3-14-53147/43 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Ruth Plaks, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

28.04.2016, Tallinn

Haldusasja number

3-14-53147

Haldusasi

Tiina Oraste kaebus Siseministeeriumi 09.11.2014 ot-

suse nr 3-11/157-3 tühistamiseks ja hüvitise maksmi-

seks kohustamiseks

Einar Vallbaumi kaebus Siseministeeriumi 09.11.2014

otsuse nr 3-11/157-2 tühistamiseks ja hüvitise maksmi-

seks kohustamiseks

Tiit Leieri kaebus Sisiministeeriumi 18.02.2015 otsuse

nr 3-11/13-2 tühistamiseks ja hüvitise maksmiseks ko-

hustamiseks

Menetlusosalised

Kaebajad – Tiina Oraste, Einar Vallbaum ja Tiit Leier,

esindaja v.adv Heldur Otti

Vastustaja – Rahandusministeerium (Siseministeeriumi

õigusjärglane alates 01.09.2015), esindaja Kaarel

Eller

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 26.06.2015 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Tiina Oraste, Einar Vallbaumi ja Tiit Leieri apellat-

sioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tiina Oraste, Einar Vallbaumi ja Tiit Leieri apellatsioonkaebus rahuldamata

ning Tallinna Halduskohtu 26.06.2015 otsus haldusasjas nr 3-14-53147 muutmata.

2. Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.05.2016, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioon-

kaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoime-

3-14-53147

2(13)

tamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebu-

se läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS

§ 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Rii-

gikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustäh-

taja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taot-

leja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eel-

kõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus nimetas 10.09.2009 korraldusega nr 384 Tiina Oraste Järva maava-

nemaks tähtajaga 01.09.2009-30.09.2014, 10.09.2009 korraldusega nr 385 Einar Vallbaumi

Lääne-Viru maavanemaks tähtajaga 14.09.2009-13.09.2014 ning 10.12.2009 korraldusega nr

525 Tiit Leieri Rapla maavanemaks tähtajaga 21.12.2009-20.12.2014.

2. T. Oraste, E. Vallbaumi ja T. Leieri ametisse nimetamise ajal kehtinud Vabariigi Valit-

suse seaduse (VVS) § 831 lg 1 sätestas, et maavanemal on volituste lõppemise korral, sh VVS

§ 83 lg-s 1 sätestatud tähtaja saabumise korral õigus saada hüvitist kuue kuu ametipalga ulatu-

ses. Nimetatud säte tunnistati kehtetuks 01.04.2013 jõustunud avaliku teenistuse seaduse

(ATS) § 171 p-ga 16. Maavanemate volituste lõppemise ajal sätestas teenistusest vabastamise

korral makstavad hüvitised ATS § 102, mis ei näe ette maavanema õigust hüvitisele ametitäht-

aja lõppemise korral.

3. T. Oraste ja E. Vallbaum esitasid 07.10.2014 Siseministeeriumile taotlused kuue kuu

ametipalga suuruse hüvitise maksmiseks seoses ametitähtaja lõppemisega. Taotluste kohaselt

rikuvad hüvitise maksmist välistavad seadusemuudatused taotlejate omandipõhiõigust koos-

mõjus õiguspärase ootuse põhimõttega ning võrdsuspõhiõigust. T. Leier esitas Siseministee-

riumile samasisulise taotluse 20.01.2015.

4. Siseministeerium jättis 09.11.2014 otsusega nr 3-11/157-2 E. Vallbaumi, 09.11.2014

otsusega nr 3-11/157-3 T. Oraste ja 18.02.2015 otsusega nr 3-11/13-2 T. Leieri taotluse ra-

huldamata.

ATS avaldamise (06.07.2012) ja jõustumise (01.04.2013) vahele jäi piisav vacatio legis. See-

ga said maavanemad muutuva olukorraga arvestada.

Taotlejate omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega on riivatud, kuid

mitte rikutud. Pole põhjust arvata, et taotlejad asusid maavanema ametikohale üksnes selleks,

et saada tulevikus kuue kuu ametipalga suurust hüvitist. Maavanematele hüvitise maksmise

lõpetamiseks oli avalik huvi, mis oli kaalukam soodustust saavate isikute huvidest. ATS-s

loobuti täiendavatest soodustustest ja maavanematele hüvitise maksmise jätkamine oleks

seadnud ebavõrdsesse olukorda ametnikud, kellelt soodustused ära võeti. Maavanematele sar-

naselt nimetatakse ka Politsei- ja Piirivalveameti, Päästeameti ja Häirekeskuse ning Kaitsepo-

litseiameti peadirektorid ametisse viieks aastaks ja neile on kehtestatud sarnased tegevuspii-

rangud, kuid neile ei ole teenistustähtaja möödumisel hüvitist ette nähtud. Maavanemale pole

ka kehtestatud täielikku tegevuspiirangut, vaid piiratud üksnes teatud ametikohtadel töötamist.

Lisaks on maavanemal pärast ametist vabastamist õigus töötuskindlustushüvitisele.

3-14-53147

3(13)

Võrreldavaks grupiks saavad olla maavanemad, kelle teenistusaeg lõppes enne ja pärast

01.04.2013. Esimesena nimetatutel oli ametikohalt vabastamise ajaks juba tekkinud õigus

hüvitisele, teisel grupil mitte. Seega pole nende ebavõrdne kohtlemine meelevaldne. Kuigi

ATS seletuskirjast ei selgu regulatsiooni muutmise eesmärk, on hüvitise kaotamise eeldata-

vaks eesmärgiks riigi raha säästlik kasutamine ning avaliku teenistuse soodustuste ühtlustami-

ne.

5. Tiina Oraste ja Einar Vallbaum esitasid 10.12.2014 halduskohtule kaebused Sisemi-

nisteeriumi 09.11.2014 otsuse nr 3-11/157-3 ja otsuse nr 3-11/157-2 tühistamiseks ning Sise-

ministeeriumi kohustamiseks maksma ametitähtaja lõppemisega seonduvat hüvitist maavane-

ma kuue kuu ametipalga suuruses summas (16 560 eurot). Tiit Leier esitas 19.03.2015 hal-

duskohtule kaebuse Siseministeeriumi 18.02.2015 otsuse nr 3-11/13-2 tühistamiseks ja Sise-

ministeeriumi kohustamiseks maksma ametitähtaja lõppemisega seonduvat hüvitist maavane-

ma kuue kuu ametipalga suuruses summas (16 560 eurot). Kaebajad palusid jätta kohaldamata

ja tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sätted, mis ei võimalda maksta hüvitist ATS

jõustumisel ametis olnud maavanemale tema volituste lõppemise korral seoses teenistustähtaja

lõppemisega.

1) Asjassepuutuvateks normideks on ATS § 171 p 16 ja § 102 osas, mis ei näe kaebajatele ette

hüvitist teenistusest vabastamise korral.

2) Vaidlustatud otsused rikuvad kaebajate omandipõhiõigust (põhiseaduse (PS) § 32) koosmõ-

jus õiguspärase ootuse põhimõttega (PS § 10).

Riigikohtu praktika kohaselt (nt asjad nr 3-4-1-1-14; nr III-4/1-5/94; nr 3-4-1-27-13) ei tohi

seaduses tehtav muudatus olla õiguse subjekti suhtes sõnamurdlik. Kaebajatel oli õigus loota,

et neile makstakse ametivolituste lõppemisel kuue kuu ametipalga suurust hüvitist. Hüvitise

maksmise ette näinud VVS § 831 kehtis 15 aastat ning ametisse astudes arvestasid kaebajad

sellega. Eelnõu 969 SE seletuskirja kohaselt sooviti VVS-s tagada maavanemale samasugused

sotsiaalsed garantiid nagu ministritele. Alates 06.07.2012 muutunud olukorraga said arvestada

pärast seda kuupäeva ametisse nimetatud maavanemad, mitte kaebajad, kes olid ATS avalda-

mise ajaks olnud ametis juba kolm aastat. Sarnaselt Riigikohtu seisukohtadega asjas nr 3-4-1-

1-14 (nn kohtunike vanaduspensioni asi), tuleb ka praeguses asjas tõdeda, et ametisse astumi-

se üle otsustamisel arvestatakse kõiki asjaolusid kogumis. Pikki aastaid kestnud lubadus

maksta teenistustähtaja lõppemisel hüvitist, on oluliseks kriteeriumiks. Maavanem nimetatak-

se ametisse viieks aastaks. Ametisse astumisel tuleb maavanemal jätta oma senine tegevus ja

seejuures puudub tal kindlus, et pärast teenistustähtaja lõppemist saab ta senisel töökohal jät-

kata. Teadmine, et teenistusaja lõppemisel makstakse maavanemale hüvitist kuue kuu ameti-

palga ulatuses, annab kindlustunde, et pärast volituste lõppemist on tagatud uue töökoha ot-

singute ajaks piisav sissetulek. Maavanemale on kehtestatud muul ametikohal töötamise pii-

rangud, mille tõttu on maavanemal vähe võimalusi saada muid sissetulekuid. Volituste lõp-

pemisel makstav hüvitis oli üheks ametikoha piirangute kompensatsiooniks. Hüvitis moodus-

tas 1/10 kogu viieaastase teenistusaja palgast.

ATS eelnõu seletuskiri (193 SE) ei sisalda põhjendusi, mis eesmärgil ja kaalutlustel VVS §

831 kehtetuks tunnistati. Asjakohaseid selgitusi ei ole ka ATS § 102 juures. Eeldatavasti oli

hüvitise kaotamise eesmärgiks riigi raha säästlik kasutamine ja see võib olla legitiimne ees-

märk. Maavanema palk on 2760 eurot ja seega on hüvitise suurus 16 560 eurot. 2014. a-l lõp-

pes seitsme maavanema ametitähtaeg ning seega oleks hüvitise maksmise kulu 115 920 eurot.

Vastavalt 2014. a riigieelarve seadusele on Siseministeeriumi eelarves tööjõu- ja majandusku-

ludeks ette nähtud 10 203 658 eurot, millest maavanematele makstavad hüvitised moodustak-

sid 1,136%. Seega ei ole sääst kuigi ulatuslik. Kõigi 01.04.2013 ametis olnud maavanemate

3-14-53147

4(13)

teenistustähtaja lõppemine ja seega ka hüvitiste maksmisega seotud kulud jaguneksid viie

aasta peale. Kaebajatele on aga hüvitise maksmine suure tähtsusega, sest moodustaks 10%

kogu teenistusaja ametipalgast. Riigikohtu praktika kohaselt (3-4-1-1-14, 3-4-1-7-03) ei ole

soodustuse lõpetamine lubamatu, kuid seadusandja vabadust poliitikat ja eelarvet kujundada

piiravad põhiseaduse põhimõtted ja põhiõigused. Seadusandja oleks saanud kehtestada ülemi-

nekuregulatsiooni, mis taganuks nii kaebajate õiguste kaitse kui ka riigi huvidega arvestamise.

Kaebajate mõistlik ootus senise olukorra püsimisse kaalub üles avaliku huvi ümberkorralduste

järele.

3) Rikutud on ka kaebajate võrdsuspõhiõigust (PS § 12). Võrreldavaks grupiks on maavane-

mad, kelle teenistusaeg lõppes enne 01.04.2013. Nimetatud isikute ja kaebajate ühisosaks on

töötamine maavanemana ja ametisse astumisel kehtinud regulatsioon, mis võimaldas hüvitist

maksta. Erinevus seisneb selles, et kaebajatel ei olnud teenistustähtaja lõppemisel enam õigust

sellisele hüvitisele. Maavanemate võrdlemine Politsei- ja Piirivalveameti, Kaitsepolitseiameti

ning Päästeameti ja Häirekeskuse peadirektoritega ei ole asjakohane, sest neile ei olnud tee-

nistustähtaja lõppemisel hüvitist ette nähtud. Võrreldavate gruppide erinevale kohtlemisele ei

ole mõistlikku põhjust. Riigi raha sääst ei ole ulatuslik ega fiskaalpoliitiliselt arvestatav. Sa-

mas on kaebajate jaoks tegemist intensiivse riivega.

6. Siseministeerium palus 26.01.2015 vastuses jätta kaebused rahuldamata. Kuna vaidlus-

tatud otsuste aluseks olevad sätted ei ole PS-ga vastuolus, on otsused õiguspärased.

1) Kaebajate õiguspärast ootust on riivatud, kuid mitte rikutud. Kõrgetele riigiametnikele hü-

vitiste maksmine ei pea püsima stabiilsena ega jääma alatiseks kehtima. ATS jõustumine rii-

vas kõigi ametnike õiguspärast ootust, sest kaotati mitmed seni kehtinud soodustused (nt lisa-

puhkus, lisapension, ergutuste süsteem). ATS eelnõu seletuskirja kohaselt oli seaduse eesmär-

giks kogu avaliku teenistuse reformimine, põhjendamatute soodustuste kaotamine ja üldine

ühtlustamine. Maavanem on kõrge riigiametnik, kes esindab riigi huve maakonnas ja tema

õigused hüvitisele võrdsustati ATS-s kantslerite ja riigiasutuste juhtide õigustega. Ajalooliselt,

kui VVS-s sätestati maavanematele täiendavad sotsiaalsed garantiid, olid ootused maavanema

institutsioonile teistsugused kui täna. Lähtuti eeldusest, et maavanemad koondavad edaspidi

enamike riigi kohalike haldusorganite ülesanded endale, millest lähtuvalt sooviti maavanema-

le anda ministriga sarnaseid hüvesid. See eeldus pole täitunud ja seetõttu ei saa maavanema

institutsiooni praegu võrrelda põhiseaduslike institutsioonide esindajatega (nt ministrid, õi-

guskantsler, riigikontrolör), kellele säilis õigus saada ametitähtaja möödumisel hüvitist. Põhi-

seaduslike institutsioonide juhid kannavad maavanemaga võrreldes märksa suuremat vastu-

tust. ATS vastuvõtmise ja kehtima hakkamise vahele jääva vacatio legise ajal oli kõigil, sh

kaebajatel võimalik hinnata ümber seniste ja tulevaste hüvede koosseis ja isikuline mõju.

Kaebajad ei olnud ATS jõustumise ajal asunud veel realiseerima VVS §-s 831 sätestatud õi-

gust hüvitisele. Õigusvastane oleks olukord siis, kui maavanema ametiaeg oleks lõppenud

vahetult enne 01.04.2013, kuid hüvitise maksmisest oleks keeldutud uuele regulatsioonile

tuginedes. Kaebajate ametiaeg lõppes poolteist aastat pärast ATS jõustumist.

Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-1-14 ei ole asjakohane, sest maavanemaid ei saa võrrelda koh-

tunikega, kelle sõltumatuse tagatised on PS §-de 146 ja 147 kaitsealas. Ka kaasuste asjaolud

on erinevad. Praeguses asjas ei ole vaidlus pensioni üle ning maavanema amet ei ole pikaaja-

line. Asjakohatu on viide maavanema tegevuspiirangutele. VVS § 83 lg-tes 6 ja 7 sätestatud

piirangud ei ole absoluutsed, vaid peavad tagama, et muu tegevus ei takistaks maavanema

ülesannete täitmist. Kehtiv õigus ei keela maavanemal tegutseda nt ettevõtjana, kui see on

ministriga kooskõlastatud. Samas tagab maavanema palgatase, et ta ei pea otsima muid tege-

vusi. ATS kaotas piirangu, mille kohaselt ei võinud maavanem kolme aasta jooksul, arvates

3-14-53147

5(13)

ametist vabastamisest, töötada selle tööandja teenistuses või tulundusühenduses, kelle üle ta

viimasel kolmel aastal teostas järelevalvet, ega saada nimetatud asutustelt või isikutelt tulu.

See säte kitsendas oluliselt maavanema karjäärivalikuid pärast ametitähtaja lõppemist (nt töö-

tamist kohalikus omavalitsuses, kelle üksikaktide üle ta teostas järelevalvet). Maavanemal on

ka õigus töötuskindlustushüvitisele 180-360 kalendripäeva olenevalt staaži pikkusest. Maava-

nemad ei esitanud ATS-ga kavandatavatele muudatustele, sh hüvitiste kaotamisele, eelnõu

menetlemise käigus vastuväiteid.

Maavanemale makstava hüvitise kaotamise peamine eesmärk ei olnud riigi raha kokkuhoid,

vaid ametnike hüvitiste paketi ühtlustamine, et tagada sarnastel ametikohtadel samad nõuded

ja sotsiaalsed garantiid. ATS § 51 kohaselt peab ametnik täitma oma teenistusülesandeid au-

salt, asjatundlikult ja hoolikalt ning see ei saa sõltuda sellest, kas ametnikule on ametitähtaja

lõppemisel ette nähtud hüvitis või mitte.

2) Kaebajad ei ole samas olukorras maavanematega, kelle volitused lõppesid enne 01.04.2013.

ATS-ga tehti erinevate ametnike gruppide osas suuri muudatusi, sh vähendati paljude ametni-

ke sotsiaalseid tagatisi. Neid muudatusi rakendati ka juba ametis olevatele ametnikele. Isikutel

on talumiskohustus uue õigusega kohanemiseks.

7. Kaebajad leidsid 13.02.2015 täiendavas seisukohas järgmist.

1) Vastustaja on selgitanud ATS eesmärke kaotada põhjendamatud soodustused ning ühtlusta-

da hüvesid, kuid kaebajad ei taotle kõnealuste sätete põhiseadusevastaseks tunnistamist tervi-

kuna, st maavanemale teenistustähtaja lõppemisel ettenähtud hüvitise kaotamist kui sellist,

vaid üksnes osas, milles need ei võimalda hüvitise maksmist ATS jõustumise ajal ametis ol-

nud maavanemale, kellel oli hüvitise püsimajäämise suhtes õiguspärane ootus.

2) Ekslik on väide, et kaebajad ei olnud ATS jõustumise ajal asunud realiseerima õigust saada

ametitähtaja lõppemise korral hüvitist. Soodsa õigusjärelmi tingimuseks olev tähtaeg hakkas

kulgema maavanema ametisse nimetamisest. Vastustaja käsitus muudaks õiguspärase ootuse

põhimõtte sisutühjaks.

3) Asja lahendamisel ei oma tähtsust, et maavanemad ei esitanud eelnõu menetlemise käigus

hüvitise kaotamisele vastuväiteid. Arvamuse andnud maavanem ei kooskõlastanud kaebajate-

ga kooskõlastuskirja sisu.

4) Kantslerid ja ametiasutuste peadirektorid ei saa olla võrreldavaks grupiks, sest neile ei ol-

nud enne 01.04.2013 hüvitist ette nähtud. Selline võrdlus ei ole kooskõlas Riigikohtu prakti-

kaga (nt asi nr 3-4-1-6-03), mille kohaselt tuleb esmalt leida võrreldavate isikute lähim (kit-

sam) ühine soomõiste.

5) Asjasse ei puutu selgitused, kuidas on maavanema institutsioonile esitatud ootused ajalooli-

selt muutunud. Need ei mõjutanud hüvitise maksmist nt Lääne maavanemale, kelle ametitäht-

aeg lõppes 17.02.2013. Tähtsust pole ka sellel, kas hüvitis oli põhjendamatu lisahüve või mit-

te.

6) Vastustaja pole selgitanud, milles oleks pidanud seisnema kaebajate tegevuse ümberkorral-

damine ATS avaldamise ja jõustumise vahelisel perioodil. Kohatu on eeldada, et viieks aas-

taks ametisse nimetatud maavanem loobub ametikohast poolteist aastat enne ametitähtaja lõp-

pemist. Vastutustundlik kodanik keskendub ametiülesannete täitmisele tähtaja lõpuni ega vas-

ta riigipoolsele sõnamurdlikkusele omapoolse sõnamurdlikkusega.

8. Siseministeerium märkis 27.02.2015 täiendavalt järgmist.

3-14-53147

6(13)

1) Maavalitsustel on koordinaator, kelle roll on koguda kokku maavalitsuste seisukohad, eriti

eelnõude menetlemisel. Siseministeeriumile esitati eelnõu kohta maavalitsuste ühised märku-

sed.

2) Kaebajate tegevuse ümberkorraldamine võis seisneda nt selles, et neil oli võimalik aegsasti

enne ametitähtaja lõppemist tööturul ringi vaadata ja sättida oma elukorraldust pärast ametiaja

lõppemist. ATS jõustumise järel ei olnud maavanematel pärast ametiaja lõppemist enam vara-

semaid tegevuspiiranguid.

3) ATS jõustumine ei toonud maavanematele kaasa palgatõusu, kuid muutusid palga arvesta-

mise põhimõtted. Palgaarvestusest kadusid erinevad komponendid, mis liideti kokku põhipal-

ga sisse.

9. Tallinna Halduskohus jättis 26.06.2015 otsusega kaebused rahuldamata.

1) Asja lahendus sõltub sellest, kas kaebajatele hüvitise maksmise välistanud normid on PS-ga

kooskõlas. Asjassepuutuvaks normiks saab lugeda eelkõige ATS § 171 p-i 16, millega tunnis-

tati kehtetuks varem maavanematele hüvitise maksmise ette näinud VVS § 831 lg 1. See ra-

kendussäte puudutab otseselt ATS jõustumise ajal ametis olnud maavanemaid. Välistada ei

saa ka alates 01.04.2013 teenistusest vabastamise korral makstavaid hüvitisi reguleeriva ATS

§ 102 lg 4 asjassepuutuvust. Mõlemad normid on asjassepuutuvad osas, mis välistavad kaeba-

jatele teenistustähtaja lõppemise korral hüvitise maksmise. Viidatud normide põhiseaduse

vastasuse korral tekiks kaebajatel õigus saada taotletud hüvitist.

2) Maavanemale ametitähtaja lõppemisel ettenähtud hüvitis on PS § 32 kaitsealas, sest selle

normi kaitse ulatub ka rahaliselt hinnatavatele õigustele ja nõuetele (Riigikohtu otsus nr 3-2-1-

143-03, p 18). Kaebajate omandipõhiõigust on riivatud, sest maavanemale volituste lõppemi-

sel ettenähtud hüvitis on rahaliselt hinnatav nõue.

3) Pooled ei vaidle selle üle, et kaebajate õiguspärast ootust on riivatud. Ka kohtu arvates ei

saa välistada, et kaebajad arvestasid maavanema ametisse asumisel lubadusega maksta neile

volituste viieaastase tähtaja lõppemisel kuue kuu ametipalga suurust hüvitist. Ametit valides

arvestatakse kõiki asjaolusid kogumis. Hüvitise ettenäinud VVS § 831 lg 1 kehtis muutusteta

alates 01.12.1998. Maavanema amet oli tähtajaline ning volituste lõppemisel tuli maavanemal

leida uus töökoht või sissetulekuallikas. Uus viieaastane ametiaeg ei olnud küll välistatud,

kuid sellele ei saanud täie kindlusega loota. Maavanemale kehtisid kuni 01.04.2013 tegutse-

mispiirangud nii teenistuses oleku ajal kui ka teenistusest vabastamise järgselt (VVS § 83 lg 6,

enne 01.04.2013 kehtinud ATS § 74). Tähtaja lõppemise korral ettenähtud hüvitis oli kuue

kuu ametipalga suurune. Kaebajad on arvestanud hüvitise suuruse lähtuvalt volituste lõppemi-

se ajal kehtinud lõplikust palgast (kõigil 2760 eurot). VVS § 831 lg 1 nägi aga hüvitisena ette

kuue kuu ametipalga maksmise, mis kaebajate ametisse astumise ajal tähendas astmepalka või

selle alusel diferentseeritud summat (enne 01.04.2013 kehtinud ATS § 81). Kaebajate astme-

palk oli ametisse nimetamise ajal 1597,79 eurot. Vastustaja on selgitanud, et ATS jõustumine

01.04.2013 ei toonud maavanematele kaasa palgatõusu, kuid muutusid palga arvestamise põ-

himõtted – palgaarvestusest kadusid erinevad komponendid, mis liideti kokku põhipalga sisse.

Seega said kaebajad ametisse astumisel loota volituste lõppemisel makstavale hüvitisele, kuid

üksnes ametisse määramise ajal kehtinud ametipalga suuruses, mitte uue palgakorralduse tu-

lemusena kujunevas suuruses.

4) Kaebajatele ametitähtaja lõppemisel hüvitise maksmata jätmine riivab nende omandipõ-

hiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega, mistõttu tuleb järgnevalt kontrollida riive

õigustatust, st leida riive legitiimne eesmärk ja hinnata riive proportsionaalsust taotletava

eesmärgi suhtes.

3-14-53147

7(13)

5) PS § 32 lg 2 ls 2 kohaselt sätestab omandi kitsendused seadus. Seega võib omandiõigust

piirata igal põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil. ATS eelnõu (196 SE) seletuskirjas (lk

3) on toodud seaduse peamised eesmärgid: ajakohastada Eesti avalikku teenistust; kitsendada

ametnike ringi; tagada konkursside kohustuslikkuse kaudu kõigile võrdne ligipääs ametikoh-

tadele; luua lihtne, selge ja efektiivne ametnike hindamise süsteem; luua läbipaistev ja õiglane

palgasüsteem; määrata avaliku teenistuse eest vastutav institutsioon. Maavanematele maksta-

va hüvitise kaotamise konkreetset eesmärki ega sisulisi põhjendusi seletuskirjast ei leia.

Kaebajad on regulatsiooni eesmärgina toonud välja riigi raha kokkuhoiu ning möönavad, et

see eesmärk on legitiimne. Vastustaja ei vaidle otsesõnu vastu, et riive eesmärgiks on riigi

raha säästlik kasutamine, kuid peab peamiseks eesmärgiks pigem ametnikele ettenähtud hüvi-

tiste paketi korrastamist ja ühtlustamist, et tagada sarnastel ametikohtadel töötavatele ametni-

kele samad nõuded ja sotsiaalsed garantiid ning suunata ressursid töötamisega otseselt mitte-

seotud tasudelt ja hüvedelt töö- ja lisapanusega seotud tasudele. Kohus leidis, et ametnike

hüvede süsteemi korrastamine või ühtlustamine iseenesest ei saa olla legitiimseks eesmärgiks,

kuid vastustaja väljatoodud peamine eesmärk on kokkuvõttes samuti taandatav riigi raha ots-

tarbekamale ja säästlikumale kasutamisele. Riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine on

praegusel juhul legitiimne eesmärk.

6) Pooled ei ole kahtluse alla seadnud riive vajalikkust ega sobivust nimetatud eesmärgi suh-

tes ning seetõttu kohus neid aspekte pikemalt ei käsitlenud. Määrava tähtsusega on eelkõige

see, kas riive on taotletava eesmärgi suhtes mõõdukas. Riive mõõdukuse hindamisel tuleb

praeguses asjas kaaluda, kas eesmärk säästa riigi raha, kaalub üles kaebajate omandiõiguse

riive koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega.

7) Siseministeeriumi eelarves maavalitsuste tööjõu- ja majandamiskuludeks ettenähtud sum-

mat arvestades (nt 2014. a eelarves 10 203 658 eurot) ei ole riigi jaoks tegemist väga suure

kuluga. Hüvitise maksmine on ühekordne ja seda on võimalik mõistlikult ette planeerida. Rii-

gi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine on eespool nimetatud avaliku teenistuse ümberkor-

ralduste põhjusi arvestades siiski oluline eesmärk.

8) Riive intensiivsust iseloomustab see, kuivõrd palju muudatus isikuid mõjutab.

Kuna maavanema volitused kestavad viis aastat, oli hüvitise üks tõenäoline eesmärk tagada, et

pärast volituste lõppemist on endisel maavanemal teatav sissetulek edasise tööalase tegevuse

planeerimiseks. Kuna hüvitis oli kuue kuu ametipalga suurune, ei saa hüvitise maksmist täien-

dava sissetuleku tagamise aspektist pidada tähtsusetuks. Hüvitise tähtsust vähendab siiski as-

jaolu, et tegemist oli ühekordse maksega (vrd ilmajäämine pikaajalisest toimetulekust taga-

vast sissetulekust nagu pension). Riive intensiivsust vähendab ka see, et kaebajatel oli volitus-

te lõppemisel õigus saada töötuskindlustushüvitist. Töötuskindlustuse üheks eesmärgiks on

kindlustatule töötuse korral tööotsingute ajaks kaotatud sissetuleku osaline kompenseerimine,

hüvitist makstakse sõltuvalt kindlustusstaaži pikkusest kuni 360 päeva ja selle suurus ühe ka-

lendripäeva eest on esimesed 100 päeva 50% ja alates 101. päevast 40% ühe kalendripäeva

töötasust.

Hüvitise eesmärgiks võib pidada ka tegutsemispiirangute kompenseerimist. Maavanematele

kehtisid kuni 01.04.2013 üsna ranged tegutsemispiirangud nii ametis oleku ajal kui ka ametist

vabastamise järgselt. VVS § 83 lg 6 keelas maavanemal olla üheski muus riigi- või kohaliku

omavalitsuse ametis või kuuluda tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse, tegutseda ette-

võtja või prokuristina ning töötada teisel tasustataval ametikohal, välja arvatud teaduslik ja

pedagoogiline töö. Maavanem ei võinud olla valla- või linnavolikogu liige. Maavanematele

laienes ka enne 01.04.2013 kehtinud ATS §-st 74 tulenev piirang asuda kolme aasta jooksul,

arvates ametist vabastamise päevast, selle tööandja teenistusse või tulundusühenduse liik-

3-14-53147

8(13)

meks, kelle üle ta teostas viimase kolme aasta jooksul süstemaatiliselt järelevalvet, või saada

nimetatud tööandjatelt või tulundusühenduselt tulu. See piiras oluliselt maavanemate võima-

lust saada täiendavat tulu nii volituste ajal kui ka kolme aasta jooksul pärast volituste lõppe-

mist. Alates 01.04.2013 kehtiva VVS § 83 lg 6 kohaselt ei tohi maavanem olla väljaspool

ametikohustusi ühelgi muul valitaval või nimetataval ametikohal. Maavanem peab viivitamata

teavitama valdkonna eest vastutavat ministrit kirjalikult, kui ta tegeleb või kavatseb tegeleda

väljaspool ametikohustusi töölepingu või teenuse osutamise lepingu alusel, ettevõtjana või

täisosanikuna täis- või usaldusühingus või juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorgani liikme-

na. VVS § 83 lg 7 sätestab, et valdkonna eest vastutav minister keelab maavanemal haldusak-

tiga täielikult või osaliselt sama paragrahvi lg-s 6 nimetatud kõrvaltegevuse, kui kõrvaltegevu-

sele kuluva tööjõu maht või laad takistab korrapärast teenistusülesannete täitmist või kõrval-

tegevus toob kaasa teenistuskohustuste rikkumise. ATS § 60 lg 5 sätestab, et teenistusest va-

bastatud ametnik ei või ühe aasta jooksul vabastamise päevast arvates saada korruptsioonivas-

tase seaduse § 7 lg 1 p-de 2 ja 3 tähenduses seotud isikuks sellise eraõigusliku juriidilise isi-

kuga, kelle üle ta viimase aasta jooksul on teostanud vahetult või püsivalt järelevalvet. Seega

oli kaebajatele juba poolteist aastat enne volituste lõppemist teada, et erinevalt ametisse nime-

tamise ajast on neil võimalik maavanema ametikohal tegeleda ettevõtluse või muu tulu toova

tegevusega ning neil on pärast ametivolituste lõppemist töökohavalikul oluliselt vabamad

käed. Kaebajad ei väida, et minister oleks neil kõrvaltegevuse täielikult või osaliselt keelanud.

Äriregistri andmetel oli nt E. Vallbaum juba maavanemaks oleku ajal AS Lajos juhatuse liige

(alates 19.05.2014) ja Lajos Holding EV OÜ juhatuse liige (alates 22.05.2013). Seega on ilm-

ne, et maavanema kõrvaltegevused ei olnud praktikas piiratud. Eeltoodut arvestades ei ole

riive kuigi intensiivne.

9) Kaebajad tuginevad võrdlusele kohtunike vanaduspensioni puudutava Riigikohtu otsusega

nr 3-4-1-1-14. Tegemist on erinevate olukordadega. Kohtunik nimetatakse ametisse eluaegse-

na ja kuigi iga kohtunik on vaba mistahes ajal ametist lahkuma ning leidma endale muu töö,

siis kohtunikuametisse kandideerimise menetluse pikkusest ja keerukusest ning kohtunikua-

meti olemusest lähtuvalt tuleb seda ametit pidada ka isiku seisukohalt pigem pikaaegseks

ametikohavalikuks, mida ei tehta kergekäeliselt (vt otsuse p-d 95 ja 124). Maavanema amet on

tähtaegne ja see oli kaebajatele algusest peale teada. Seega ei teinud kaebajad maavanema

ametisse asumisega lõplikke elukutsevalikuid. Maavanemale volituste lõppemisel ettenähtud

ühekordne hüvitis ei ole oma kaalukuselt võrreldav pensioneerunud kohtunikule elu lõpuni

makstava toimetulekut tagava igakuise sissetulekuga, sest pensioneerunud isik ei saa oma

tööalaseid valikuid enam muuta ega ise enam täiendavalt pensioni saamisesse panustada.

Maavanema puhul tuleb pigem eeldada, et ta jätkab pärast volituste lõppemist töötamist või

tegeleb ettevõtlusega ja saab sellest tulu. Maavanemale ei laiene ka kohtunikuga võrreldavad

sõltumatuse garantiid ega tegevuspiirangud, kuid kohtunikupension on nii piirangute hüviti-

seks kui ka sõltumatuse garantiiks. Seetõttu ei saa praegust asja lahendada samamoodi kui

kohtuasja nr 3-4-1-1-14.

10) Riigikohus leidis otsuses nr 3-4-1-27-13 (p 69), et tähtajalist ja tähtajatut regulatsiooni

tuleb õiguspärase ootuse riive mõõdukuse hindamisel käsitada erinevalt. Tähtajaliselt antud

õiguste ja piiratud kohustuste puhul on isikute õiguspärane ootus enam kaitstud kui tähtajatu

regulatsiooni puhul. Tähtajalise regulatsiooni muutmiseks isikule ebasoodsas suunas peavad

olema kaalukamad eesmärgid kui tähtajatu regulatsiooni muutmiseks. Maavanematele maks-

tava hüvitise näol oli tegemist küll pikka aega kehtinud, kuid tähtajatu regulatsiooniga.

11) Eeltoodut arvestades ei ole kaebajate omandiõiguse riive koosmõjus õiguspärase ootuse

põhimõttega avalikust huvist kaalukam. Kaebajate omandiõigust koosmõjus õiguspärase ootu-

se põhimõttega ei ole seega rikutud.

3-14-53147

9(13)

12) Kaebajate arvates on hüvitise maksmata jätmisega rikutud ka võrdsuspõhiõigust. Võrd-

suspõhiõigust on riivatud, kui sarnases olukorras olevaid isikuid on ebavõrdselt (erinevalt)

koheldud. Võrreldavateks gruppideks saavad antud juhul olla maavanemad, kelle volitused

lõppesid enne 01.04.2013 ja kellele maksti volituste lõppemisel hüvitist, ning kaebajad, kelle

ametisse asumise ajal oli ette nähtud hüvitise maksmine, kuid kellele volituste lõppemisel

seadusemuudatuse tõttu hüvitist ei makstud. Kuna kaebajaid koheldakse hüvitise maksmisel

erinevalt, võrreldes maavanema ametis olnud isikutega, kelle volitused lõppesid enne

01.04.2013, on kaebajate võrdsuspõhiõigust riivatud. Seega tuleb kontrollida riive põhisea-

duspärasust.

13) Riigikohtu viimase aja praktika kohaselt tuleb võrdsuspõhimõtte rikkumise tuvastamiseks

teha PS § 11 kohane proportsionaalsuse kontroll (3-4-1-12-10, p 35; 3-4-1-23-11, p 61 jj), st

teha kindlaks võrdsuspõhiõiguse kaitseala riivamise eesmärk ning seejärel hinnata proportsio-

naalsust (vajalikkust, sobivust ja mõõdukust) selle eesmärgi suhtes. Võrdsuspõhimõtet võib

piirata igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel. Seega võib ka võrdsuspõhiõiguse riive

legitiimseks eesmärgiks olla riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine. Kaebajad tuginevad

võrdsuspõhiõiguse proportsionaalsuse elementide puhul samadele kaalutlustele kui omandiõi-

guse puhul. Kohus on neid väiteid käsitlenud ja üle ei korda. Seega ei ole kaebajate võrdsus-

põhiõigust rikutud. Kaebajate väited ei anna alust asjassepuutuvate normide põhiseaduse vas-

taseks tunnistamiseks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

10. Tiina Oraste, Einar Vallbaum ja Tiit Leier paluvad apellatsioonkaebuses haldus-

kohtu 26.06.2015 otsus tühistada ja teha uus otsus, millega kaebused täies ulatuses rahuldada

ning jätta kohaldamata ja tunnistada põhiseaduse vastaseks ATS § 171 p 16 ning ATS § 102

osas, milles need ei võimalda hüvitise maksmist ATS jõustumise ajal ametis olnud maavane-

male tema volituste lõppemise korral seoses teenistustähtaja lõppemisega.

1) Kohus ei ole võtnud arvesse kõiki olulisi asjaolusid ning otsus ei sisalda ammendavaid ja

veenvaid põhistusi. Kaebajad nõustuvad riivete tuvastamist puudutavate kohtu argumentidega,

kuid ei nõustu järeldusega, et põhiõiguste riive ei ole kuigi intensiivne ega ole avalikest huvi-

dest kaalukam.

2) Kohus ei kontrollinud omandipõhiõiguse (koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega) rii-

ve proportsionaalsuse kolmeastmelise skeemi kaht esimest elementi (riive sobivust ja vaja-

likkust), vaid asus kohe käsitlema mõõdukuse küsimust. Kohtuotsuses märgitu, et pooled ei

ole seadnud riive sobivust ja vajalikkust kahtluse alla, pole kooskõlas uurimispõhimõttega

ning õiguse kohaldamine on kohtu ülesanne. Õigusloova akti kohaldamata jätmist peab kohus

kaaluma ka omal algatusel.

Kui arvestada, et kõik seadusemuudatuse jõustumise ajal ametis olnud 15 maavanemat lõpeta-

sid/lõpetavad viie aasta jooksul maavanema ametikohal tegutsemise ning võtta tinglikult alu-

seks eeldus, et Siseministeeriumi eelarves maavalitsuste tööjõu- ja majanduskuludeks ettenäh-

tud kulud püsivad viie aasta jooksul konstantsetena, moodustaksid 15-le maavanemale hüviti-

se maksmisega kaasnevad kulud 0,486% maavalitsuste viie aasta tööjõu- ja majanduskuludest.

Kaebajad rõhutavad, et tegemist pole mõjuga riigi eelarvele tervikuna ega ka mitte Siseminis-

teeriumi valitsemisala tööjõu- ja majanduskuludele. Kohus pidas oluliseks riigi raha otstarbe-

kat ja säästlikku kasutamist kui sellist ega võtnud arvesse, milline oli kaebajate põhiõiguste

riivega saavutatav reaalne kokkuhoid. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu

tarbetu sekkumise eest. Kõnealuseid suurusjärke arvestades ei olnud tegemist sobiva abinõu-

ga, kuna see faktiliselt ei soodustanud eesmärgi (riigi raha säästlik ja otstarbekas kasutamine)

3-14-53147

10(13)

saavutamist ning kaebajate põhiõigustesse on sekkutud tarbetult. Tegemist pole ka vajaliku

abinõuga. Samaväärse ulatusega kokkuhoid riigieelarvelistes vahendites oleks olnud saavuta-

tav ka muul viisil, nt ratsionaalsete, hästi kalkuleeritud töökorralduslike otsuste abil.

3) Põhiõiguste riive on vastuolus ka mõõdukuse nõudega. Riive oli kaebajate jaoks intensiiv-

ne. Hüvitise maksmise regulatsioon kehtis väga pikka aega. Seadusandja ei esitanud ainsatki

põhjendust, mis eesmärkidel ja kaalutlustel regulatsioon kehtetuks tunnistatakse ja millisel

moel hüve kaotus kompenseeritakse. Seadusandjal oleks olnud võimalik kehtestada ülemine-

kuregulatsioon ja näha ette, et ATS jõustumise ajal ametis olevatele maavanematele makstak-

se hüvitist volituste lõppemise korral vastavalt seni kehtinud regulatsioonile ning pärast ATS

jõustumist ametisse nimetatavatel maavanematel õigus hüvitisele puudub. Sellega oleks taga-

tud nii maavanemate kui riigi huvidega arvestamine, mida antud juhul ei tehtud, rikkudes sea-

dusandja kohustust arvestada poliitikate ja eelarvete kujundamisel põhiseaduse põhimõtete ja

põhiõigustega. ATS uue regulatsiooni kehtestamisel nähti ette rohkelt üleminekusätteid (seni-

se palga suuruse töötasu maksmine, 35-kalendripäevase põhipuhkuse säilitamine, avalikus

teenistuses töötamise aja riikliku vanaduspensioni suurendamiseks teenistusstaaži hulka arves-

tamine). Ametis olnud ametnikele soodsamate tingimuste säilitamisel võeti õiguspärast ootust

ja omandipõhiõigust arvesse ning nende kaitset peeti kokkuhoiust olulisemaks. Kaebajate põ-

hiõigustega sarnaselt ei arvestatud, kuigi saavutatud kokkuhoid oli puudutatud isikute vähe-

sust ja hüvitise ühekordsust arvestades võrreldamatult väiksem. Kohus ei ole sisuliselt arvesse

võtnud saavutatava kokkuhoiu tegelikku suurust ja mõju ega käsitlenud kaebajate väiteid, et

seadusandja oleks saanud üleminekuregulatsiooni kehtestamisega tagada regulatsiooni paind-

likkuse. Kaebajate omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega on ebapro-

portsionaalselt riivatud.

4) Maavanemate, kelle volitused lõppesid enne 01.03.2014, ja kaebajate ebavõrdseks kohtle-

miseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus. Riigieelarve suhtes on tegemist tähendust mit-

teomava mõjuga , kuid kaebajad jäid ilma märkimisväärse suurusega hüvitisest. Seetõttu ei ole

riigi raha säästliku kasutamise eesmärki võimalik käsitada põhjusena, mis võiks õigustada

võrdsuspõhiõiguse sedavõrd intensiivset riivet. Kohus ei võtnud arvesse kokkuhoiu tegelikku

suurust ja mõju ning jättis käsitlemata üleminekuregulatsiooni kehtestamise võimalikkusega

seonduvad väited. Kaebajate võrdsuspõhiõigust on ebaproportsionaalselt riivatud.

5) Meelevaldne on halduskohtu käsitus, et kaebajad said ametisse astumisel loota volituste

lõppemisel makstavale hüvitisele, kuid üksnes ametisse määramise ajal kehtinud ametipalga

suuruses, mitte uue palgakorralduse tulemusena kujunevas suuruses. Kaebajate ametisse ni-

metamise ajal kehtinud sätetes ei olnud viidet selle kohta, et hüvitise maksmisel võetakse alu-

seks ametisse nimetamise ajal kehtinud ametipalk. Hüvitise arvutamise aluseks oli maavane-

ma viimase kuue kuu ametipalk ning kaebajate teada oli nende ametipalga suuruseks 2760

eurot.

6) Kohtu hinnangul vähendas kaebajate põhiõiguste riive intensiivsust võimalus saada töötus-

kindlustushüvitist. Vastav regulatsioon kehtis juba alates 01.01.2002 ega takistanud 12 aasta

jooksul maavanematele hüvitise maksmist. Järelikult peeti hüvitise maksmist vajalikuks

meetmeks töötuskindlustushüvitisest sõltumata. Kõnealune asjaolu on eriti oluline võrdsuspõ-

hiõiguse rikkumise kontekstis.

7) Kohus ei pidanud riivet kuigi intensiivseks ka põhjusel, et maavanemate tegutsemispiiran-

gud muutusid pärast 01.04.2013 varasemaga võrreldes leebemaks. Kaebajad kohtu järeldusega

ei nõustu, sest tegutsemispiirangud jäid kehtima, isegi kui need olid alates 01.04.2013 pisut

modifitseeritud. Kohus ei põhjendanud hinnangut, et muudatused olid sedavõrd olulised, et

õigustavad hüvitise maksmise lõpetamist.

3-14-53147

11(13)

8) Võrdluse kohta kohtunikuametiga märkis kohus, et kohtunikuametit tuleb pidada pikaaeg-

seks ametikohavalikuks, mida ei tehta kergekäeliselt. Ka maavanema ametikohale asumise

otsust ei tehta kergekäeliselt, senine tööalane tegevus tuleb jätta kõrvale ning pärast teenistus-

tähtaja lõppemist senisel töökohal või tegevusalal jätkamise osas puudub kindlus. Oluliseks

kindlustunnet suurendavaks asjaoluks on teadmine, et tähtaja lõppemisel makstakse kuue kuu

ametipalga ulatuses hüvitist.

9) Kaebajad ei nõustu ka kohtu käsitusega, et kuna tegemist oli tähtajatu regulatsiooniga, ei

ole kaebajate õiguspärane ootus kaitstud nii tugevalt kui see olnuks tähtajalise regulatsiooni

puhul. Hüvitise ettenäinud säte oli samatähenduslik tähtaegse regulatsiooniga. Maavanem

nimetati ametisse viieaastaseks ametitähtajaks. Kaebajate ametisse nimetamise ajal kehtinud

VVS § 831 lg 1 sätestas selgelt maavanema õiguse saada hüvitist volituste lõppemise korral,

sh teenistustähtaja saabumisel. Ametisse nimetamisega hakkas hüvitise maksmise tingimuseks

olev tähtaeg kulgema. Seega oli kaebajatel õiguspärane ootus, et tähtajaliste volituste lõppe-

mise korral makstakse neile hüvitist. Järelikult ei saa väita, et kaebajate õiguspärane ootus oli

tähtaegsuse kriteeriumi puudumise tõttu kaitstud nõrgemini.

11. Tallinna Ringkonnakohus lubas 24.08.2015 määrusega Rahandusministeeriumil astuda

alates 01.09.2015 vastustajana haldusasja menetlusse Siseministeeriumi õigusjärglasena. Ra-

handusministeerium palub 29.09.2015 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

1) Õigusnormide proportsionaalsuse testimisel ei ole vaja pikemalt käsitada abinõu sobilikkust

ja vajalikkust, kui nende nõuete täitmise osas puuduvad ilmselgelt kahtlused, nagu see on

praegusel juhul.

Ekslik on kaebajate väide, et kuna arvestuslik kulude kokkuhoid on väike, siis on tegemist

ebasobiva abinõuga. Sobivuse mõttes on ebaproportsionaalne abinõu, mis ühelgi juhul ei soo-

dusta eesmärgi saavutamist. Hüvitise maksmata jätmise korral on kulud riigi jaoks väiksemad,

mistõttu ei saa öelda, et vaidlusalused sätted ei soodusta legitiimse eesmärgi saavutamist. Sät-

ted aitavad eesmärgi saavutamisele kaasa ning on seega sobilikud.

Kulude kokkuhoiu eesmärgil tehtud seadusandja valikut ei muuda ebavajalikuks asjaolu, et

sama suure summa saaks riik säästa mõne teise abinõu rakendamisega. Kaebajate lähenemise

järjekindlal rakendamisel tekiks olukord, kus ühtegi kokkuhoiumeedet ei saa käsitada vajaliku

abinõuna proportsionaalsuspõhimõtte valguses, sest alati saab viidata sellele, et riik võiks kel-

legi teise arvelt kokku hoida. Kaebajad ei nimeta ühtegi konkreetset alternatiivi, mis tagaks

sama tõhusa kokkuhoiu, riivamata seejuures kolmandate isikute õigusi või avalikku huvi.

Väide kokkuhoiu saavutamise võimalikkusele „töökorralduslike otsustega“, on paljasõnaline

ja sisutühi.

2) Õige pole kaebajate seisukoht, et VVS § 831 kehtivuse korral oleks hüvitise arvutamise

aluseks maavanematele praegu kehtiva ATS alusel määratud 2760 euro suurune palk. Haldus-

kohus märkis õigesti, et viidatud säte nägi hüvitisena ette kuue kuu ametipalga maksmise.

Ametipalga mõistet sisustas kuni 31.03.2013 kehtinud ATS § 81, mille kohaselt nimetatakse

ametipalgaks palgaastmele vastavat palgamäära. Puudub alus arvata, et seadusandja oleks

VVS § 831 kehtetuks tunnistamata jätmisel määranud hüvitise arvutamise aluseks ATS § 61

lg-s 2 nimetatud põhipalga vms. Seega oleks kaebajatel VVS § 831 kehtivuse korral õigus

oluliselt väiksemale hüvitisele kui nad paluvad kohtul välja mõista. Ühtlasi tähendab see väi-

detust oluliselt väheintensiivsemat riivet. Lisaks vähendavad riivet kohtuotsuses nimetatud

asjaolud, sh tegevuspiirangute kaotamine. Samuti saab leevendava asjaoluna arvesse võtta

hüvitise kaotamist sätestavate normide ning kaebajate ametist vabastamise vahele jäänud roh-

kem kui aastapikkust ajavahemikku, mille jooksul oli maavanematel aega muutunud oludega

kohaneda. Riive hindamisel tuleb arvestada ka seda, et tegemist oli riigi heast tahtest ja poliiti-

3-14-53147

12(13)

listest eesmärkidest lähtuvalt antava hüve või soodustusega, mida maavanematel üksnes põhi-

seaduse alusel poleks õigust nõuda.

Sätete eesmärgi tähtsuse osas juhib vastustaja tähelepanu sellele, et Riigikohtu järjekindla

praktika kohaselt kuulub majandus- ja sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundamine Riigikogu

pädevusse ning Riigikohus on eriliselt esile tõstnud seadusandja avarat otsustusruumi avaliku

teenistuse palgakorralduse reformi teostamisel. Seetõttu saab riigi raha kokkuhoidmise ees-

märgile lisaks aktsepteerida põhiõiguse riive legitiimse eesmärgina ka õiglase ja jätkusuutliku

avaliku teenistuse palgakorralduse loomist ning soovi tagada sarnase vastutusega ametikohta-

de ühetaoline kohtlemine. 01.04.2013 jõustunud ATS-ga läbiviidud avaliku teenistuse reformi

käigus kaotati mitmeid ametnike jaoks ettenähtud soodustingimused (nt koondamishüvitiste

märkimisväärne vähendamine), mistõttu ei saa tervikpildist kitsast ametnike gruppi eraldada

ja väita, et just seda gruppi puudutavate muudatuste tähendus reformi eesmärkide saavutami-

sel on väike. Vaidlusalused sätted teenivad eesmärki ajakohastada rohkem kui 16 aastat kehti-

nud avaliku teenistuse õiguslikku regulatsiooni, sh riigieelarvele põhjendamatut koormust

kaasa toonud palgakorraldust. Tegemist on riigi seisukohalt väga olulise eesmärgiga, mille

saavutamise vajadus kaalub üles maavanemate väheintensiivse ning erinevate abinõudega

tasakaalustatud riive. Riive on kooskõlas põhiseadusega ning seetõttu ei olnud seadusandjal

kohustust sätestada üleminekuregulatsiooni.

3) Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ka osas, mis puudutab võrdsuspõhiõiguse

võimalikku riivet. Kuna kaebajad tuginesid võrdsuspõhiõiguse riive kirjeldamisel samadele

argumentidele, mis esitati omandipõhiõiguse ja õiguspärase ootuse riive osas, ei pidanud ko-

hus veelkord põhjendama, miks ta kaebajate väidetega ei nõustu. Seda ka põhjusel, et võrd-

suspõhiõiguse riive õiguspärasuse kriteeriumid on Riigikohtu praktikast tulenevalt tavapära-

sest leebemad. Kaebajate ebavõrdse kohtlemise asjakohasuses pole põhjust kahelda. See on

tingitud nii riigi raha säästliku kasutamise eesmärgist kui ka seadusandja legitiimsest tahtest

luua õiglane ja jätkusuutlik avaliku teenistuse palgakorraldus ning tagada sarnase vastutusega

ametikohtade ühetaoline kohtlemine. Võimalik võrdsuspõhiõiguse riive on kooskõlas põhi-

seadusega.

12. Tiina Oraste, Einar Vallbaum ja Tiit Leier ei nõustu 31.03.2016 seisukohtades vas-

tustaja seisukohaga, et kaebajate põhiõiguste riivet võiks õigustada avaliku teenistuse õigusli-

ku regulatsiooni ajakohastamine, st reform kui selline. Sellist eesmärki ei saa pidada legitiim-

seks.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning apellatsioonkaebuse väited ei anna

halduskohtu otsuse tühistamiseks ja uue otsusega kaebuste rahuldamiseks alust. HKMS § 201

lg-le 4 tuginedes märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja

järgib neid.

14. Halduskohus ei ole asjaolusid ebaõigesti või ebapiisavalt tuvastanud, ei ole kohaldanud

õigusnorme ebaõigesti ega rikkunud kohtumenetluse norme, mis saaks kaasa tuua kohtuotsuse

tühistamise. Apellatsioonkaebuses ei nõustu kaebajad halduskohtu hinnangutega ning kohtu

põhjendused kaebajaid ei veena, kuid see ei tähenda, et kohus oleks seaduse kohaldamisel

eksinud või jätnud otsuse põhjendamise kohustuse täitmata. Halduskohus ei ole jätnud kaeba-

jate seisukohti tähelepanuta ning on põhjendanud otsust piisava põhjalikkusega.

15. Abinõu sobivuse ja vajalikkuse üksikasjalik põhjendamata jätmine ei ole viinud kohut

ebaõigetele järeldustele riive proportsionaalsuse osas. Hüvitise maksmisest loobumine soo-

3-14-53147

13(13)

dustab riigi raha otstarbeka ja säästliku kasutamise eesmärgi saavutamist ning tegemist on

sobiva abinõuga. Lisaks üldsõnaliselt kalkuleeritud töökorralduslikele otsustele viitamisele ei

ole kaebajad toonud välja ja kohtule pole teada abinõu, mis sama tõhusalt tagaks kulude kok-

kuhoiu. Kohus on otsuses üksikasjalikult põhjendanud, miks on riive kohtu hinnangul mõõdu-

kas. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohti ja lõppjäreldust, et riive kaebajate põhiõi-

gustele ei ole kuigi intensiivne ja kaebajate omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse

põhimõttega ning võrdsuspõhiõigust ei ole rikutud. Kohus on arvestanud kaebajate osutatud

asjaoluga, et hüvitiste näol ei ole riigi jaoks tegemist väga suure kuluga. Asjaolust, et seadus-

andja oleks soovi korral saanud kehtestada üleminekuregulatsiooni, kuid ei teinud seda, tule-

nebki kaebajate õiguspärase ootuse riive. Kohtul puudus vajadus hinnata väiteid, kuidas riivet

saanuks üleminekuregulatsiooni kehtestamisega vältida. Kohtu ülesanne oli hinnata riive pro-

portsionaalsust ning kohus on seda teinud.

Majandus- ja sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundamine kuulub seadusandja pädevusse (Rii-

gikohtu otsus nr 3-4-1-1-14, p 127). Seadusandjal on avaliku teenistuse korralduse reformi

teostamisel avar otsustusruum. Õiguspärase ootuse riive legitiimseks eesmärgiks on seadus-

andja vabadus teha prioriteediotsuseid ressursi jagamisel. Lahkumishüvitise näol on tegemist

soodustusega, mis üldjuhul ei ole PS § 28 lg-st 2 tulenev riigi kohustus ja mille reguleerimisel

on seadusandjal ulatuslik kujundamisruum. Kokkuvõtvalt ei ole kaebajate õiguspärast ootust

riivatud ebaproportsionaalselt 01.04.2013 jõustunud avaliku teenistuse seadusega kaasnenud

reformi valguses.

16. Halduskohtu seisukohad seoses hüvitise suurusega ei ole meelevaldsed. Kohus on asja-

kohaselt osutanud ametipalga mõistele kuni 31.03.2013 kehtinud ATS §-s 81. Enne 01.04.2013

teenistuses olnud ametnikele makstud ametipalk ning pärast 01.04.2013 teenistust jätkanud

ametnikele makstav põhipalk kujunevad erinevatel alustel.

17. Halduskohtu otsus ei sisalda seisukohta, et erinevalt kohtunikuametist astutakse maava-

nema ametisse kergekäeliselt, küll aga põhjalikku selgitust, miks ei saa praegust asja lahenda-

da samamoodi kui kohtuasja nr 3-4-1-1-14.

18. Kohtu seisukoht, et tegemist oli pikka aega kehtinud, kuid tähtajatu regulatsiooniga, on

õige. Seadus ei sisaldanud hüvitise saamise õiguse kehtimise tähtaega.

19. Ringkonnakohus ei tee otsust kaebajate kasuks, mistõttu jäävad kaebajate menetlusku-

lud nende endi kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

Maret Altnurme

Ruth Plaks

Virgo Saarmets