et kaebaja on korduvalt ja olulisel määral rikkunud vandeaudiitori kutsetegevuse

standardite nõudeid, kaebaja audiitorteenuse kvaliteedis esinesid märkimisväärsed puudused ja

oluline täiustamine oli nõutav. Samuti on kaebajat karistatud distsiplinaarkorras

audiitortegevuse standardite olulise rikkumise eest noomitusega, kuid sellest hoolimata ei ole

kaebaja kutsetegevuse kvaliteeti parandanud. Arvestades kaebaja töövõttude suurt arvu ja

toimepandud rikkumiste olulisust, on avaliku huvi riive märkimisväärne.

5. Vastustaja teavitas 08.07.2015 kirjaga (I kd tl 7) kaebajat tema suhtes algatatud

haldusmenetlusest ning kaebajale anti kahel korral võimalus käskkirja projekti kohta arvamuse

avaldamiseks (I kd tl 7, 102). Kaebaja esitas käskkirja projekti kohta oma arvamuse 14.08.2015

(I kd tl 99-100) ja 30.09.2015 (I kd tl 109-110p).

6. Vastustaja tunnistas 13.01.2016 käskkirjaga nr 002 (I kd tl 112-117p) kaebaja tegevusloa

nr 100 kehtetuks. Põhjendused:

6.1. Kaebaja rikkus 3 aasta jooksul (2012–2014) korduvalt tema tegevust reguleerivates

õigusaktides sätestatut. Tuvastatud rikkumised olid korduvad, sest kaebaja ei järginud 6 erineva

töövõtu puhul mitmel korral AudS § 45 lg-s 1 ja § 60 lg-s 1 sätestatut. Audiitorettevõtja täidab

kutsetegevusega tegeledes avaliku huvi funktsiooni, et suurendada avalikkuse ja

institutsioonide usaldust finantsaruannete suhtes. Audiitortegevuse kõrge kvaliteet aitab

finantsaruannete usaldusväärsuse edendamisega kaasa turgude korrapärasele toimimisele.

Audiitortegevuse seaduses reguleerimise objektiks ei ole mitte vandeaudiitori aruanne, vaid

kogu vandeaudiitori kutsetegevuse protsess. Kindlustandva audiitorteenuse näol on tegemist nii

töövõtu- kui käsunduslepingu tunnuseid omava võlaõigusliku suhtega, mille puhul on äärmiselt

oluline mitte üksnes auditi arvamuse õigsus, vaid kogu protsessi vastavus AudS-le ja

kutsetegevuse standarditele. Kaitsmaks avalikke huve, on vaja võtta tarvitusele meetmed, mis

takistavad kaebajal edaspidi nõuetele mittevastavat audiitorteenust osutada. Tegevusloa

kehtetuks tunnistamise aluste sätestamisel on seadusandja pidanud silmas eesmärki tagada

tegevusloaga audiitorühingute kutsetegevuse kõrge kvaliteet ja usaldusväärsus ning mitte

võimaldada seaduses sätestatud tingimustele mittevastavat kutsetegevust. Vastustaja nõustus

kvaliteedikontrolli töörühma aruannete lisades 1 toodud järelduste ja hinnangutega. Vastustaja

analüüsis kaebaja toime pandud rikkumisi kogumis. Kvaliteedikontrolli käigus tuvastati

kaebaja audiitorteenuses mitmeid korduvaid õigusnormide rikkumisi, mis annavad alust arvata,

et samad rikkumised esinevad ka kvaliteedikontrolli käigus kontrollimata jäänud töövõttude

3-16-239

5(14)

puhul. Toime pandud rikkumised avaldasid märkimisväärset negatiivset mõju audiitorteenuse

kvaliteedile ja vandeaudiitori kutse usaldusväärsusele.

6.2. Kaebaja puhul ei ole tegemist juhurikkujaga ja ei ole alust uskuda, et mõni vähem

koormavam abinõu võiks teda sundida õiguskuulekusele. Kaebajal oli võimalik kutsetegevuse

kvaliteeti parandada ja 2014. a kvaliteedikontrolli raames tuvastatud rikkumisi edaspidi mitte

toime panna. 2015. a läbiviidud kvaliteedikontrollis tuvastati, et kaebaja ei ole oma

kutsetegevuse kvaliteeti parandanud. Seega ei ole põhjust arvata, et tegemist on rikkumistega,

mis on toime pandud tähelepanematusest. On tõenäoline, et kaebaja jätkab kutsetegevuse

osutamisel AudS § 45 lg-s 1 ja § 60 lg-s 1 sätestatu rikkumist ka edaspidi.

6.3. Kaebaja poolt 3 aasta jooksul korduvalt toime pandud rikkumised vastavad AudS § 87 lg 4

p-s 1 sätestatud tegevusloa kehtetuks tunnistamise teokoosseisule. Seega ei ole teda võimalik

võtta distsiplinaarvastutusele. Samuti ei ole kohane haldussunni rakendamine, sest ettekirjutuse

täitmine ja puudustega töövõttude uuesti sooritamine tooks kaebaja klientidele kaasa

ebamõistlikult suure ressursikulu. Seega ei ole tegevusloa kehtetuks tunnistamisega taotletavat

eesmärki võimalik saavutada mõne vähem koormava abinõuga.

6.4. Analüüsides tegevusloa kehtetuks tunnistamisega kaasneva riive intensiivsust ning teiselt

poolt meetme eesmärgi tähtsust, on kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamine mõõdukas ja

proportsionaalne.

7. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja 13.01.2016 käskkirja nr 002

tühistamiseks. Põhjendused:

7.1. Käskkiri rikub kaebaja Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-s 31 (koos § 9 lg-ga 2) sätestatud

ettevõtlusvabadust. Tegevusloa kehtetuks tunnistamisel jääb kaebaja ilma võimalusest osutada

oma klientidele audiitorteenuseid.

7.2. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine ei ole proportsionaalne. Käskkirjas toodi välja

6 rikkumist perioodist 2012–2014. Kaebaja teostas 2012–2013 kokku 121 töövõttu ja 2013–

2014 kokku 106 töövõttu. Seega moodustavad käskkirjas toodud rikkumised 2,6% kaebaja

tehtud töövõttudest. Kaebaja ei nõustu väitega, et kontrollitud töövõttude kohta esitatud väited

kehtivad kõigi tema töövõttude kohta. Kvaliteedikontroll ei leidnud kaebaja teistest

töövõttudest puudusi. Vastustajal oli võimalik paluda Audiitorkogu juhatust kontrollida kaebaja

teisi töövõtte kõnealusest perioodist. Selleks, et audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli käigus

töövõtu kohta tuvastatud puudusi saaks laiendada teistele või kõikidele töövõttudele, peab

vastav võimalus olema selgelt seaduses ette nähtud. AudS §-d 136-142 ei anna vastavaks

järelduseks alust. Asjakohatu on vastustaja ja järelevalvenõukogu viide järelevalvenõukogu

kehtestatud Audiitorkogu kvaliteedikontrolli korrale. Selle korraga saab üksnes täpsustada

seaduses kehtestatud nõudeid, mitte kehtestada võrreldes seadusega täiendavaid või laiendatud

nõudeid. Vastupidine tähendaks vastuolu PS § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse

põhimõttega.

7.3. Käskkirjas ei ole väidetud, et nimetatud rikkumised oleksid mõjutanud kaebaja tehtud

järelduste õigsust. Käskkirjast nähtuvalt on tegemist formaalsete rikkumistega. Vastustaja

möönab käskkirjas, et kaebaja järeldusotsused olid õiged. Seega ei ole tegevusloa kehtetuks

tunnistamine õiguspärane. Kaebaja nõustub vastustajaga, et audiitorettevõtja täidab

kutsetegevusega tegeledes avaliku huvi funktsiooni, et suurendada avalikkuse ja

institutsioonide usaldust finantsaruannete suhtes ning et audiitortegevuse kõrge kvaliteet aitab

finantsaruannete usaldusväärsuse edendamisega kaasa turgude korrapärasele toimimisele.

Samas audiitorettevõtja roll finantsaruannete õigsuse kontrollimisel seisneb eeskätt tema

järeldusotsuste õigsuses. Kui audiitorettevõtja aruande järeldused on õiged, siis ongi see

3-16-239

6(14)

kinnituseks selle kohta, et asjaomase isiku raamatupidamise aasta aruande väited on olulises

osas õiged.

7.4. Audiitorkogu juhatuse 27.05.2015 otsusega karistati kaebajat 3 rikkumise eest (AS Lasita

Maja, MTÜ Eesti Autorite Ühing ja OÜ Sorty Group töövõtud) noomitusega. Need 3 rikkumist

kuuluvad nende 6 rikkumise hulka, mille eest vastustaja on tunnistanud kaebaja tegevusloa

kehtetuks. Audiitorkogu juhatus leidis 27.05.2015 otsuses, et osa kaebajale ette heidetavatest

rikkumistes ei kujuta endast niivõrd olulisi rikkumisi, mille tagajärjel ei võiks audiitorettevõtja

audiitorteenust osutada. Seega ei ole käskkirjas kaebajale etteheidetavaid rikkumisi arvestades

tegevusloa kehtetuks tunnistamine proportsionaalne.

7.5. Vastustaja ei ole kaalunud teisi meetmeid peale tegevusloa kehtetuks tunnistamise. Mis

puudutab kaebaja võimalusi parandada oma rikkumisi pärast 2014. a kvaliteedikontrolli, siis on

oluline eristada enne kvaliteedikontrolli toime pandud rikkumisi ning pärast kvaliteedikontrolli

toime pandud rikkumisi. Käskkirjast nähtuvalt on tegemist erinevate rikkumistega, mistõttu on

ebaõige vastustaja väide, et kaebaja ei ole pärast 2014. a kvaliteedikontrolli oma tegevust

parandanud. Käskkirjas nimetatud rikkumised moodustavad 2,6% kõnealuse perioodi kaebaja

töövõttudest. Järelikult on ebaõige väide, justkui oleks tegevusloa kehtetuks tunnistamine

tingitud rikkumiste hulgast kaebaja töövõttudes. Ebaõige on vastustaja väide, et tegevusloa

kehtetuks tunnistamine aitab kaasa avalikule usaldusele audiitorettevõtja tegevuse suhtes.

Vaidlust ei ole selles, et käskkirjas mainitud rikkumised ei mõjutanud kaebaja järeldusotsuste

õigsust ning et äriregistrile esitatakse (avalikkusele saavad kättesaadavaks) üksnes

vandeaudiitori järeldusotsus (vandeaudiitori aruanne). Ebaõige on väide, et AudS § 130 kohase

haldussunni kohaldamine ei ole põhjendatud. Vastustaja jätab tähelepanuta, et AudS § 130 lg 2

p 1 järgi võib vastustaja teha järelevalve nõukogu ettepanekul ettekirjutuse, millega esitab

audiitorettevõtjale nõude lõpetada õigusrikkumine. Seega saab vastustaja teha kaebajale

ettekirjutuse, millega nõuab tulevastes töövõttudes asjaomase kutsetegevuse standardite

järgimist. Selline haldusakt ei oleks vastuolus määratletuse põhimõttega, sest vastustajal tuleks

näidata ära konkreetsed kohustused, mille täitmist ta nõuab. Antud juhul peab vastustaja

ettekirjutuses tooma välja nõuded, mille rikkumist ta kaebajale ette heidab, ning kohustama

kaebajat neid nõudeid tulevastes töövõttudes järgima. Kui kaebaja ei peaks täitma ettekirjutuses

näidatud kohustusi, on vastustajal võimalik kohaldada kaebaja suhtes sunniraha kuni 50 000

eurot. Samuti kui vastustaja peaks tegema kaebajale mitu samalaadset ettekirjutust ja kaebaja

peaks jätma need täitmata, siis on vastustajal võimalik järelevalvenõukogu ettepanekul peatada

kaebaja tegevusloa kehtivus. Seega on vastustajal lisaks tegevusloa kehtetuks tunnistamisele ka

teisi võimalusi selleks, et sundida kaebajat täitma kutsetegevuse standardites näidatud

kohustusi. Vastustaja on valinud kaebaja jaoks kõige raskema vahendi, mis tähendab kaebaja

kutsetegevuse lõppu.

7.6. Käskkiri on kaalutlusõiguse alusel antud haldusakt, mis peab sisaldama kaalutlusi, millest

haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 3).

Audiitortegevuse järelevalve nõukogu heidab kohtule esitatud seisukohas kaebajale ette ka

kvaliteedikontrolli korra ja eetikakoodeksi rikkumist. Selliseid etteheiteid ja põhjendusi

käskkirjast ei nähtu. Samuti ei nähtu käskkirjast, et rikkumised kaebaja tegevuses mõjutasid

kaebaja järeldusotsuste õigsust või et tegemist olnuks olulise kaaluga rikkumistega, mis

peegeldavad süstemaatilist nõutavale kvaliteedile mittevastavust. Õigusvastane ja lubamatu on

põhjendada kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti kohtumenetluses uute väidete ja

asjaoludega.

8. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused:

3-16-239

7(14)

8.1. Vandeaudiitori kutsetegevuse kvaliteedi ja seda puudutavate arvestusala regulatsioonide

ühetaolise täitmise vastu eksisteerib kõrgendatud avalik huvi, kuna audiitori arvamus mõjutab

tsiviilkäibes oluliste tahteavalduste tegemist ja on seega ülioluline arvestusvaldkonnaga seotud

kollektiivsete õigushüvede (nt finantsinformatsiooni kättesaadavus ja usaldusväärsus,

finantsstabiilsus, kapitali pakkumise ja nõudluse vahekord) kaitsmise aspektist. Kvaliteetne

vandeaudiitori kutsetegevus on vajalik tagamaks avalikkuse ja institutsioonide usaldust

finantsaruannete

suhtes

ja

sealtkaudu

turgude

korrapärast

toimimist.

Kutseliste

arvestusekspertide eetikakoodeksi kohaselt on arvestusekspertide kutseala eristavaks jooneks

kohustus tegutseda avalikkuse huvides. Seega ei tegutse vandeaudiitor oma kliendi huvides.

Teatud juhtudel võib klient olla talle osutatava audiitorteenuse madalast kvaliteedist eluliselt

huvitatud, et varjata oma finantsaruannetes esinevaid puudusi või väärkajastusi. Seetõttu ei saa

riik audiitorteenuse kvaliteedi tagamisel erinevalt tavapärastest teenustest arvestada turu

isepuhastusvõimega, vaid peab teenusepakkujate üle pidevat ja aktiivset järelevalvet teostama

ja võimalike rikkumiste puhul tõhusalt reageerima. Kvaliteetne audiitorteenus tagatakse

kutsetegevuse standardite jm õigusnormide ühetaolise rakendamisega.

8.2. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise aluseks on audiitorettevõtja korduv või oluline

rikkumine (AudS § 87 lg 4). Kahtlemata piirab tegevusloa kehtetuks tunnistamine kaebaja

ettevõtlusvabadust. Selline piiramine ei ole antud juhul õigusvastane. Seda õigust võib piirata

igal mõistlikul põhjusel, mis johtub avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse

vajadusest, on kaalukas ja õiguspärane. AudS annab vastustajale tegevusloa kehtetuks

tunnistamiseks seadusliku aluse. Tegevusloa kehtetuks tunnistamisel on lähtutud avalikest

huvidest tagada tegevusloaga audiitorühingute kutsetegevuse kõrge kvaliteet ja usaldusväärsus

ning mitte võimaldada seaduses sätestatud tingimustele mittevastavat kutsetegevust. Samuti

aitab kvaliteediprintsiipide ühetaoline rakendamine kaasa ebaausa konkurentsi vähendamisele,

tagades seeläbi konkurentsi toimimise. Tegevusloa kehtetuks tunnistamisega välditakse

õigushüvede jätkuvat kahjustamist. Tegemist on kaalukate huvidega, mis kaaluvad üles kaebaja

õiguse ettevõtlusvabadusele. Kvaliteetse kutsetegevuse vastu on avalikkusel eriline ja

põhjendatud huvi. Seetõttu ei saa lubada audiitorteenuse osutamise jätkamist audiitorühingu

poolt, kes ei järginud 6 erineva töövõtu puhul mitmel korral AudS § 45 lg-s 1 ja § 60 lg-s 1

sätestatut. Käskkiri on õiguspärane ja kaalutlusreegleid järgiv. Käskkirja aluseks võetud

asjaolud on põhjendatud ja otsustus on proportsionaalne.

8.3. Vastustaja ei ole väitnud, et rikkumised esinevad ka kvaliteedikontrolli käigus

kontrollimata jäänud töövõttudes. Audiitorkogu kvaliteedikontrolli korra § 20 kohaselt valiti

kaebaja kvaliteedikontrolli objektideks välja piisavalt suur ja esinduslik hulk kaebaja poolt

kontrolliperioodil osutatud audiitorteenuseid, mis võimaldab põhjendatud kindlusega

kontrollida audiitorteenuse vastavust õigusaktidele ning nende alusel kinnitatud standarditele

või antud juhenditele ja soovitustele. Kvaliteedikontrolli objektide valimisel arvestati mh

audiitorettevõtja kliendi tegevuse mahtu ja tegevusvaldkonna keerukust või riskide hulka,

samuti kliendi olulisust audiitorettevõtja aspektist, audiitorteenuse keerukust ning

audiitorettevõtja väljastatud aruannete hulka. Kvaliteedikontrolli korraga kooskõlas läbiviidud

menetluse käigus välja selgitatud asjaoludele tuginedes andis Audiitorkogu 2 järjestikusel

kontrolliperioodil kaebaja audiitorteenuse kvaliteedile hinnangu, et kaebaja osutatud

audiitorteenuse kvaliteedis esinesid märkimisväärsed puudused. Tegemist on kaebaja

audiitorteenuse kvaliteedile antud hinnanguga, mitte üksnes hinnanguga kontrollitud

töövõttude kvaliteedile.

8.4. Vandeaudiitori kutsetegevuse standard ISA(EE)700 p 6 sätestab audiitori eesmärgid,

milleks on kujundada omandatud auditi tõendusmaterjali põhjal tehtud järelduste hindamise

alusel arvamus finantsaruannete kohta ja avaldada see arvamus selgelt kirjaliku aruande kaudu,

milles kirjeldatakse ka selle arvamuse alust. Audiitor peab kujundama arvamuse selle kohta,

3-16-239

8(14)

kas finantsaruanded on koostatud kõigis olulistes osades kooskõlas rakendatava

finantsaruandluse raamistikuga. Selle arvamuse kujundamiseks peab audiitor tegema

kokkuvõtte selle kohta, kas audiitor on omandanud põhjendatud kindluse selles, et

finantsaruanded tervikuna ei sisalda pettusest või veast tulenevat olulist väärkajastamist. Sellise

kokkuvõtte tegemisel peab mh arvesse võtma audiitori kokkuvõtet selle kohta, kas on

omandatud asjakohane auditi tõendusmaterjal ja kas parandamata väärkajastamised üksikult

või kogumis on olulised. Kaebaja möönab, et vastustaja poolt nimetatud minetused on tõesti

aset leidnud. Kuna vandeaudiitor saab kujundada oma arvamuse üksnes nii, et tugineb

omandatud piisavale ja asjakohasele auditi tõendusmaterjalile, ei saa tõendusmaterjalita olla ka

auditi arvamust. Auditi arvamuseta ei saa aga väljastada vandeaudiitori aruannet.

Tõendusmaterjal on piisav ja asjakohane vaid siis, kui teine sõltumatu vandeaudiitor jõuaks

selle põhjal samasuguse arvamuseni. Olukorras, kus kaebaja pole kogunud piisavalt

tõendusmaterjali, ei saa hinnata ka tema tehtud järelduste õigsust, mistõttu muutub väärtusetuks

ka tema poolt avaldatud arvamus. Kindlustandva audiitorteenuse näol on tegemist nii töövõtu-

kui käsunduslepingu tunnuseid omava võlaõigusliku suhtega, mille puhul on oluline nii

kutsetegevuse protsessi vastavus AudS-le ja kutsetegevuse standarditele kui ka auditi arvamuse

õigsus, st asjakohasus, kusjuures ainult kutsetegevuse protsessi järgides on võimalik asjakohase

arvamuse andmine. AudS ja kutsetegevuse standardite kohaselt kogutakse töövõtuga

relevantsed ja usaldusväärsed tõendusmaterjalid, mis on aluseks vandeaudiitori arvamusele.

Seetõttu ei ole asjakohane käsitleda tegevusloa kehtetuks tunnistamise tinginud rikkumisi

üksnes menetluslikeks või formaalseteks, mis ei kahjusta avalikku huvi.

8.5. Vastustaja nõustub Audiitorkogu juhatuse 27.05.2015 otsuses toodud järeldusega, et antud

menetluses polnud sobiv rakendada tegevusloa kehtetuks tunnistamise regulatsiooni, kuna

kaebaja kutsetegevuse kvaliteedis pole varem leitud olulisi rikkumisi, mille tagajärjel ei võiks

audiitorettevõtja audiitorteenust osutada. Seega on ka Audiitorkogu juhatus rõhutanud, et kuna

tegemist oli esmakordsete tuvastatud rikkumistega, siis pole tegevusloa kehtetuks tunnistamine

õigustatud. Samas vaidlustatud käskkirja andmise ajaks oli juba tuvastatud kaebaja poolt toime

pandud täiendavad rikkumised, mis osaliselt olid analoogsed eelnevalt toimepandud

rikkumistega ja osaliselt mitte. Rikkumiste kogum moodustabki selle faktilise aluse, mille

pinnalt otsustati kaebaja tegevusluba kehtetuks tunnistada.

8.6. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluses on analüüsitud, et kaebajal oli reaalne

võimalus oma tegevust parandada. Kaebaja audiitortegevuse kvaliteeti on kontrollitud 2014. a

ja 2015. a. Audiitorkogu kvaliteedikontrolli korra § 21 lg-test 2 ja 3 tulenevalt tutvustati ja

arutati vahetult pärast asukohajärgset kontrolli selle peamised asjaolud kaebajaga läbi. 2014. a

läbiviidud kvaliteedikontrolli kohta koostatud protokoll allkirjastati nii töörühma liikmete kui

kaebaja poolt 07.02.2014. AudS § 140 lg 2 kohaselt sisaldab kvaliteedikontrolli protokoll mh

informatsiooni audiitorühingu tegevuses tuvastatud õigusrikkumiste kohta. 2015. a läbi viidud

kvaliteedikontrolli käigus kontrolliti AS-le Lasita Maja ja AS-le Kodu Haldus osutatud

audiitorteenuse kvaliteeti. AS Lasita Maja raamatupidamise aastaaruande kohaselt on kaebaja

allkirjastanud vandeaudiitori aruande 20.06.2014, AS Kodu Haldus raamatupidamise

aastaaruande kohaselt on vandeaudiitori aruanne allkirjastatud 23.05.2014. Kutsetegevuse

standardi ISA230 p A21 kohaselt asjakohane tähtaeg lõpliku auditifaili kokkupanemise

lõpuleviimiseks ei ole tavaliselt pikem kui 60 päeva arvates audiitori aruande väljaandmise

kuupäevast. Arvestades eeltoodut pidi kaebaja AS Lasita Maja audiitorteenuse osas lõpetama

kutsetegevuse dokumenteerimise 20.08.2014 ja AS Kodu Halduse audiitorteenuse osas

22.07.2014. Seega oli kaebajal võimalus kutsetegevuse kvaliteeti parandada. Tulenevalt

kutsetegevuse standardi ISQC(EE) p-dest 32 ja A34 oleks kaebaja pidanud koheselt

kvaliteedikontrolli

käigus

tuvastatud

puudustest

teada

saamisel

kontrollima

oma

audiitorteenuse kvaliteeti ning tegema vandeaudiitori kutsetegevuses asjakohased muudatused.

3-16-239

9(14)

8.7. Antud juhul ei olnud tegemist sellise kestva õigusrikkumisega, mille osas oleks võimalik

nõuda selle lõpetamist AudS § 130 lg 2 p 1 alusel, kuna ettekirjutuse täitmine ja puudustega

töövõttude uuesti sooritamine tooks kaebaja klientidele kaasa ebamõistlikult suure ressursikulu.

AudS § 130 lg 2 p 1 ei võimalda tulevikku suunatud nn hoidumisettekirjutust teha. Kaebaja

seisukoht ei haaku ka haldusakti määratletuse põhimõttega (HMS § 55 lg 1). Haldusakt peab

olema selge ja üheselt mõistetav. Seda põhimõtet ei oleks võimalik järgida, kui teha ettekirjutus,

millega panna kaebajale kohustus järgida tulevastes töövõttudes asjaomaseid kutsetegevuse

standardeid. Õiguskorras osaleval isikul on juba olemuslikult kohustus järgida õigusnorme, see

tuleneb vahetult seadusest. Ettekirjutusega ei saa panna täiendavat kohustust, et isik järgiks

(tulevikus) õigusnorme.

8.8. Kaebaja rikkus 3 aasta jooksul 6 erineva töövõtu puhul, st korduvalt tema tegevust

reguleerivates õigusaktides sätestatut. Eeltoodu vastab AudS § 87 lg 4 p-s 1 sätestatud

tegevusloa kehtetuks tunnistamise teokoosseisule. Seega AudS § 144 lg 1 ja § 87 lg 4 p 1

koostoimest tulenevalt ei ole kaebajat võimalik võtta distsiplinaarvastutusele. Kaebaja

tegevusloa kehtetuks tunnistamine oli proportsionaalne ja haldusmenetluses on kaalutud teisi

meetmeid peale tegevusloa kehtetuks tunnistamise.

8.9. Kohtumenetluses esitatud põhjendused täpsustavad haldusakti põhjendust, mitte ei ole

tegemist uute ja varasemaid põhjendusi asendavate põhjendustega.

9. Kaasatud haldusorgan audiitortegevuse järelevalve nõukogu palus jätta kaebuse

rahuldamata. Põhjendused:

9.1. Vaidlusalune käskkiri on seadusele tuginev ja õige. Kaebaja kutsetegevuses tuvastatud

puudused olid korduvad ja olulised ning kahjustavad märkimisväärselt avalikku huvi. Kaebajal

oli kohustus ja reaalselt võimalik juba 2011. a viia oma kutsetegevus vastavusse AudS § 46

alusel kehtestatud või kinnitatud vandeaudiitori kutsetegevuse standarditega. Igal ajahetkel

kvaliteetse teenuse osutamine on audiitorettevõtja kohustus. Kaebaja tegevusluba kehtib alates

08.03.2010 ja ta on sellest ajast alates osutanud märkimisväärselt paljudele ettevõtetele

audiitorteenust, samas pole ta tahtnud või suutnud oma tegevust seadusega vastavusse viia.

Sellistes oludes ei ole vabandust olulistele kvaliteedi puudustele, eriti veel 2 järjestikkusel

aastal. Kaebaja lisati ka 2015. a kvaliteedikontrolli, et tuvastada, kas olulised puudused on

osutatava teenuse kvaliteedis läbivad. Selle ilmnemisel on selge, et vastav audiitorbüroo ei tohi

tegutsemist jätkata.

9.2. Kvaliteedi

parandamiseks

vajalike

muudatuste

sisseviimise

vajadusest

saab

audiitorettevõtja teada juba kohapealse kvaliteedikontrolli käigus. AudS-st ja kutsetegevuse

standarditest lähtuv audiitorettevõtja ei korda teadlikult temale teatavaks saanud Audiitorkogu

kvaliteedikontrolli käigus tuvastatud rikkumisi. Kaebajal oli võimalik kutsetegevuse kvaliteeti

parandada ja 2014. a kvaliteedikontrolli raames tuvastatud rikkumisi edaspidi mitte toime

panna, arvestades, et järgmise kvaliteedikontrolli käigus kontrollitud töövõtud allkirjastas

audiitor pärast 2014. a kvaliteedikontrolli toimumist. Seega ei ole kaebaja pärast 2014. a

kvaliteedikontrolli toimumist kutsetegevust parandanud. Kaebaja suhtumist näitab ka asjaolu,

et meetmed audiitortegevuse kvaliteedi parandamiseks 06.02.2014–07.02.2014 läbi viidud

kvaliteedikontrolli menetlusega seoses edastas kaebaja Audiitorkogu juhatusele alles

01.03.2015 ja 05.02.2015–06.02.2015 läbi viidud kvaliteedikontrolli osas ta meetmeid esitanud

ei ole.

9.3. Kutseliste arvestusekspertide eetikakoodeksi kohaselt on arvestusekspertide kutseala

eristavaks jooneks kutseala poolt kohustuse aktsepteerimine tegutseda avalikkuse huvides.

Seega ei ole tema ainukohustuseks individuaalse kliendi või tööandja vajaduste rahuldamine.

Avalikkuse huvides tegutsemisel peab kutseline arvestusekspert järgima eetikakoodeksit ja

3-16-239

10(14)

tegutsema sellega vastavuses. Kutsealase kompetentsuse ja nõutava hoolsuse põhiprintsiip

paneb kutselisele arvestuseksperdile avalikus kutsetegevuses kohustuse osutada ainult neid

teenuseid, mida kutseline arvestusekspert avalikus kutsetegevuses on kompetentne osutama.

Seega ei tohiks audiitorettevõtja vastu võtta ja teostada neid teenuseid, milleks tal puudub

vastav kompetents. Kui audiitorettevõtja leiab, et ta ei jõua oma audiitortegevust AudS ja

standarditega vastavusse viia, ei tohiks ta selliseid töövõtte vastu võtta ja tuua vähest aega

ettekäändeks teadlike rikkumiste õigustamiseks.

9.4. Kvaliteedikontrolli korra § 20 lg-test 1 ja 2 tulenevalt valitakse kvaliteedikontrolliks välja

piisavalt suur ja esinduslik hulk kontrollile allutatud isiku poolt kontrolliperioodil osutatud

audiitorteenuseid, mis võimaldab põhjendatud kindlusega kontrollida audiitorteenuse vastavust

õigusaktidele ning nende alusel kinnitatud standarditele või antud juhenditele ja soovitustele.

Audiitorteenuste valimi koostamisel arvestatakse, et see võtaks arvesse võimalikult palju

erinevaid kriteeriume. Eesmärgiks on töövõttude kontrollimise kaudu saada ülevaade

menetlusaluse isiku kogu osutatava audiitorteenuse kvaliteedist konkreetsel ajaperioodil. Ei ole

mõeldav, et kvaliteedikontrolli raames peaks läbi hindama kogu aasta kõik töövõtud, vaid on

tavapärane, et järelevalve vaatab asjale peale riskipõhiselt ja tulem peegeldab hinnangut kogu

audiitorettevõtja kvaliteedile konkreetse perioodi lõikes. Kaebaja kahe kvaliteedikontrolli

tulemusel asus Audiitorkogu juhatus seisukohale, et audiitorteenuse kvaliteedis esinesid

märkimisväärsed puudused, oluline täiustamine nõutav. Kaebaja kõik kontrollitud töövõtud

olid märkimisväärsete puudustega ja seda mitme aasta jooksul. Seega oli tegemist oluliste ja

korduvate puudustega kaebaja osutatud audiitorteenuse kvaliteedis.

9.5. Kutsetegevuse

standard

ISA(EE)230

sätestab

audiitorettevõtjale

kutsetegevuse

dokumenteerimise nõudeid. ISA(EE)200 kohaselt on auditi eesmärgiks tõsta finantsaruannete

usaldatavuse taset nende ettenähtud kasutajate jaoks. See saavutatakse audiitori poolt arvamuse

avaldamisega selle kohta, kas finantsaruanded koostatakse kõikides olulistes osades kooskõlas

rakendatava finantsaruandluse raamistikuga. ISA-dega kooskõlas läbiviidud audit ja

relevantsed eetikanõuded võimaldavad audiitoril sellise arvamuse kujundada. Ülevaatuse

läbiviimisel peaks praktiseerija juhinduma ISRE-st (EE)2400. Praktiseerija peaks ülevaatuse

planeerima ja läbi viima kutsealase skeptitsismiga, arvestades, et eksisteerida võivad asjaolud,

mis võivad põhjustada oluliste väärkajastamiste esinemist finantsaruannetes. Selleks, et

ülevaatuse kohta antavas aruandes väljendada negatiivset kinnitust, tuleks praktiseerijal

järelduste tegemiseks hankida piisav asjakohane tõendusmaterjal, seda peamiselt

järelepäringute ja analüütiliste protseduuride kaudu. Ilma kutsetegevuse standardite järgimise

kohustuse täitmiseta ei saa audiitor adekvaatset järeldusotsust väljastada. Dokumenteerimise,

järelepäringute ja protseduuride läbiviimise puudumine audiitori kutsetegevuses ei ole ja ei saa

olla vaid formaalne rikkumine ja selline tegevus avaldab audiitori kutsetegevusele ning selle

usaldusväärsusele olulist negatiivset mõju. Audiitortegevuse kutsestandardite järgimise

kohustus tuleneb seadusest ning nimetatud kohustusest ja kutsetegevuse standarditest oli või

pidi kutseteenust osutav audiitorettevõtja olema teadlik. Seega oli vastav kohustust teadvalt

täitmata. Arvestades kaebaja klientide märkimisväärset arvu kontrolliperioodil ja sellega

kaasnenud audiitorteenuse läbivate, korduvate ja oluliste rikkumistega osutamist, on avalik

huvi kahjustunud olulises ulatuses. AudS ja kutsetegevuse standardeid eirava audiitortegevuse

tulemusena ei saa audiitor väljastada usaldusväärset aruannet, aruande õigsust saab kinnitada

vaid uue standardikohase audiitorteenuse läbiviimisel. Seega on kaebaja kvaliteedikontrolli

käigus tuvastatud rikkumised avaldanud olulist mõju kaebaja audiitori aruannetele ja mõjutasid

kaebaja tehtud järelduste õigsust. Audit, ülevaatus ja tehingute seaduslikkuse kontroll on

kindlustandvad audiitorteenused. Kindlustandva teenuse korral on eesmärgiks jõuda

tegevusloaga vandeaudiitori aruandeni, mis on kavandatud suurendama ettenähtud kasutajate

usaldust. Eelnimetatu on märkimisväärne avaliku huvi riive. Kaebaja väide, et tegemist on kahe

3-16-239

11(14)

kvaliteedikontrolli käigus tuvastatud erinevate rikkumistega, ei ole asjakohane. Kaebaja on

korduvalt rikkunud kutsetegevuse standardite nõudeid, mille tulemusena ei ole võimalik saada

kindlust, et audiitori aruanded on objektiivsed.

9.6. AudS § 144 lg 2 p-st 1 tulenevalt on Audiitorkogu liikme distsiplinaarsüütegu mh AudS

§ 45 lg-s 1 sätestatud vandeaudiitori kutsetegevuse standardite täitmise nõude rikkumine.

Juhatus algatab distsiplinaarmenetluse juhtudel, kui on alust arvata, et Audiitorkogu liige on

pannud toime distsiplinaarsüüteo. Juhtudel, kui rikkumise eest on AudS-s ette nähtud kutse

äravõtmine või tegevusloa kehtetuks tunnistamine, ei ole AudS kohaselt tegemist

distsiplinaarsüüteoga, mistõttu distsiplinaarmenetlust ei algatata ning Audiitorkogul on

kohustus teha vastustajale ettepanek tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks. Kaebajal oli AudS-

st tulenevalt ette teada, et tema tegevust kontrollitakse ka järgmise korralise kvaliteedikontrolli

käigus, samuti oli seadusest tulenevalt teada, et korduvate ja oluliste rikkumiste korral puudub

õiguslik alus distsiplinaarmenetluse alustamiseks ning tegemist on tegevusloa kehtetuks

tunnistamiseks õigusliku alusega. Sellest hoolimata ei soovinud kaebaja osutatava

audiitortegevuse kvaliteeti parandada. Kaebaja 2 aasta töö kvaliteet oli alla nõutava miinimumi

ja kujutab seega ohtu kogu sektorile. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise eesmärgiks on tagada

tegevusloaga vandeaudiitorite või audiitorühingute kutsetegevuse kõrge kvaliteet ning mitte

võimaldada

seaduses

sätestatud

tingimustele

oluliselt

mittevastavat

kutsetegevust.

Alternatiivsete

karistusmeetmete

kasutamine

võimaldaks

kaebajal

jätkata

selgelt

kvaliteedinõuetele mittevastava teenuse osutamist.

9.7. Kohaldatav ei ole AudS § 130 lg-s 2 nimetatud muu ettekirjutuse tegemine, kuna tuvastatud

rikkumised on olulise kaaluga ja peegeldavad süstemaatilist nõutavale kvaliteedile

mittevastavust. Tegevusloa kehtetuks tunnistamisega taotletavat eesmärki ei ole võimalik

saavutada mõne vähem koormava abinõuga.

KOHTU PÕHJENDUSED

10. Kaebaja on vaidlustanud vastustaja 13.01.2016 käskkirja järgmistel põhjustel:

 erinevatel kontrolliperioodidel avastatud rikkumised olid erinevad, seega ei ole põhjust

heita kaebajale ette oma kutsetegevuse mitteparandamist;

 puudused avastati vaid väikeses arvus kaebaja tehtud töödest, muid töid ei ole

kontrollitud;

 rikkumised olid formaalsed ja kaebajale ei ole ette heidetud vandeaudiitori

aruannete/järeldusotsuste sisulist ebaõigsust;

 tegevusloa kehtetuks tunnistamine ei ole proportsionaalne ja vastustaja ei ole kaalunud

leebemaid meetmeid.

11. Kaebaja ei vaidlusta iseenesest asjaolu, et ta on kvaliteedikontrolli käigus tuvastatud

rikkumised toime pannud. Kvaliteedikontrolli töörühma 07.02.2014 protokollist nähtuvalt ei

esitanud kaebaja protokollis kajastatu osas eriarvamust. Kvaliteedikontrolli töörühma

07.04.2015 aruandest nähtuvalt esitas kaebaja eriarvamuse vaid Metria Invest OÜ mitterahalise

sissemakse kontrolli osas, kus heideti ette ISAE(EE)3000 p-des 3, 4, 8, 26, 32 ja 33 toodud

nõuete rikkumisi. Teiste tuvastatud rikkumiste osas kaebaja eriarvamust ei esitanud. Samuti ei

vaidlusta kaebaja asjaolu, et audiitorettevõtja kutsetegevuse kõrge kvaliteet on oluline avalikes

huvides.

3-16-239

12(14)

12. Vastustaja on tuginenud 13.01.2016 käskkirja andmisel AudS § 87 lg 4 p-le 1, mille

kohaselt võib Rahandusministeerium tunnistada tegevusloa kehtetuks, kui audiitorettevõtja on

2 aasta jooksul korduvalt või olulisel määral rikkunud tema tegevust reguleerivates õigusaktides

sätestatut. Käskkirja põhjendustest nähtuvalt heideti kaebajale ette rikkumiste korduvust, mitte

rikkumiste olulisust.

13. Kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et 2 järjestikusel kontrolliperioodil tuvastatud

rikkumised olid kõik erinevad ja puudub alus heita kaebajale ette rikkumiste korduvust.

Vaidlusalusest käskkirjast nähtuvalt heideti kaebajale ette AudS § 45 lg 1 ja § 60 lg 1 rikkumist.

AudS § 45 lg 1 kohaselt on audiitorettevõtja kohustatud täitma vandeaudiitori kutsetegevuse

standardeid. Mõlemal kontrolliperioodil tuvastati, et kaebaja oli töövõtte teostades rikkunud

tema tegevust reguleerivate kutsetegevuse standardite nõudeid. Samuti nähtub vaidlusalusest

käskkirjast, et kaebaja rikkus mõlemal kontrolliperioodil mh samu kutsetegevuse standardite

nõudeid – ISA(EE)230 p-d 7, 8, 9; ISA(EE)240 p-d 17, 28, 30, 32, 45; ISA(EE)250 p 12;

ISA(EE)315 p-d 6, 11, 12, 32; ISA(EE)330 p-d 5-7, 18, 24, 28; ISA(EE)500 p 6; ISA(EE)501

p 9; ISA(EE)540 p-d 8, 13; ISA(EE)560 p 7; ISA(EE)600 p-d 12, 16 ja ISA(EE)700 p 16. AudS

§ 60 lg 1 kohustab audiitorettevõtjat koguma ja säilitama vandeaudiitori kutsetegevuse

dokumente ja andmeid kutsetegevuse standardites sätestatud ning avalikku järelevalvet

võimaldaval viisil ja mahus. Mõlemal kontrolliperioodil läbi viidud kontrolli käigus tuvastati,

et kaebaja ei ole kogunud ega säilitanud dokumente ja andmeid, mis võimaldaks teostada tema

üle järelevalvet ja kontrollida tema vandeaudiitori aruannetes toodud järelduste põhjendatust.

Seega on põhjendamatu kaebaja väide, et tegemist ei olnud korduvate rikkumistega.

14. Rikkumiste korduvuse etteheide on põhjendatud seetõttu, et kaebajal oli pärast esimese

kontrolliperioodi käigus tuvastatud rikkumisi võimalik oma tegevust parandada, ometi tuvastati

teisel kontrolliperioodil kaebaja tegevuses samad rikkumised. Kuigi Audiitorkogu juhatus

lõpetas kaebaja suhtes toimunud esimese kvaliteedikontrolli 18.06.2014 otsusega, mis edastati

kaebajale alles Audiitorkogu 14.10.2014 kirjaga, nähtub kohtule esitatud materjalidest, et

kvaliteedikontrolli töörühm tutvustas kaebaja juures 06.02.2014–07.02.2014 toimunud

kohapealse kontrolli käigus tuvastatud puudusi kaebajale juba 07.02.2014, kui allkirjastati

töörühma protokoll. Teisel kontrolliperioodil kontrolliti kaebaja töövõttudest Metria Invest OÜ

mitterahalise sissemakse kontrollimist, AS Kodu Haldus auditit ja AS Lasita Maja auditit. AS

Lasita Maja auditi puhul koostati vandeaudiitori aruanne 20.06.2014 ja AS Kodu Haldus auditi

puhul koostati vandeaudiitori aruanne 23.05.2014, seega mitu kuud pärast esimese

kvaliteedikontrolli käigus tuvastatud puuduste tutvustamist kaebajale. Järelikult oli kaebajal

reaalselt võimalik oma kutsetegevuse kvaliteeti parandada ja uute töövõttude puhul

kutsetegevuse standardite nõudeid täpsemalt järgida. Kuna kaebaja seda ei teinud, siis on

põhjendatud heita kaebajale ette rikkumiste korduvust.

15. Kaebaja viide kvaliteedikontrolli käigus kontrollitud töövõttude arvu ja kogu kaebaja

tehtud töövõttude arvu suhtele ei ole asjakohane. Õigusaktidega ei ole kaebajale ette nähtud

lubatavat eksimuse protsenti. Kõik töövõtud tuleb läbi viia nõuetekohaselt, sest kõigi nende

eesmärk on kaitsta avalikke huve ja anda usaldusväärset infot kontrollitava ettevõtja

majandustegevuse kohta. Kaebaja suhtes sanktsioonide kohaldamiseks ei pea Audiitorkogu ega

vastustaja tuvastama rikkumisi kõigis kaebaja tehtud töövõttudes. Kõigi töövõttude

kontrollimine ei oleks ka sellele kuluvat aega ja ressurssi arvestades mõistlik. Vastustaja on

selgitanud

kaebuse

vastuses,

millistest

kriteeriumitest

lähtudes

on

tehtud

valik

kvaliteedikontrollile allutatud töövõttude osas. Ka pisteline kontroll kaebaja töövõttude osas

võimaldab hinnata kaebaja töö kvaliteeti. Seejuures on märkimisväärne, et antud juhul tuvastati

rikkumised kõigis kvaliteedikontrollile allutatud töövõttudes, mitte vaid mõnes. Juba ainuüksi

see võimaldab järeldada, et kaebaja kutsetegevus ei olnud kvaliteetne ja puudub alus arvata, et

kõik teised töövõtud olid läbi viidud nõuetekohaselt.

3-16-239

13(14)

16. Samuti ei ole põhjendatud kaebaja seisukoht, et tuvastatud rikkumised olid vaid formaalsed

ning kaebajale ei ole ette heidetud töövõttude käigus kujundatud järeldusotsuste sisulist

ebaõigsust. Järeldusotsused/vandeaudiitori arvamus tuleb kujundada seaduses ja kutsetegevuse

standardites ette nähtud piisava ja põhjaliku menetluse käigus, kogudes auditeeritava ettevõtja

tegevuse kohta piisavalt tõendeid ning hinnates tema tegevuse normikohasust (AudS § 54 lg 1).

Olukorras, kus kaebaja ei ole kogunud ja säilitanud järeldusotsuste tegemiseks piisavat

alusmaterjali, polnud kvaliteedikontrolli töörühmal võimalik kontrollida, kas töövõtu käigus

avaldatud arvamus/järeldusotsus oli sisuliselt õige. Vaidlusalusest käskkirjast on näha, et

kaebajale heideti mitmel korral ette nõutavate protseduuride tegemata jätmist ja nõutavate

lisaandmete kogumata jätmist. Selliste vigade puudumine võinuks järeldusotsust sisuliselt

muuta. Seda, milline on õige järeldusotsustus, saab tuvastada vaid uue auditi tegemise käigus.

Kvaliteedikontrolli töörühma ülesandeks on kontrollida kaebaja teenuse osutamise kvaliteeti,

mitte osutada kaebaja asemel kaebaja kliendile audiitorteenust. Seetõttu ei pea ega saagi

kvaliteedikontrolli käigus tuvastada, kas töövõtu tulemusena antud arvamus on sisuliselt õige

või mitte. Samuti ei ole sellel asjaolul iseseisvalt mingit tähendust, sest kui selline arvamus on

antud ebapiisava tõendusmaterjali pinnalt, pole antud arvamus usaldusväärne ja selle

tõelevastavus saab olla vaid juhuslik.

17. Kohtu arvates oli kaebaja korduvaid rikkumisi arvestades olemas alus kaebaja tegevusloa

kehtetuks tunnistamiseks. Antud juhul puudus võimalus reageerida teise kvaliteedikontrolli

tulemustele distsiplinaarmenetluse algatamisega, sest AudS § 144 lg-st 1 nähtuvalt on

distsiplinaarsüüteoks kohustuste süüline täitmata jätmine või mittenõuetekohane täitmine, kui

selle rikkumise eest ei ole ette nähtud kutse äravõtmist või tegevusloa kehtetuks tunnistamist.

AudS § 87 lg 4 p 1 järgi on audiitorettevõtja poolne kohustuste korduv rikkumine aluseks

tegevusloa kehtetuks tunnistamisele, seega ei olnud tegemist distsiplinaarsüüteoga AudS § 144

lg 1 tähenduses. Esimesele kvaliteedikontrollile sai reageerida distsiplinaarmenetluse

algatamise ja distsiplinaarkaristuse määramisega, sest tegemist oli esmakordselt tuvastatud

rikkumisega. Teise kvaliteedikontrolli käigus aga tuvastati, et kaebaja rikkus jätkuvalt tema

kutsetegevust reguleerivaid norme ja rikkumised olid korduvad. Seega esines alus tegevusloa

kehtetuks tunnistamiseks.

18. AudS § 130 lg-s 2 sätestatud meetmetest saavad praegusel juhul kõne alla tulla p-s 1

sätestatud võimalus teha audiitorettevõtjale ettekirjutus nõudega lõpetada õigusrikkumine ja p-

s 4 sätestatud võimalus teha audiitorettevõtjale ettekirjutus nõudega kõrvaldada tegevusloa

kehtetuks tunnistamise aluseks olevad puudused. Puuduste kõrvaldamise võimaluse kasutamata

jätmist põhjendati vaidlusaluses käskkirjas sellega, et kaebaja on puudustega töövõtud juba

lõpule viinud ning klientide jaoks oleks koormav nõuda kaebajalt nende uuesti sooritamist.

Kohtu hinnangul on selline põhjendus mõistlik. Kohus ei leia, et vastustaja pidanuks tegema

kaebajale ettekirjutuse nõudega hoiduda edaspidi uute rikkumiste toimepanemisest. Esiteks

peab kaebaja teiste ettevõtjate tegevuse kontrollijana ennekõike ise tundma oma kutsetegevust

reguleerivaid norme ja käituma ise normikohaselt, mitte jääma ära ootama, millal tema

tegevuses avastatakse puudused ja kohustatakse teda neid kõrvaldama. Kutsetegevuse

standardite täitmise kohustus tuleneb kaebajale otse seadusest (AudS § 45 lg 1) ja selle

kohustuse täitmise nõudmiseks ettekirjutuse tegemine ei ole kohane. Teiseks juhtis

Audiitorkogu 18.06.2014 otsusega kaebaja tähelepanu tema teenuste kvaliteedis esinevatele

puudustele ja nõudis temalt teenuse kvaliteedi olulist täiustamist. Sellele vaatamata ei

parandanud kaebaja oma teenuse kvaliteeti ja mitmeid rikkumisi, sh ka samu rikkumisi, leiti ka

teise kontrolliperioodi käigus kontrollitud töövõttudes. Seega anti kaebajale juba ühel korral

võimalus oma kutsetegevuse kvaliteeti parandada. Ei ole põhjendatud nõuda, et ka vastustaja

pidanuks andma kaebajale võimaluse oma vigu parandada. Audiitorteenuse osutamine ei ole

koht, kus vandeaudiitor alles õpib oma ametit. Audiitorettevõtja tegevus on vandeaudiitori

3-16-239

14(14)

kontrolli all (vt AudS § 76 lg 3, § 77), kes on kutse saamiseks sooritanud vajalikud eksamid

(AudS § 3, § 28 lg 1), seega peavad tal olema olemas kutsetegevuseks vajalikud teadmised,

oskused ja vilumused ning vajalik ettevalmistuse tase (AudS § 17 lg 1). Kaebaja korduvatest

rikkumistes nähtub, et ta ei ole soovinud või pidanud vajalikuks oma tegevuses midagi

parandada. Sellises olukorras ei saa eeldada, et vastustaja peaks jätkuvalt otsima kaebaja

kutsetegevuse parandamiseks leebemaid meetmeid ega või kaebaja poolt ebakvaliteetset

teenuse osutamist takistada tegevusloa kehtetuks tunnistamisega. Kohus nõustub vastustaja

seisukohaga, et puudustega audiitorteenuse osutamine kahjustab oluliselt avalikke huve ja

vandeaudiitori kutse usaldusväärsust. Kuna vandeaudiitori arvamusele tuginedes tehakse

majanduselus olulisi rahalisi otsuseid, siis on audiitorteenuse kõrge kvaliteedi ja

usaldusväärsuse vastu kõrgendatud huvi. Seega kui kaebaja ei ole ka tähelepanu juhtimisele

vaatamata on tegevust normidega kooskõlla viinud, siis oli tema tegevusloa kehtetuks

tunnistamine põhjendatud. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise eesmärk on takistada

ebakvaliteetse audiitorteenuse osutamist. Antud juhul on lähtutud nimetatud eesmärgist.

19. Kuna ettekirjutuse tegemiseks puudus alus, siis ei ole võimalik määrata ka AudS §-s 131

sätestatud sunniraha.

20. Antud juhul puudusid AudS § 88 lg-s 2 toodud alused kaebaja tegevusloa kehtivuse

peatamiseks. Kaebaja näol ei ole tegemist füüsilisest isikust ettevõtjaga, keda oleks saadetud

Audiitorkogu juhatuse otsusega täiendavale kutseeksamile. AudS § 24 lg-st 2 nähtuvalt

suunatakse täiendavale kutseeksamile vandeaudiitor, kelle tegevuse või tegevusetuse tõttu tekib

Audiitorkogu juhatusel põhjendatud kahtlus, et vandeaudiitori teadmised või oskused võivad

olla ebapiisavad või mittesobivad ulatuses, mis seaks ohtu vandeaudiitori kutsetegevuse

kvaliteedi. Antud juhul ei ole kvaliteedikontrolli töörühm ega Audiitorkogu jõudnud

järeldusele, et kaebaja kaudu tegutseva vandeaudiitori teadmised oleksid olnud puudulikud.

Tuvastati vaid pealiskaudne ja hooletu suhtumine kutseteenuse osutamisse. Kui kaebaja kaudu

tegutsev vandeaudiitor leidis, et tema teadmiste tase ei ole kutsetegevuse osutamiseks piisav,

saanuks ta oma teadmisi ka iseseisvalt täiendada. Selline kohustus oli tal AudS § 40 lg 2

kohaselt. Samuti ei nähtu asjas esitatud materjalidest, et kaebaja oleks omal initsiatiivil

taotlenud kutseeksami uuesti sooritamist ja tegevusloa kehtivuse peatamist selleks ajaks.

21. Vaieldamatult riivab tegevusloa kehtetuks tunnistamine kaebaja ettevõtlusvabadust (PS

§ 31), sest AudS § 81 lg 1 järgi peab audiitorettevõtjal olema audiitorteenuse osutamiseks Eestis

kehtiv tegevusluba. Ettevõtlusvabadus on aga seadusereservatsiooniga põhiõigus ja antud juhul

tuleb selle põhiõiguse piiramiseks seaduslik alus AudS-st. Kaebaja soov tegeleda

audiitorteenuse osutamisega ei ole kaalukam avalikust huvist tagada audiitorteenuste kõrge

kvaliteet ja usaldusväärsus. Kaebaja töötajatel on võimalik jätkata oma tööd teise

audiitorettevõtja juures ja kontrolli all. Kaebajal on AudS § 90 lg 5 järgi õigus taotleda uut

tegevusluba 3 aasta möödumisel.

22. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vaidlusalune käskkiri on põhjendatud ja selle

tühistamiseks puudub alus. Kaebus tuleb jätta rahuldamata.

23. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda (HKMS

§ 108 lg 1). Vastustaja ja kaasatud haldusorgan ei ole esitanud kohtule menetluskulude taotlust

ega menetluskulusid tõendavaid dokumente, seetõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud

nende enda kanda (HKMS § 109 lg 1).

/allkirjastatud digitaalselt/

Reelika Lind

Kohtunik