3-14-52223/21 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

30. märts 2016, Tallinn

Haldusasja number

3-14-52223

Haldusasi

JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ

kaebused Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsuse nr 3-

5/3-5/959/2014 tühistamise nõudes, Neste Eesti AS ja

Selver AS kaebused Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014

otsuse nr 3-5/958/2014 tühistamise nõudes ning Pärnu

Linnavalitsusele

ettekirjutuse

tegemise

nõudes

JCDecaux Eesti ja Clear Channel Estonia OÜ

30.07.2014 tagastusnõude ning Neste Eesti AS ja Selver

AS 27.06.2014 tagastusnõude koheseks täitmiseks

Menetlusosalised

Kaebajad – JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia

OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS, volitatud

esindajad v.adv-d Allar Jõks ja Tanel Molok

Vastustaja – Pärnu linn, esindaja Kristi Matiisen

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 20. mai 2015. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste

Eesti AS ja Selver AS apellatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

7. märts 2016

RESOLUTSIOON

1. Jätta JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS

apellatsioonkaebused rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20. mai 2015. a otsus

haldusasjas nr 3-14-52223 muutmata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 29. aprillil 2016 (HKMS

§ 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on

pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-14-52223

2(10)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Neste Eesti AS tasus perioodil 01.06.2011–01.07.2014 reklaamimaksu 4 301,96 eurot ja

Selver AS 25 488,24 eurot. JCDecaux Eesti OÜ tasus perioodil 01.07.2011–31.07.2014

reklaamimaksu 44 061 eurot ja Clear Channel Estonia OÜ 5 375 eurot. Neste Eesti AS ja

Selver

AS

esitasid

27.06.2014

Pärnu

Linnavalitsusele

reklaamimaksu

parandusdeklaratsioonid ja taotluse tagastada perioodi 01.06.2011–01.07.2014 eest alusetult

tasutud Pärnu reklaamimaks. JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ esitasid

30.07.2014 Pärnu Linnavalitsusele reklaamimaksu parandusdeklaratsioonid ja taotluse

tagastada perioodi 01.07.2011–31.07.2014 eest alusetult tasutud Pärnu reklaamimaks.

Parandusdeklaratsioonides ei muudetud andmeid faktiliste asjaolude osas.

2. Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsusega nr 3-5/3-5/959/2014 jäeti rahuldamata

JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ taotlused tagastusnõude täitmiseks ning

intressi tasumiseks. Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsusega nr 3-5/958/2014 jäeti

rahuldamata Neste Eesti AS ja Selver AS taotlused tagastusnõude täitmiseks ning intressi

tasumiseks.

3. JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ esitasid 26.09.2014 Tallinna

Halduskohtule kaebused Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsuse nr 3-5/3-5/959/2014

tühistamise nõudes, Neste Eesti AS ja Selver AS Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsuse nr

3-5/958/2014 tühistamise nõudes ning Pärnu Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemise nõudes

JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ 30.07.2014 tagastusnõude ning Neste Eesti

AS ja Selver AS 27.06.2014 tagastusnõude koheseks täitmiseks. Kaebajad palusid kohtul

tunnistada kohalike maksude seaduse (KoMS) § 10 lg-d 2, 4 ja 5 ning Pärnu Linnavolikogu

16.12.2010 määrus nr 43 „Reklaamimaksu kehtestamine” (maksumäärus) Eesti Vabariigi

põhiseaduse (PS) §-dega 3 ja 113 vastuolus olevaks ning jätta nimetatud sätted ja määrus

tervikuna kohaldamata. Kaebuse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.

1) KoMS § 10 lg-d 2, 4 ja 5 on vastuolus PS §-dega 3 ja 113. PS § 113 näeb ette, et riiklikud

maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus. PS § 113

kaitse alla kuuluvad ka kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud avalik-õiguslikud rahalised

kohustused. Reklaamimaksu regulatsioon tuleneb KoMS §-st 10 ning maksumäärusest.

KoMS § 10 annab üldise reklaamimaksu definitsiooni ning volitab kohaliku omavalitsuse

volikogu kehtestama mh maksumäära, maksustamisele kuuluva reklaami loetelu,

deklaratsioonide esitamisega ning maksu tasumisega seonduvad küsimused. Maksumäärus

kehtestab reklaamimaksu osas täpsemad nõuded, mh määrab KoMS §-st 10 tulenevale

volitusele viidates kindlaks maksusuhte olulised elemendid.

2) Riigikohtu lahenditest (3-4-1-18-07, p 23 jj, p 36 jj; 3-4-1-2-98, p VII, 3-4-1-10-00, p 20

jj; 3-4-1-2-98, p-d IV, VII; 3-4-1-8-02, p 11) tulenevalt on seadusandja PS kohaselt

kohustatud ise kehtestama maksuobjekti, maksumäära ning ka maksuintressi või viivise.

Maksukohustuse tekkimise oluliste elementide, sh maksumäära seaduses sätestamata jätmine

ning täitevvõimule või kellelegi kolmandale delegeerimine on vastuolus PS §-ga 3.

Seadusandja ei või, lähtudes PS §-st 113, jätta maksu kohustuslikke elemente sätestamata või

delegeerida nende sätestamist olulises osas täitevvõimule või kellelegi kolmandale.

3-14-52223

3(10)

Tulenevalt PS §-st 113 võib kohalik omavalitsus sätestada avalik-õigusliku kohustuse

olemuslikud elemendid üksnes siis, kui selleks on olemas piisavalt määratletud seadusandja

volitus ning vastav volitus on kooskõlas PS-ga. Riigikohtu lahenditest nr 3-4-1-10-00 ja nr 3-

4-1-1-10 järeldub, et PS § 113 kohaselt peavad nii riiklikud maksud kui ka kõik muud avalik-

õiguslikud rahalised kohustused olema sätestatud seadusega. Seadusereservatsiooni nõue on

ette nähtud kõikidele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele.

3) PS § 157 lg 2 ei ole ülimuslik PS § 113 suhtes. Kohalik omavalitsus on seotud avalik-

õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisel PS §-ga 113. PS § 113 kaitseb isikuid kohaliku

omavalitsuse omavoli eest, piirates küsimuste ringi, mille üle otsustamist tohib seadusandja

loovutada kohalikule omavalitsusele. PS § 157 lg 2 ei võimalda lahendust, kus KoMS

kehtestab vaid kohalike maksude nimekirja ja kõik ülejäänu, alates maksuobjekti

defineerimisest ja lõpetades maksumäärade sätestamisega, jääb täielikult kohaliku

omavalitsuse määrata. Kohalike maksude kehtestamine riivab põhiõigusi, samuti võib riive

sõltuvalt asjaoludest olla intensiivne.

4) Reklaamimaks on ka materiaalselt PS-ga vastuolus, kuna reklaamimaksu objekt on

seaduses määratlemata. Maksuobjekti määratlemise kohaliku omavalitsuse pädevusse jätmine

rikub PS §-st 113 tulenevat seadusereservatsiooni põhimõtet. Reklaamimaksu objekti

mittemääratlemine on põhjustanud õigsusselgusetust. Kohustatud isikutel ei ole võimalik

piisava täpsusega maksukohustuse ulatust ette näha. Samuti takistab kohaliku omavalitsuse

poolt maksuobjekti ning -määra kehtestamine kaupade ja teenuste vaba liikumist, mis on

vastuolus ka KoMS § 4 lg-ga 2. Kuna puudub seadusest tulenev piir, kui kõrge määraga võib

reklaami

maksustada,

saavad

kohalikud

omavalitsused

kehtestada

põhjendamatult

kõrgendatud maksumäärasid. Selline piiramatu diskretsioon on vastuolus PS-ga.

5) Otsused ei ole põhjendatud intressi maksmisest keeldumise osas. Maksukorralduse

seaduse (MKS) § 116 sätestab maksuhalduri poolt maksumaksjale tasutava intressi maksmise

eeldused. Intressi tasumise kohustus kaebust puudutava perioodi osas tuleneb riigivastutuse

seadusest (RVastS) ning Euroopa Liidu Kohtu praktikast, mille kohaselt tuleb intressi tasuda

alates maksu alusetult tasumise kuupäevast ning sõltumata tagastustaotluse esitamise hetkest.

4. Pärnu linn vaidles kaebustele vastu.

1) PS § 113 ei kohaldu kohalikele maksudele. Viidatud Riigikohtu lahenditest ei saa

järeldada, et PS § 113 kaitseala hõlmab ka kohalikke makse. Riigikohus ei ole analüüsinud

mitte kohalike maksude, vaid riiklike maksude ja muude tasude põhiseaduspärasust ning

nende vastavust PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsioonile. Riiklike maksude kehtestamise

tingimusi ei saa üle kanda kohalikele maksudele, kuna kohalike maksude suhtes kehtivad

erinormina PS § 154 ja § 157 lg 2.

2) Kohaliku omavalitsuse õigus määrata seaduse alusel kohalike maksude kehtestamise

tingimusi kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse sfääri (PS § 154). PS §-st 157 ei

tulene, et seadusandja peaks kõik kohaliku maksu tasumise tingimused sätestama seaduses.

3) Riigikohtu 18.11.2004 lahendi nr 3-4-1-14-04 p-st 22 tulenevalt saab asuda seisukohale, et

KoMS regulatsioon, kus reklaamimaksu kehtestamisel on kohaliku omavalitsuse pädevuses

mh maksuobjekti, maksumäära, maksusoodustuste ja -vabastuste sätestamine, on PS-ga

kooskõlas. Seadusest ega Riigikohtu seisukohtadest ei järeldu, et kohalike maksude puhul

tuleks kõik maksu olulised komponendid kindlaks määrata seadusega ning et kohaliku

omavalitsuse PS-ga tagatud õigus maksu kehtestamisel saaks piirduda vaid otsustusega, kas

3-14-52223

4(10)

maks kehtestada või mitte. Seadusandjal on õigus seadusega sätestada kohalikke makse ja

määrata kindlaks kohalike maksude kehtestamise nõuded. PS § 113 regulatsiooni laiendamine

kohalikele maksudele ei ole põhjendatud.

4) Seadusliku aluse reklaamimaksu kehtestamiseks annavad MKS ja KoMS. Maksumäärus

on kehtestatud KOKS § 5 lg 2, § 22 lg 1 p 2, § 36 lg 1, MKS § 3 lg 3 ning KoMS § 2 lg 1 ja §

10 alusel. Maksumäärus on kooskõlas kehtiva KoMS, MKS ja muude asjakohaste seadustega.

Kuna PS annab kohalike maksude kehtestamise õiguse kohalikule omavalitsusele, on

mõistetav, et kohalikku eripära arvestades kehtib erinevates omavalitsusüksustes mõnevõrra

erinev regulatsioon. See aga ei tähenda, et tegemist oleks õigusselgusetusega. Maksumääruses

on maksuobjekt sätestatud piisavalt selgelt. Ühegi maksu puhul ei ole garantiid, et

maksumäära ei muudeta. Riigikohtu 16.03.2010 lahendi nr 3-4-1-8-09 p-le 83 tuginedes

kehtib ka kohalike maksumääruste suhtes KOKS § 36 lg-st 1 tulenev piirang, mis sätestab, et

kohalikud maksud ja maksumäärade muudatused kehtestatakse enne linnaeelarve või

lisaeelarve vastuvõtmist, ning PS §-st 10 tulenev õiguskindluse põhimõte ja vacatio legis.

Maksumääruses ei ole rikutud KoMS § 4 lg-t 2, mis näeb ette, et kohalik maks ei tohi

takistada inimeste, kaupade ja teenuste vaba liikumist.

5) Kaebajad on tasunud reklaamimaksu õiguslikul alusel maksumääruses sätestatud määras

ja korras. Maksumäärust ega selle aluseks olevaid volitusnorme ei ole tunnistatud PS-ga

vastuolus olevateks. Seetõttu ei saa kaebajad nõuda intressi tasumist RVastS § 23 p 1 alusel.

5. Tallinna Halduskohtu 20.05.2015 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja poolte

menetluskulud poolte endi kanda.

1) Pärnu Linnavolikogu pädevus kehtestada reklaamimaks ning selle kohaldamise

tingimused Pärnu linna territooriumil tuleneb PS § 154 lg-st 1 ja § 157 lg-st 2, KOKS § 5 lg-st

2, § 22 lg 1 p-st 2, § 36 lg-st 1, MKS § 3 lg-st 3 ja KoMS § 2 lg-st 1 ning §-st 10.

Reklaamiseaduse (RekS) § 2 lg 1 p 3 avab reklaami mõiste selle seaduse tähenduses, § 2 lg 2

sätestab selle, mida reklaamina ei käsitata, ning § 30 lg 2 p-st 5 tuleneb, et RekS ja selle alusel

kehtestatud nõuete järgimise üle teostab järelevalvet valla- või linnavalitsus oma

haldusterritooriumil välireklaami suhtes.

2) Ekslik on kaebajate seisukoht, et tulenevalt PS §-st 113 ning § 157 lg-st 2 peavad ka

reklaamimaksuõigussuhte elemendid olema kindlaks määratud seaduses. PS § 113, mille

kohaselt riiklikud maksud sätestab seadus ja mida on Riigikohus 26.11.2007 otsuses

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-18-07 tõlgendanud selliselt, et maksuõigussuhte

elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses, reguleerib riiklikke makse. Kohalike

maksude kehtestamist reguleerib PS § 157 lg 2. Maksu kehtestamisel kohaliku omavalitsuse

õigusaktiga ei saa maksuõigussuhte elemendid olla kindlaks määratud seaduses ning

reklaamimaks on kohalik maks (KoMS § 2 lg 1, § 5 p 5). Õige on vastustaja seisukoht, mille

kohaselt ei saa kohaliku omavalitsuse pädevus kohaliku maksu kehtestamisel piirduda üksnes

otsusega, kas maks kehtestada või mitte, sest see piiraks ebaproportsionaalselt PS §-s 154

sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

3) PS § 113 on sõnastatud hõlmama vaid riiklikke avalik-õiguslikke tasusid sättes nimetatud

ulatuses. Tõsi on, et Riigikohtu üldkogu 22.12.2000 otsuse nr 3-4-1-10-00 p-s 20 on kohus

seda sõnastust laiendanud. Selles lahendis ei käsitlenud Riigikohus PS § 157 lg-t 2 ega

kohalike omavalitsuste rahalisi kohustusi. Riigikohus lahendas riikliku avalik-õigusliku tasu

küsimust PS § 113 kontekstis ning kohtu hinnangul ei saa selles lahendis antud tõlgendust

laiendada kohalikele maksudele. Kui PS §-s 113 sätestatud ja Riigikohtu tõlgendatud mõiste

„kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused“ hõlmaks ka kohalikke makse, siis muutuks

3-14-52223

5(10)

sisutühjaks PS § 157 lg-s 2 sätestatu, mille kohaselt kehtestab kohaliku maksu kohalik

omavalitsus.

4) PS § 113 ja § 157 lg 2 kontekstis saab eristada kohaliku maksu sätestamise pädevust ja

kohaliku maksu kehtestamise pädevust. Kui PS § 113 kohaselt tuleb maks sätestada

seadusega Riigikogu poolt, siis PS § 157 lg 2 lubab maksu kehtestada kohalikul omavalitsusel

juhul, kui selline maks on ette nähtud seaduses. Kui Riigikogu on seadusega sätestanud

kohalikule omavalitsusele võimaluse konkreetse maksu kehtestamiseks, siis selle õiguse

rakendamise pädevus kuulub kohalikule omavalitsusele. KoMS § 2 lg 1 kohaselt on

maksumäärus maksuseadusega sarnase õigusjõuga, sest vastavalt nimetatud sättele

rakendatakse maksumäärusele MKS-s maksuseaduse kohta sätestatut.

5) Kui kohalikul omavalitsusel on mingis valdkonnas tegutsemiseks seaduslik alus, siis selle

pädevuse elluviimisel tegutseb kohalik omavalitsus enesekorraldusõiguse alusel, mis iga

omavalitsuse puhul järgib ainult sellele omavalitsusele iseloomulikke ja selle vajadusi

arvestavaid erinevaid faktoreid. Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada ja korraldada

kohaliku elu küsimusi iseseisvalt ning sellesse õigusesse ei saa riik sekkuda. Kohalik

omavalitsus peab saama rakendada oma initsiatiivi valdkondades, millega tegelemiseks on

talle antud seaduste (teiste hulgas ka KoMS) alusel pädevus. Kuna kohaliku maksu

kehtestamine on kohaliku elu küsimus, siis igasuguste õiguslike piirangute (sh näiteks

kohaliku maksu alam- või ülemmäära) seadmine riigi poolt oleks kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse rikkumine. Kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigust kohalike

maksude määramisel on tunnustanud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

oma 04.11.1993 lahendis nr III-4/a-4/93.

6) Asjakohatu on kaebajate arutlus sellest, kas ülimuslik on PS § 113 või § 157 lg 2. Need

sätted reguleerivad erinevaid küsimusi. PS § 113 reguleerib riiklikke avalik-õiguslikke

kohustusi ning § 157 lg 2 kohalikke koormisi.

7) Kaebajate väide, justkui oleks reklaamimaksu objekt seaduses määratlemata, ei ole õige.

KoMS § 10 lg-st 1 tulenevalt kuuluvad maksustamisele reklaam ja kuulutused. RekS § 2 lg 1

p 3 kohaselt on reklaam teave, mis on avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või

tasuta, teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku

käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil. RekS § 2 lg 2 annab ka loetelu, mida ei

käsitleta reklaamina.

8) Põhjendamatu on kaebajate väide, et kuna kohalikel omavalitsustel puudub seadusest

tulenev piir, kui kõrge määraga võib reklaami maksustada, saavad kohalikud omavalitsused

neile antud volitust kuritarvitada, näiteks kehtestada põhjendamatult kõrgeid maksumäärasid.

Ühegi maksu puhul, olgu see siis riiklik või kohalik maks, ei ole garantiid, et seaduses või

määruses kehtestatud maksumäära ei muudeta. Kohalik omavalitsus peab maksumääruses

konkreetset maksumäära või selle vahemikku kehtestades arvestama maksuõiguse

üldpõhimõtetega (maks ei tohi olla väljasuretava iseloomuga, võrdne kohtlemine jne).

Diskretsioon kohaliku maksu kehtestamisel ei ole piiramatu. Kaebajad ei väida, et Pärnu linna

reklaamimaks oleks ebaproportsionaalne.

9) Tähelepanuta tuleb jätta kaebajate üldist laadi arutelud sellest, mida reklaamimaks ühes

või teises vallas või linnas endast kujutab ja kuidas see on reguleeritud. Kohus ei teosta asjas

abstraktset normikontrolli. Kaebajad ei väida, et maksumäärus takistaks inimeste, kaupade või

teenuste vaba liikumist (KoMS § 4 lg 2) või oleks õigusselgusetu.

3-14-52223

6(10)

10) Kaebajad ei ole esitanud muid sisulisi argumente kaevatud haldusaktide formaalsest või

materiaalsest õigusvastasusest ega sellest, et nende poolt tasutud reklaamimaks oleks muul

põhjusel õigusvastane või tasutud valesti.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS paluvad

apellatsioonkaebustes tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada

kaebused.

1) Halduskohtu järeldus, et PS § 113 ei kehti kõigi avalik-õiguslike kohustuste suhtes, on

ebaõige. Kohus toetub Riigikohtu lahendi 3-4-1-10-00 p-le 20, milles ei ole märgitud, et PS §

113 kohalduks ka kohalikele maksudele. Riigikohus on leidnud: „Sõnastuselt hõlmab § 113

kaitseala riiklikke makse, koormisi, lõive, trahve ja sundkindlustuse makseid. Tegelikult on

selle sätte kaitseala laiem. Selles sättes on püütud võimalikult täielikult loetleda kõiki avalik-

õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu on seisukohal, et § 113 kaitsealas on kõik avalik-

õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis

nimetatakse. Paragrahvi 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud

rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena

vormistatud õigusaktiga.“ Riigikohus on leidnud sama ka lahendi 3-4-1-1-10 p-s 56. Sama

lahendi p-s 57 selgitatakse, et avalik-õigusliku kohustusega põhiseaduse tähenduses on

tegemist juhul, kui tasu nõutakse avalik-õiguslikus suhtes. Sellest järeldub, et PS § 113

kohaselt peavad nii riiklikud maksud kui ka kõik muud avalik-õiguslikud rahalised

kohustused olema sätestatud seadusega.

Kohaliku maksu tasumist nõutakse avalik-õigusliku suhte raames ning seetõttu on tegemist

avalik-õigusliku rahalise kohustusega. Järelikult kuuluvad kohalikud maksud PS § 113

kaitsealasse ning nende puhul peab seaduses olema sätestatud kohustuse tekkimise alus ja

kohustatud subjekt, kohustuse ulatus (sh maksumäär) või selle suuruse määramise tingimused,

tasumise või sissenõudmise kord ja muud vastava kohustuse olemuslikud tunnused.

2) Halduskohtu seisukoht, et isikute põhiõigused on tagatud ka olukorras, kus PS § 113

kohalike maksude osas ei kehti, sest maksumääruse kehtestamisel tuleb arvestada kõiki PS-s

kaitstavaid õigusi ja vabadusi ning kui kohalik omavalitsus neid rikub, on isikutel õigus

pöörduda kohtu poole, põhineb põhiseaduse meelevaldsel tõlgendamisel. Kohalike maksude

kehtestamine riivab mitut põhiõigust, samuti võib riive sõltuvalt asjaoludest olla intensiivne.

Selle riive eest kaitseb põhiõiguste kandjaid PS § 3 ja § 113. Riigikohtu lahenditest (asjad nr

3-4-1-2-98, 3-4-1-10-00, 3-4-1-18-07) tuleneva seisukohaga on nõustunud ka Riigikogu

põhiseaduskomisjon, kes on oma arvamuses leidnud, et kohaliku omavalitsuse autonoomia

põhimõtet ei saa pidada ülimuslikuks võimude lahususe ja seadusereservatsiooni põhimõttest

ning maksukohustuslase seisukohast ei ole selget põhjust, miks peaks kohaliku omavalitsuse

üksuste poolt kogutavatele kohalikele maksudele kehtima leebemad nõuded kui Vabariigi

Valitsuse poolt kogutavatele riiklikele maksudele.

3) Riigikohus on leidnud, et ka kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud avalik-õiguslikud

tasud alluvad PS § 113 toodud seadusereservatsioonile (3-4-1-1-10, p 55). Järelikult on

kohalike maksude kehtestamisel eriliseks seadusereservatsiooniks PS § 113, mitte PS § 157 lg

2. Halduskohus ei ole käsitlenud Riigikohtu lahendit asjas 3-4-1-34-14. Riigikohtu otsusest

järeldub:

a) PS § 113 kohaldub ka kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud avalik-õiguslike rahaliste

kohustuste osas;

3-14-52223

7(10)

b) PS § 157 lg 2 ei välista PS § 113 kohaldamist, hoopis vastupidi – PS § 157 lg 2 annab küll

kohalikule omavalitsusele õiguse rahalise kohustuse kehtestamise delegeerimiseks, kuid see

delegeerimine peab vastama PS § 113 nõuetele;

c) maksusuhte üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine

kohalikule omavalitsusele.

Järelikult on Riigikohtu juhised kohaldatavad kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud avalik-

õigusliku rahalise kohustuse – reklaamimaksu osas.

4) Kohus leiab, et PS 113 kohaldumine kohalikele maksudele oleks vastuolus PS § 157 lg-ga

2. Otsus tugineb olulises osas Riigikohtu 04.11.1993 lahendile nr III-4/a-4/93. Kohtu järeldus

on ebaõige, kuivõrd viidatud lahend ei ole asjakohane. Riigikohtu praktikast (3-4-1-34-14, p-d

47–48) tulenevalt ei riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust see, kui seadusandja

võtab kohalikult omavalitsuselt õiguse piirata põhiõiguste kandjate põhiõigusi või -vabadusi,

sh ettevõtlus- ja lepinguvabadust. Järelikult ei saa Riigikogu poolt avalik-õigusliku rahalise

kohustuse

(reklaamimaksu)

oluliste

elementide

kehtestamine

riivata

kohalikule

omavalitsusele põhiseadusega antud õigust korraldada kohaliku elu küsimusi iseseisvalt, kuna

põhiõiguste piiramise aluse kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus. Vastupidine järeldus

tähendaks, et Riigikogul ei ole õigust kehtestada põhiõiguse piiramise tingimusi.

5) Halduskohus jättis põhjendamatult tähelepanuta apellantide väited, et reklaamimaksu

objekt on seaduses määratlemata. Ekslik on halduskohtu järeldus, et maksuobjekti defineerib

reklaamiseadus, mis sätestab, mida käsitatakse reklaamina. KoMS § 10 lg 1 sätestab, et

maksuobjektiks

on

omavalitsuse

territooriumil

paigaldatud,

samuti

omavalitsuse

territooriumil elunevatele isikutele registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutused ja

reklaam. Samas annab KoMS § 10 lg 2 maksustamisele kuuluvate kuulutuste ja reklaami ning

nende paigutuskohtade loetelu kehtestamise õiguse kohalikule omavalitsusele. KoMS § 10 ei

sisalda viidet reklaamiseadusele. Seega on ka maksuobjekti määratlemine jäänud suures osas

kohaliku omavalitsuse volikogu pädevusse. Kohalike omavalitsuste piiramatu kaalutlusruum

on viinud selleni, et kohustatud isikutel ei ole võimalik piisava täpsusega maksukohustuse

ulatust ette näha.

Riigikohus (3-4-1-5-05, p 16; 3-4-1-18-07, p 29) on selgitanud, et maksusuhte oluliste

elementide, sh maksuobjekti defineerimisel ei tule lähtuda mitte niivõrd maksuobjekti

tavatähendusest või mõistekasutusest teistes õigusaktides, vaid vastava maksuseaduse

sõnastusest ja eesmärgist. Apellandid esitasid ka kaebuses piisavalt näiteid, mille kohaselt

maksuobjekti määratlematus on maksukohustuslaste jaoks kaasa toonud probleeme oma

maksukohustuse kindlaksmääramisel ja prognoosimisel. Asjaolu, et Pärnu linna poolt

kehtestatud reklaamimaksu osas ei ole hulgaliselt vaidlusi tekkinud, ei tähenda, et neid

probleeme ei võiks KOMS § 10 ebapiisava regulatsiooni tõttu tekkida. Nõustuda ei saa

halduskohtu seisukohaga, nagu ei peakski neid probleeme käsitlema, kuna tegemist on üldist

laadi aruteludega ja kohus ei teosta käesolevas asjas abstraktset normikontrolli. Kui

konkreetse normikontrolli raames hinnatakse seaduse formaalset põhiseaduspärasust, ei ole

mitte ükski argument abstraktne. Kaebusel on ka preventiivne eesmärk vältida, et tulevikus

kohalik omavalitsus ei määratleks maksuobjekti meelevaldselt.

6) Halduskohus pole sisuliselt käsitlenud mitte ühtegi apellantide poolt viidatud Riigikohtu

lahendit. Kohtuotsus on põhjendamata.

7. Pärnu linn vaidleb apellatsioonkaebusele vastu.

3-14-52223

8(10)

1) Ekslik on kaebajate tõlgendus, et kuna kohalik maks on avalik-õiguslik rahaline kohustus

ja kõigile avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele kohaldub PS § 113, siis peab ka kohalik

maks olema kooskõlas PS §-ga 113. Kaebajad viitavad arvukatele Riigikohtu lahenditele,

kuid ükski viidatud lahend ei käsitle kohalikke makse. Riigikohus ei ole üheski lahendis

öelnud, et PS § 113 kohalduks kohalikele maksudele.

2) Kaebajate väide, et halduskohus ei ole kaebuses viidatud Riigikohtu lahendeid arvestanud,

on ekslik. Halduskohus on piisavalt motiveerinud oma seisukohta, miks ta ei nõustu kaebajate

järeldusega PS § 113 kohaldumisest kohalikele maksudele.

3) Puudub vajadus ümber hinnata Tallinna Ringkonnakohtu seisukohta 31.05.2013 otsuses

haldusasjas nr 3-12-1308, kus kohus leidis punktis 19 järgmist: „Ringkonnakohus ei nõustu

apellandi väitega, et tulenevalt põhiseaduse §-st 113 ning § 157 lg-st 2, peavad ka

reklaamimaksuõigussuhte elemendid olema kindlaks määratud seaduses. Põhiseaduse § 113,

mille kohaselt riiklikud maksud „sätestab seadus“ ja mida on Riigikohus apellandi viidatud

26.11.2007 otsuses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-18-07 sarnaselt varasema

praktikaga tõlgendanud selliselt, et maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks

määratud seaduses, reguleerib riiklikke makse. Kohalike maksude kehtestamist reguleerib

põhiseaduse § 157 lg 2, mille kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus „seaduse alusel

kehtestada ja koguda makse“. Seega on kohaliku maksu kehtestamine kohaliku omavalitsuse

pädevuses, põhiseaduse § 157 lg 2 allutab selle seadusereservatsioonile. Maksu kehtestamisel

kohaliku omavalitsuse õigusaktiga ei saa maksuõigussuhte elemendid olla kindlaks määratud

seaduses.“ Nimetatud kohtulahend jõustus Riigikohtu 25.09.2013 määrusega.

Kohtulahendi tegemise ajal oli Riigikohtu praktika PS § 113 kaitseala kohta välja kujunenud.

Hilisematest Riigikohtu lahenditest viitasid apellandid vaid lahendile asjas nr 3-4-1-34-14,

milles hinnati kohalikule omavalitsusele antud volitust kehtestada jäätmekäitluse teenustasu,

mis ei ole aga kohalik maks. Põhjendatud ei ole jäätmekäitluse teenustasu (kui muu avalik-

õigusliku rahalise kohustuse) samastamine kohaliku maksuga ning järeldus, et Riigikohtu

juhised kohalduvad ka reklaamimaksu kui kohaliku maksu osas.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Vaidlus käib asjas selle üle, kas apellantidel on Pärnus reklaamimaksu tasumise kohustus,

kuigi seadusega ei ole reklaamimaksu objekti määratletud täpsemalt kui „omavalitsuse

territooriumil paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele ja asuvatele

füüsilistele ja juriidilistele isikutele kuuluvatena registreeritud ühissõidukitele paigaldatud

kuulutused ja reklaam“ (KoMS § 10 lg 1) ning seaduses ei ole sätestatud selle maksu suurust

ka alam- ja ülempiirina.

9. PS § 157 lg 2 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja

koguda makse ning panna peale koormisi. Riigikohtu praktika kohaselt on PS § 113 eesmärk

luua olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu

poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. PS §-st 113 tuleneb nõue, et kõik

maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Õigussuhte üksikute

elementide delegeerimine täitevvõimule ei ole lubatud, kuna maksumaksja õigused ja

kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest. Rahalise kohustuse kehtestamist võib

delegeerida vaid juhul, kui see tuleneb kohustuse iseloomust ning seaduses määratakse

kindlaks diskretsiooni ulatus. See võib seisneda seadusega tasu alam- ja ülemmäära

sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms (viimati Riigikohtu

halduskolleegiumi 21.03.2016 otsus asjas nr 3-3-1-72-15, p 17). Kohalike maksude osas

ringkonnakohtu arvates sellist eesmärki – kehtestada maksuõigussuhte kõik elemendid

3-14-52223

9(10)

seaduses – saavutada ei ole võimalik. Kohaliku maksu kehtestab kohalik omavalitsus.

Seadusega on võimalik reguleerida vaid sellise maksu kehtestamise aluseid. Otsustusruum,

millisel juhul maksu tuleb tasuda ja millisel mitte, jääb lõppastmes kohaliku omavalitsuse

otsustada. PS § 113 ja § 157 lg 2 eesmärgiks ei saa pidada olukorda, kus seadusega on

kohaliku maksu tasumise alused ammendavalt ette nähtud ning kohaliku omavalitsuse

volikogu valida on üksnes see, kas konkreetses kohalikus omavalitsuses sellist maksu tuleb

tasuda. Maksukohustuslase jaoks ei ole sellisel juhul maksu tasumise kohustus paremini

ettenähtav võrreldes olukorraga, kus maksuõigussuhte kõik muud elemendid peale sellise

suhte olemasolu enda on sätestatud seaduses. Ka maksukohustuse proportsionaalsust ja

maksukohustusega kaasneva põhiõiguste (omand, ettevõtlusvabadus või muu) riive ulatust

saab hinnata vaid maksuõigussuhte kõigi elementide – sh lõpliku maksukohustuse enda –

kehtivuse korral. Maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seadusega kui määruse

vormis kehtestatud õigustloova aktiga. Seadusega maksu sätestamine ei tooks kaasa vaidluste

vähenemist, mida kinnitab ka arvukas kohtupraktika Tallinna reklaamimaksu kohta.

10. Seetõttu on kohaliku maksu puhul olukord teistsugune kui apellandi viidatud Riigikohtu

lahendites käsitletud juhtudel, kus maksuõigussuhe või muu avalik-õiguslik rahaline kohustus

peab tekkima seaduse, mitte kohaliku omavalitsuse volikogu määruse alusel ning hinnata

tuleb, kas mõne maksuõigussuhte elemendi delegeerimine täidesaatvale riigivõimule on

lubatav.

11. Kohtuasjas nr 3-4-1-34-14 (p 37) selgitas Riigikohtu üldkogu järgmist: „PS § 157 lg 2

järgi on omavalitsusüksusel seaduse alusel õigus kehtestada avalik-õiguslikke rahalisi

kohustusi. Seadusandja on JäätS § 66 lg-ga 11 koostoimes lg-ga 4 delegeerinud avalik-

õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise õiguse omavalitsusüksustele. Selline delegeerimine

on kooskõlas põhiseadusega juhul, kui kõik avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid on

PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses – üksikute elementide osas ei ole lubatud

otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 19. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-22-03, p 19; 26. novembri 2007. a

otsus asjas nr 3-4-1-18-07, p 24; 1. juuli 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-6-08, p-d 40–41;

8. juuni 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-1-10, p 58).“ Ringkonnakohtu arvates ei saa sellest

seisukohast järeldada, et ka kohaliku maksu kõik elemendid peavad olema sätestatud

seadusega. Kui teenustasu puhul on lubatav kohalikule omavalitsusele kaalutlusruumi

delegeerimine tasu suuruse ja maksmise aluste täpsustamiseks määrusega, siis ka kohalike

maksude puhul on vältimatu kohalikule omavalitsusele kaalutlusruumi jätmine.

12. Ringkonnakohus jääb seetõttu vastustaja viidatud haldusasjas nr 3-12-1308 väljendatud

seisukoha juurde ja leiab, et kohtupraktika PS § 113 tõlgendamisel ei ole eelmärgitud üldkogu

lahendiga muutunud.

13. Reklaamimaksu objekt on seadusega piisavalt selgelt sätestatud. KoMS § 10 lg 1 sätestab:

„Reklaamimaksu maksavad füüsilised ja juriidilised isikud omavalitsuse territooriumil

paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele ja asuvatele füüsilistele ja

juriidilistele isikutele kuuluvatena registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutustelt ja

reklaamilt.“ Lõike 2 kohaselt kehtestab maksustamisele kuuluvate kuulutuste ja reklaami ning

nende paigutuskohtade loetelu volikogu. KoMS § 10 lg 1 ei seo reklaami, mille paigaldamist

kohalik omavalitsus võib maksustada, sõnaselgelt reklaamiseaduses defineerituga. Ometi

tuleb õiguse süsteemse tõlgendamise vajaduse tõttu just seda mõistekasutust – RekS § 2 lg 1 p

3 definitsioonil põhinevat tähendust – eelistada. Kuna KoMS § 10 lg 1 võimaldab aga

maksustada ka kuulutusi, mida eristatakse reklaamist, ei ole kohalik omavalitsus piiratud

reklaamiseaduses tooduga. Nii võib maksustada ka RekS § 2 lg-s 2 nimetatud teadaandeid,

kui neid saab pidada tavakeele tähenduses kuulutusteks. Kuulutuse mõiste sisustamisel tuleb

3-14-52223

10(10)

juhinduda

termini

tavatähendusest,

milleks

Eesti

keele

seletava

sõnaraamatu

(http://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=kuulutus&F=M) kohaselt on „avalikult välja

pandud v. ajakirjandusees avaldatud kirjalik teadaanne“. Olukorras, kus maksumääruses ei ole

neid termineid täpsustatud, saab juhinduda mõistete tavatähendusest. Apellandid ei ole

kohtumenetluses esitanud väiteid, et nad mõistavad neid termineid vastustajast erinevalt või ei

saa terminite tähendusest aru ja ei oska seetõttu arvestada maksusumma suurust. Konkreetsed

näited, mis kaebuses on toodud, ei puuduta maksumääruse ebaühtlast tõlgendamist või sama

sõnastusega sätete erinevat tõlgendamist teistes omavalitsusüksustes, vaid reklaami ja

kuulutuste

erinevas

ulatuses

maksustamist

erinevates

kohalikes

omavalitsustes.

Ringkonnakohtu arvates ei saa sellisest maksustamise ebaühtlusest erinevate kohalike

omavalitsuse üksuste lõikes järeldada ettevõtlusvabaduse, sõnavabaduse või vaba

eneseteostuse õiguse ebaproportsionaalset riivet.

14. KoMS §-s 10, nagu kogu seaduses ka teiste kohalike maksude kohta, ei ole kehtestatud

reklaamimaksu määra, seejuures ka mitte maksumäära ülempiiri (alampiiriks on null,

arvestades kohaliku omavalitsuse õigust, mitte kohustust see maks kehtestada). PS § 113

eesmärk ei ole luua olukorda, kus isegi riikliku maksu või muu rahalise koormise määr oleks

täpselt määratud seaduses (vt kohtuotsuse p 11). Seadusandja on seejuures sätestanud avara

diskretsiooniruumi sellise kohustuse määra kehtestamisel (nt maamaksu puhul MaaMS § 5 lg

1 kohaselt on vahemik 25-kordne, KeTS § 11 lg 4 p 3 näeb ette alam- ja ülemmäära enam kui

105-kordse erinevuse, p 4 aga 425-kordse erinevuse). KoMS-ga maksu ülempiiri

kehtestamata jätmist ei saa PS § 157 lg 2 eesmärki arvestades pidada põhiseadusevastaseks,

kuna maksuobjekt on seaduses piisava täpsusega määratletud. Apellandid ei väida, et

maksumääruse §-s 3 kehtestatud maksumäärad on ebaproportsionaalselt suured.

15. Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebused jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus

muutmata.

Apellantide

taotlus

menetluskulude

väljamõistmiseks

vastustajalt

–

apellatsioonimenetluses summas 2981,97 € ja halduskohtus 2990,30 € – tuleb HKMS § 108 lg

1 alusel jätta rahuldamata.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa

/allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe