3-15-2622/16 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Reelika Lind

Otsuse tegemise aeg ja koht

13. juuni 2016, Tallinn

Haldusasja number

3-15-2622

Haldusasi

Bus Transport Holding OÜ kaebus Maanteeameti 17.09.2015

käskkirja nr 0233 tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks

tegema kaebaja 01.07.2015 taotluste suhtes uued otsused

Menetlusosalised

Kaebaja – Bus Transport Holding OÜ, volitatud esindaja

vandeadvokaat Merit Lind

Vastustaja – Maanteeamet, volitatud esindaja vandeadvokaat

Elmer Muna

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta rahuldamata Maanteeameti taotlus Bus Transport Holding OÜ kaebuse läbi

vaatamata jätmiseks.

2. Tagastada Bus Transport Holfing OÜ nõue tuvastada Maanteeameti peadirektori

16.07.2009

käskkirjaga

nr

kinnitatud

“Kaugliinilubade

väljastamise

kaalutluspõhimõtted” õigusvastasus.

3. Rahuldada Bus Transport Holding OÜ kaebus, tühistada Maanteeameti 17.09.2015

käskkiri nr 0233 ja kohustada Maanteeametit vaatama Bus Transport Holding OÜ

01.07.2015 esitatud liiniloa taotlused uuesti läbi.

4. Mõista Maanteeametilt Bus Transport Holding OÜ kasuks välja riigilõiv 15 (viisteist)

eurot ja õigusabikulud 5000 (viis tuhat) eurot. Muus osas jätta Bus Transport Holding

OÜ menetluskulud tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 13.07.2016

(HKMS § 181 lg 1).

Vastuseks teiste menetlusosaliste poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada

vastuapellatsioonkaebuse

päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele

kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui

14 päeva (HKMS § 184).

3-15-2622

2(15)

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182

lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Bus Transport Holding OÜ (kaebaja) esitas 01.07.2015 Maanteeametile (vastustaja)

taotlused liinilubade saamiseks riigisisestel ekspresskaugbussiliinidel Tallinn-Tartu, Tallinn-

Pärnu ja Tallinn-Narva. Taotluste kohaselt seisneb kaebaja pakutavate liinide eripära selles, et

liini algus- ja lõpp-punkt on sõltuvalt sõidusuunast Tallinna Sadama terminalis, mis edendab

turistide ja välistööliste juurdepääsu riigisisesele linnadevahelisele bussitranspordile. Bussid

peatuvad ka Tallinna Bussijaamas. Kaebaja bussid on madalapõhjalised ja varustatud

allalastava sissepääsuga ning bussi korpuses on spetsiaalselt ette nähtud ruum ratastoolile.

Ratastooli kasutav isik saab mugavalt, iseseisvalt ja kõrvalise abita bussis olevasse ratastooli

sektsiooni siseneda. Selline taristu kasvatab turgu uute reisijate näol.

2. Vastustaja keeldus 17.09.2015 käskkirjaga nr 0233 ühistranspordiseaduse (kehtis kuni

30.09.2015 – ÜTS v.r) § 41 lg 2 p 2 alusel liinilubade andmisest, sest esitatud sõiduplaani

kavandite alusel häirivad taotletavad liinid liinivedu, mida juba korraldatakse varem antud

liiniloa alusel ja nimetatud liini ei teeninda ainult üks vedaja. Kaebaja esitatud sõiduplaani

alusel ei ole Maanteeameti peadirektori 16.07.2009 käskkirjaga nr 209 kinnitatud

“Kaugliinilubade väljastamise kaalutluspõhimõtetes” (Kaalutluspõhimõtted)

sätestatud

miinimumnõuded peatustest väljumiste osas täidetud ja kehtivate sõiduplaanide alusel

teenindavate liinide 3 kuu täituvuse andmetest järeldub, et tihedama ajavahega väljumisi ei saa

lubada, kuna sätestatud 75%-line väärtus ei ole ületatud. Vastavalt Kaalutluspõhimõtetele on

väljumiste minimaalse ajalise vahe nõudeks suurtes keskustes väljumistele tipptunnil 30 minutit

ja väljaspool tipptundi 60 minutit. Tihedama sagedusega väljumiste käikupanekut kaalutleb

komisjon juhul, kui varem antud liinilubade alusel teenindavate liinide keskmine täituvus ületab

Kaalutluspõhimõtetes sätestatud väärtuse 75%, sest sellisel juhul võib tekkida olukord, kus

olemasoleva teeninduse pakkumine ei rahulda sõitjate nõudlust. Liiniveo häirimiseks on

eelkõige juba eelnevalt veoteenust osutavate vedajate busside eeldatav täituvuse vähenemine,

mis halvendaks eelnimetatud liinide majanduslikku tasuvust. Viimane mõjub negatiivselt

veoteenuse osutamise stabiilsusele, ohutusele ja sõitjate mugavusele. Sõitjate paremaks

teenindamiseks on vajalik võimalikult stabiilse bussiühenduse korraldamine. Kaebajat teavitati

lähimatest vabadest aegadest ja kaalutluspõhimõtetega kooskõlas olevatest väljumistest ning

anti võimalus esitada muudetud taotlused. Kaebaja jäi esitatud taotluste juurde. Olemasolevatelt

vedajatelt 3 kuu andmete küsimine on halduspraktika, mille eesmärgiks on vedajate võimalikult

vähene koormamine. Saadud statistika on siiski piisav otsustamaks liinilubade andmise üle.

Väljumine Tallinna Sadama D-terminalist on arvesse võetud, kuna ei ole tehtud ettepanekut

muuta sõiduplaanis sisalduvaid peatuseid. Puuetega inimeste teenindamine on tervitatav, kuid

selle eest ei ole ka teistele vedajatele antud eelist, kes siiani sellist teenust ettetellimisel pakuvad.

3. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja 17.09.2015 käskkirja nr 0233

tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks tegema kaebaja 01.07.2015 taotluste suhtes uued

otsused. Juhul, kui Kaalutluspõhimõtted on üldkorraldus, palus kaebaja tunnistada selle

õigusvastaseks. Põhjendused:

3.1. ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 ja Kaalutluspõhimõtted on vastuolus Eesti ja Euroopa Liidu (EL)

ühistranspordi- ja konkurentsiõiguse reeglite, vaba turumajanduse põhimõtete ja keeluga

võimaldada olemasolevatele vedajatele ebaseaduslikku riigiabi, samuti piiravad alusetult ja

ebaproportsionaalselt Euroopa Liidu Toimimise Lepingust (ELTL) tulenevat teenuste

3-15-2622

3(15)

osutamise vabadust (art 56). EL ühistranspordiõigus rajaneb vaba konkurentsi põhimõtetele,

mida on väljendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21.10.2009 määruses nr 1071/20091,

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21.10.2009 määruses nr 1073/20092 ning Euroopa Komisjoni

28.03.2011 valges raamatus3. EL õigusaktides eristatakse kommertsalustel toimivaid vedusid

ning avaliku teenindamise lepingu ja eeskirjade alusel teostatavaid vedusid, kusjuures üksnes

avaliku teenindamise eeskirjad võimaldavad EL liikmesriikidel sekkuda veoteenuse turu

toimimisse avaliku teenindamise lepingute alusel vedusid teostavate vedajate kaitseks.

Nimetatud põhimõte väljendub nt Eesti 2014-2020 transpordi arengukavas, määruses nr

1073/2009 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23.10.2007 määruses nr 1370/20074.

Olemasolevate kommertsvedajate majanduslike huvide kaitse tagab neile sisuliselt eri- või

ainuõigused nende liinilubadega kaetud liinidel ning riikliku toetuse selle positsiooni säilimisel

vastuolus EL ühistranspordi- ja konkurentsiõigusega ning kujutab endast ebaseaduslikku

riigiabi andmist. Riigiabi ei kujuta endast vaid kitsalt otsest rahalise toetuse andmist ettevõtjale,

vaid ka kaudset või otsest erihüve võimaldamist, mis kaitseb, soodustab või edendab ettevõtja

turupositsiooni mis tahes viisil (ELTL §-d 106 ja 107). Erihüve andmist ei saa antud juhul

õigustada ülekaaluka avaliku huviga. Liikmesriigid on EL aluslepingutest ja Euroopa Kohtu

(EK) praktikast tulenevalt kohustatud hoiduma selliste siseriiklike meetmete kehtestamisest ja

säilitamisest, mis võivad ohustada EL õiguses sätestatud reeglite tõhusust või piirata alusetult

või ebaproportsionaalselt teenuste osutamise vabadust EL siseturul. Konkurentsiameti on juba

18.02.2010 soovitustes Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile selgitanud, et

olemasolevate vedajate kaitsmine kommertsalustel toimivate vedude turul ei ole kooskõlas EL

konkurentsiõigusega.

3.2. ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 ja Kaalutluspõhimõtted on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega

(PS), piirates põhjendamatult ja ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust, õigust vabale

eneseteostusele ja võrdsele kohtlemisele. Olemasolevate vedajate majanduslike huvide kaitse

põhimõte tugineb Riigikohtu 17.04.2002 otsusel asjas nr 3-3-1-19-02, mille põhjendamatust on

kritiseerinud Konkurentsiamet 2010. a soovituses ja mille arutluskäigust hälbivad ka hilisemad

sama valdkonna alamastme kohtute lahendid (Tallinna Halduskohtu 31.12.2010 määrus asjas

nr 3-10-3358, Tallinna Ringkonnakohtu 06.03.2009 otsus asjas nr 3-04-448). Viidatud

Riigikohtu otsus ei sega sama õigusnormi põhiseaduspärasuse ümberhindamist, kuna sama

normi mõju võib sõltuvalt elulistest asjaoludest olla erinev. Riigikohus on hilisemates

reguleeritud sektorites turule sisenemist piiravate meetmete põhiseaduslikkuse üle peetud

sarnastes vaidlustes korduvalt kinnitanud, et mistahes iseseisvaid legitiimseid avalikke eesmärk

on võimalik saavutada ettevõtlusvabadust oluliselt vähem piiravate ning turule siseneda

soovivaid ettevõtjaid mittediskrimineerivate meetmetega, mille rakendamisel ei tekiks

olemasolevatel turuosalistel konkurentsieelist ega uute turule siseneda soovivate ettevõtjate

ebavõrdset kohtlemist. Riigikohtu seisukohad 09.12.2013 otsuses asjas nr 3-4-1-2-13 ja

22.12.2014 otsuses asjas nr 3-4-1-30-14 apteekide asutamispiirangute põhiseadusevastasuse

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21.10.2009 määrus nr 1071/2009, millega kehtestatakse ühiseeskirjad

autoveo-ettevõtja tegevusalal tegutsemise tingimuste kohta ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv

96/26/EÜ.

2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21.10.2009 määrus nr 1073/2009, rahvusvahelisele bussiteenuste

turule juurdepääsu käsitlevate ühiseeskirjade kohta ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 561/2006

(uuesti sõnastatud).

3 Euroopa Komisjoni 28.03.2011 valge raamat “Euroopa ühtse transpordipiirkonna tegevuskava –

Konkurentsivõimelise ja ressursitõhusa transpordisüsteemi suunas”.

4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23.10.2007 määrus nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku

reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu

määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70.

3-15-2622

4(15)

osas on analoogia korras rakendatavad ka kommertsveo liinilubade väljastamisest keeldumise

alustele.

3.3. ÜTS v.r § 41 lg 2 p-s 2 toodud nö turulukk kaitseb olemasolevaid ajaloolistel põhjustel

liiniveolubasid omavaid vedajaid konkurentsisurve eest ja kindlustab nende turupositsiooni.

Turulukk ei kohusta olemasolevaid vedajaid vähemkasulikke liine teenindama ja miski ei

takista neil sellistest liinilubadest loobuda. Praegusel juhul opereerib enamikke kasumlikke

ekspressliine turugigant Mootor Grupp (kontsern ühendab eri äriühinguid, kes opereerivad

bussiliine kaubamärkidega “Sebe”, “Lux Express”, “Simple Express”), paljude peatustega

aeglaseid lihtkaugliine opereerivad väiksemad ettevõtjad. ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 on

konstrueeritud selliseks, et kahjumlike liinide teenindamine muudetakse uute tulijate

ülesandeks. Vähematraktiivsete lihtkaugliinide jätkuvaks teenindamiseks on olemas muid

sobivamaid meetodeid, nt saaks siduda kasumliku ekspressliini opereerimise õiguse mõne

kahjumliku lihtkaugliini opereerimise kohustusega. Muudes transpordisektorites ei tegelda

olemasolevate teenusepakkujate majanduslike huvide kaitsmisega vaba konkurentsi eest.

Olemasoleva kommertsvedaja majandusliku heaolu kaitsmine ei saa olla iseseisev legitiimne

eesmärk, mis õigustaks uute turule tulijate turule sisenemise takistamist. Olukorras, kus seaduse

tasandil on selgete sunnimehhanismide abil reguleeritud teenusekvaliteedi kõrged

miinimumnõuded ja reisijate ohutuse tagamise nõuded, mida saab ja tuleb järelevalve käigus

kohaldada kõigi liiniluba omavate teenuseosutajate suhtes, peaks liinilubade väljastamise

asjakohaseks kaalutluseks olema, kas taotlejal on majanduslik ja tehniline võimekus neid

nõudeid järgida. Seda, kuidas kujunevad tarbijaeelistused, peab määrama vaba turu konkurents,

mis on ainus sobiv ja proportsionaalne vahend stimuleerimaks kõiki teenuseosutajaid

järjepidevalt pingutama eri tarbijasegmentide vajaduste ja eelistuste rahuldamise nimel.

3.4. Kaalutluspõhimõtted, mille abil sisustatakse ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2, on olemuslikult määrus

ja seetõttu tühine, sest selle andmiseks puudub volitusnorm. Kui tegemist on üldkorraldusega,

on see oluliste kaalutlusvigadega ja õigusvastane. Kaalutluspõhimõtted on õigusvastased, sest

nende kaudu on haldusorgan kehtestanud ennetavalt ettemääratud kaalu omavad kriteeriumid

ning seeläbi kitsendanud kaalutlusõigust, mis tuleneb ÜTS v.r § 41 lg-st 2. Kaalutluspõhimõtted

jätavad arvestamata kõikide otsuse tegemisel tähtsust omavate asjaolude ja ülekaaluka avaliku

huviga, samuti teiste ÜTS v.r § 3 lg-s 2 sätestatud eesmärkidega. Kuigi ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2

on sätestatud diskretsioonilise alusena, on vastustaja kohaldanud seda kaebaja suhtes

imperatiivsena. Vastustaja eeldused Kaalutluspõhimõtete tingimuste ja liinilubade väljastamise

reeglite koostamisel ei rajane mingitel kontrollitavatel analüüsidel ja andmetel. Tegemist on

vastustaja alusetute eelhinnangutega, mis ei ole läbipaistvad ja kontrollitavad.

3.5. Kaebaja turule tulek edendab kõiki ÜTS v.r § 3 lg-s 2 sätestatud eesmärke ja teenib

märkimisväärset avalikku huvi. Kaebaja sõsarettevõtjate turule tulek EL teistes liikmesriikides

on toonud kaasa turu kogumahu kasvu. Seega ei toimu kaebaja turule tulekuga Eestis klientide

ümberjagamist olemasolevate ja uute vedajate vahel, vaid turu kogumaht suureneb (nt uute

tarbijasegmentide arvelt). Kaebaja bussid on suunatud liikumisraskustega isikutele. Bussid on

varustatud alla lastava sissepääsuga. Samuti on bussi korpuses spetsiaalselt ette nähtud ruum

ratastoolile. Ratastooli kasutav isik saab mugavalt, iseseisvalt ja kõrvalise abita bussis olevasse

ratastooli sektsiooni siseneda, ilma et ta peaks ratastooli tõstma või ratastoolist ajutiselt maha

tulema. Selline taristu kasvatab turgu uute reisijate näol (nt liikumispuudega isikud, vanurid,

väikelapsed, rasedad). Lisaks kasvatab kaebaja turule sisenemine tarbijate turgu turistide kaudu.

Kaebaja ärimudeli kohaselt võimaldatakse välisturistidel või välistöötajatel Tallinna Sadamast

siseneda kaugliinibussile, millega kaasneb tarbijale mugavushüve ja sääst. Nad ei pea ümber

istuma, pagasit ümber paigutama, täiendavas piletijärjekorras seisma ja täiendavaid

piletikulusid kandma. Kaebaja turule sisenemine kasvatab olemasolevat turgu nii kvaliteetse

veoteenuse kui ka soodsamate piletihindade kaudu. Konkurentsisurve sunnib olemasolevaid

3-15-2622

5(15)

vedajaid muutma piletihindu realistlikumaks, andmata samas järele kvaliteedis. Juba ainuüksi

Eesti turule tuleku kavatsuse väljendamisega on kaebaja põhjustanud olemasolevate vedajate

ennetavaid reaktsioone. On hakatud muutma hinnastamispoliitikat ja alandama piletihindu.

Piletihinna odavnemine toob kaasa selle, et bussitransporti hakatakse eelistama isiklikule

sõiduautole. Hetkel kehtivate piletihindade korral on vähemalt 2 koos reisiva isiku puhul

soodsam sõita autoga, kui osta 2 inimese jaoks samaks reisiks bussipiletid. Kaebaja

sidusettevõtjate poolt kogutud Poola statistika on näidanud, et kaebaja ärimudeli rakendamine

on kaugliinireisijate turgu kasvatanud 40,5%, millest 23,6% saavutati varem isiklikku

sõiduautot kasutanud isikute arvelt ja 16,9% isikute arvelt, kellele käis bussipileti soetamine

varasemate piletihindade juures üle jõu. Ka Soomes on vastavad tendentsid olnud sarnased.

Lisaks elavdab kaebaja turule sisenemine Eesti majandust ning aitab kompenseerida

kütuseaktsiisi ja majutusasutuste käibemaksumäära tõusust tulenevaid negatiivseid mõjusid

turismile. Kaugliinibussi hindade odavnemine, võimalus ümberistumiseta Tallinna Sadamast

kohe omal käel Eesti teistesse linnadesse sõita, samuti võimalus teistest linnadest otse Tallinna

Sadamasse reisida – kõik see elavdab turismis ja optimeerib turisti kulud. Lisaks välisturismile

elavdab senisest mugavam ja odavam kaugliini veoteenus ka sisetarbimist. Kaebaja turule tulek

loob Eestis uusi töökohti ja parandab üldist elanikkonna tööhõivet, sest senisest parem saab

olema bussiühendus eri tõmbekeskuste vahel.

3.6. ÜTS v.r § 41 lg 2 p-s 2 toodud liiniloa andmisest keeldumise alust tuleb tõlgendada

kooskõlas avatud turu ja vaba turumajanduse reeglitega. Nii tuleb liiniveo häirimise all mõista

ainuüksi füüsilist häirimist, mitte olemasolevate vedajate majandushuvide häirimist. Füüsilise

häirimise all tuleb mõista olukorda, kus eri teenuseosutajate bussid väljuvad samalt platvormilt

niivõrd lähedastel kellaaegadel, et see takistab sõitjate teenindamist. Algselt mõistis ÜTS v.r

alusel liinilube väljastanud Teede- ja Sideministeerium liinivedude häirimise all ainult

tehnilistest asjaoludest tingitud häirimist. Halduspraktika muudatuse tingis Riigikohtu 2002. a

otsus, milles leiti lakooniliselt, et ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 hõlmab ka juba olemasoleva vedaja

majandushuvide häirimist. Konkurentsiamet on 2010. a soovitustes põhjalikult selgitanud, miks

Riigikohtu otsus on põhjendamatu ja lähtub väärast eeldusest, nagu edendaks protektsionism ja

konkurentsi sulgemine avalikke huvisid. Konkurentsiamet ei suutnud analüüsi tulemusena

tuvastada ühtegi avalikku huvi, mida kaitseks regulatiivne sekkumine kommertsalustel

toimivate kaugliinivedude vabasse konkurentsi selle ennetava takistamise teel, ning jõudis

järelduseni, et parim ja vaba turumajanduse põhimõtteid arvestades ka ainus mehhanism

nõudluse rahuldamiseks on kaugliinivedude turu avamine turumajanduse reeglitele ja

konkurentsile nii, nagu seda on tehtud teistes transpordisektorites. Konkurentsiamet põhjendas,

et ÜTS ei kohusta olemasolevaid vedajaid oma teenusekvaliteeti parandama ega opereerima

vähemtulusaid liine. Praktikas on olemasolevad teenusepakkujad järjest loobunud vähetulusate

liinide opereerimisest. Väheatraktiivsete piirkondade ühistranspordiühenduse tagamise

kohustus on riigil avaliku teenindamise lepingute sõlmimise kaudu. Jääb arusaamatuks, miks

peaksid olemasolevate vedajate majandushuvid üles kaaluma uute turule sisenejate õiguse

teenust pakkuda ja seeläbi realiseerida ettevõtlusvabadust ja õigust vabale eneseteostusele. ÜTS

v.r § 41 lg 2 p 2 protektsionistlik tõlgendamine on viinud tarbijaid oluliselt kahjustava

olukorrani – aastatepikkune kontrollimatu ja põhjendamatu hinnatõus, kahjumlike liinide

süstemaatiline sulgemine, olemasolevate vedajate põhjendamatult kõrged kasumimarginaalid.

Kuna hetkel tegutsevad vedajad ei ole turule pääsenud läbipaistva konkursi tulemusena, siis ei

ole garantiid, et nad oleksid tegelikult kõige efektiivsemad ja võimekamad.

3.7. Uuel turule sisenejal ei ole võimalik Kaalutluspõhimõtetes nimetatud 30-minutiliste

väljumiste ajavahemikuga arvestada olemasolevatele vedajatele antud väljumisaegade tõttu.

75%-lise täituvuse reeglil puudub seos kaebaja tegevusega ja kaebajal puudub võimalus seda

taotluse esitamisel kontrollida ja sellega arvestada, sest tegemist on ärisaladusega. Uus turule

3-15-2622

6(15)

tulija saab sellekohased andmed alles pärast pikka ja kulukat liiniloamenetlust ja esialgsete

oluliste investeeringute tegemist. Olemasolevate vedajate ebaefektiivsust kaitstakse riiklikult

konkurentsi tekke eest, kohustamata neid veotingimusi parandama. Seejuures ei tulene ühestki

õigusaktist ega ka Kaalutluspõhimõtetest, et täituvusandmeid kontrollitakse just 3 kuu pikkuse

perioodi osas. Seda eriti olukorras, kus tegemist on sesoonse äriga. Vastustaja ei ole

kontrollinud olemasolevate vedajate poolt vastustajale esitatud liinide täituvuse andmete

õigsust, rikkudes uurimiskohustust. See on eriti oluline olukorras, kus täituvusprotsent on 75%

lähedane. Olemasolevatel kommertsvedajatel on majanduslik huvi takistada uute tulijate turule

tulekut ja konkurentsi teket. Vastustaja käskkiri ei ole läbipaistev ega kontrollitav, kuid

põhjustab kaebajale ulatuslikke negatiivseid majanduslikke tagajärgi.

3.8. Vastustaja on käskkirja andmisel õigusvastaselt kitsendanud ka Kaalutluspõhimõtete sisu

ja asunud selles esitatud reegleid sisustama veelgi kitsendavamalt, koheldes sellega kaebajat

ebavõrdselt võrreldes olemasolevate vedajatega. Kaalutluspõhimõtete kohaselt eristatakse

ekspress-, kiir- ja lihtkaugliinivedu kui erinevaid kaubaturgusid, sest tarbijate seisukohast ei ole

tegemist asendatavate teenustega. See tähendab, et Kaalutluspõhimõtetes sätestatud

minimaalselt 30-minutilist intervalli ja 75%-list keskmist täituvust tuleb rakendada sama liiki

veoteenuste omavahelises võrdluses. Vastustaja võrdles kaebaja taotletavaid ekspressliine kõigi

olemasolevate liinidega, mis jäid lähedasse ajavahemikku, sõltumata liinide liigist. Selline

käsitlus on üllatuslik ja vastuolus varasema halduspraktikaga, kus Eesti Buss OÜ-le on antud

liiniluba olukorras, kus täpselt samal kellaajal või 15 minutilise erinevusega on juba olemas

toimiv liin.

3.9. Käskkiri on motiveerimispuudustega, sest selles ei ole arvestatud kõigi kaebaja taotlustes

esitatud asjaolude ja argumentidega.

3.10. Kaebuse läbivaatamata jätmiseks puudub alus. Asjaolu, et kaebajal on võimalik esitada

kehtiva ÜTS (kehtib alates 01.10.2015 – ÜTS u.r) alusel uus liiniloataotlus, ei muuda olematuks

kaebaja 01.07.2015 taotluste rahuldamisest keeldumise õigusvastasust ja sellega kaasnenud

kaebaja subjektiivsete õiguste riivet. Kaebusega on võimalik saavutada eesmärki –

ekspressliinilubade andmine 01.07.2015 liiniloataotlustes esitatud tingimustel. Asjaolu, et

kaebuse rahuldamise korral tuleb taotlused lahendada ÜTS u.r alusel, ei muuda kaebuse

eesmärgi saavutamist võimatuks. Isiku taotlus soodustava haldusakti andmiseks tuleb vaadata

läbi isikule soodsama seadusredaktsiooni alusel.

3.11. ELTL art 3 lg 1 punkti b järgi on EL-l ainupädevus siseturu toimimiseks vajalike

konkurentsieeskirjade kehtestamiseks. ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 kujutab endast konkurentsieeskirju

ja riigil puudus volitus sellise piirava eeskirja kehtestamiseks. Seetõttu ei saa ka

Kaalutluspõhimõtted ja vaidlusalune käskkiri olla õiguspärased. ELTL art 96 lg 1 keelab

liikmesriigil kehtestada liidu piires osutatavatele transporditeenustele tingimusi, mis sisaldavad

toetus- ja kaitseelementi ühe või mitme ettevõtja või tootmisharu huvides. Sisuliselt laieneb see

keeld ka olemasolevate kommertsvedajate majanduslike huvide kaitsele. Vastustaja ei ole

näidanud, et tal oleks Euroopa Komisjoni luba selliste tingimuste kehtestamiseks. Euroopa

Liidu Põhiõiguste Harta art 16 kaitseb ettevõtlusvabadust põhjendamatute piirangute

kehtestamise eest.

3.12. Määrus nr 1370/2007 on antud juhul kohaldatav ja selle mõju seisneb selles, et isegi kui

riigiasutused on vältinud vedajale otsesõnu avaliku teenindamise kohustuse panemist, ei tohi

see kaasa tuua EL õigusaktide mõju kadumist. Euroopa Komisjon on otsuses N 196/2010

aktsepteerinud, et avaliku teenindamise kohustuse asetamine ettevõtjale võib sellekohaste

expressis verbis haldusaktide andmise või lepingute sõlmimise asemel leida aset ka muude

haldusmenetluse tulemusena haldusaktide andmise vormis. Liiniloa andmise puhul ongi

3-15-2622

7(15)

tegemist haldusmenetluse tulemusena antava haldusaktiga, millega vastustaja paneb vedajale

veotingimuste kinnitamise kaudu avaliku teenindamise kohustuse ja kirjeldab teenuse

osutamise täpset sisu ja minimaalset kestust. Sellega annab riik oma kohustuse tagada toimiv

ühistranspordi võrgustik üle kommertsvedusid teostavale vedajatele, kes muutuvad sisuliselt

avaliku liiniveo teostajateks ja seda ilma avaliku teenindamise kohustuse õigusliku raamistiku

rakendamiseta. Eesti kommertsvedude turul rakendatav liinilubade väljastamise süsteem on

oma olemuselt määratletav teenuste kontsessiooni andmisena. Maanteetransporditeenused ja

maantee ühistransporditeenused on CPV määruse VI lisas nimetatud teenusteks.

3.13. EK on mitmetes kohtulahendites rõhutanud, et juhul, kui olukord ei ole reguleeritud EL

teisestes õigusaktides, vaid küsimuse lahendamine on jäetud liikmesriigi pädevusse, peab

siseriiklik regulatsioon siiski olema kooskõlas ELTL aluspõhimõtetega, sh asutamisvabaduse

põhimõttega (art 49). Nii leidis EK 22.12.2010 otsuses kohtuasjas nr C-338/09: Yellow Cab

Verkehrsbetrieb, et ELTL art-ga 49 on vastuolus siseriiklikud normid, mis näevad ette bussiliini

loa andmisest keeldumise põhjusel, et seetõttu väheneb niisuguse konkureeriva ettevõtja

kasumlikkus, kellel on olemasolev luba käitada taotletud liiniga osaliselt või täielikult identset

liini. Sellega piiratakse teenuseosutajate arvu, vaatamata sellele, et väidetavalt puudub

asjaomaste kutsealade esindajate kodakondsusel põhinev diskrimineerimine. Seega ei saa

puhtmajanduslikku kaalutlust pidada ülekaalukaks üldiseks huviks, millega õigustada

asutamislepinguga tagatud põhiõiguse piiramist. Eelnevalt taotletava loa süsteem ei saa muuta

õiguspäraseks siseriiklike ametivõimude diskretsioonilisi otsustusi, mis jätavad liidu sätted ilma

nende kasulikust mõjust. Seega isegi kui määrus nr 1370/2007 ei kuulu kohaldamisele, tuleneb

eelviidatud EK lahendist, et olemasoleva vedaja majanduslike huvide kaitsmine ei ole

vastupidise erinormi puudumisel õiguspärane ELTL-ga tagatud põhivabaduste piirang. Seega

on ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 vastuolus ELTL aluspõhimõtetega ja tuleb jätta kohaldamata. Seda

kinnitab ka EK 25.01.2011 otsus kohtuasjas nr C-384/08: Neukirchinger ja 10.03.2009 otsus

kohtuasjas nr C‑ 169/07: Hartlauer.

4. Vastustaja palus jätta kaebuse läbi vaatamata või rahuldamata. Põhjendused:

4.1. Kaebus tuleb jätta läbi vaatamata, sest kaebajal puudub kaebeõigus. Vaidlusalune käskkiri

ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi ja käskkirja tühistamine ei anna kaebajale mistahes

eelisseisundit võrreldes olukorraga, kui kaebaja esitab uue liiniloa taotluse. Igal juhul tuleks

vastustajal uue otsuse tegemisel lähtuda ÜTS u.r, mis ei sisalda ÜTS v.r § 41 lg-ga 2 identseid

piiranguid. Kuna vaidluse esemeks ei ole ÜTS u.r tõlgendamine, ei saa kohus praeguse kaebuse

lahendamisel anda juhiseid taotluste uueks lahendamiseks ÜTS u.r alusel.

4.2. Kaalutluspõhimõtted on halduseeskiri, mis ei ole kohtus vaidlustatav. See on suunatud

haldusorganile enesele. Tegemist on kaalutlusõiguse teostamist suunava ja täpsustava aktiga,

mis peab tagama vastustajale antud diskretsioonivolituse ühtse ja ühetaolise realiseerimise.

Kaalutluspõhimõtete p-des 2.3 ja 5 on viidatud, et aktiga sätestatud eeldused ei takista

vastustajal teistmoodi otsustamast, kui seda peetakse põhjendatuks. Kohaldatud kaalutluste

õiguspärasust saab kontrollida haldusakti peale esitatud kaebuse menetlemisel. Kaebaja väited

Kaalutluspõhimõtete õigusvastasuse ja tühisuse kohta on asjakohatud ning tuleb jätta

tähelepanuta.

4.3. Käskkiri on antud selle andmise ajal kehtinud õiguse alusel. Kaalutluspõhimõtted

sätestasid, et need on välja töötatud lähtudes ÜTS eesmärgist aidata kaasa veoteenuse osutamise

stabiilsusele, ohutusele ja sõitjate mugavusele. Kaalutluspõhimõtete kohaselt eeldatakse, et kui

taotletava veo ajaline vahe eelneva või järgneva olemasoleva liiniveoga on tipptunnil vähem

kui 30 minutit ja muul ajal vähem kui 60 minutit, siis võib see häirida olemasolevat liini ÜTS

v.r § 41 lg 2 p 2 tähenduses. Lisaks on arvestatud, et kui olemasoleva liini täituvus on 75% või

3-15-2622

8(15)

enam, siis ei pruugi olemasolev liin täita kogu nõudlust ja uue liini lisandumine oleks

põhjendatud. Kaalutluspõhimõtetest tuleneb, et liiklussagedus ja seniste vedude täituvusega

mittearvestamine võib ohustada veoteenuse stabiilsust, ohutust ja sõitjate mugavust. Seega on

Kaalutluspõhimõtted kooskõlas Riigikohtu juhistega ÜTS v.r § 41 lg 2 sisustamise kohta.

Käskkirjaga jäeti kaebajale liiniload andmata põhjusel, et tema taotletud sõidugraafik ei

vastanud eeltoodud nõuetele – väljumisajad kattusid või olid liiga lähedal olemasolevatele

vedudele ning olemasolevate vedude täituvus jäi alla 75%. Järelikult on vastustaja õigesti ja

kooskõlas kehtiva õigusega ning kohtupraktikaga leidnud, et kaebajale liinilubade andmine

häiriks ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 tähenduses olemasolevaid liinivedusid ja ohustaks selle tõttu

ühistranspordi turvalisust ja stabiilsust.

4.4. ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 ja Kaalutluspõhimõtted ei ole vastuolus PS-ga. Riigikohus on

analüüsinud asjas nr 3-3-1-19-02 ÜTS v.r § 41 lg 2 eesmärki koos ÜTS v.r üldisemate

eesmärkidega ning leidnud, et ühistranspordi stabiilsuse ja jätkusuutlikkuse ning reisijate

turvalisuse tagamine on olulisemad õigushüved kui vedaja ettevõtlusvabadus. ÜTS v.r § 41 lg 2

p 2 eesmärk ei olnud kellegi ärihuvide edendamine ja riigil puudus selleks mistahes huvi.

Puudub alus arvata, et ühiskonna väärtushinnangud oleksid muutunud selliselt, et praeguse asja

lahendamisel tuleks kaebaja ettevõtlusvabaduse riive seada ettepoole Riigikohtu rõhutatud

väärtustest. Kuivõrd ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigus, siis on selle

riive muude õigushüvede kaitseks lubatud ja põhjendatud. Sätte põhiseadusevastaseks

tunnistamiseks puudub vajadus, sest seadust on võimalik tõlgendada põhiseaduskonformselt.

See, kuidas haldusorgan kaalutlusõigust teostab, seaduse eesmärke sisustab ja väärtustab, ei

muuda sätet põhiseadusevastaseks. Ebaõiged on kaebaja väited, et ühistranspordi stabiilsust ja

turvalisust oleks võimalik saavutada sama tõhusalt muude meetmetega. Liini jätkusuutlikkus ja

stabiilsus oli ÜTS v.r tagatud sellega, et vedajatele tagati teatud kriitiline mass sõitjaid, mis

omakorda tagas liini majandusliku tasuvuse ning takistas liinide pidevat sulgemist ja uuesti

avamist. ÜTS v.r puudusid muud võrreldavad meetmed liinide jätkusuutlikkuse tagamiseks.

4.5. Käskkiri on piisavalt põhjendatud ja nõuetekohaselt motiveeritud. Väide, et vastustaja ei

ole andmeid liinide täituvuse kohta piisavalt kontrollinud, on asjakohatu. Olukorras, kus

haldusorganile valeandmete esitamine täidab karistusseadustiku §-s 280 sätestatud koosseisu,

puudub vastustajal põhjendatud alus eeldada andmete ebaõigsust. Vedajate poolt esitatud

andmete kontrollimine oleks vastustajale ebamõistlikult koormav ja kulukas. Vastustaja

kohaldas Kaalutluspõhimõtteid kaebaja taotuste lahendamisel samamoodi kui teiste suhtes ega

ole neid tõlgendanud kitsendavalt. Vastustaja on alati võrrelnud taotletavaid väljumisaegu kõigi

olemasolevate väljumistega. Ainult sel viisil on võimalik välja selgitada, kas uus liin häiriks

olemasolevaid liine, kuna olenemata liini liigist võib täpselt samal kellaajal väljuv teine liin

häirida olemasolevat liini nii füüsiliselt kui ka majanduslikult. Kaalutluspõhimõtetes on

mõisteid ekspress-, kiir- ja lihtkaugliinivedu eristatud vaid selguse huvides, kuid nende alusel

ei eristata taotlusi ega nende lahendamise põhimõtteid. Euroopa Komisjon on 11.08.2011

lahendis OMP/M.5855 – DB/ARRIVA jõudnud järeldusele, et kaug- ja ekspressliinid kuuluvad

samale teenusteturule ehk on asendatavad, sest liiniloa andmise reeglid ja protseduurid on

ühetaolised. Ka Eestis on kaug- ja ekspressliiniloa andmise menetlus ühetaoline ning seega

kuuluvad need samale teenuseturule.

4.6. Käskkirja andmisel ei esine kaalutlusvigu, kuna kõigi oluliste asjaoludega on taotluste

lahendamisel arvestatud, sh on arvestatud puuetega inimestele pakutavate võimalustega ning

liini alguspunktiga Tallinna Sadamast. Vastustaja ei ole neid asjaolusid kaalumisel tähelepanuta

jätnud, kuid ei ole neile ka ebaproportsionaalselt suurt kaalu omistanud.

4.7. Vastustajal on õigus jätta asjakohatud kriteeriumid kaalumisel arvesse võtmata, kui ta teeb

seda kõigi taotlejate suhtes ühetaoliselt (Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-29-12). Vastustaja on

3-15-2622

9(15)

käskkirja andmisel lähtunud eelkõige sellest, et ühistranspordi eesmärk on ressursside

kasutamise sotsiaalset ja majanduslikku otstarbekust arvestades tagada ühistransporditeenuse

pakkumise vastavus nõudlusele, mis tuleneb elanike ja nende eri kategooriate

liikumisvajadusest. Kaebaja ei ole põhistanud ega tõendanud, kuidas mõjutab tema turuletulek

teistest vedajatest enam ühistranspordi eeliskasutamist võrreldes sõiduautodega (ÜTS v.r § 3

lg 2 p 2) või vähendab ühiskonna kulutusi transpordile ja energiale ning sotsiaalsele ja

majanduslikule infrastruktuurile suuremas ulatuses võrreldes teiste vedajatega (ÜTS v.r § 3 lg 2

p 3). Vastustaja lähtus õigesti eeldusest, et üldjuhul edendavad neid eesmärke kõik vedajad

võrdsel määral. Seetõttu on põhjendatud, et kõiki liiniloa saamise taotlusi lahendatakse üldjuhul

ühetaoliselt ÜTS v.r § 3 lg 2 p 1 eesmärki silmas pidades. Ei ole eluliselt usutav, et Eesti

suuruses riigis väikesel turul tooks kaebaja turule lisandumine kaasa kaugliinireisijate turu

olulise kasvatamise. Kaebusele lisatud Poola ja Soome statistika on kontrollimatu ja

ebausaldusväärne. Puuduvad mistahes viited uuringu läbiviija, lähteandmete kogumise, saamise

ja Eesti turuga võrreldavuse kohta. Olukorras, kus kaugliinireisijate turg tõenäoliselt oluliselt ei

suurene, ei kaasneks kaebaja turule lisandumisega ka positiivset mõju tööhõivele, kuna

lõppastmes jääb nõudlus töökohtade järele samale tasemele. Vastustajale jääb arusaamatuks,

kuidas mõjutab kaebaja tulek seda, et vedajad sulgevad väiksemaid kahjumlikke kommertsliine.

Kaebaja ei ole väitnud, et ta sooviks selliseid liine teenindada ja talle oleks selleks

põhjendamatuid takistusi tehtud.

4.8. Käskkiri ei ole vastuolus EL õigusega. Määrused nr 1071/2009, 1073/2009 ja 1370/2007

ei reguleeri siseriiklikke kommertsvedusid. Määrus nr 1370/2007 reguleerib avalikke

reisijavedusid, määrus nr 1073/2009 rahvusvahelist sõitjatevedu ja määrus nr 1071/2009 seda,

millistele nõuetele peab vedaja vastama. Euroopa Komisjoni 2011 valge raamat rõhutab ühtviisi

ka transpordi ohutuse, kvaliteedi, usaldusväärsuse ja kättesaadavuse olulist. Eelnevast ei tulene,

et vedaja piiramatu ettevõtlusvabadus prevaleeriks muude väärtuste kõrval. EL määruse

normidel võib olla vahetu õigusmõju üksnes siis, kui nad on ka sõnastatud selgelt ega jäta

võimudele diskretsioonivõimalust. Sätted, mis nimetatud tingimustest hälbivad, vajavad

kooskõlalist tõlgendamist. Kaebaja ei ole esile toonud, et kaebuses viidatud EL määrused

oleksid otsekohalduvad, et nendele oleks kaebuse lahendamisel võimalik selliselt tugineda, et

siseriiklik õigus kohaldamata jätta. Kindlasti ei ole sellist mõju Euroopa Komisjoni valgel

raamatul. Kaebaja on tsiteerinud ja viidanud erinevatele ühistranspordituru toimimise

üldisematele eesmärkidele, kuid jätnud tähelepanuta, et vastavad eesmärgid on sätestatud ka

siseriiklikus õiguses ning nendega on ÜTS v.r § 41 lg 2 sisustamisel ja tõlgendamisel arvestatud.

EL õigusest tulenevad erinevad eesmärgid ja üldised suunised ei muuda siseriiklikku õigust

automaatselt kehtetuks.

4.9. Liiniluba ei ole riigiabi ELTL art 107 tähenduses. Kaebaja ei ole põhjendanud ega

tõendanud, kuidas liinilubade väljastamine ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 alusel täidab ELTL art 107

lg-s 1 toodud 4 kumulatiivset kriteeriumi. EK on korduvalt selgitanud (nt 19.03.2013 otsuses

liidetud kohtuasjades C‑ 399/10 P ja C‑ 401/10 P: Bouygues ja Bouygues Télécom vs komisjon

jt), et riigiabi olemasolu tuvastamiseks on vajalik tõendada piisavalt otsest seost ühelt poolt

kasusaajale antud eelise ja teiselt poolt riigieelarve vähenemise või eelarvel lasuva kohustuse

piisavalt konkreetse majandusliku riski vahel. Liiniloa väljaandmine ei koorma riigieelarvet.

Liiniloa saamine ei taga vedajale kliente ega soodusta tema majandustegevust. Tegemist on

kommertsalustel toimiva turuga, kus vedajal tuleb konkureerida teiste olemasolevate

vedajatega. Isegi kui tegemist oleks riigiabiga, siis näeb ELTL art 93 ette erandi riigiabi

reeglitest, mille kohaselt toetused ei ole vastuolus aluslepingutega, kui need vastavad transpordi

koordineerimise vajadusele. Samuti ei ole kaebajal õigust nõuda ebaseaduslikust riigiabist

osasaamist.

3-15-2622

10(15)

4.10. EL-s ei ole kehtestatud ühtset regulatsiooni siseriiklike kommertsvedude liinilubade

väljastamiseks. Määrus nr 1370/2007 on kohaldatav olukordades, kus transporditeenus on

siseriiklikult määratletud üldhuviteenusena. ÜTS v.r § 2 kohaselt ei ole kiirliini- ega

ekspressliiniloa alusel teostatav bussivedu üldhuviteenus. Seega määrus nr 1370/2007 ei

kohaldu.

4.11. Kuigi siseturu toimimiseks vajalike konkurentsieeskirjade kehtestamise õigus on ELTL

art 3 alusel EL-s, ei välista see siseriikliku konkurentsiõiguse olemasolu ning siseriiklike

konkurentsieeskirjade kehtestamist. ELTL art 3 lg 1 puudutab ELTL art-tes 101-109

kehtestatud konkurentsireegleid ning nende kohaldamiseks ja tõlgendamiseks vajalike

konkurentsieeskirjade kehtestamist. Siseriiklikult on võimalik kehtestada konkurentsieeskirju

siseriikliku konkurentsiolukorra reguleerimiseks. ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 ei keela teatud

konkurentsivastaseid tegevusi ega näe ette käitumiskohustusi õiglase konkurentsi tagamiseks.

Seega on kaebaja seisukoht, et ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 näol on tegemist konkurentsieeskirjadega

ELTL art 3 lg 1 mõistes, ekslik. Nende vahel puudub igasugune vastuolu. ELTL art 4 lg 2 punkti

g kohaselt on EL-l ja liikmesriigil transpordivaldkonnas jagatud pädevus. Seega seni, kuni

siseriiklike kommertsliinilubade andmine ei ole EL õigusega reguleeritud, on Euroopa Liidu

lepingu art 5 lg 3 kohaselt õigus vastavate lubade väljaandmise ja sellest keeldumise korra

kehtestamiseks liikmesriikidel. ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 ei sisalda konkurentsi- ega teenuste vaba

liikumise piirangut, sest loa andmisest keeldumise kriteeriumid kehtivad ühetaoliselt kõigile

konkurentidele.

4.12. Isegi kui ÜTS v.r § 41 lg 2 p 2 on konkurentsipiirang, on EK korduvalt rõhutanud, et

liikmesriikidel on õigus konkurentsi ning teenuste vaba liikumist piirata avalikes huvides, eriti

ohutuse tagamiseks (08.09.2009 otsus kohtuasjas nr C-42/07: Liga Portuguesa de Futebol

Profissional ja Bwin International, 11.09.2003 otsus kohtuasjas nr C-6/01: Anomar jt,

30.03.2006 otsus kohtuasjas nr C-451/03: Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti). ÜTS v.r §

41 lg 2 p-ga 2 tagati, et konkurentsi ei moonutatakse ebamõistlikul määral. Liiniloa andmisest

ei saanud keelduda, kui liini teenindas vaid üks vedaja. Sellega oli tagatud, et avaliku huvide

kaitse eesmärgil ei antakse ühelegi ettevõttele monopoolset ega valitsevat seisundit. Samuti ei

ole antud sätte kohaselt liiniloa andmisest keeldumine automaatne, kui varasemalt teenindab

liini vähemalt 2 vedajat, vaid nõuab olukorra igakordset hindamist. Kaalutluspõhimõtted

tagavad läbipaistvuse ning liiniloa taotlejal on võimalus enne liiniloa taotlemist tutvuda,

millistele kriteeriumitele vastustaja tugineb olukorra hindamisel.

KOHTU PÕHJENDUSED

5. Kohus jätab rahuldamata vastustaja taotluse kaebuse läbi vaatamata jätmiseks kaebeõiguse

puudumise põhjendusel. Kohus ei nõustu vastustaja seisukohaga, et kaebajal puudub

kaebeõigus vaidlusaluse käskkirja vaidlustamiseks. Kuna selle käskkirjaga jäeti rahuldamata

kaebaja taotlus liinilubade saamiseks, siis piiras see kaebaja õigust liinivedu teostama hakata.

Seega riivas see tema subjektiivseid õigusi (mh ettevõtlusvabadust). ÜTS u.r alusel uue liiniloa

taotluse esitamise võimaluse olemasolu ei võta kaebajalt õigust vaidlustada tema taotluse kohta

varem tehtud negatiivset otsust. Varasema taotluse kohta tehtud otsuse õigusvastasuse

tuvastamine annab kaebajale võimaluse kaaluda vastustaja vastu kahju hüvitamise nõude

esitamist.

6. Kohus tagastab kaebaja alternatiivse nõude Kaalutluspõhimõtete õigusvastasuse

tuvastamiseks. Kaalutluspõhimõtted ei ole haldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51

tähenduses. Sellega ei reguleerita ühegi isiku õigusi ega kohustusi ega muudeta asja avalik-

õiguslikku seisundit. Kaalutluspõhimõtted on halduseeskiri, mis abistab vastustajat ÜTS-s

3-15-2622

11(15)

toodud kaalumisõiguse teostamisel (vt nt Riigikohtu 18.12.2014 otsus asjas nr 3-3-1-77-14,

p 18; 16.01.2008 otsus asjas nr 3-3-1-81-07, p 13). Kaalutluspõhimõtted on vastustaja

selgitustest nähtuvalt kehtestatud praktika ühtlustamiseks ja kaalutlusõiguse ühetaoliseks

kohaldamiseks. Halduseeskirja olemasolu ei tohi aga takistada konkreetse taotluse lahendamisel

oluliste asjaoludega arvestamist, takistada ega välistada kaalutlusõiguse teostamist ning

põhjendatud kaalutlusotsuse tegemist (vt Riigikohtu 02.04.2014 otsus asjas nr 3-3-1-72-13,

p 21). Kuna Kaalutluspõhimõtted ei reguleeri kaebaja õigusi ega kohustusi, siis puudub kaebajal

selle peale kohtule kaebuse esitamise õigus (Riigikohtu 16.01.2008 otsus asjas nr 3-3-1-81-07,

p 19). Kaebajal on õigus vaidlustada Kaalutluspõhimõtetes toodud kaalumisreegleid vaid

haldusakti peale esitatud kaebuse menetluses, sest Kaalutluspõhimõtete järgimise korral on

selles toodud kaalutlused ja põhjendused muutunud ka haldusakti põhjendusteks ja

kaalutlusteks.

7. Samuti ei ole Kaalutluspõhimõtted määruseks HMS § 88 tähenduses, sest sellel puudub

haldusasutusest väljapoole suunatud regulatiivne toime. Seetõttu on asjakohatud kaebaja väited

Kaalutluspõhimõtete tühisuse kohta volitusnormi puudumise tõttu. Halduseeskirja võib

kehtestada ilma volitusnormita ning juhul, kui selles sätestatud kaalumisreeglid on puudutatud

isikutele teatavaks tehtud, ei ole hilisema haldusakti andmisel halduseeskirjale tuginemine

õigusvastane. Olukorras, kus liinilubade andmiseks ei ole õigusaktides eraldi menetluskorda

sätestatud, võib sellise korra kehtestada halduse siseaktiga ning kuigi tegemist ei ole

õigusaktiga, on taotluse esitajatel hea halduse põhimõttest tulenevalt siiski õigus eeldada nende

taotluste lahendamist kooskõlas viidatud reeglistikuga (vt Riigikohtu 17.11.2005 otsus asjas

nr 3-3-1-54-05, p 11; Tallinna Ringkonnakohtu 03.07.2015 otsus asjas nr 3-14-50498, p 12).

8. Kaebaja on vaidlustanud käskkirja nii põhjusel, et see on vastuolus EL ja Eesti

konkurentsiõigusega, vaba turumajanduse reeglitega, EL aluslepingute ja PS-ga kui ka

põhjusel, et vastustaja on eksinud ka enda kehtestatud Kaalutluspõhimõtete vastu. Kohtu

hinnangul on praegust vaidlust võimalik lahendada ka ainuüksi Kaalutluspõhimõtetest

kinnipidamist kontrollides. Vastustaja on pidanud Kaalutluspõhimõtetest lähtumist vajalikuks

ja otstarbekaks. Vastustaja sõnul on ta lähtunud samadest Kaalutluspõhimõtetest juba aastaid

liiniloa taotlusi menetledes. Seega on antud juhul Kaalutluspõhimõtetest kinnipidamine oluline

ka võrdse kohtlemise tagamiseks. Seetõttu kontrollib kohus järgnevalt, kas vastustaja on

järginud vaidlusaluse käskkirja tegemisel Kaalutluspõhimõtetes toodud reegleid või

põhjendanud neist kõrvale kaldumist.

9. ÜTS v.r. § 41 lg 2 p 2 kohaselt võib liiniloa andja keelduda liiniloa andmisest, kui liiniloa

taotleja on maksuvõlglane või kui ilmneb, et liin, mille teenindamiseks liiniluba taotletakse,

häirib liinivedu, mida juba korraldatakse varem antud liiniloa alusel, välja arvatud juhul, kui

nimetatud liini teenindab ainult üks vedaja. Vastustaja on selle normi sisustamiseks kehtestanud

Kaalutluspõhimõtted, milles on toodud järgmised reeglid:

 p 2.1 „Võttes aluseks Konkurentsiseaduse § 3 sätestatud kaubaturu mõiste /…/ käsitleb

komisjon ühel ja samal marsruudil üldjuhul erinevate kaubaturgudena lähtuvalt

sõiduplaaniga

määratud

peatuste

arvust

järgmisi

liiniveoteenuse

liike:

2.1.1. ekspressliinivedu /…/; 2.1.2. kiirkaugliinivedu /…/; 2.1.3. lihtkaugliinivedu /…/;

2.1.4. kohalik liinivedu /…/.“

 p 2.2 „Komisjon, tuginedes olemasolevale praktikale, lähtub eeldusest, et ühel ja samal

või suures osas kattuval marsruudil teostatavate punkti 2.1 alapunktides 1, 2 ja 3

kirjeldatud erinevate liiniveoteenuse liikide kasutajad on üldjuhul erinevad, st sõitja

jaoks ei ole ekspressliiniveo, kiirkaugliiniveo ja lihtkaugliiniveo teenused omavahel

asendatavad.“

3-15-2622

12(15)

 p 2.3 „Punktis 2.2 sätestatud eeldus ei vabasta komisjoni igakordselt põhjendamast,

miks punkti 2.1 alapunktides 1 kuni 3 kirjeldatud liiniveoteenuse ühe liigi osutamist ei

peeta häirivaks kahe ülejäänud liiniveoteenuse liigi suhtes. Samuti ei tohi nimetatud

eeldusest üldjuhul lähtumine takistada komisjonil teistmoodi otsustamast, kui

konkreetse liiniloa taotluse menetlemisel ilmnevad eelnimetatud eeldusi ümberlükkavad

asjaolud.“

 p 3.1 „Tulenevalt vajadusest aidata kaasa veoteenuse osutamise stabiilsusele, samuti

veoteenuse osutamise ohutusele ja sõitjate mugavuse loomisele eeldab komisjon, et nii

sõitja kui vedaja jaoks on olulised ühel marsruudil üht liiki liiniveoteenuse osutamiseks

kasutatavate ühissõidukite liiklussagedus, väljumiste intervall ja nende täituvus.“

 p 5 „Komisjon peab igakordselt hindama uut liiniloa taotlust menetledes vastaval

marsruudil üht ja sama liiniveo teenuse liiki osutavate erinevate vedajate ühissõidukite

täituvust ning liiklussageduse optimaalsust ja tegema kaalutletud ettepaneku.“

 tabelis 1 “Busside väljumiste minimaalne ajaline vahe peatusest” on ühtviisi ekspress-,

kiir- ja lihtkaugliinide puhul peetud väljumiste minimaalseks ajaliseks vaheks suurtest

keskustest (Tallinn, Tartu, Pärnu, Narva, Jõhvi ja Kohtla-Järve) tipptunnil 30 minutit ja

muul ajal 60 minutit; maakonnakeskustest tipptunnil 45 minutit ja muul ajal 90 minutit;

muudest keskusest (üle 5000 elaniku) tipptunnil 60 minutit ja muul ajal 120 minutit.

 tabelis 2 “Ühissõiduki täituvus” on ühtviisi ekspress-, kiir- ja lihtkaugliinide puhul

peetud normaalseks täituvuseks 75% istekohtadest.

10. Kohtu hinnangul nähtub eelviidatust, et reeglina tuleb liiniloa taotluse menetlemisel

võrrelda omavahel sama liiki liini teenindavate ühissõidukite väljumiste intervalli ja täituvust.

Erinevat liiki liinide võrdlust ja häirivust tuleb põhjendada.

11. Vaidluse all ei ole asjaolu, et kaebaja taotles ekspressliinilube. Liiniveo liik on nimetatud

taotlusele lisatud sõiduplaanidel. Sõiduplaanide kohaselt on kaebaja planeerinud peatusi vaid

nende kohalike omavalitsuste territooriumidele, kus asuvad liini alg- ja lõpp-punktid, seega on

tegemist ekspressliinidega Kaalutluspõhimõtete p 2.1.1 kohaselt.

12. Kuigi kaebaja taotles vaid ekspressliinilube, on vastustaja vaidlusaluses käskkirjas

võrrelnud kaebaja taotletavaid liine mh ka kiir- ja lihtliinidega. Seejuures puuduvad käskkirjas

põhjendused selle kohta, miks otsustati kaebaja taotluste osas selline võrdlus läbi viia ja miks

peeti kaebaja taotletud ekspressliinide väljumise aegu olemasolevaid kiir- ja lihtliine häirivaks

olukorras, kus Kaalutluspõhimõtted peavad neid kolme liinivedu eraldi kaubaturgudeks ja neid

liiniveo teenuseid omavahel tarbijate seisukohalt mitteasendatavateks. Kuna sellekohaseid

põhjendusi käskkirjas ei nähtu, siis puudub kohtul võimalus kontrollida, kas vastustaja lähtus

kaebaja taotluste menetlemisel õigetest kaalutlustest. Kohus ei arvesta siinkohal vastustaja

viitega uutele, vastustaja 30.09.2015 käskkirjaga kehtestatud kaalutluspõhimõtetele, mille p 3.3

kohaselt on lihtkaugliiniveo teenus kiirkaugliinivedu ja ekspressliinivedu asendavaks teenuseks

ning kiirkaugliiniveo teenus ekspressliinivedu asendavaks teenuseks. Kuna selline põhimõte

kehtib alates 30.09.2015, siis ei saanud see olla asjakohane 17.09.2015 käskkirja vastuvõtmisel

ja põhjendamisel. Sellekohaseid põhjendusi ei ole käskkirjas ka esitatud.

13. Kui jätta kaebaja taotluste juures kiir- ja lihtkaugliinide väljumiste ja täituvusega

arvestamata, siis puudunuks vastustajal takistused kaebajale liinil Tallinn-Narva ja Narva-

Tallinn liiniloa andmiseks.

3-15-2622

13(15)

Samuti puudunuks takistused liinil Tallinn-Pärnu väljumise aja kl 21.45 võimaldamiseks.

Vastustaja on lihtliiniga arvestades pakkunud kaebajale lähima vaba väljumise ajana alles kl

22.00.

Samamoodi on vastustaja liinil Tartu-Tallinn väljumise aja kl 5.15 juures arvestanud liht- ja

kiirliinidega ning pakkunud lähima vaba väljumise ajana kl 4.45. Vastustaja on arvestanud

samal liinil kl 9.30 väljumisel ebaõigesti kiirliiniga. Kuna ajaline vahe ekspressliiniga oli

nõutavad 30 minutit, siis puudunuks takistused selle väljumise võimaldamiseks. Vastustaja on

arvestanud samal liinil kl 17.30 väljumisel ebaõigesti lihtliiniga. Kuna samal ajal väljunud

ekspressliin lõpetas tegevuse alates 14.09.2015 ja järgmise ekspressliiniga oli ajaline vahe

nõutavad 30 minutit, siis puudunuks takistused selle väljumise võimaldamiseks.

14. Vastustaja ei ole vaidlusaluses käskkirjas põhjendanud, miks ei olnud võimalik võimaldada

kaebajale liinil Pärnu-Tallinn väljumise aegu kl 9.50 ja 12.30. Kl 9.50 väljumise juures on

ajaline vahe eelneva ekspressliiniga 5 minutit ja järgneva ekspressliiniga 25 minutit, kuid välja

ei ole toodud kummagi liini täituvuse andmeid. Kl 12.30 väljumise juures on arvestatud

ebaõigesti 10 minutit varem toimuva lihtliini väljumisega. Samuti on arvestatud samal ajal

toimuva ekspressliini väljumisega, mille juures ei ole välja toodud täituvuse andmeid. Seega ei

kontrollinud vastustaja teise tingimuse täidetust. Kui viidatud konkureerivate liinide täituvus

olnuks üle 75%, puudunuks vastustajal takistused kaebajale nende väljumiste võimaldamiseks.

15. Eeltoodust nähtub, et vastustaja on eksinud enda kehtestatud ja enda jaoks siduvate

Kaalutluspõhimõtete vastu ega ole Kaalutluspõhimõtetes toodud reeglitest erandi tegemist

põhjendanud. Kuna see võis mõjutada kaalutlusotsuse tegemist, siis toob see kaasa vaidlusaluse

käskkirja tühistamise vajaduse.

16. Kohus nõustub kaebajaga, et vastustaja on rikkunud täituvuse andmete kontrollimisel

uurimispõhimõtet (HMS § 4). Liine teenindavate busside väljumisajad on olemasolev ja

kergesti kontrollitav info. Seevastu täituvuse andmeid vastustajal endal ei ole ja neid peab

igakordselt küsima liine teenindavatelt vedajatelt. On usutav, et ükski vedaja ei soovi endale

täiendavat konkurenti, kellega tuleks hakata sõitjate nimel konkureerima ja kes võib tõenäoliselt

põhjustada tema sissetulekute vähenemist. Sellises olukorras peab vastustaja suhtuma kriitiliselt

vedajate esitatud andmetesse ja vajaduse korral neid üle kontrollima. Selline uurimiskohustus

on seda enam oluline juhul, kui täituvuse andmed on väga lähedal Kaalutluspõhimõtetes toodud

piirnäitajale – 75%.

17. Praegusel juhul nähtub vaidlusalusest käskkirjast, et:

 suunal Tallinn-Pärnu eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 12.45 15-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 69%;

 suunal Pärnu-Tallinn eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 16.05 5-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 74%;

 suunal Tallinn-Tartu eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 9.15 15-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 72%;

 suunal Tallinn-Tartu eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 11.15 15-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 74,6%;

 suunal Tallinn-Tartu eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 13.15 15-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 74%;

3-15-2622

14(15)

 suunal Tallinn-Tartu eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 15.20 20-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 74% ja järgneb 10-minutilise vahega ekspressliin

keskmise täituvusega 68,3%;

 suunal Tallinn-Tartu eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 18.15 15-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 74% ja järgneb 15-minutilise vahega ekspressliin

keskmise täituvusega 72,8%;

 suunal Tallinn-Tartu eelneb kaebaja taotletud väljumisele kl 20.15 15-minutilise vahega

ekspressliin keskmise täituvusega 69%;

 suunal Tartu-Tallinn toimub kaebaja taotletud väljumisega kl 7.00 samal ajal

ekspressliinivedu keskmise täituvusega 67%;

 suunal Tartu-Tallinn toimub kaebaja taotletud väljumisega kl 11.30 samal ajal

ekspressliinivedu keskmise täituvusega 71,7%;

 suunal Tartu-Tallinn toimub kaebaja taotletud väljumisega kl 14.00 samal ajal

ekspressliinivedu keskmise täituvusega 74%;

 suunal Tartu-Tallinn toimub kaebaja taotletud väljumisega kl 16.00 samal ajal

ekspressliinivedu keskmise täituvusega 72%.

18. Tegemist on üsna suurte täituvuse näitajatega. Nii suurte täituvuse näitajate korral ei saa

välistada, et olemasolev vedaja võib olla näitajat mõne protsendi võrra vähendanud, et takistada

konkurendi turuletulekut. Põhjendatud ei saa olla olukord, kus kaebaja subjektiivsete õiguste

riive sõltub konkurendi esitatud kontrollimatutel andmetel. Kuna kaebajal puudub võimalus

neid andmeid kontrollida ja ümber lükata, on seda suurem uurimiskohustus vastustajal, kes teeb

kaalutlusotsuse neile andmetele tuginedes.

19. Samuti nõustub kohus kaebajaga selles, et üheski õigusaktis ega ka Kaalutluspõhimõtetes

ei ole sätestatud, kui pika ajaperioodi kohta keskmise täituvuse andmeid küsitakse. Antud juhul

küsiti andmeid taotlusele eelnenud 3 kuu kohta. Samas ei ole vastustaja valitud perioodi

käskkirjas millegagi põhjendanud. Bussiliinivedu on sesoonne. Teatavasti sõidab suurlinnade

vahet palju tudengeid. Paljud reisid on seotud tööga. Seega sõltub busside täituvus mh töö- ja

puhkuseperioodidest ning õppe- ja eksamiperioodidest. Praegusel juhul jäid vastustaja küsitud

ajavahemikku nii puhkuse- kui eksamiperioodid, mis võisid näidata tavapärast täituvust

väiksemana. Sellise perioodi kohta küsitud täituvuse andmed ei saa anda objektiivset infot

ülejäänud aastase keskmise täituvuse ja reisijate liikumisvajaduse kohta. Muul ajal, nt sügisel

või talvel, võib busside täituvus olla hoopis suurem.

20. Ka eeltoodu võis mõjutada kaalutlusotsuse sisu, mistõttu toob see kaasa käskkirja

tühistamise vajaduse.

21. Kohus ei pea otstarbekaks täiendavalt analüüsida, kas ÜTS v.r toodud liiniloa reeglistik ja

vaidlusalune haldusakt on kooskõlas EL õiguse ja PS-ga, sest see ei mõjuta enam asja lahendust

ega võimalda ka võtta ennetavalt seisukohta kaebaja liiniloa taotluste uue läbivaatamise

võimaliku õiguspärasuse osas.

22. Käskkirja tühistamise tõttu tuleb vastustajal teha kaebaja taotluste osas uus otsus. Kohus

nõustub vastustajaga selles, et uue otsuse tegemisel tuleb lähtuda otsuse tegemise ajal

kehtivatest õigusnormidest, mitte kaebajale soodsamatest õigusnormidest. Erinevalt

kriminaalmenetlusest tuleb haldusorganil haldusakti andmisel lähtuda kehtivast õigusest (vt

HMS § 54), seetõttu puudub võimalus kaebajale soodsamat regulatsiooni valida. Kaebaja viide

3-15-2622

15(15)

HMS § 5 lg-le 5 ei ole asjakohane, sest see reguleerib menetlusõiguse, mitte materiaalõiguse

normide muutumist.

23. Vastustajal on õigus ka selles osas, et kuna ÜTS u.r kohaldamine ja tõlgendamine ei ole

praeguse vaidluse seisukohalt asjakohane ja väljuks vaidluse raamidest, siis ei saa kohus anda

vastustajale ÜTS u.r kohaldamiseks ja uue otsuse tegemiseks juhiseid. Kohus teostab

haldusmenetluse üle järelkontrolli ega sekku juba ennetavaid haldusmenetlusse. Samuti puudub

kohtul pädevus haldusorgani asemel ise haldusmenetlust läbi viia ja haldusakte anda või neid

põhjendada. Vastustajal tuleb endal kaebaja taotluste uuel lahendamisel uut seadust ja EL

asjakohaseid norme tõlgendada ja rakendada. Seetõttu puudub praegusel juhul võimalus

hinnata, kas ÜTS u.r toodud liiniloa reeglistik on kooskõlas EL ja PS normidega. Sellekohased

küsimused tuleb lahendada uue võimaliku vaidluse lahendamisel.

24. Eeltoodud põhjendustel rahuldab kohus kaebuse, tühistab vastustaja 17.09.2015 käskkirja

ja kohustab vastustajat vaatama kaebaja 01.07.2015 liiniloa taotlused uuesti läbi.

25. Kuna kohus teeb otsuse vastustaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta vastustaja kanda

(halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1). Kaebaja on tasunud kaebuse esitamisel

riigilõivu 15 eurot, mis tuleb täies ulatusest vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Lisaks

taotleb kaebaja tema õigusabikulude summas 7710 eurot väljamõistmist vastustajalt. Kaebaja

esitas kulude tõendamiseks Advokaadibüroo Deloitte Legal OÜ 28.12.2015 arve nr ES3-179

summas 4335 eurot (sisaldab käibemaksu ja riigilõivu 15 eurot) ning 27.04.2016 arve nr ES3-

207 summas 3390 eurot (sisaldab käibemaksu). Kulude kandmine on konto väljavõtte ja

maksekorraldusega

tõendatud.

Kohtu

hinnangul

ei

ole

nimetatud

õigusabikulude

väljamõistmine terves ulatuses põhjendatud (HKMS § 109 lg 6). Vaidlus ei olnud keskmisest

keerukam, kohtumenetlus ei olnud pikk ja menetlusosalisi ei koormatud korduvate seisukohtade

esitamise kohustusega. Mitmed kaebuse põhjendused esitati juba haldusmenetluses koos

liiniloa taotlusega, kus kaebajat esindas sama esindaja. Kaebus ja selle täiendused sisaldavad

palju kordusi ja on seetõttu ülepaisutatud. Kohus peab põhjendatud õigusabikuluks koos

käibemaksuga 5000 eurot ja mõistab selles ulatuses vastustajalt menetluskulud kaebaja kasuks

välja. Ülejäänud osas jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Reelika Lind

Kohtunik