3-14-52049/45 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tanel Saar, Madis Ernits

Otsuse tegemise aeg ja koht

17.05.2016, Tartu

Haldusasja number

3-14-52049

Haldusasi

Kaubamaja AS, Neste Eesti AS, Northern European

Outdoor Media OÜ, Prisma Peremarket AS, Rimi Eesti

Food AS, Selver AS, Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ

kaebus Tartu Linnavalitsuse 25.07.2014. a

reklaamimaksu tagastusnõude rahuldamata jätmise

otsuste nr 7-14.2/15092 tühistamiseks ning Tartu

Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks kaebajate

27.06.2014. a tagastusnõudes näidatud enammakse

koheseks tagastamiseks ja JCDecaux Eesti OÜ ja Clear

Channel Estonia OÜ kaebus Tartu Linnavalitsuse

11.08.2014. a reklaamimaksu tagastusnõude

rahuldamata jätmise otsuste nr 6-8.2/15092

tühistamiseks ning Tartu Linnavalitsusele ettekirjutuse

tegemiseks kaebajate 30.07.2014. a tagastusnõudes

näidatud enammakse koheseks tagastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kaubamaja AS, Neste Eesti AS, Northern European

Outdoor Media OÜ, Prisma Peremarket AS, Rimi Eesti

Food AS, Selver AS, Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ,

JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ

apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

20.04.2016

Menetlusosalised

Kaebajad/apellandid:

Kaebaja 1 Kaubamaja AS

Kaebaja 2 Neste Eesti AS

Kaebaja 3 Northern European Outdoor Media OÜ

Kaebaja 4 Prisma Peremarket AS

Kaebaja 5 Rimi Eesti Food AS

Kaebaja 6 Selver AS

Kaebaja 7 Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ

Kaebaja 8 JCDecaux Eesti OÜ

Kaebaja 9 Clear Channel Estonia OÜ

Esindajad v.-adv. Allar Jõks ja v.-adv. Tanel Molok

Vastustaja Tartu linn

Kaasatud haldusorgan Rahandusministeerium

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebused rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a

otsuse resolutsioon muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused

käesoleva otsuse põhjendustega.

2. Jätta kaebajate menetluskulud kaebajate endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 16.06.2016 (HKMS § 212 lg 1).

Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui

kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt

avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebajad 1–7 tasusid perioodil 01.06.2011–01.07.2014 reklaamimaksu järgmistes

summades:

-

Kaubamaja AS – 76 364,05 eurot,

-

Neste Eesti AS – 5 595,75 eurot,

-

Northern European Outdoor Media OÜ – 2 840,76 eurot,

-

Prisma Peremarket AS – 74 267,69 eurot,

-

Rimi Eesti Food AS – 40 395,23 eurot,

-

Selver AS – 79 115,02 eurot,

-

Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ – 38 926,58 eurot.

2. Kaebajad 8–9 tasusid perioodil 01.07.2011–31.07.2014 reklaamimaksu järgmistes

summades:

-

JCDecaux Eesti OÜ – 76 462 eurot,

-

Clear Channel Estonia OÜ – 17 803,58 eurot.

3. Kaebajad 1–7 esitasid 27.06.2014 Tartu Linnavalitsusele taotluse (tl I-10-11)

reklaamimaksu tagastamiseks ning intressi tasumiseks riigivastutuse seaduse alusel. Samuti

esitasid kaebajad 1–7 27.06.2014 reklaamimaksu deklaratsioonid (tl I-26-32) maksuperioodi

01.06.2011–01.07.2014 kohta, nimetades deklaratsioonides reklaamide asukohtadeks varem

esitatud deklaratsioonides esitatud asukohad, reklaami kirjelduse ja reklaami suuruse, kuid

näidates maksumääraks ja maksusumma suuruseks 0 eurot.

4. Tartu Linnavalitsus jättis 25.07.2014. a seitsme sama numbriga otsusega nr 7-14.2/15092

(tl I-12-25p) kaebajate 1–7 tagastusnõuded rahuldamata.

5. Kaebajad 8–9 esitasid 30.07.2014 Tartu Linnavalitsusele taotluse (tl II-10-11)

reklaamimaksu tagastamiseks ning intressi tasumiseks riigivastutuse seaduse alusel. Samuti

esitasid kaebajad 8–9 30.07.2014 reklaamimaksu deklaratsioonid (tl II-19-20) maksuperioodi

01.06.2011–01.07.2014 kohta, nimetades deklaratsioonides reklaamide asukohtadeks varem

esitatud deklaratsioonides esitatud asukohad, reklaami kirjelduse ja reklaami suuruse, kuid

näidates maksumääraks ja maksusumma suuruseks 0 eurot.

6. Tartu Linnavalitsus jättis 11.08.2014. a kahe sama numbriga otsusega nr 6-8.2/15092

(tl II23-26p) kaebajate 8–9 tagastusnõuded rahuldamata.

7. Kaebajad 1–7 esitasid 25.08.2014 Tartu Halduskohtule ühise kaebuse (tl I-2-8) Tartu

Linnavalitsuse 25.07.2014. a otsuste nr 7-14.2/15092 tühistamiseks ning ettekirjutuse

tegemiseks Tartu Linnavalitsusele kaebajate 1–7 27.06.2014. a tagastusnõudes näidatud

enammakse koheseks tagastamiseks.

8. Kaebajad 8–9 esitasid 11.09.2014 Tartu Halduskohtule ühise kaebuse (tl II-2-8) Tartu

Linnavalitsuse 11.08.2014. a otsuste nr 68.2/15092 tühistamiseks ning ettekirjutuse

tegemiseks Tartu Linnavalitsusele kaebajate 30.07.2014. a tagastusnõudes näidatud

enammakse koheseks tagastamiseks.

9. Halduskohus liitis 15.10.2014. a määrusega haldusasjad nr 3-14-51866 ja 3-14-52049

ühte menetlusse, jättes haldusasja numbriks 3-14-52049 ning kaasas menetlusse arvamuse

andmiseks Rahandusministeeriumi.

Kaebajad leidsid kaebuste põhjendustes, et kohalike maksude seaduse (KoMS) § 10 lg-d 2, 4,

5 ning Tartu Linnavolikogu 05.12.2013. a määrus nr 1 „Reklaamimaks“ (maksumäärus) on

vastuolus põhiseaduse (PS) §dega 3 ja 113.

Kuna KoMS sätestab reklaamimaksu tasumise kohustuse, kuid ei määra kindlaks selle

kohustuse olulisi elemente, siis on see vastuolus PS §-s 113 sätestatud

seadusereservatsiooniga ega ole seetõttu formaalselt põhiseaduspärane. Kuna reklaamimaksu

kohustuslikud elemendid ei ole kindlaks määratud seaduse tasemel õigusaktidega, siis on

KoMS põhiseadusega vastuolus vähemalt osas, milles see ei taga kehtestatud avalik-õigusliku

rahalise kohustuse elementide (eelkõige maksumäära, aga ka maksuobjekti, maksusoodustuse

ning ka maksu tasumise korra) kindlaksmääramist kooskõlas PS §-s 113 sätestatud

seadusereservatsiooniga. Rikutud on seadusereservatsiooni põhimõtet, mille kohaselt peavad

avalik-õigusliku rahalise kohustuse olemuslikud tingimused olema kindlaks määratud

seadusega. Järelikult on vaidlustatud haldusaktid õigusvastased, kuivõrd tuginevad

põhiseadusega vastuolus olevatele sätetele.

Riigikohus on oma lahendites leidnud, et seadusandja on põhiseaduse kohaselt kohustatud ise

kehtestama maksuobjekti, maksumäära ning ka maksuintressi ja/või viivise.

Seadusandja ei või PS § 113 eirata ning jätta maksu kohustuslikud elemendid sätestamata või

delegeerida nende sätestamise olulises osas täitevvõimule või kellelegi kolmandale. Nende

põhimõtete eiramine tähendab PS § 113 rikkumist.

Põhiseadus kaitseb läbi § 113 isikuid kohaliku omavalitsuse omavoli eest, piirates küsimuste

ringi, mille üle otsustamist tohib seadusandja loovutada kohalikule omavalitsusele. PS § 157

lg 2 ei võimalda lahendust, kus KoMS kehtestab vaid kohalike maksude nimekirja ja kõik

ülejäänu, alates maksuobjekti defineerimisest ja lõpetades maksumäärade sätestamisega jääb

täielikult kohaliku omavalitsuse kindlaks määrata ilma igasuguste seadusandlike piiranguteta.

Kuivõrd reklaamimaksu regulatsioon on põhiseadusega vastuolus, siis on kaebajate poolt

tasutud reklaamimaksu summad makstud õigusliku aluseta ning tuleb maksukorralduse

seaduse (MKS) § 33 alusel ning MKS § 106 sätestatud korras tagastada.

10. Vastustaja palus kaebustele esitatud vastustes (tl I-82-88, II-35-42) jätta kaebus

rahuldamata.

Vastustaja leidis, et kaebustes toodud asjaolud ei anna alust Tartu Linnavalitsuse

rahandusosakonna 25.07.2014. a otsuste ega 11.08.2014. a otsuste tühistamiseks. Vastustaja

on seisukohal, et KoMS § 10 lg-d 2, 4 ja 5 on kooskõlas põhiseaduse sätetega ning seega on

ka Tartu Linnavolikogu poolt kehtestatud maksumäärus kookõlas põhiseadusega.

Põhiseadus eristab riiklikke makse (PS § 113) ning kohalikke makse (PS § 157 lg 2).

MKS § 3 lg 1 sätestab, et Eesti maksusüsteem koosneb maksuseadusega sätestatud ja

kehtestatud riiklikest maksudest ning seaduse alusel valla- või linnavolikogu poolt oma

haldusterritooriumil kehtestavatest kohalikest maksudest. Kuivõrd kohalike maksude

kehtestamise võimalus seaduse alusel on põhiseaduses selgelt välja toodud, siis ei ole

vastustaja hinnangul asjakohane rääkida, et kohalikele maksudele peaks kohalduma lisaks PS

§-le 157 lgle 2 ka PS § 113.

Põhiseaduse sätted ei ole hierarhilises süsteemis ning ei saa öelda, et mõni põhiseaduse säte

oleks olulisem või vähem olulisem kui teine. Ka PS §-de 157 ning 154 suhtes kehtivad

üldised põhiseaduse I ja II peatükis toodud üldsätted ning põhiõigused, vabadused ja

kohustused.

Põhiseaduse erinevad üldsätted toimivad koosmõjus erisätetega ning konkretiseerivad ja

täpsustavad üksteist. Põhiseaduse erisätted reguleerivad erinevaid valdkondi, mistõttu ei ole

võimalik ka üks-ühele üle kanda PS §-s 113 sätestatud nõudeid riiklikelt maksudelt kohalikele

maksudele vaatamata sellele, et ka kohalike maksude puhul on tegemist avalik-õiguslike

rahaliste kohustustega.

PS-e § 157 lg-st 2 järeldub, et kohalikul omavalitsusel on tagatud õigus kehtestada kohalikke

makse ja koguda maksutulusid. PS § 157 lg 2 sätestatud seaduse reservatsiooni põhimõtte

kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus kehtestada selliseid makse, mis on ette nähtud

seadusega. PS § 157 lg-st 2 sätestatud seaduse reservatsiooni põhimõttest „seaduse alusel

õigus“ tuleneb, et seadusandjal on õigus sätestada seadusega kohalike maksude liigid ja

maksude tasumise õiguslik alus. Põhiseaduse alusel on seadusandjal seega õigus otsustada,

millised maksud on kohalike maksudena lubatud, kehtestada maksuõigussuhte elemendid ja

reguleerida maksude kehtestamise nõuded, kui PS §-st 157 ei tulene, et seadusandja peaks ise

kõik maksu tasumise tingimused sätestama seaduses.

Seega kohalikud maksud, kohalike maksude kehtestamise kord ja kehtestamisele esitatavad

nõuded sätestatakse KoMS §-s 4. Kuigi KoMS ise ei kehtesta ühtegi kohalikku maksu, ei saa

volikogu maksumääruse kehtestamisel eirata seaduse normistikku (vt ka RKPJKo 22.12.1998,

3-4-1-11-98).

Kaebuses väljatoodud kohtulahendites ei ole analüüsitud olukorda, kas kohalike maksude

osas peaks kehtima lisaks PS § 157 lg-le 2 ka PS §-s 113. Pigem on kohtud siiani leidnud, et

kohalike maksude puhul reguleerib maksude kehtestamist PS 157 lg 2, mitte aga PS § 113.

Nii PS § 154 lg-st 1 kui ka PS § 157 lg-st 2 tuleneb, et kohalik omavalitsus tegutseb kohalike

maksude kehtestamisel kooskõlas seadustega. Kui seaduses ei ole toodud volitus nt kohaliku

maksu kehtestamiseks, siis ei ole võimalik kohalikul omavalitsusel oma õigustloovat pädevust

laiendada (vt nt RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98).

11. Rahandusministeerium asus oma arvamuses (tl II-49-50) seisukohale, et reklaamimaksu

määra (k.a teiste maksuelementide) sätestamine kohaliku omavalitsuse üksuse kehtestatud

maksumääruses on kooskõlas PS §-ga 113, § 157 lg-ga 2, KoMS-ga ning õigusteooria ja

praktika arusaamadega.

Kuna kohaliku maksu kehtestamine on kohaliku elu küsimus, siis igasuguste õiguslike

piirangute seadmine (k.a kohaliku maksu alam- ja ülemmäära sätestamine) peab arvestama

kohaliku omavalitsuse universaalpädevust. Seega võib seadusandja teoreetiliselt kohaliku

maksu määra piirnumbreid seada, kuid need peavad jääma sedavõrd avaraks, et reaalselt

ühegi kohaliku omavalitsuse universaalpädevust ei rikuta. Universaalpädevust rikkumata

saaks seaduses kohaliku maksu alammäär olema ebamõistlikult madal ja ülemmäär

ebamõistlikult kõrge, et mitte riivata kohaliku omavalitsuse pädevust kehtestada oma

territooriumil kohaliku elu-olu arvestav kohaliku maksu reaalselt kohaldatav määr.

Puhtteoreetiliselt lähenedes võiks näiteks KoMS-s kehtestada, et reklaamimaksu määr on

reklaamipinnalt 1 m2 ööpäevas 0,01–1 000 000 eurot, kuid selline regulatsioon ei tagaks

õigusselgust ega viiks meid sugugi lähemale juba täna kehtivale õiguspärasele olukorrale, mis

annab kohalikule omavalitsusele kohaliku maksu määra kehtestamise pädevuse. Selle

pädevuse realiseerimine ei vaja PS § 157 lg 2 kohaselt kohaliku maksu määrale ülem- ega

alammäära seadmist. Kaebuses toodud põhjendamatu formalism viib paratamatult kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse rikkumiseni (piirmäära piiratus) või õigusliku nihilismini

(piirmäära avarus).

12. Tartu Halduskohus jättis 10.02.2015 otsusega (tl II-78-81) kaebuse rahuldamata.

KoMS § 10 lg-d 2, 4 ja 5 on kooskõlas põhiseaduse sätetega ning seega on ka Tartu

Linnavolikogu poolt kehtestatud maksumäärus kooskõlas põhiseadusega.

Küsimuse all on antud juhul vaid asjaolu, kas KoMS § 10 lõiked 2, 4 ja 5 peavad olema

kooskõlas PS §-ga 113 või PS § 157 lg-ga 2. Vaidlustatud maksumäärusest nähtub selgelt,

milline reklaam on maksumääruse kohaselt maksustatav. Samuti on maksumääruse §-des 3, 4

ja 5 piisavalt selgelt ja üheselt mõistetavalt selgitatud, mida, millal ja kuidas maksustatakse.

PS § 113 ja § 157 lg 2 sõnastus on erinev ning neis sisalduv volitusnorm on samuti erinev –

riiklikud maksud (PS § 113) peavad olema seadusega sätestatud ja kehtestatud ning kohalikud

maksud (PS § 157 lg 2) peavad olema seaduses vaid sätestatud.

Kohalike maksude puhul kehtivad nii PS §-s 3 sätestatud seaduslikkuse põhimõte kui ka

PS §s 10 sätestatud demokraatliku õigusriigi põhimõte. Kohalikul omavalitsusel on õigus

kehtestada vaid neid makse, mis on seaduses sätestatud. KoMS-is on tagatud PS §-s 3

sätestatud seaduslikkuse ning PS §-s 10 sätestatud õigusriigi ja halduse seaduslikkuse

põhimõte.

Kohaliku omavalitsuse volitus kohaliku maksu kehtestamiseks seaduse alusel tuleneb PS §

157 lg-st 2. Seadusandjal on õigus seadusega sätestada kohalikke makse ja kohalike maksude

kehtestamise nõudeid, kuid PS ei kohusta sätestama kohalike maksude kõiki tingimusi

seaduses. Kohalik omavalitsus ei vaja eraldi seadusandja volitust otsuse tegemiseks, millist

seaduses nimetatud kohalikku maksu kehtestada.

Halduskohtu arvates ei kehti PS § 113 kõigi avalik-õiguslike kohustuste suhtes, sest kuigi

kohalike maksude puhul on tegemist samuti avalik-õiguslike rahaliste kohustustega, on

kohalik omavalitsus kohalike maksude kehtestamisel seotud PS § 157 lg-ga 2, mis täpsustab

antud juhul üldist seaduse reservatsiooni ja annab riigile volituse määrata garantii sisu. Juhul

kui seadusandlik võim määraks kindlaks kõik maksuelemendid, sh piirkonnad, kus

reklaamimaksu kohaldada, siis kaotaks see kohalikule omavalitsusele põhiseadusega antud

õiguse korraldada kohaliku elu küsimusi iseseisvalt.

Ühegi maksu puhul, olgu see siis riiklik või kohalik maks, ei ole garantiid, et seaduses või

määruses kehtestatud maksumäära ei muudeta. Küll aga kehtib kohalike maksuõigusaktide

suhtes nii kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 36 lg-s 1 tulenev piirang, mis sätestab,

et kohalikud maksud ja maksumäärade muudatused kehtestatakse enne linnaeelarve või

lisaeelarve vastuvõtmist ning ka PS §-st 10 tulenev õiguskindluse põhimõte.

Kaebajate seisukoht, et neil on õigus tagasi saada alusetult tasutud reklaamimaks MKS § 33

lg 1 alusel, on väär. Asja materjalidest nähtuvalt ei ole ühtegi vastavat tõendit, mis tõendaksid

ettenähtust suuremas summas reklaamimaksu tasumist. Vaidlust ei ole menetlusosalistel ka

selle üle, et kaebuse esitajad oleksid tasunud reklaamimaksu vales määras või oleks

eksponeeritud maksustamisele kuuluvat reklaami, seega puudus kohtu arvates vastustajal alus

tagastusnõude rahuldamiseks. Seega ei saa ka hüpoteetiliselt rääkida võimalusest intressi

tasuda, sest intressinõude tekkimiseks vajalikku olukorda ei tekkinud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

13. Kaebajad esitasid Tartu Halduskohtu otsusele apellatsioonkaebuse (tl II-85-88p), milles

paluvad halduskohtu 10.02.2015 otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega rahuldada

kaebused ja tühistada Tartu Linnavalitsuse 25.07.2014. a otsused nr 7-14.2/15092 ning

11.08.2014. a otsused nr 6-8.2/15092. Apellatsioonkaebuse põhjendused on alljärgnevad.

- PS § 113 kehtib kõigi avalik-õiguslike kohustuste suhtes. Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium (RKPJK) on mitmetes lahendites leidnud, et PS § 113 eesmärgiks on

saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes

Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Riigikohtu lahenditest

järeldub, et PS § 113 kohaselt peavad nii riiklikud maksud kui ka kõik muud avalik-

õiguslikud rahalised kohustused olema sätestatud seadusega. Seadusereservatsiooni nõue on

põhiseaduse ja kohtupraktika järgi ette nähtud kõikidele avalik-õiguslikele rahalistele

kohustustele. Ka kohaliku maksu tasumist nõutakse avalik-õigusliku suhte raames ning

seetõttu on tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega. Järelikult kuuluvad kohalikud

maksud samuti PS § 113 kaitsealasse – ka kohalike maksude puhul peab seaduses olema

sätestatud kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse ulatus (sh maksumäär)

või selle suuruse määramise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud vastava

kohustuse olemuslikud tunnused.

- Kohalik maks on avalik-õiguslik rahaline kohustus. Riigikohtu otsusest nr 3-4-1-34-14 saab

teha järeldused: PS § 113 kohaldub ka kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud

avalikõiguslike rahaliste kohustuste osas; PS § 157 lg 2 ei välista PS § 113 kohaldamist –

vastupidi, Riigikohus viitab mõlemale paragrahvile öeldes, et PS § 157 lg 2 annab küll

kohalikule omavalitsusele õiguse rahalise kohustuse kehtestamise delegeerimiseks, kuid see

delegeerimine peab vastama PS § 113 nõuetele; maksusuhte üksikute elementide osas ei ole

lubatud otsustusõiguse delegeerimine kohalikule omavalitsusele. Järelikult on Riigikohtu

juhised kohaldatavad kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud avalik-õigusliku rahalise

kohustuse ja seega reklaamimaksu osas. Vastupidine käsitlus tähendaks, et ühel juhul kohaliku

omavalitsuse poolt seaduse alusel kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse osas PS

§ 113 kehtiks, teise osas aga mitte. Selline lahendus oleks vastuolus võrdse kohtlemise

nõudega.

- PS § 113 täpsustab PS §-s 3 sätestatud üldist seadusereservatsiooni. Kohalike maksude

kehtestamisel on eriliseks seadusereservatsiooniks PS § 113, mitte PS § 157 lg 2 nagu leidis

halduskohus. Seda kinnitab ka RKPJKo 3-4-1-1-10, p 55.

- PS §-s 113 sisalduv eriline seadusereservatsioon kaitseb isikuid meelevaldse käitumise eest.

Põhiseadus kaitseb läbi § 3 ja § 113 isikuid kohaliku omavalitsuse omavoli eest, piirates

oluliste küsimuste ringi, mille üle otsustamist tohib seadusandja loovutada kohalikule

omavalitsusele. PS § 157 lg 2 ei luba seetõttu lahendust, kus KoMS kehtestab vaid kohalike

maksude loetelu ja kõik ülejäänu, alates maksuobjekti defineerimisest ja lõpetades

maksumäärade sätestamisega jääb täielikult kohaliku omavalitsuse kindlaks määrata ilma

igasuguste seadusandlikke piiranguteta. PS § 113 eesmärgiks on tagada, et kehtestatava

maksukoormuse oluliste elementide kindlaksmääramise vastutus lasuks seadusandjal. Ainult

selliselt on tagatud isikute põhiõigused. Põhiseaduses ettenähtud finantsautonoomia ja

finantstagatised määratlevad kohalike omavalitsuste ja riigi keskvõimu vahelised suhted kuid

neile tuginedes ei ole lubatav vähendada isikute põhiõiguste tagatust. Kui kohalike maksude

osas PS § 113 ei kehti ja seadusandja võib kehtestada ainult kohalike maksude loetelu, mitte

aga kohustuslikke maksusuhte elemente, siis võib see viia kohalike omavalitsuste omavoli

seadustamiseni. Kohalikul omavalitsusel oleks sellisel juhul õigus kehtestada ükskõik millised

maksumäärad ning defineerida maksuobjekt ja muud olulised maksusuhte elemendid. See aga

oleks vastuolus PS §-s 13 sätestatud õigusega saada kaitset riigivõimu omavoli eest ning PS

§-ga 14, mis kohustab seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu ning kohalikke

omavalitsusi tagama PS adressaatide õigusi ja vabadusi.

- KoMS § 10 lg 1 ei vasta määratletuse põhimõttele. Maksuobjekti määratlemine on jäänud

suures osas kohaliku omavalitsuse volikogu pädevusse, mis rikub seadusereservatsiooni

põhimõtet. Kohalike omavalitsuste piiramatu kaalutlusruum on viinud selleni, et kohustatud

isikutel ei ole võimalik piisava täpsusega maksukohustuse ulatust ette näha. Ebaõige on

halduskohtu järeldus, et maksuobjekti on võimalik piisavalt täpselt määratleda

reklaamiseaduses antud reklaami definitsiooni kaudu. Vähetähtis ei ole ka asjaolu, et KoMS

§ 10 ei sisalda viidet reklaamiseadusele.

- Halduskohus on rikkunud põhjendamiskohustust. Halduskohus ei ole vastupidistele

seisukohtadele asumist põhjendanud mitte ühegi juriidilise argumendiga, samuti ei käsitletud

mitte ühtegi apellantide poolt viidatud Riigikohtu lahendit. Seega on rikkunud

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg-t 1.

14. Vastustaja palub vastuses apellatsioonkaebusele (tl II-108-110p) jätta apellatsioonkaebus

rahuldamata.

PS § 113 kehtib vaid riiklike maksude ning nende avalik-õiguste rahaliste kohustuste osas,

mida on võimalik liigitada nn „riigielu küsimuste“ alla. Kõigis apellantide poolt viidatud

kohtulahendites on olnud küsimuse all maksuvaidlused, kus tegemist on olnud nn riiklike

maksudega/tasudega ja/või kus kohus on tuvastanud, et tegemist on riigielu küsimusega, mida

kohalikul omavalitusel ei ole õigust oma määrustega reguleerida. Kaebaja tsiteerib

apellatsioonkaebuses Riigikohtu lahendi nr 3-4-1-34-14 punkti 48, aga on sealjuures jätnud

tähelepanuta viidatud riigikohtu lahendi punkti 47, millest saab järeldada, et

jäätmekorralduste aluste reguleerimine on riigielu küsimus, mitte aga kohaliku elu küsimus.

Reklaamimaksul on „linnapilti korrastav iseloom“, st et vanad reklaamid oleks nende

paigaldajate poolt maha võetud, et linnapildis ei oleks liiga palju reklaami jne. Kuivõrd

reklaamimaksu puhul on tegemist just kohalikku elu reguleeriva maksuga, siis ei ole võimalik

väita, et kõigi reklaamimaksu oluliste elementide kehtestamine kohalike maksude seaduses ei

riivaks kohalikule omavalitsusele põhiseadusega antud õigust korraldada kohaliku elu

küsimusi iseseisvalt (PS § 154 riive).

Kaebajad viitavad RKPJK 08.06.2010. a otsuse nr 3-4-1-1-10 punktile 55, aga punktis 41 on

Riigikohus tuvastanud kõigepealt kehtestatud maksuga seotud küsimuse ning tuvastanud, et

tegemist on riigielu küsimusega, mitte aga kohaliku elu küsimusega. Seega ei saanud ka

Riigikohus enam otsuses edaspidi analüüsida, kas kehtestatud maksule tuleks kohaldada PS

§ 157 lg-t 2 või § 113.

Apellatsioonkaebuses toodud kohtulahendid käsitlevad riiklike maksude kehtestamist. KoMS

§ 10 lg 1 sätestab väga selgelt, kes on kohustatud reklaamimaksu maksma ning et

maksuobjektiks on kuulutused ja reklaam. Reklaamimaksu määruse kohaselt on Tartus

maksustatav vaid reklaam ja määrus sätestab ka erandid. Seadusandjal ei ole võimalik seaduse

tasandil määrata kindlaks reklaamide paigutuskohtade/piirkondade loetelu, sest arvestada

tuleb iga omavalitsuse eripära.

Ka riiklike maksude puhul puudub garantii, et seadusandja ei tõsta maksumäärasid ükskõik

kui kõrgele lähtudes seadusandja soovidest.

Kohalik omavalitsus lähtub oma tegevuses PS §-s 3 sätestatud seaduslikkuse põhimõttest ning

PS §-s 10 sätestatud õigusriigi ja halduse seaduslikkuse põhimõttest.

15. Rahandusministeerium jääb arvamuses (tl II-115-115p) varem esitatud seisukohtade

juurde.

Kaebajate viidatud Riigikohtu lahend 3-4-1-34-14 ei ole seotud kohaliku maksu kehtestamise

küsimusega ja seega on selle lahendi baasil apellatsioonkaebuses toodud järeldused väärad.

Lahend puudutab nimelt jäätmekäitluse teenustasude kehtestamist. KoMS sellist teenustasu

kohaliku maksuna ei käsitle.

Üksikdelegeerimise täitmisel lähtub kohalik omavalitsus vaid formaalselt PS § 157 lg-st 2,

kuna maksu kehtestamine ei tugine KoMS-le ega PS § 157 lg-le 2, sest ka PS § 157 lg 2

olemasoluta oleks kohalikul omavalitsusel vastava diskretsioonikasutamise õigus konkreetse

volitusnormi ja PS §-de 113 ning 154 alusel. PS § 157 lg-s 2 sätestatud spetsiifiline kohaliku

omavalitsuse iseseisvuse põhiseaduslik garantii ei ole sünonüümne üksikdelegeerimisel

tekkiva õigusliku olukorraga. Kohalikku maksu kehtestav määrus on erinevalt

üksikdelegeerimise täitmisel antud määrusest samatähenduslikuks õigusaktiks avalik-

õiguslikku tasu sätestava ja kehtestava seadusega. See aga ei tähenda nagu kehtiks kohalikele

maksudele riiklikest maksudest leebemad nõuded või viiks kohaliku maksu kehtestamise

õigus kohaliku omavalitsuse omavoli seadustamiseni.

Kui PS § 113 pidada käesolevas vaidluses kohaseks seadusereservatsiooniks, siis võiks

kohalik omavalitsus kehtestada kohaliku maksu PS § 154 lg 1 alusel. Viimast põhjusel, et

kohaliku omavalitsuse universaalpädevus on niigi juba allutatud seadusereservatsioonile ning

kui kõik kohaliku maksu kehtestamise elemendid on ammendavalt seaduses sätestatud, siis

seaduses määratud delegatsiooni (nt seaduses sätestatud tasu alam- ja ülemmäära vahel

konkreetse määra kehtestamine) kasutamine ei vaja enam spetsiifilist kohaliku maksu

kehtestamise garantiid (PS § 157 lg 2).

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

16. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu

otsuse resolutsioon muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse

põhjendustega.

17. Ringkonnakohus nõustub kaebajatega, et PS § 113 kehtib kõigi avalik-õiguslike

kohustuste suhtes. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-

õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis

nimetatakse, ning et PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud

rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud

õigusaktiga (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 20; RKPJKo 05.11.2002, 3-4-1-8-02, p 11;

13.02.2007, 3411606, p 24; 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 23-24; 01.07.2008, 3-4-1-6-08, p 39-

40; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 26-27; 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 56). Sellega on Riigikohus

andnud PS §-le 113 sätte mõttest ja eesmärgist lähtuvalt tõlgenduse, mis on laiem kui sätte

sõnastus. Selles ei ole põhiseaduse normide puhul midagi tavatut ning kohtud on kohustatud

arvestama Riigikohtu antud tõlgendustega. Ei ole mingit alust asuda seisukohale, et

Riigikohtu antud tõlgendus ei peaks hõlmama esmalt ka kohaliku omavalitsuse poolt

kehtestatavaid rahalisi kohustusi. Ka kohaliku omavalitsuse kehtestavad rahalised kohustused

on avalik-õiguslikud rahalised kohustused. Järelikult kuuluvad ka need PS § 113 kaitsealasse.

18. Seejuures on oluline märkida, et ka PS §-s 113 sätestatud seadusreservatsiooni nõue ei ole

absoluutne. Riigikohus on asunud seisukohale: „Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et

vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu

intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega” (RKÜKo 03.12.2007,

33141-06, p 22). Teisal on Riigikohus märkinud: „Seadus ei pea kõiki […] piiranguid

detailselt kirjeldama. Küll aga peab seadus määratlema raamid, mille sees täitevvõim

täpsustab seaduse vastavaid sätteid“ (RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99, p 14).

Ringkonnakohus on seisukohal, et need põhimõtted tulevad kõne alla ka avalik-õiguslike

rahaliste kohustuste korral.

19. Kohalike maksude osas modifitseerib eelnevat aga PS § 157 lg 2, mille kohaselt on

kohalikul omavalitsusel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale

koormisi. Kuigi see sõnastusest otseselt ei tulene, on selles sättes süstemaatiliselt tõlgendades

eelkõige silmas peetud kohalikke makse. PS § 157 lg-t 2 tuleb omakorda tõlgendada

koosmõjus § 157 lg-ga 1 ja § 154 lg-ga 1. PS § 157 lg 1 järgi on kohalikul omavalitsusel

iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. PS § 154 lg 1 kohaselt

otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt,

kõiki kohaliku elu küsimusi. Ka nende sätete tõlgendamisel tuleb arvesse võtta Riigikohtu

seisukohti. Riigikohus on selgitanud PS § 113 ja § 157 lg 2 vahekorda möödaminnes:

„Seadusandja otsustada on, millistest allikatest (nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse

laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest, kohalikest maksudest vm) piisavad rahalised

vahendid peavad laekuma“ (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 55). Samas kontekstis tuleb

vaadelda ka Riigikohtu otsust asjas nr 3-4-1-11-98, millega Riigikohus tunnistas kehtetuks

Tallinna vanalinna tasulist sissesõitu ettenäinud sätted. Selles otsuses tõlgendas Riigikohus PS

§ 157 lgt 2: „Selles sättes tähendab tingimus „seaduse alusel“ seaduse reservatsiooni, mille

järgi kohaliku maksu kehtestamise volitus peab tulenema vastavast seadusest“ (RKPJKo

22.12.1998, 3-4-1-11-98, p V). Kuna vanalinna sisenemise maksustamise võimalust ei olnud

seaduses ette nähtud, oli kohaliku omavalitsuse määrus vastavas osas põhiseadusega

vastuolus. Samas otsuses rõhutas Riigikohus aga ka seda, et kohalik omavalitsus peab saama

volitusnormita otsustada küsimusi, mis ei ole riigielu küsimused. „Kui kohalik omavalitsus ei

võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada

kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu

ette näha“ (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, p II). Samuti tuleb käesolevas kontekstis võtta

arvesse kohaliku omavalitsuse finantsautonoomiat (RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 32),

mis tähendab sisuliselt kohaliku omavalitsuse omavastutust eelarve planeerimisel. See

omakorda seab mõttelise ülempiiri kohaliku omavalitsuse kehtestatavatele

finantskohustustele, takistades jätkusuutlikkuse huvides liiga kõrgete maksude kehtestamist.

Kuigi lühiperspektiivis võib volikogule tunduda kasumlik tõsta järsult nt reklaamimaksu, võib

selline otsus anda keskmises perspektiivis maksulaekumistes olulise tagasilöögi kas reklaami

teistesse kanalitesse või ettevõtete teistesse omavalitsustesse kolimise tõttu. Reklaamimaksu

suurus ei ole aga ka käesoleva vaidluse esemeks, kuna kaebajad ei ole väitnud, et see oleks

ebaproportsionaalselt suur. Kokkuvõttes on küsimus niisiis tasakaalupunktis: mis peab

kohaliku maksu puhul olema sätestatud seaduses ja mis ei pea olema sätestatud seaduses, vaid

võib olla ette nähtud ainult kohaliku omavalitsuse määruses. Ringkonnakohus leiab, et

reklaamimaksu puhul kujutabki praegune olukord, kus maksu objekt on seaduses üldiselt

määratletud, selle konkretiseerimine ja maksumäär aga jäetud kohaliku omavalitsuse volikogu

otsustada, endast tasakaalupunkti. Olgugi, et PS § 113 nõuab kõigi avalik-õiguslike rahaliste

kohustuste kehtestamist üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud

õigusaktiga, modifitseerib PS § 157 lg 2 seda kohalike maksude puhul, võimaldades

mõningate maksuelementide kehtestamise jätta ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsustada.

Seadusandja on valinud mehhanismi, kus maksuobjekti üldise määratluse kehtestab

seadusandja ise, jättes maksuobjekti konkretiseerimise ja konkreetse maksumäära kohaliku

omavalitsuse volikogu kehtestada. Ringkonnakohus peab sellist lahendust kohaliku

omavalitsuse autonoomia valguses põhiseaduse järgi põhimõtteliselt võimalikuks.

20. Ringkonnakohus leiab, et selline lahendus ei lähe ka laiemalt võttes vastuollu

seadusreservatsiooni põhimõttega. Üldise seadusreservatsiooni põhimõte, mis on sätestatud

PS § 3 lg 1 lauses 1 kehtestab lühidalt kokkuvõetuna nõude, et põhiõigusi tohib piirata üksnes

demokraatlikult legitimeeritud esinduskogu otsusega või selle alusel. Maksude ja muude

avalik-õiguslike rahaliste kohuste valdkonnas konkretiseerib seda üldist põhimõtet PS § 113,

mida võib ajalooliselt pidada enne Ameerika Ühendriikide loomist koloniaalterritooriumil

tõstatatud loosungi „no taxation without representation“ ideeajalooliseks jätkuks meie

põhiseaduses. Nimetatud põhimõte tähendab, et ei tohi maksustada ilma demokraatlikult

valitud poliitilise esinduskogu otsuseta. Kuna kohalikul tasandil on demokraatlikult valitud

poliitiline esinduskogu – kohaliku omavalitsuse volikogu – olemas ja maksumäärus on

kehtestatud selle kogu otsusega, siis leiab ringkonnakohus, et praegune lahendus ei lähe

vastuollu üldise seadusreservatsiooni ideestikuga.

21. Kaebajad väidavad, et KoMS § 10 lg 1 ei vasta määratletuse põhimõttele. Kaebajad

leiavad, et kuna maksuobjekti määratlemine on jäänud suures osas kohaliku omavalitsuse

volikogu pädevusse, siis on viinud kohalike omavalitsuste piiramatu kaalutlusruum selleni, et

kohustatud isikutel ei ole võimalik piisava täpsusega maksukohustuse ulatust ette näha.

Ringkonnakohus selle mõttekäiguga ei nõustu ja leiab, et maksukohustuse ulatust on võimalik

ette näha, kui tutvuda lisaks KoMS § 10 lg-le 1 ka maksumäärusega. Riigikohus on

defineerinud õigusselguse põhimõtet järmiselt: „Õigusselguse põhimõte tuleneb nõudest, et

isikul peab olema mõistlik võimalus ette näha õiguslikke tagajärgi, mida tema tegevus võib

kaasa tuua – isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku

võimu käitumist. Kõnealune põhimõte tähendab seda, et õigusnormid peavad olema piisavalt

selged ja arusaadavad, kuid see ei nõua tingimata, et kõik teo õiguslikud järelmid peaksid

olema koondatud ühte ja samasse õigusnormi“ (RKÜKo 27.06.2005 3-4-1-2-05, p 31).

Ringkonnakohus leiab, et KoMS § 10 lg 1 koosmõjus maksumäärusega on piisavalt selge ja

arusaadav. Ringkonnakohus võtab seejuures arvesse ka seda, et reklaamimaksukohustuse

adressaadiks on ettevõtja, kellelt võib eeldada ettevõtlust reguleerivatesse normidesse

süvenemist või vajadusel õigusteenuse kasutamist, et neis normides orienteeruda.

Ringkonnakohus nõustub ka Tallinna Ringkonnakohtu seisukohaga, et maksukohustust saab

ühtviisi selgelt sätestada nii seadusega kui määruse vormis kehtestatud õigusaktiga (TlnRKo

30.03.2016, 31452223, p 9).

22. Täiendavalt peab ringkonnakohus vajalikuks juhtida tähelepanu sellele, et kohalike

maksude seaduse reklaamimaksu regulatsioon on oma põhiosas kehtinud muudatusteta pikka

aega. Kohalike maksude seadus võeti Riigikogus vastu 21.09.1994 ja hakkas kehtima

24.10.1994. Ka selline stabiilsus on ringkonnakohtu arvates indiits, et tegemist ei ole

põhiseadusvastase regulatsiooniga.

23. Kaebaja tugineb peamiselt järgmisele Riigikohtu järgmisele seisukohale: „PS § 157 lg 2

järgi on omavalitsusüksusel seaduse alusel õigus kehtestada avalik-õiguslikke rahalisi

kohustusi. […] Selline delegeerimine on kooskõlas põhiseadusega juhul, kui kõik avalik-

õigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses

– üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule“

(RKPJKo 05.01.2015, 3-4-1-34-14, p 37). Ringkonnakohus leiab, et viimati nimetatud otsuses

valitud sõnastust „kõik avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid“ tuleb eelpool toodu

valguses pidada eksitavaks. Lisaks juhib ringkonnakohus tähelepanu Tallinna

Ringkonnakohtu seisukohale, mille järgi kohalike maksude osas ei ole sellist eesmärki –

kehtestada maksuõigussuhte kõik elemendid seaduses – võimalikki saavutada (TlnRKo

30.03.2016, 31452223, p 9). Ringkonnakohus nõustub selle seisukohaga. Veel on

ringkonnakohtu silmis oluline, et Riigikohus väljendas viimati nimetatud seisukohta riigielu

küsimusega seonduva rahalise kohustuse kontekstis. Ringkonnakohus märgib, et riigielu

küsimusega seonduva rahalise kohustuse kehtestamisel ei saa kehtida eeltoodud mõttekäik,

sest see tugineb kohaliku omavalitsuse autonoomiale. Riigielu küsimusega seonduva rahalise

kohustuse kehtestamise korral ei modifitseeri PS § 157 lg 2 §-s 113 sätestatud üldpõhimõtet,

mistõttu on Riigikohtu tuginemine PS §-le 113 põhjendatud.

24. Ringkonnakohus leiab, et ka maksumäärus on õiguspärane. Ringkonnakohus leiab, et

maksumäärus peab õigusnormi hierarhiast lähtuvalt esmalt olema kooskõlas nii kohalike

maksude seaduse kui ka kõigi ülejäänud seadustega, sh reklaamiseadusega. Kui kohaliku

omavalitsuse määrus on vastuolus mis tahes seadusega, siis on määrus juba sellepärast

õigusvastane ning seega ka põhiseadusega vastuolus. Kohalikud omavalitsused tohivad ka

kohaliku elu küsimusi otsustada üksnes seadusega ette antud raamides. Sellega on välistatud

ka kohalike omavalitsuste väidetav omavoli maksuobjekti kehtestamisel. Nagu nähtub ka

eelviidatud Riigikohtu otsusest (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98), peab maksuobjekt olema

seaduses teatava konkreetsusastmega määratletud, sest vastasel korral läheb kohaliku

omavalitsuse tegevus tõepoolest vastuollu seadusreservatsiooni põhimõttega. Käesoleval

juhul tuginevad kaebajad maksumääruse põhiseadusevastasuse osas üksnes kohalike maksude

seaduses sätestatud volitusnormi väidetavale põhiseadusevastasusele. Kuna volitusnorm on

põhiseadusega kooskõlas, siis on ka maksumäärus õiguspärane.

25. Vastuseks kaebajate ülejäänud argumentidele selgitab ringkonnakohus järgmist.

Seadusandja valitud lahendus ei ole vastuolus võrdsuspõhiõigusega, kuna võrdsuspõhiõigus

nõuab põhiseaduse võrdset kohaldamist, põhiseaduse sätted on aga nii PS § 113 kui ka § 157

lg 2. On ilmne, et PS § 157 lg 2 ei saa kehtida kõigi avalik-õiguslike rahaliste kohustuste

suhtes, kuna reguleerib üksnes kohalike omavalitsuse poolt kohaliku omavalitsuse

autonoomia raames kehtestatavaid kohalikke makse ja koormisi. Seega on ühes valdkonnas

ühed ja teises valdkonnas teises reeglid. Võrdseid koheldakse võrdselt ja ebavõrdseid

ebavõrdselt ning võrdsuspõhiõiguse riivet ei esine.

26. Eelnevast tulenevalt jääb kaebajate apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsuse

resolutsioon muutmata. Halduskohtu otsuse põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse

põhjendustega.

27. Vastavalt HKMS § 108 lg 1 lausele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus

tehti. Kuna otsus tehti kaebajate kahjuks, jäävad kaebajate menetluskulud kaebajate endi

kanda. Kuna vastustaja ega kaasatud haldusorgan ei ole apellatsioonimenetluses esitanud

menetluskulude hüvitamise taotlust, siis ei ole selles osas vajalik seisukohta kujundada.

Maili Lokk

Tanel Saar

Madis Ernits

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/