3-16-751/9 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kristjan Siigur

Otsuse teatavakstegemine

2. juuni 2016, Tallinn

Haldusasja number

3-16-751

Haldusasi

Tõnu Urva kaebus Saue Linnavolikogu 17. märtsi 2016

otsuse nr 106 tühistamise nõudes.

Asja läbivaatamise viis

Kirjalikus menetluses

Menetlusosalised

Kaebaja: Tõnu Urva

Esindaja: Jaanus Krevald

Vastustaja: Saue linn

Esindaja: v.adv Villy Lopman

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tõnu Urva kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord: Menetlusosalistel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus

Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 4. juulil 2016 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise

menetlusosaliste poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva

jooksul

apellatsioonkaebuse

menetlusosalisele

kättetoimetamisest

arvates

või

ülejäänud

apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja

arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on

nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib

apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada

vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS §

116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka

menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse

(HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA VAIDLUSTATUD OTSUS

1. Saue Linnavalitsuse 25. veebruari 2016 korraldusega nr 64 lubati Saue linnapea Tõnu Urva

alates 7. märtsist 2016 lapsehoolduspuhkusele. 10. märtsil 2016 algatasid üheksa Saue

Linnavolikogu liiget linnapea suhtes umbusalduse. 14. märtsi 2016 e-kirjas teavitas linnavolikogu

esimees Tõnu Urvat, et umbusaldus tuleb arutamisele linnavolikogu 17. märtsi istungil. Tõnu

Urva vastas linnavolikogu esimehele 17. märtsi 2016 e-kirjas, et ei osale volikogu istungil, kuna

viibib lapsehoolduspuhkusel. 17. märtsi 2016 otsusega nr 106 otsustas Saue Linnavolikogu

avaldada linnapeale umbusaldust.

KAEBAJA NÕUE JA PÕHJENDUSED

2. Tõnu Urva esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Saue Linnavolikogu 17. märtsi

2016 otsuse nr 106 tühistamist. Kaebaja hinnangul ei taganud volikogu talle enne otsuse

tegemist ärakuulamisõigust, kusjuures volikogu liikmetele oli teada, et kaebaja viibib

lapsehoolduspuhkusel ega pea sellest tulenevalt oma ametikohustusi täitma. Kaebaja hinnangul

ei ole hea halduse tavaga kooskõlas see, et linnapeale, kellele kavatsetakse umbusaldust

avaldada, teatatakse volikogu istungist vaid paar päeva enne selle toimumist, õhtusel ajal ning

e-kirja vahendusel. Kaebaja on seisukohal, et kuivõrd ta ei pidanud viibima tööl, ei saanud teda

ka ära kuulata, ent ärakuulamisõiguse rikkumise tõttu tuleb otsus tühistada. Kaebaja viitab

seejuures ka haldusasjas nr 3-14-50871 tehtud kohtuotsusele. Kaebuse täienduses rõhutab

kaebaja, et ta pole kunagi loobunud ärakuulamisõiguse teostamisest ja kindlasti ei saa sellist

loobumist järeldada tema 17. märtsi 2016 e-kirjast. Veel toob kaebaja välja, et talle jääb

arusaamatuks, miks ei võinud volikogu teda umbusaldada juba varem, kuivõrd see, et kaebaja ei

poolda valdade ühinemise plaani, oli kõigile volikogu liikmetele ammu teada.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

3. Saue linn vaidleb Tõnu Urva kaebusele vastu ja taotleb selle rahuldamata jätmist. Vastustaja

leiab, et ärakuulamisõigust ei ole rikutud, sest kaebajat teavitati volikogu istungi toimumisest

ning talle võimaldati sellest osa võtmine. Vastustaja rõhutab, et kaebaja istungile kutsumise näol

ei olnud tegemist tööalase korraldusega, mille andmine oleks kaebaja lapsehoolduspuhukusel

viibimise faktist tulenevalt võimatu olnud, samuti ei tulene seadusest keeldu avaldada

linnapeale umbusaldust tema lapsehoolduspuhkusel viibimise ajal. Vastustaja hinnangul nähtub

kaebaja 17. märtsi 2016 e-kirjast volikogu esimehele üheselt, et kaebaja ärakuulamisõigust

teostada ei soovinud. Ka märgib vastustaja, et kaebaja ära kuulamine poleks saanud otsuse

iseloomust tulenevalt selle otsuse kvaliteeti kuidagi parandada. Viidates Tartu Halduskohtu

otsusele haldusasjas nr 3-14-51839 ja Tartu Ringkonnakohtu otsusele haldus nr 3-08-1204, leiab

vastustaja, et umbusaldusavalduse otsuse seadusevastaseks tunnistamise eelduseks on

äärmiselt raskete vormi- ja menetluslike vigade esinemine.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

4. Vaadanud läbi poolte väiteid ja nende kinnituseks esitatud tõendeid, leian, et Tõnu Urva

kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb rahuldamata jätta. Kuivõrd seadus ei keela linnapeale

umbusalduse avaldamist linnapea lapsehoolduspuhkusel viibimise ajal ning tegemist on

poliitilise otsusega, mille ratsionaalse kaalumise ega põhjendamise kohustust linnavolikogul ei

ole, oli kaebaja teavitamine umbusalduse küsimuse lisamisest volikogu 17. märtsi 2016 istungi

päevakorda kaebaja ärakuulamisõiguse tagamiseks piisav.

5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 46 lg 1 kohaselt võib vähemalt neljandik

volikogu liikmetest algatada umbusalduse avaldamise linnapea vastu. Sama paragrahvi lõikest 4

tuleneb, et umbusalduse avaldamine vabastab linnapea ametist. Tegemist on erilise poliitiliselt

ametikohalt vabastamise alusega ning linnapea teenistussuhte lõppemisel umbusalduse tõttu ei

kohaldu teenistussuhteid reguleerivad avaliku teenistuse seaduse sätted. Umbusalduse

avaldamise aluseks saab olla linnapea poliitilise usalduse kaotus volikogu enamuse hulgas,

kusjuures umbusaldamine ei eelda tegelikult ühegi konkreetse ja selge etteheite tegemist

umbusaldatava linnapea isiku, tema varasema tegevuse, väljaütlemiste või tulevikuplaanide

suhtes. Linnapea umbusaldamine on võimalik ka pelgalt põhjusel, et ta enam volikogu

enamusele ei meeldi.

6. Tegemist on volikogu poolt vaba suva alusel tehtava poliitilise otsusega, mille põhjendamise

kohustust volikogul niisiis pole. Sellise volikogu otsuse kohtulik kontroll saab piirduda üksnes

umbusalduse

avaldamise

algatamist

ning

volikogus

otsuse

tegemist

reguleerivate

menetlusnormide järgimise kontrollimisega. Kaebaja ei ole väitnud, et umbusalduse avaldamise

algatamisel või volikogu otsuse tegemisel oleks vastavaid norme rikutud. Ka kaebusele lisatud

dokumentidest nähtub, et umbusalduse algatasid 9 volikogu liiget (KOKS § 46 lg 1),

umbusaldushääletus oli avalik (KOKS § 46 lg 3), kusjuures volikogu istungist võttis 17 volikogu

liikmest osa 16, kellest 10 hääletas umbusaldamise poolt. Seega toimus umbusalduse

algatamine ja kaebaja umbusaldamine seaduses sätestatud korda järgides.

7. See, et kaebaja vastumeelsus haldusreformi raames valdade liitmise ideele oli volikogule juba

varem teada, ei oma umbusalduse avaldamise seisukohast mistahes tähtsust. Seega ei saa

asjakohaseks pidada küsimusepüstitust sellest, miks umbusalduse avaldamist varem ei

algatatud. Nagu öeldud, ei pea umbusalduse avaldamise algatamiseks ja umbusalduse

avaldamiseks tuvastama mingisuguseid linnapea rikkumisi või tegematajätmisi, ei pea

arvestama linnapea varasemat toime tulekut oma ülesannetega ning kindlasti ei piira linnapeale

umbusalduse avaldamise õigust kuidagi see, et asjaolud, mille umbusalduse avaldamise

algatajad on umbusalduse avaldamise ajendina välja toonud, olid volikogule teada kasvõi juba

linnapea ametisse nimetamise ajal. Umbusalduse avaldamine on puhtalt poliitiline otsus, mitte

mingisuguste objektiivselt tuvastatud asjaolude ning erinevate õiguslike huvide kaalumise

tulemus.

8. Olen jätkuvalt seisukohal, et umbusalduse avaldamine ei eelda linnapeale täiemahulise

ärakuulamisõiguse tagamist haldusmenetluse seaduse tähenduses. Saue linna põhimääruse § 36

lg 6 kohaselt on isikul, kelle umbusalduse avaldamine on algatatud, õigus sõna võtta

vastuväidete esitamiseks. See tähendab seda, et sel isikul on õigus osa võtta

umbusaldusavalduse arutamiseks määratud linnavolikogu istungist ning võtta seal sõna. KOKS-

sit ei tulene mingisuguseid erilisi nõudeid sellise isiku volikogu istungile kutsumise kohta. Antud

juhul pole vaidlust selles, et kaebajat teavitati tema suhtes umbusaldushääletuse läbi viimisest

enne vastava volikogu istungi toimumist ning anti talle teada tema õigusest volikogu istungist

osa võtta. Volikogu istungist ette teatamise tähtaeg ei olnud ebamõistlikult lühike ning see, et

kaebajale saadeti vastav e-kiri õhtusel ajal, ei kujuta endast rikkumist. Kaebaja ei ole välja

toonud ühtki objektiivset põhjust, mis takistas tal linnavolikogu istungist osavõttu ning seal

umbusaldusavalduse kohta oma seisukoha esitamist. See, et kaebaja oli lapsehoolduspuhkusel

ega pidanud oma tööülesandeid täitma, ei takistanud teda istungile ilmumast või volikogu

liikmetele kasvõi kirjalikus vormis oma seisukohti esitamast. Vastustaja toob õigesti välja, et

linnapea kutsumine tema umbusaldamise küsimuse arutamiseks kokku kutsutud linnavolikogu

istungile ei ole käsitatav linnapeale ametialase kohustuse panemisena. Samuti pole eluliselt

usutav, et umbusalduse avaldamise algatamine eelmisel volikogu istungil polnud kaebajale

teada. Isegi kui volikogu ametlikke kanaleid pidi sellest kaebajat ei teavitatud, ei saa

tõenäoliseks pidada, et kaebaja ei saanud sellest teada teda usaldavatelt volikogu liikmetelt.

Linnapeaks valitud isik peab (ka ajal, mil ta viibib linnapea ülesannete täitmisest eemal)

arvestama umbusaldamise võimalusega ning ise pidevalt hoolt kandma oma jätkuva poliitilise

toetuse olemasolu eest. Sellest tulenevalt on linna põhimääruse § 36 lõikes 6 sätestatud

sõnaõigus piisavalt tagatud, kui linnapeale, kelle suhtes umbusalduse avaldamine kõne alla on,

on mõistlikul moel selle küsimuse arutamisest ning volikogu istungi ajast ja linnapea sellest osa

võtmise võimalusest teavitatud. Teavitamine töökohustustest eemaloleva linnapea teadaolevale

e-posti aadressile kaks päeva enne volikogu istungi toimumist, on piisav.

9. Lisaks eelnevale ei saa ka linna põhimääruse § 36 lõikes 6 sätestatud sõnaõiguse puhul

tähelepanuta jätta ka seda, et erinevalt tavapärasest haldusmenetlusest, kus ärakuulamisõiguse

eesmärk on eeskätt see, et asjaosaline saaks välja tuua faktilised asjaolud, tõendid ja

kaalutlused, mida otsust tegev haldusorgan hindama (ja antud hinnangut põhjendama) peab, ei

pea linnavolikogu linnapea umbusaldamist mitte kuidagi ratsionaalselt põhjendama. Minu

hinnangul vähendab see oluliselt linna põhimääruse § 36 lõikes 6 sätestatud sõnaõiguse

tähtsust, sest sõnaõiguse teostamisel antud selgitusi ei pruugi volikogu tegelikult otsuse

langetamisel üldse arvesse võtta. Ja viimaks – kuivõrd linnapea umbusaldamine on poliitiline

ostus ning kajastab üksnes linnapea poliitilise toetuse puudumist, siis on ilmne, et huve, mida

linnapea saaks kaitsta oma sõnaõigust teostades, saavad samaväärselt kaitsta ka linnapea

ametis jätkamist toetavad volikogu liikmed, esinedes volikogus sõnavõttudega ning küsides

küsimusi. See tähendab seda, et sellises otsustusprotsessis oleks isegi sõnaõiguse (või

ärakuulamisõiguse) rikkumine käsitatav väheolulise menetlusliku rikkumisena, mis ei saa kaasa

tuua umbusalduse kohta tehtud otsuse tühistamist. Ma ei nõustu kaebuses viidatud kohtuasjas

nr 3-14-50871 tehtud kohtuotsuses võetud seisukohaga ärakuulamisõiguse tähtsusest selliste

poliitiliste otsuste tegemisel. Linnavalitsuse koosseisuga seotud küsimused ei ole, nagu kaebaja

väidab, üksnes pealtäha poliitilise iseloomuga, vaid tegemist on puhtalt poliitilise otsusega.

Sellise poliitilise otsuse eest kannab iga volikogu liige poliitilist vastutust valijate ees. Seetõttu

näeb seadus ka ette, et umbusaldushääletus ei tohi olla salajane. Poliitilise otsustusprotsessi

mõjutamiseks on sellest huvitatud isikul palju muidki võimalusi, lisaks volikogu istungil sõna

võtmisele. Selles osas erineb sellise otsuse tegemine põhimõtteliselt muude haldusotsustuste

tegemisest. Näiteks otsus planeeringu kehtestamise kohta (mille tegemisel on volikogul avar

kaalutlusõigus) peab olema ratsionaalselt põhjendatud ning sellest peab nähtuma, miks on

teatud faktilistele asjaoludele või teatud huvigruppide huvidele antud teistest suurem kaal.

Seevastu linnapea umbusaldamiseks piisab üksnes sellest, et volikogu enamus lihtsalt ei soovi

linnapea jätkamist, ilma et selleks peaks olema mingit ratsionaalselt põhjust. Siinkohal ei saa

mööda vaadata ka sellest, et ka linnapea ametisse nimetamine on puhtalt poliitilist laadi otsus,

valitakse see, kes saab enim toetust, ilma et oleks vaja hinnata (ja kontrollimist võimaldaval

moel põhjendada) selle isiku objektiivset paremust teiste kandidaatide ees. Samamoodi ei pea

otsus umbusaldamise kohta olema põhjendatud ega sisuliselt kontrollitav ning seetõttu on ka

linnapea sõnaõiguse tagamine selle otsuse õiguspärasuse seisukohast märksa vähemtähtis kui

see oleks näiteks planeeringualale jääva kinnistu omaniku ärakuulamisõigusel planeeringu

menetluses.

10. Mistahes tähtsust pole sellel, et kaebaja viibis lapsehoolduspuhkusel. Lapsehoolduspuhkusel

viibimine ei takista linnapeale umbusalduse avaldamist ega lükka edasi umbusalduse

vältimatuks tagajärjeks olevat teenistusest vabastamist. Asjakohane ei ole kaebaja viide sellele,

et lapsehoolduspuhkuse tõttu polnud tal kohustust tööd teha – olukorras, kus linnapea, kelle

suhtes on algatatud umbusalduse avaldamine, kutsutakse osa võtma selle küsimuse arutamiseks

toimuvast volikogu istungist, ei ole käsitatav mitte linnapeale tööülesannete panemisena, vaid

seeläbi tagatakse linnapeale, kui isikule, kelle suhtes hakatakse otsust langetama, võimalus selle

otsuse kohta oma seisukoht esitada. See on linnapea õigus, mitte kohustus. Arusaamatu on ka

kaebaja seisukoht, et volikogu kasutas võimalust umbusaldamiseks ajal, mil kaebaja viibis

lapsehoolduspuhkusel. Vähemalt neljandik volikogu liikmetest võib umbusalduse avaldamise

algatada igal ajal (v.a. teatud aja jooksul eelmise umbusalduse läbikukkumisest). Linnapea

eemalolek ei ole umbusalduse avaldamise algatamiseks ei parem ega halvem aeg kui mistahes

muu aeg.

11. Poolte arutelu selle üle, kas või kui aktiivselt osales kaebaja lapsehoolduspuhkuse ajal

kohaliku omavalitsuse poliitilises elus või kas ta kasutas ametikohustuste tõttu talle antud

sidevahendeid, on käesoleva vaidluse lahendamise seisukohast asjakohatu ega vaja seetõttu

seisukoha võtmist.

12. HkMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse

rahuldamata jätmisega on otsus tehtud kaebaja kahjuks. Vastustaja on taotlenud enda kasuks

õigusabikulude välja mõistmist. Pika aja jooksul välja kujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa

haldusasjas vastustajaks oleva haldusorgani õigusabikulusid üldjuhul pidada põhjendatud

menetluskuludeks HkMS § 109 lg 6 tähenduses. Käesolev vaidlus ei välju linnavolikogu

tavapärase tegevuse piiridest ega ole eriliselt keerukas. Linnal oli õigus lepingulist õigusabi

kasutada, ent sellega seotud kulud jäävad, vaatamata kaebuse rahuldamata jätmisele,

vastustaja enda kanda.

/allkirjastatud digitaalallkirjaga/

Kristjan Siigur

kohtunik