3-14-333/132 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Ruth Plaks, Oliver Kask ja Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

28.01.2016, Tallinn

Haldusasja number

3-14-333

Haldusasi

AS Fertilitas kaebus Eesti Haigekassa juhatuse

08.01.2014 otsuse nr 24 osaliseks tühistamiseks; ravi

rahastamise lepingute sõlmimiseks valiku väljakuulu-

tamiseks kohustamiseks; Eesti Haigekassa juhatuse

03.02.2014 otsuse nr 49 osaliseks tühistamiseks; AS-ga

Ida-Tallinna Keskhaigla, AS-ga Lääne-Tallinna Kesk-

haigla ja SA-ga Põhja-Eesti Regionaalhaigla sõlmitud

ravi rahastamise lepingute osalise tühisuse tuvastami-

seks või Eesti Haigekassa kohustamiseks lepinguid

osaliselt lõpetama või lepingute osaliseks tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – AS Fertilitas, esindaja v.adv Elmer Muna ja

adv Kadri Lember

Vastustaja – Eesti Haigekassa, esindajad v.adv Ants

Nõmper ja adv Maria Teder

Kolmas isik – AS Ida-Tallinna Keskhaigla, esindaja

Marika Žmenja

Kolmas isik – AS Lääne-Tallinna Keskhaigla, esindaja

Imbi Moks

Kolmas isik – SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla, esinda-

ja Janika Pajula

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 08.12.2014 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

AS Fertilitas apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

27.10.2015

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS Fertilitas taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks rahuldamata.

2. Jätta AS Fertilitas apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

08.12.2014 otsus haldusasjas nr 3-14-333 muutmata.

3. Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.

3-14-333

2(22)

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.02.2016, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioon-

kaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoime-

tamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebu-

se läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS

§ 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Rii-

gikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustäh-

taja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taot-

leja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eel-

kõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Haigekassa (EHK) juhatus kuulutas 08.01.2014 otsusega nr 24 välja eriarstiabi

osutamiseks valiku Vabariigi Valitsuse 02.04.2003 määruses nr 105 „Haiglavõrgu arenguka-

va“ (HVA) nimetamata tervishoiuteenuse osutajatega ravi rahastamise lepingute sõlmimiseks

perioodil 01.04.2014-30.06.2018. Otsuse nr 24 p-ga 2 kinnitati piirkondlike osakondade kaupa

valikule kuuluvad eriarstiabi ja haiguste ennetuse teenuste osutamise kohad ja teenuse vajadus

(ravijuhud) perioodil 01.04.2014-31.03.2015.

Eesti Haigekassa juhatuse 03.02.2014 otsusega nr 49 „Eesti Haigekassa 2014. a lepingute

sõlmimise kavade kinnitamine ja volituste andmine lepingute muutmiseks haiglavõrgu aren-

gukavas nimetatud tervishoiuteenuse osutajate osas“ kinnitati EHK poolt HVA-s nimetatud

tervishoiuteenuse osutajatega sõlmitavate ravi rahastamise lepingute kavad ajavahemikuks

01.01.2014-31.12.2014 eriarstiabi, õendusabi ja haiguste ennetuse osas; kohustati ravi rahas-

tamise lepingute haldureid esitama EHK juhatuse esimehele allkirjastamiseks juhatuse

30.12.2013 otsusega nr 497 kinnitatud piirkondlike ja keskhaiglatega sõlmitavad ravi rahas-

tamise lepingud perioodiks 01.01.2014-31.12.2018; anti ravi rahastamise lepingute halduritele

volitus sõlmida HVA-s nimetatud üld- ja kohalike haiglatega juhatuse 30.12.2013 otsusega nr

497 kinnitatud ravi rahastamise lepingud perioodiks 01.01.2014-31.12.2018; kohustati piir-

kondlike osakondade direktoreid jälgima sõlmitud ravi rahastamise lepingute täitmist oma

piirkonna kindlustatud isikutele planeeritud tervishoiuteenuste osas.

EHK sõlmis 04.02.2014 SA-ga Põhja-Eesti Regionaalhaigla (PERH), AS-ga Ida-Tallinna

Keskhaigla (ITKH) ja AS-ga Lääne-Tallinna Keskhaigla (LTKH) ravi rahastamise lepingud.

AS Fertilitas esitas 10.02.2014 koos AS-ga Tapa Haigla ja OÜ-ga Villa Medica vaide otsuse

nr 24 ja EHK nõukogu 01.11.2013 otsuse nr 20 „Ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks ter-

vishoiuteenuse osutajate valiku väljakuulutamise põhimõtted, ravi rahastamise lepingu sõl-

mimise asjaolude hindamise alused ja lepingu tähtaja üle otsustamise tingimused“ p 1.3 kehte-

tuks tunnistamiseks. EHK jättis 24.03.2014 vaideotsusega vaide rahuldamata.

3-14-333

3(22)

2. AS Fertilitas esitas 24.03.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada

EHK otsus nr 49 osas, millega EHK on otsustanud sõlmida ravi rahastamise lepingud statsio-

naarse günekoloogia ja statsionaarse sisehaiguste teenuse osas HVA haiglatega, või alterna-

tiivselt tühistada otsus nr 49 osas, millega EHK on otsustanud sõlmida ravi rahastamise lepin-

gud statsionaarse günekoloogia 430 ravijuhu teenindamiseks ja statsionaarse sisehaiguste 235

ravijuhu teenindamiseks HVA haiglatega. Samuti palus kaebaja tuvastada otsuse nr 49 alusel

sõlmitud ravi rahastamise lepingute tühisus või alternatiivselt kohustada EHK-d lõpetama

HVA haiglatega sõlmitud ravi rahastamise lepingud günekoloogia ja sisehaiguste statsionaar-

sete ravijuhtude teenindamist puudutavas osas. 23.04.2014 esitas AS Fertilitas kaebuse, milles

palus tühistada EHK 08.01.2014 otsus nr 24 osas, millega EHK jättis välja kuulutamata Harju

maakonnas statsionaarse günekoloogia ja statsionaarse sisehaiguste teenuse osas valiku ravi

rahastamise lepingute sõlmimiseks HVA-s nimetamata tervishoiuteenuse osutajatega ning

kohustada EHK-d viivitamata välja kuulutama valik ravi rahastamise lepingute sõlmimiseks

statsionaarse günekoloogia ja statsionaarse sisehaiguste teenuse osutamiseks Harju maakonnas

perioodil 01.04.2014-31.03.2015.

1) HVA haiglate loetelu kehtestamise aluseks on määrus nr 105, mille § 1 lg 1 kohaselt on

määruse eesmärgiks tervishoiu teenuste ühtlase kättesaadavuse tagamine. HVA haiglatele

ravijuhtude konkurentsivaba andmine ei ole proportsionaalne ega vajalik tervishoiuteenuse

ühtlase kättesaadavuse tagamiseks. EHK praktika ei võta arvesse, kas HVA haiglad osutavad

kvaliteetset teenust. Samuti ei ole EHK analüüsinud, kas kaebaja seni osutatud statsionaarse

günekoloogia ja sisehaiguste teenus on HVA haigla teenusega võrreldes kvaliteetsem või mit-

te. EHK eelistab HVA haiglaid, süüvimata ühessegi kriteeriumisse peale tervishoiuteenuse

ühtlase kättesaadavuse tagamise.

2) Konkurentsiamet tegi 21.04.2014 ettepaneku, leides, et HVA haiglate eelistamine on EHK

diskretsiooniotsus, kuid eratervishoiuteenuse osutajate konkureerimine HVA haiglatega võrd-

setel alustel tooks kaasa mitmed positiivsed arengud (suureneks teenuse osutajate valik, para-

neks kvaliteet, tekiks konkurents jne). Konkurentsiameti ettepanek kinnitab kaebaja seisukoh-

ta, mille kohaselt on HVA haiglate eelistamine meelevaldne ja ei taga tervishoiuteenuste pa-

remat kättesaadavust ega kvaliteeti.

3) Otsustega nr 24 ja nr 49 jaotas EHK statsionaarse günekoloogia ja sisehaiguste valdkonnas

Harjumaa ravijuhtude teenindamise võimaluse konkurentsivabalt ja eksklusiivselt HVA haig-

latele ning lõi seeläbi olukorra, kus HVA haiglatele tagatakse 100% ravijuhtudest. Teistele

Euroopa Liidu turuosalistele, sh kaebajale, välistatakse enamikus valdkondades statsionaarse

eriarstiabi osutamine ning ei arvestata, mitut ravijuhtu nad teenindada suudaksid. Samuti ei

võeta arvesse ühtegi muud objektiivset kriteeriumi, nt teenuse kvaliteet (ravikindlustusseaduse

(RaKS) § 36 lg 4 p 2) või varasemate ravi rahastamise lepingute täitmine teenuseosutaja poolt

(RaKS § 36 lg 4 p 8).

4) Haigekassa seaduse (HKS) § 5 lg 1 kohaselt on EHK avalik-õiguslik juriidiline isik, kellel

on RaKS § 3 lg 1 ja § 2 lg 3 koostoimes sundravikindlustamise ainuõigus. Kooskõlas Euroopa

Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 106 lg-tega 1 ja 3 tuleb EHK tegevuse puhul tagada, et

jõus ei püsiks meetmed, mis on vastuolus eelkõige aluslepingute art-tes 18 ja 101-109 sätesta-

tud meetmetega. Seega ei tohi kehtima jääda EL siseturuga sobimatu regulatsioon ja ebasea-

duslik riigiabi andmine.

5) Patsiendiõiguste ja piiriülese tervishoiu huvides on toimiv konkurents ning EHK otsustest

tulenevate turumoonutuste vältimine. Tervishoiuteenuse korraldamise seaduse (TTKS) §-st 54

ning RaKS § 35 lg-st 1 ja § 36 lg-st 2 tulenevalt on EHK vahendid ja ravi rahastamise lepin-

gud piiratud avalik ressurss, mille allikaks on riigieelarve. Euroopa Parlamendi ja nõukogu

09.03.2011 direktiivi nr 2011/24/EL patsiendiõiguste kohaldamise kohta piiriüleses tervis-

3-14-333

4(22)

hoius (patsiendiõiguste direktiiv) üheks aluspõhimõtteks on patsiendi õigus valida tervishoiu-

teenuse osutajat. Meditsiinilistel näidustustel teises liikmesriigis osutatud tervishoiuteenuse

eest tasub EHK RaKS § 662 alusel samadel tingimustel piirhinna ulatuses kui ravi rahastamise

lepingut omavale siseriiklikule tervishoiuteenuse osutajale. Seega on patsiendil piiriüleselt

vabadus valida tervishoiuteenuse osutajat, kuid riigisiseselt on hüvitise maksmine sõltuvuses

ka sellest, kas konkreetsel tervishoiuteenuse osutajal on EHK-ga ravi rahastamise leping. Ter-

vishoiuteenuse osutajate vahel valikut tehes on patsiendi jaoks oluline, kas teenuse osutajal on

sõlmitud ravi rahastamise leping või mitte, mistõttu mõjutavad lepingud tervishoiuteenuse

osutamise turu konkurentsiolukorda.

6) ELTL art 107 lg 1 mõttes annab EHK riigi ressurssidest HVA haiglatele abi, mis kahjustab

konkurentsi ja liikmesriikide vahelist kaubandust tervishoiuteenuse osutamise valdkonnas.

EHK ei ole teinud ELTL art 108 lg-s 3 kehtestatud teavitust, mistõttu on EHK asunud otsuste-

ga nr 24 ja nr 49 rakendama riigiabi meetmeid enne Euroopa Komisjoni informeerimist ja

Euroopa Komisjonilt lõpliku otsuse saamist. Konkurentsiseaduse 6. ptk keelab ebaseadusliku

riigiabi andmise. Riigikohus on lahendis nr 3-4-1-2-13 (p 159) käsitanud riigiabi sarnaselt

kaebajaga.

7) Üldhuviteenuse erandi kontrollimisel ei ole õige lähtuda üksnes Altmarki kriteeriumitest,

vaid kohaldada tuleb liikmesriikidele siduvat Euroopa Komisjoni 20.12.2011 otsust „Euroopa

Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid

teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi

suhtes“. Kui liikmesriik soovib EHK tegevuse osas tugineda ELTL art 106 lg-le 2, siis tuleb

teavitada Euroopa Komisjoni üldist majandushuvi esindava teenuse osutaja määramisest ja

taotleda luba hüvitise maksmiseks, või kui liikmesriik on veendunud, et Euroopa Komisjoni

20.12.2011 otsuse tingimused on täidetud, teavitada hiljemalt 30.06.2014 otsuse kohaldami-

sest koos viidetega konkreetsetele ettevõtjatele ja neile makstud hüvitistele. Eesti riik ei ole

Euroopa Komisjoni HVA haiglatega sõlmitud ravi rahastamise lepingutest teavitanud, kuid

ainupädevus riigiabi seaduslikkuse hindamiseks on Euroopa Komisjonil ning siseriiklik kohus

peaks hindama vaid seda, kas Euroopa Komisjonilt on vastav luba saadud.

8) Otsused nr 24 ja 49 on õigusvastased samadel põhjustel, sest otsuse nr 49 aluseks oli tõe-

näoliselt otsus nr 24. Otsus nr 24 on selles valitud kriteeriumite meelevaldsusest ning kaalut-

luste kontrollimatusest tulenevalt õigusvastane, mistõttu ei saa täiendavate põhjendusteta olla

õiguspärane ka otsus nr 49. Otsusest nr 24 ei nähtu, miks arvestati ainult osade RaKS § 36 lg 4

kriteeriumitega. Otsust nr 49 oleks tulnud eraldi põhjendada. Otsuses nr 24 tulnuks põhjenda-

da, kuidas oleks EHK-le antud ülesannete täitmine takistatud, kui HVA haiglatele oleks taga-

mata ravijuhud, mida nad on võimelised teenindama. Samuti ei nähtu otsustest, kuidas takis-

taks EHK ülesannete täitmist HVA-välistele tervishoiuteenuse osutajatele võimaluse andmine.

EHK teeb otsuseid, kellega ja millistes mahtudes ravi rahastamise lepinguid sõlmida, kaalut-

lusõiguse alusel (RaKS § 36 lg-d 2 ja 4), kuid EHK on eiranud Riigikohtu otsuse nr 3-3-1-29-

12 p-s 22 toodud juhist, mille kohaselt on osa kriteeriumite arvestamata jätmine lubatud üks-

nes ratsionaalse põhjenduse olemasolul. Otsustes puudub selgitus, miks on EHK otsustanud

rakendada ainult RaKS § 36 lg 4 p-des 1 ja 7 toodud kriteeriume.

9) Otsuse nr 24 p-s 1.3 sisaldub kogu põhjendus, miks günekoloogia ja sisehaiguste statsio-

naarsete ravijuhtude osas otsustati jätta valik välja kuulutamata. Põhjendusteta kaalutlusotsus

rikub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 lg 2 ja § 56 lg 3 nõuet ning on seetõttu õigusvasta-

ne. TTKS § 55 lg 1 ja RaKS § 36 lg 5 ei anna alust ebavõrdseks kohtlemiseks. RaKS § 36 lg 5

määrab üksnes HVA haiglatega sõlmitava lepingu tähtaja, kuid ei kohusta ravi rahastamise

lepingut sõlmima. Ammugi ei tulene RaKS § 36 lg-st 5, et HVA haiglatega peaks sõlmima

lepingud mahus, mis võrdub nende haiglate poolt maksimaalselt teenindatavate ravijuhtude

arvuga. Seda käsitust kinnitab ka 11.11.2004 algatatud RaKS ja sellega seonduvate seaduste

3-14-333

5(22)

muutmise seaduse eelnõu (507 SE), kus sooviti muuta seadust selliselt, et HVA haiglate eelis-

tamine oleks otsusest nr 49 nähtuval moel võimalik, kuid see ei realiseerunud.

10) EHK tõlgendus TTKS § 55 lg-st 1 ja RaKS § 36 lg-st 5 ei ole kooskõlas PS-ga, sest te-

gemist on ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalse ja alusetu piiramisega, mis ei arvestaks

ühegi RaKS § 36 lg 4 eesmärgiga, sh teenuse kättesaadavuse ega kvaliteediga. Olukord, kus

HVA haiglatele jääb turumonopol, on tagajärjeks teenuse kvaliteedi langus ning see on vas-

tuolus RaKS § 2 lg-ga 2.

11) Ravi rahastamise lepingute aluseks olnud haldusakti tühistamisel muutuvad õigusvasta-

seks ka lepingud, kuna langeb ära nende sõlmimise õiguslik alus. Riigikohus on selgitanud, et

haldusorgani otsus leping sõlmida, vastab ühtlasi lepingu sõlmimiseks vajaliku tahteavalduse

tunnustele. Lepingute sõlmimise otsus ei ole lepingutest lahutatav.

12) Otsus nr 24 on eelhaldusakt ka HVA haiglatega, mitte ainult eratervishoiuteenuse osutaja-

tega lepingute sõlmimisele. Otsusega nr 24 määrati kindlaks nii eratervishoiuteenuse osutaja-

tega kui ka HVA haiglatega lepingute sõlmimise mahud. Kuna eriarstiabi osutavad kas erater-

vishoiuteenuse osutajad või HVA haiglad, siis järeldub ühe lepingumahu kindlaksmääramisest

paratamatult ka teise lepingumahu määramine.

13) HVA haiglad ei suuda kõiki ravijuhte teenindada, mistõttu ostetakse teenust allhanke kor-

ras eratervishoiuteenuse osutajatelt. Selline praktika ei ole HVA haigla jätkusuutlikkuse taga-

mise vahend. EHK ei ole esitanud põhjendusi, mis õigustaksid HVA haiglate eelistamist. Olu-

korras, kus ravijuhte teenindavad osaliselt nagunii allhanke korras eratervishoiuteenuse osuta-

jad, ei ole ühtegi mõistlikku põhjust, miks neid ravijuhte ei võiks panna valikule, et läbipaist-

va menetluse tulemusena valida teenuseosutaja, kellega vastavas osas lepingud sõlmida. Ka

õiguskantsler on arvamusel, et kooskõlas hindamiskriteeriumite ja ravikindlustuse põhimõte-

tega ei saa ravi rahastamise lepinguid sõlmida üksnes piirkondliku kättesaadavuse põhimõttel,

jättes tähelepanuta teenuse kvaliteedi.

3. Eesti Haigekassa palus jätta kaebus rahuldamata.

1) Otsus nr 49 on halduse siseakt, mida saab erandlikult vaidlustada, kui see piirab kaebaja

õigusi. Otsusel nr 49 selline toime puudub. Otsus nr 49 sisaldab nelja korralduslikku otsustust

(kinnitati HVA haiglatega sõlmitavate lepingute rahaline maht, kohustati haldurite esindajaid

esitama lepingud EHK juhatuse esimehele allkirjastamiseks, anti lepingute sõlmimise volitus

haldurite esindajatele ning kohustati piirkondade osakondade direktoreid jälgima lepingute

täitmist). Seega ei ole otsusel nr 49 haldusorgani väliseid adressaate. Valiku välja kuulutamata

jätmine vaidlusalustel erialadel Harjumaal otsustati otsusega nr 24.

2) Väär on kaebaja seisukoht, et otsus nr 24 on otsuse nr 49 suhtes eelhaldusaktiks. Samuti ei

mõjuta otsuse nr 49 õigusvastasus PERH-ga, LTKH-ga ja ITKH-ga sõlmitud ravi rahastamise

lepingute kehtivust. Otsust nr 49 tehes ei käitunud EHK pahatahtlikult, kuna sel hetkel ei ol-

nud otsust nr 24 vaidlustatud. Lisaks olid vaide esitamise ajaks allkirjastatud PERH-ga,

LTKH-ga ja ITKH-ga lepingud, millest viimane oli HMS § 101 lg 1 kohaselt ka jõustunud.

3) Otsus nr 24 on eelhaldusaktiks EHK juhatuse 27.03.2014 otsusele ning selle alusel ja selles

kinnitatud mahus HVA-s nimetamata tervishoiuteenuse osutajatega sõlmitud ravi rahastamise

lepingute suhtes. Otsusest nr 49 ei nähtu ühtegi asjaolu, mis oleks otsusega nr 24 tuvastatud

ning sellest otsuse tegemisel lähtutud. Eelhaldusakt omandab lõpliku tähenduse üksnes koos

haldusmenetlust lõpetava haldusaktiga, milleks otsuse nr 24 puhul on HVA-s nimetamata ter-

vishoiuteenuse osutajatega halduslepingu sõlmimine (HMS § 43 lg 3).

4) Kaebaja väide muude ELTL eeskirjade rikkumise kohta on sisutühi, sest kaebaja ei selgita,

millist eeskirja, mis on sätestatud eelkõige art-s 18 ja 101-109, EHK rikub, milles rikkumine

seisneb või millisele artiklile kaebaja täiendavalt tugineb.

3-14-333

6(22)

5) HVA haiglatega lepingute sõlmimine ei ole vastuolus ELTL art 107 lg-s 1 sätestatud Eu-

roopa Liidu riigiabi põhimõtetega. Üldkohus asus 07.11.2014 otsuse nr T-137/10 p-s 93 sei-

sukohale, et liikmesriigid korraldavad oma tervishoiusüsteemi vastavalt nende endi valitud

põhimõtetele; eeskätt võivad haiglaravi avaliku teenusega seonduvad kohustused hõlmata nii

kõigile raviasutustele kehtestatud kohustusi kui ka täiendavaid kohustusi, mis kehtivad ainult

avalik-õiguslike raviasutuste puhul, arvestades nende suurenenud tähtsust riikliku tervishoiu-

süsteemi nõuetekohaseks toimimiseks. Seega on riigil õigus kehtestada HVA haiglate suhtes

eritingimusi ning panna teatud õiguste ja kohustuste täitmine neile eeliskorras ning sellise

käitumise puhul ei ole tegemist iseenesest majandusliku eelisega.

6) Euroopa Kohus tõi 24.07.2003 otsuses nr C-280/00 välja, et avaliku teenuse eest maksta-

vad hüvitised ei kujuta endast riigiabi ELTL art 107 tähenduses, kui on täidetud neli kumula-

tiivset kriteeriumi (nn Altmarki kriteeriumid). Ravi rahastamise lepingute sõlmimine HVA

haiglatega ei ole käsitatav riigiabina, sest Altmarki kriteeriumid on täidetud. Lisaks on Üldko-

hus otsuses nr T-137/10 toonitanud, et ehkki Altmarki kohtuotsuses kehtestatud tingimused

kehtivad erisusteta kõigi majandussektorite suhtes, tuleb nende kohaldamisel arvesse võtta

asjaomase sektori eripära (p 85). Seega ei saa Altmarki kriteeriume kohaldada sama rangelt

haiglaravi sektori suhtes, kus ei esine tingimata konkurentsi ning millel puudub selline kom-

mertsaspekt (p 89). Haiglaravisektoris tuleb arvesse võtta liikmesriikide vastutust oma tervis-

hoiupoliitika määratlemisel, tervishoiuteenuste ning arstiabi korraldamisel ja kättesaadavaks

muutmisel (p 92).

7) Altmarki esimene kriteerium on täidetud seeläbi, et teenused, millele vastustaja hüvitist

pakub, määratakse kindlaks Vabariigi Valitsuse 27.12.2013 määrusega nr 188 kehtestatud

haigekassa tervishoiuteenuste loetelus. Vastavalt RaKS § 29 lg-le 1 võtab EHK kindlustatud

isikult üle tasu maksmise kohustuse nende tervishoiuteenuste eest, mis on kantud EHK tervis-

hoiuteenuste loetellu ja on osutatud meditsiinilistel näidustustel. Altmarki teine kriteerium on

täidetud, sest vastavalt RaKS § 35 lg-le 1 võtab EHK ravi rahastamise lepinguga kindlustatud

isikult üle kohustuse maksta tasu tervishoiuteenuse osutamise eest vastavalt lepingus ja õigus-

aktides sätestatud tingimustele. Ravi rahastamise lepingu alusel osutatavale teenusele vastav

hüvitis lähtub tervishoiuteenuste loeteluga kehtestatud tervishoiuteenuste piirhindadest. Alt-

marki kolmanda kriteeriumi täitmise tagab see, et RaKS § 31 lg 1 p 2 kohaselt lähtutakse ter-

vishoiuteenuste loetelu koostamisel muu hulgas tervishoiuteenuse kulutõhususest. Tervishoiu-

teenustele kehtestatavad piirhinnad määratakse kindlaks vastavalt reaalselt vajalikele kulude-

le, mis tagab selle, et tasu ei ole ülemäärane ning võimaldab vaid mõistlikku tulukust. Kuna

piirmäärade kehtestamine toimub väga detailse ning spetsiifilise kuludel põhineva menetluse

tulemina, mis ei lähtu konkreetse teenuseosutaja kuludest, vaid põhjendatult vastava tegevuse

keskmistest kuludest, on täidetud ka Altmarki neljas kriteerium.

8) Kaebaja on meelevaldselt leidnud, et patsiendiõiguste direktiiv annab õigustuse nõuda rii-

gisiseselt analoogse süsteemi kehtestamist. Nimetatud direktiivi art 1 lg 4 sätestab: „Käesolev

direktiiv ei mõjuta liikmesriigi õigusnorme, mis on seotud tervishoiuteenuste korraldamise ja

rahastamisega olukordades, mis ei ole seotud piiriüleste tervishoiuteenustega. Eelkõige ei ko-

hustata käesoleva direktiiviga liikmesriike hüvitama selliste tervishoiuteenuste kulusid, mida

on osutanud tema enda territooriumil asutatud tervishoiuteenuste osutajad, kui kõnealused

teenuseosutajad ei kuulu kõnealuse liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemi või avalikku ter-

vishoiusüsteemi“. Euroopa Kohtu järjepidevast praktikast tuleneb, et ühenduse õigus ei vä-

henda liikmesriikide õigust korraldada enda sotsiaalkindlustussüsteeme (kohtuasjades C-

238/82, C-70/95, C-158/96 ja C-157/99 tehtud otsused). Euroopa Kohus on selgitanud, et

haiglas osutatavad meditsiiniteenused toimuvad väga selgete omadustega infrastruktuuris,

mistõttu haiglate arvu, nende geograafilist jaotust, korraldusviisi ja seadmeid, millega neid

varustatakse, ning pakutavate meditsiiniteenuste iseloomu on võimalik planeerida (otsus nr C-

3-14-333

7(22)

157/99, p 76). Sama otsuse p-des 78-79 märgitakse: „Ühest küljest on selle eesmärk tagada

asjaomases riigis tõhus ja pidev juurdepääs kvaliteetsete haiglaraviteenuste tasakaalustatud

valikule. Teisest küljest aitab see kontrollida kulusid ja takistada, niivõrd kuivõrd see on või-

malik, tehniliste ja inimressursside raiskamist. Raiskamine on veelgi kahjulikum seetõttu, et

haiglaravisektor tekitab arvestatavaid kulusid ja peab rahuldama üha kasvavaid vajadusi, ter-

vishoiu käsutuses olevad rahalised vahendid ei ole aga olenemata rahastamismeetodist piira-

matud“.

9) Isegi kui oletada teenuste osutamise vabaduse piirangu olemasolu, on tegemist proportsio-

naalse piiranguga. Nii on Euroopa Kohus oma praktikas märkinud, et sotsiaalkindlustussüs-

teemi rahalise tasakaalu tõsise kahjustamise oht võib osutuda üldistes huvides ülekaalukaks

põhjuseks, mis õigustab teenuste osutamise vabaduse piiramist (kohtuasi C-158/96, p 41).

Samuti on Euroopa Kohus seoses eesmärgiga tagada tasakaalustatud meditsiini- ja haiglatee-

nuste kättesaadavus kõigile, tunnistanud, et isegi kui see eesmärk on seesmiselt seotud sot-

siaalkindlustussüsteemi rahastamise meetodiga, võib see kuuluda rahvatervise huvides tehta-

vate erandite hulka, kuivõrd see aitab kaasa tervisekaitse kõrge taseme saavutamisele (C-

158/96, p 50; C-368/98, p 48).

10) Kuna otsus nr 49 on halduse siseakt, siis ei laiene sellele motiveerimiskohustus. Otsus nr

24 on piisavalt motiveeritud statsionaarse günekoloogia eriala ning sisehaiguste eriala statsio-

naarse ravitüübi valiku välja kuulutamata jätmise osas (otsuse lk 30). Isegi kui nõustuda kae-

bajaga, et otsus nr 24 on otsuse nr 49 eelhaldusakt, on otsus nr 24 motiveeritud ja igal juhul

sisuliselt õiguspärane.

11) Otsuses nr 24 sisalduvad kaalutlused lubavad mõista, miks ei kuulutatud vaidlusalustel

erialadel välja valikut. Otsuse nr 24 lisas 1 ei ole esitatud kõiki statistilisi andmeid selle kohta,

kuidas vaidlusalustel erialadel on statsionaarse ravi osakaal vähenenud tulenevalt sellest, et

ravi on liikunud rohkem päevaravi ja ambulatoorse ravi vormi ning milline on sellest tulene-

valt haigekassa poolt rahastatav nõudlus. Need andmed esitati kaebajale täiendavalt vaideme-

netluses ja vaideotsuse lk-l 6. Hinnatavaid üksikjuhtumeid, mida iga maakonna kohta eri ravi-

tüüpide lõikes tuleb analüüsida, on ligikaudu 1500. On oluline, et mahukas eelhaldusakt oleks

samas ülevaatlik. Kaebaja pidi aru saama, millistel kaalutlustel EHK valikut välja ei kuuluta-

nud ning haldusorgani kaalutlused on kontrollitavad. Võimalikud minetused haldusakti põh-

jenduste esitamisel ei võinud mõjutada asja otsustamist.

12) EHK-l on õigus sõlmida HVA haiglatega ravi rahastamise lepingud eelisjärjekorras tule-

nevalt RaKS § 36 lg-test 1, 2, 4, 41, 42 ja 5 ning TTKS § 55 lg 1 alusel kehtestatud haiglavõr-

gu arengukavast. Lisaks peab EHK oma tegevuses lähtuma haigla liikide määrusest ja RaKS §

2 lg-s 2 sätestatud ravikindlustuse põhimõtetest, mis õigustavad eelisjärjekorras HVA haigla-

tega ravi rahastamise lepingute sõlmimist. Lepingute sõlmimine on osa ravikindlustussüsteemi

toimimisest ning selle lähtealuseks on kindlustatud isikute solidaarsus ja nende vajadustele

vastavate teenuste osutamine, ravi võrdne piirkondlik kättesaadavus ja kindlustusraha otstar-

bekas kasutamine. Ühtlase kättesaadavuse all mõeldakse piirkondlikku kättesaadavust kind-

lustatu vaatest, st ravi peaks olema ühtlaselt kättesaadav kogu Eesti piires. Kuna nii kolman-

dad isikud kui ka kaebaja tegutsevad Harjumaal, on arusaamatu, kuidas kaebajaga lepingu

sõlmimine aitaks kaasa tervishoiuteenuste ühtse kättesaadavuse parandamisele. Ravikindlus-

tusrahade otstarbeka kasutamise vajadus tingib HVA haiglate eelistamist. Otstarbekaks saab

pidada maksumaksjate raha sellist kasutamist, kus HVA haiglatesse investeeritud raha ja res-

sursse ka kasutatakse. HVA haiglad, mille kaudu riik teostab PS §-st 28 tulenevaid kohustusi,

peavad olema jätkusuutlikud. Seadusandjale on antud tervisekindlustussüsteemi kujundamisel

avar kaalutlusõigus eelkirjeldatud eesmärkide täitmiseks.

3-14-333

8(22)

13) HVA haiglate ja HVA-väliste tervishoiuteenuse osutajatega lepingute sõlmimine võrdse-

tel alustel ohustaks haiglavõrgu jätkusuutlikkust. Arengukavaga nähti ette haiglavõrgu korras-

tamine, sh kolmandate isikutega seotud ehitustegevus, eesmärgiga tagada optimaalsete kulu-

dega kvaliteetse arstiabi kättesaadavus ning haiglate jätkusuutlik toimimine tulevikus. HVA

haiglatega lepingute sõlmimine tagab seega sotsiaalpoliitilistel kaalutlustel tehtud investeerin-

gute tagasiteenimise ja ravikindlustuse rahade otstarbeka kasutamise.

14) Seadusandjal ei olnud kavas kohelda HVA haiglaid ja HVA-väliseid tervishoiuteenuse

osutajaid samaväärsetena ega kohustada EHK-i sõlmima nendega lepinguid samas menetlu-

ses. HVA-s nimetamata tervishoiuteenuse osutajaga sõlmitakse RaKS § 36 lg 41 ja ka lg 42

kohaselt ravi rahastamise leping, arvestades lg-s 4 nimetatud asjaolusid. RaKS § 36 lg 5 ei

kohusta lepingute sõlmimisel HVA haiglatega lähtuma lg-s 4 sätestatud asjaoludest. Seda kin-

nitab ka 2008. a-l Riigikogus toimunud RaKS muutmise seaduse eelnõu menetlus.

15) Alusetud on kaebaja väited, et EHK ei kontrolli HVA haiglate kvaliteeti. EHK võtab enne

HVA haiglaga lepingu sõlmimist arvesse olulisi asjaolusid nagu teenuse kvaliteet ja tingimu-

sed, tervishoiupoliitika arengusuunad ja varasemate lepingute täitmine (RaKS § 36 lg 4). As-

jaolu, et selliste kriteeriumite hindamine toimub väljaspool valikumenetlust, ei vähenda kritee-

riumitega arvestamise kaalu lepingute sõlmimisel HVA haiglatega. Ühekordne näitajate kont-

roll, mille alusel EHK kontrollib HVA-s nimetamata tervishoiuteenuste osutajate kvaliteeti, ei

ole mahult isegi võrreldav lepingupartnerite pideva jälgimisega ravi rahastamise lepingutes

kehtestatud nõuete osas. RaKS § 36 lg-s 4 loetletud kriteeriumeid on käsitletud ka Riigikohtu

lahendis nr 3-3-1-29-12, milles Riigikohus märkis, et lahendiga nr 3-3-1-81-07 ei ole vas-

tuolus olukord, kus eelhaldusaktiga tehakse teatud kriteeriumitest lähtudes eelvalik, mille järel

taotlejate edasisel hindamisel kohaldatakse teisi RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud kriteeriume.

16) Kaebaja väited RaKS § 36 lg 5 võimaliku PS-ga vastuolu kohta on küsitavad olukorras,

kus Riigikohus ei tuvastanud asjas nr 3-3-1-29-12 sarnastel asjaoludel tehtud otsuses, et säte

oleks PS-ga vastuolus, ehkki üks kaebajatest seda taotles. Ka õiguskantsler tuvastas, et ravi

rahastamise lepingute sõlmimise regulatsioon ei ole vastuolus PS-ga.

4. SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla palus jätta kaebus rahuldamata. Otsus nr 24 on õigus-

pärane ning EHK on selle tegemisel teostanud RaKS § 36 lg-s 4 antud kaalutlusõigust kooskõ-

las HMS § 4 lg-ga 2. Riigikohus kinnitas 29.11.2012 otsuses nr 3-3-1-29-12, et EHK-l on õi-

gus ravi rahastamise lepingute sõlmimisel eelistada HVA haiglaid ning nende eelistamine on

kooskõlas PS-ga. Ka otsus nr 49 on õiguspärane. PERH nõustub EHK põhjendustega koos

viidetega asjakohasele kohtupraktikale.

5. AS Lääne-Tallinna Keskhaigla palus jätta kaebus rahuldamata, nõustudes EHK seisu-

kohtadega.

6. AS Ida-Tallinna Keskhaigla palus jätta kaebus rahuldamata.

1) Otsus 49 ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi, kuna tegemist on halduse siseaktiga, millest

ei teki kaebajale õigusi ega kohustusi. Isegi kui otsus nr 49 tühistatakse, jääksid kolmandate

isikutega sõlmitud lepingud kehtima, mistõttu ei saavutaks kaebaja eesmärki pretendeerida

statsionaarse günekoloogia ja sisehaiguste erialal lepingu sõlmimisele.

2) RaKS § 35 lg 2 kohaselt on ravi rahastamise leping haldusleping ning sellele kohaldatakse

HMS 7. ptk sätteid RaKS-s sätestatud erisustega. HMS § 103 lg 1 sätestab halduslepingu tühi-

suse alused ning selliseid asjaolusid ei esine. Vaidlustatud otsuste tühistamine ei tooks kaasa

lepingute tühisust. HKMS ei võimalda esitada lepingute lõpetamiseks kohustamise nõuet.

HMS § 102 lg 1 kohaselt toimub halduslepingu lõpetamine tsiviilseadustes sätestatud korras,

arvestades HMS §-s 102 sätestatud erisusi. HMS § 102 lg 2 kohaselt võib haldusorgan ühe-

poolselt halduslepingu lõpetada, kui see on tingimata vajalik, et vältida ülekaaluka avaliku

3-14-333

9(22)

huvi rasket kahjustamist. Kaebaja ei ole põhjendanud, millisest ülekaalukast avalikust huvist

lähtuvalt tuleks lepingud lõpetada.

3) HVA haiglad ei saa EHK korraldatavas valikumenetluses osaleda, kuna nende puhul toi-

mub lepingu sõlmimine teistel alustel. Eratervishoiuteenuse osutajatega ravi rahastamise le-

pingute sõlmimiseks kuulutab EHK välja valiku (konkursi) sellistel erialadel ja kohtades, kus

HVA haiglad ei taga kõikide EHK määratud ravijuhtude täitmist. Eelisjärjekorras jagatakse

lepingumahud HVA haiglate vahel, kellega lepingud sõlmitakse läbirääkimiste teel. Seejuures

planeeritakse HVA haiglate lepingute rahalised mahud (ravijuhtude arv, EHK poolt ülevõeta-

vate rahaliste kohustuste summa) valikut välja kuulutamata (EHK juhatuse 30.12.2013 otsu-

sega nr 496 kinnitatud protseduuri „Ravi rahastamise lepingute sõlmimine ja haldamine“ p

7.2).

4) Ravi rahastamise lepingute sõlmimisel HVA haiglate eelistamine ei ole vastuolus PS-ga.

Seadus ei keela eelistada HVA haiglaid, kui see on põhjendatud, sh lähtuvalt teenuse geograa-

filisest kättesaadavusest (RaKS § 36 lg 4 p 1) ning riigi tervishoiu arengusuundadest (RaKS §

36 lg 4 p 7). HVA-sse kuulumine on seejuures vaid üks tingimus, mida EHK peab ravi rahas-

tamisel arvestama kõrvuti teiste asjakohaste kriteeriumitega nagu pakutavate tervishoiuteenus-

te kättesaadavus, hind ja kvaliteet.

5) RaKS § 36 lg 4 p 2 kohaselt hindab EHK lepingu sõlmimise ning lepingu tähtaja üle otsus-

tamisel muu hulgas teenuse osutamise kvaliteeti ja tingimusi. Nimetatud säte ei kohusta võrd-

lema erinevate tervishoiuteenuse osutajate kvaliteeti ning sõlmima lepingut kõige paremat

kvaliteeti pakkuva teenuseosutajaga. EHK hindab, kas teenuseosutaja poolt osutatavad teenu-

sed vastavad nõuetele. Nõuetele vastav teenus on ka kvaliteetne (sotsiaalministri 15.12.2004

määruse nr 128 „Tervishoiuteenuse kvaliteedi tagamise nõuded“ § 2 p-d 1 ja 4).

6) Günekoloogia tervishoiuteenuse osutamisele on piirkondlikus ja keskhaiglas esitatud kõr-

gemad nõuded kui erahaiglas (sotsiaalministri 19.08.2004 määrus nr 103 „Haigla liikide nõu-

ded“). Kui erihaigla võib n.ö patsienti valida, siis piirkondlikul ja keskhaiglal selline valiku-

võimalus puudub, raskes seisundis patsiendid suunatakse edasi n.ö kõrgema etapi haiglasse.

7) Nõustuda ei saa kaebaja käsitusega ebaseadusliku riigiabi andmisest.

7. Tallinna Halduskohus jättis 08.12.2014 otsusega kaebuse rahuldamata.

1) Kaebaja väitel ei oleks EHK tohtinud otsuse nr 24 vaidlustamise tõttu otsust nr 49 vastu

võtta ja kolmandate isikutega lepinguid sõlmida, kuid kaebaja esitas otsuse nr 24 peale vaide

alles pärast otsuse nr 49 tegemist ja kolmandate isikutega lepingute sõlmimist. Seadusest ei

tulenenud otsuse nr 49 vastuvõtmise ja lepingute sõlmimise keeldu.

Kohus nõustus vastustajaga, et otsus nr 49 on halduse siseakt, mis ei piira kaebaja õigusi. See-

tõttu ei kohaldu sellele otsusele ka laiaulatuslikud motiveerimisnõuded. Otsus nr 49 sisaldab

nelja korralduslikku otsustust ning sellel ei ole haldusorgani väliseid adressaate. Haldusesise-

ne akt on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ning on siduv haldusorganile. HKMS ei

välista siseakti vaidlustamist, kuid vaidlustamise eelduseks on kaebaja õiguste piiramine. Ot-

sus nr 49 ei piira kaebaja õigusi, sest EHK juhatuse esimehel oleks ka ilma selle otsuseta ol-

nud õigus lepingute sõlmimisele eelarvemahu piires. Kaebaja õigusi riivavad otsus nr 24 ning

kolmandate isikutega sõlmitud ravi rahastamise lepingud. Seega puudub kaebajal otsuse nr 49

vaidlustamiseks kaebeõigus.

2) HVA haiglate eelistamine ravi rahastamise lepingute sõlmimisel on õiguspärane. Kohus

nõustus haldusasjas nr 3-14-50157 tehtud otsuses väljendatud seisukohtadega.

Õiguse sõlmida lepingud esmajärjekorras HVA haiglatega annab EHK-le RaKS § 36 lg 5

koosmõjus teiste õigusnormidega. RaKS 3. ptk 2. jao 2. jaotis „Ravi rahastamise leping“ ei

3-14-333

10(22)

sätesta ammendavalt, kuidas toimub HVA haiglate ja teiste tervishoiuteenuse osutajatega ravi

rahastamise lepingute sõlmimine, kuid arvestades allpool käsitletavaid Eesti tervishoiusüs-

teemi puudutavaid õigusakte tervikuna, on ilmne, et lepingute sõlmimisel on HVA haiglad

eelistatud teenuseosutajad. Muude teenuseosutajatega sõlmitakse lepingud juhul, kui HVA

haiglal ei ole piisavat võimekust ja/või HVA haigla on otsustanud mitte pakkuda teenust eri-

aladel, mille osutamise kohustust sotsiaalministri 19.08.2004 määrus nr 103 talle ei pane.

HVA haiglate eelistamine on tuletatav RaKS § 36 lg-test 1, 2 ja 5 kooskõlas arengukava § 1

lg-ga 2 ning määrusega nr 103. Selline käsitus ei välju TTKS § 55 lg-s 1 sätestatud volitus-

normist, sest arengukava üheks eesmärgiks on tervishoiuteenuste ühtlase kättesaadavuse ta-

gamiseks piirkondlike haiglate, keskhaiglate, üldhaiglate, kohalike haiglate, taastusravihaigla-

te ja õendushaiglate loetelu kehtestamine (§ 55 lg 1 p 1), mis koos määrusega nr 103 moodus-

tavad ühtse toimiva terviku, tagades tervishoiuteenuste kättesaadavuse ja RaKS § 2 lg-s 2 sä-

testatud põhimõtete realiseerimise.

HKS § 2 lg 1 kohaselt on EHK eesmärk ravikindlustushüvitiste võimaldamine vastavalt

RaKS-le, muudele õigusaktidele ja EHK eelarves ettenähtud ravikindlustuse kuludele. HKS §

2 lg 2 p-de 1 ja 2 kohaselt korraldab EHK oma eesmärgi saavutamiseks ravikindlustust, taga-

des ravikindlustusraha efektiivse ja otstarbeka kasutamise, ning täidab RaKS-st ja muudest

seadustest tulenevaid ülesandeid.

EHK vahendid on piiratud ressurss, mida antakse tervishoiuteenuse osutajatele EHK-ga sõl-

mitud ravi rahastamise lepingute alusel. Tegemist on halduslepinguga, millega EHK võtab

kindlustatud isikult üle kohustuse maksta tasu tervishoiuteenuse osutamise eest vastavalt le-

pingus ja õigusaktides sätestatud tingimustele (RaKS § 35). Ravi rahastamise lepingute sõl-

mimist reguleerivad RaKS § 35 jj. RaKS § 36 lg 1 sätestab, et lepingu sõlmib EHK tervishoiu-

teenuse osutaja või osutajatega. RaKS § 36 lg 2 sätestab, et EHK ei ole kohustatud sõlmima

lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutajatega. Seega annavad RaKS § 36 lg-d 1 ja 2 EHK-le

õiguse otsustada, kas ja milliste teenuseosutajatega lepingud sõlmitakse.

Kahetasandilise lepingute sõlmimise praktika väljakujunemist põhjendab EHK RaKS § 36 lg-

ga 5, millest vastustaja arvates tuleneb kohustus sõlmida lepingud esmalt HVA haiglatega.

Kui HVA haiglad ei suuda vastustaja hinnatud nõudlust teenindada, siis kuulutab vastustaja

ülejäävate ravijuhtude osas välja valiku ning sõlmib lepingud valiku käigus väljaselgitatud

partneritega. Selline praktika nähtub ka otsuse nr 24 p-st 1 ja otsuse lisa 1 p-st 1 ning EHK

juhatuse 30.12.2013 otsuse nr 496 „Protseduuri „Ravi rahastamise lepingute sõlmimine ja

haldamine“ kinnitamine“ p-ga 1 kinnitatud protseduurist TO-P-02-11 „Ravi rahastamise le-

pingute sõlmimine ja haldamine“, millele on viidatud otsuses nr 24. Ka Riigikohus on

29.11.2012 otsuses nr 3-3-1-29-12 nõustunud sellega, et ravi rahastamise lepingud sõlmitakse

esmajärjekorras HVA haiglatega.

Viidates 11.11.2004 algatatud eelnõu 507 SE seletuskirjale, jätab kaebaja tähelepanuta aastal

2008 toimunud ravikindlustuse seaduse ja Eesti Haigekassa seaduse muutmise seaduse eelnõu

(246 SE ja 196 SE) arutelu, kust nähtub seadusandja soov sõlmida esmalt lepingud HVA haig-

latega ning kui HVA haiglad ei suuda pakkuda vajalikul hulgal teenust, siis kuulutada välja

valik lepingute sõlmimiseks teiste teenuseosutajatega. Oluline on välja tuua, et viidatud eel-

nõust jäeti sotsiaalkomisjoni ettepanekul välja RaKS § 36 muudatus järgmise põhjendusega:

„Tervishoiuteenuse osutajate võrdseks kohtlemiseks viib Eesti Haigekassa läbi tervishoiutee-

nuse osutajate valiku. Valik kuulutatakse välja nendes piirkondades ja ainult nendel erialadel,

mida ei kata vajalikus ulatuses haiglavõrgu arengukava haiglad. Valikul selgitatakse välja

kriteeriumidele kõige paremini vastavad tervishoiuteenuse osutajad, kellega sõlmitakse RRle-

pingud vähemalt kolmeks aastaks. Kui valiku võitnud tervishoiuteenuse osutaja suudab pak-

kuda kogu selles piirkonnas valikule pandud vastava eriala ravijuhtude arvu ravijuhte, siis

3-14-333

11(22)

valikul teiseks jäänud tervishoiuteenuse osutajaga RRlepingut ei sõlmita.“ Viidatud eelnõu

materjalid annavad selge kinnituse, et seadusandja tahe ning arusaam kehtivast RaKS §-st 36

on eelistada HVA haiglaid lepingu sõlmimisel võrreldes eratervishoiuteenuse osutajatega (va-

likupartneritega).

EHK märgib õigesti, et HVA haiglate eelistamisega tagatakse RaKS §-s 2 sätestatud põhimõ-

tete järgimine. Lisaks õigustab HVA haiglate eelistamist ka riigieelarveliste investeeringute

tegemise kohustus (arengukava § 3). Põhjendatud ei oleks olukord, kus riigieelarvelistest va-

henditest pannakse investeerimiskohustus, aga ei tagata vajalikku arvu ravijuhte selleks, et

investeering õigustaks ennast majanduslikult parimal viisil.

Arengukava kohaselt on PERH piirkondlik haigla ning ITKH ja LTKH on keskhaiglad. Koos-

kõlas määrusega nr 103 on viidatud haiglatel kohustus osutada statsionaarse günekoloogia ja

statsionaarset sisehaiguste raviteenust. TTKS § 2 lg 2 kohaselt on statsionaarne tervishoiutee-

nus selline teenus, mille osutamiseks on vajalik inimese ööpäevaringne viibimine haiglas.

TTKS § 20 lg 1 kohaselt on eriarstiabi ambulatoorne või statsionaarne tervishoiuteenus, mida

osutavad eriarst või hambaarst ja temaga koos töötavad tervishoiutöötajad. Seega eeldab stat-

sionaarse raviteenuse pakkumine nn kompleksteenust, mistõttu tuleb tagada nende teenuste

osutamiseks vajalik rahaline kompensatsioon.

Kohus nõustus vastustajaga, et HVA haiglaks olemine tähendab õigusaktidest tulenevaid ko-

hustusi osutada määruses nr 103 nimetatud teenuseid, kuid eratervishoiuteenuse osutajal selli-

seid kohustusi ei ole ning ta võib vajaduse korral ka teenuse osutamise lõpetada. On selge, et

piirkondlikus haiglas ja keskhaiglas tuleb tagada vajalikud rahalised vahendid lepingutega,

mille sõlmimisel on riik EHK kaudu kohustatud tagama, et HVA haiglad saaksid täita neile

õigusaktidega pandud kohustused. Kui riik paneb HVA haiglatele kohustused osutada üht või

teist tervishoiuteenust, siis nende ülesannete täitmiseks on vaja tööle võtta teatud hulk arste

ning omandada vajalik aparatuur. Selleks, et tööjõu- ja aparatuurikulud oleksid ratsionaalsed,

tuleb tagada neile piisav koormus. Piirkondlik haigla ja keskhaiglad on kohustatud osutama

laiaprofiililist raviteenust ning erialati on raviteenused omavahel seotud, moodustades ühtselt

toimiva terviku. Seega peab riik lepingute kaudu tagama, et kolmandad isikud saaksid täita

neile määrusega nr 103 pandud kohustusi piisava arvu raviarstidega. Samas ei saa riik kohus-

tada erahaiglaid osutama tervishoiuteenust.

Maksumaksja raha eest raviteenuste tellimisel on oluline eelistada HVA haiglaid, millesse riik

on panustanud maksumaksjate raha (arengukava § 1 lg 1 ja § 3) ning mille kaudu on riigil

kohustus ja võimalus tagada PS §-s 28 sätestatud ülesannete täitmine. Kui HVA haiglatel on

kindlustunne teenuse mahu optimaalse jätkumise suhtes, saavad nad oma personalivajadust ja

investeeringuid pikas perspektiivis paremini planeerida ja muuta seeläbi teenus paremini kät-

tesaadavaks ja kvaliteetsemaks. HVA haiglatele pandud tervishoiuteenuse osutamise killusta-

mine muudel põhjustel kui piirkonna nõudluse ebapiisav rahuldamine, ei too kaasa ravikvali-

teedi või raviteenuse kättesaadavuse paranemist.

3) Kaebaja väitel on ravi rahastamise lepingute sõlmimisel antav rahaline hüvitis riigiabi ning

Altmarki kriteeriumid ei ole täidetud. Väidetav vastuolu ELTL-ga seisneb selles, et Eesti riik

ei ole teavitanud Euroopa Komisjoni HVA haiglatega sõlmitud lepingutest.

Euroopa Kohus tõi 24.07.2003 otsuses nr C-280/00 esile, et avaliku teenuse eest makstavad

hüvitised ei kujuta endast riigiabi ELTL art 107 tähenduses, kui on täidetud neli kumulatiivset

kriteeriumi. Altmarki kriteeriumite sisustamisel on oluline ka Üldkohtu 07.11.2012 otsus nr T-

137/10, millest tuleneb põhimõte, et Altmarki kriteeriumite kohaldamisel tuleb arvesse võtta

asjaomase sektori eripära (p 85). Sama otsuse p-s 89 märgib Üldkohus täiendavalt, et Altmar-

ki kriteeriume ei saa sama rangelt kohaldada haiglaravi sektori suhtes, kus ei esine tingimata

konkurentsi ning millel puudub selline kommertsaspekt. Lisaks märgib Üldkohus p-s 93, et

3-14-333

12(22)

liikmesriigid määratlevad tervishoiupoliitika ning korraldavad ja muudavad kättesaadavaks

tervishoiuteenuse ja arstiabi. Seega on kohtupraktikaga kooskõlas, et riik saab kehtestada

HVA haiglate suhtes eritingimusi ning panna teatud õiguste ja kohustuste täitmise neile eelis-

olukorras ning sellise käitumise puhul ei ole tegemist iseenesest majandusliku eelisega.

Pole vaidlust, et tegemist on üldist majandushuvi pakkuva teenusega, millele Altmarki kritee-

riumite täitmisel riigiabi reeglid ei kohaldu. Haiglate pakutava teenuse loeb üldist majandus-

huvi pakkuvaks teenuseks ka Euroopa Komisjoni 20.12.2011 otsuse preambuli p 11. Kohus

nõustus vastustajaga, et kui Altmarki kriteeriumid on täidetud ning on tuvastatud, et ravitee-

nuse osutamisel antav hüvitis ei ole riigiabi, siis Euroopa Komisjoni eelnimetatud otsus ko-

haldamisele ei kuulu, sellisel juhul ei ole Euroopa Komisjoni teavitamise kohustust ning riku-

tud ei ole ka ELTL art –d 106 ja 107. See on selgelt väljendatud ka Euroopa Komisjoni otsuse

preambuli p-des 4 ja 5, mille kohaselt Altmarki kriteeriumite täitmine välistab hüvitise käsi-

tamise riigiabina ning otsuse täitmise.

HVA haiglad on RaKS, TTKS, arengukava ja määruse nr 103 alusel kohustatud teenindama

elanikkonda tervishoiuvaldkonnas (pakkudes eriarstiabi) ning määruses nr 103 on selgelt mää-

ratletud, milles nende kohustused seisnevad (millist konkreetset arstiabi on haigla kohustatud

elanikkonnale osutama). Seega on täidetud Altmarki esimene kriteerium, mille kohaselt peab

abi saav ettevõtja reaalselt vastutama avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest ja see ko-

hustus on täpselt määratletud.

Kohus nõustus Tallinna Ringkonnakohtu 06.10.2014 otsuses nr 3-14-50157 tehtud analüüsiga

Altmarki kriteeriumide 3 (hüvitis ei ole suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustu-

se täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse

täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit) ja 4 (kui avaliku teenindamise kohustust täitvat

ettevõtjat ei valitud avalikus hankemenetluses, on sobiva hüvitise tase kindlaks määratud sel-

liste kulude analüüsi alusel, mida keskmise suurusega, hästi korraldatud juhtimise ja asjasse

puutuva avaliku teenindamise nõudluse rahuldamiseks vajalike sobivate transpordivahendite-

ga varustatud ettevõtja oleks nende kohustuste täitmiseks kandnud, arvestades kohustuste

täitmisega seotud tulusid ja mõistlikku kasumit) täitmisest ning need on asjakohased ka kritee-

riumi 2 (eelnevalt on hüvitise arvutamise aluseks olnud parameetrid määratud kindlaks objek-

tiivselt ja läbipaistvalt) analüüsil.

RaKS § 29 lg 1 kohaselt võtab EHK kindlustatud isikult üle tasu maksmise kohustuse nende

tervishoiuteenuste eest, mis on kantud EHK tervishoiuteenuste loetellu ja on osutatud medit-

siinilistel näidustustel. EHK tasub lepingute alusel osutatava teenuse eest vastavalt Vabariigi

Valitsuse 27.12.2013 määrusele nr 188 „Eesti Haigekassa tervishoiuteenuste loetelu“ (tervis-

hoiuteenuste loetelu) ning kohtu hinnangul on makstav tasu vastavuses teenuse majandusliku

väärtusega.

Tervishoiuteenuste loetelus märgitud piirhind hõlmab sisuliselt kõiki tervishoiuteenuse osu-

tamiseks vajalikke kulusid, välja arvatud RaKS § 30 lg-s 4 nimetatud kulud. Kindlustatud

isikult tasu maksmise kohustuse ülevõtmise korra ja tervishoiuteenuse osutajatele makstava

tasu arvutamise metoodika kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega EHK nõu-

kogu ettepanekul (RaKS § 32). Selliseks määruseks on sotsiaalministri 19.01.2007 määrus nr

9 „Kindlustatud isikult tasu maksmise kohustuse Eesti Haigekassa poolt ülevõtmise kord ja

tervishoiuteenuse osutajatele makstava tasu arvutamise metoodika“, mille 7. ptk-s on üksikas-

jalikult sätestatud tervishoiuteenuse osutajale teenuse osutamise eest makstava tasu arvutami-

se metoodika. Eriarstiabi teenuse piirhind arvutatakse, lähtudes teenuse standardkuludel põhi-

nevast hinnast ning RaKS §-st 31 (tasu arvestamise metoodika § 37). Teenuse standardkulu

arvutamine on sätestatud tasu arvestamise metoodika §-s 34. RaKS §-s 31 sätestatakse tervis-

hoiuteenuste loetelu muutmine ning selle paragrahvi lg-s 1 tuuakse ära kriteeriumid, mida

3-14-333

13(22)

teenuse kandmisel tervishoiuteenuste loetellu arvestatakse: tervishoiuteenuse tõendatud me-

ditsiiniline efektiivsus, kulutõhusus, vajalikkus ühiskonnale ja kooskõla riigi tervishoiupoliiti-

kaga ning vastavus ravikindlustuse rahalistele võimalustele. Loetletud kriteeriumite täpsema

sisu, kriteeriumitele vastavuse hindajad ning hindamise tingimused ja kord on sätestatud Va-

bariigi Valitsuse 24.09.2002 määruses nr 301 „Eesti Haigekassa tervishoiuteenuste loetelu

muutmise kriteeriumid ning nende hindamise tingimused ja kord“.

Seega puudub kahtlus, et tervishoiuteenustele kehtestatavad piirhinnad on kindlaks määratud

vastavalt reaalselt vajalikele kuludele, millega on tagatud, et tasu ei ole ülemäärane ning täide-

tud on ka Altmarki kriteeriumid 2-4. Õigusaktide tasandil teenuse piirhinna kehtestamine on

liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemile omane viis tagada, et teenuse eest makstud tasu ei ole

ülemäärane. Altmarki kriteeriumite valguses on oluline, et täidetud oleks nõue, mille kohaselt

ei oleks hüvitis vajalikest kuludest suurem. EHK kinnitusel ei ole teenuse eest makstav tasu

staatilise iseloomuga, vaid seda vaadatakse koostöös valikupartnerite ja HVA haiglatega üle

ning hüvitise suurus ei ole suurem tegelikest kuludest.

Lisaks leidis kohus, et väidetavalt ebaseadusliku riigiabi motiivil haldusakti ja/või haldusle-

pingu vaidlustamise eesmärgiks ei saa olla subjektiivsete õiguste kaitse selliselt, nagu kaebaja

seda soovib. Kaebaja väitel on HVA haiglatega lepingute sõlmimine eelisolukorras ebasea-

duslik riigiabi, kuid vaatamata sellele on kaebaja sooviks saada sellisest riigiabist osa. Kui

kellelegi antakse ebaseaduslikku riigiabi, ei saa isik nõuda, et ka temale seda antaks. Kui tõe-

poolest peaks leidma tuvastamist, et HVA haiglatele makstakse nende osutatava teenuse eest

põhjendamatult kõrget hinda, saaks kaebaja esitada nõudeid ebaseadusliku riigiabi EHK-le

tagastamiseks ja kahju hüvitamiseks.

4) Kohus ei nõustunud kaebajaga, et patsiendiõiguste direktiivi eesmärgiks on anda patsiendi-

le piiramatu võimalus valida, millise liikmesriigi ning millise piiriülese tervishoiuteenuse osu-

taja poole ta pöördub. Piirangud on kehtestatud TTKS §-s 664 ning need välistavad patsiendi

absoluutse valikuvabaduse. Ka Euroopa Kohus on erinevates kohtuasjades nentinud, et sot-

siaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu kahjustamise oht võib olla teenuse osutamise vaba-

duse piiramist õigustavaks ülekaalukaks avalikuks huviks ning asutamislepingu art 56 lubab

liikmesriikidel piirata meditsiini- ja haiglateenuste vaba osutamist niivõrd, kuivõrd ravivõim-

suse või meditsiinilise pädevuse säilitamine riigi territooriumil on oluline rahvatervise kait-

seks või isegi rahvastiku säilitamiseks (Euroopa Kohtu 12.07.2001 otsus nr C-157/99, p 72 ja

74, viidates otsusele C 158/96). Seega tuleb jaatada liikmesriigi õigust teha tervishoiuvald-

konnas muu hulgas otsuseid enda vajadustest lähtuvalt. Liikmesriigi kohustuseks on säilitada

riigi territooriumil piisav, tasakaalustatud ja pidev haiglaraviteenuste pakkumine ning tagada

ravikindlustussüsteemi finantsstabiilsus. Seega on sellised piirangud proportsionaalsed ning

eesmärgipärased. Ka Euroopa Kohus on tunnustanud, et kui eesmärgiks on tagada tasakaalus-

tatud meditsiini- ja haiglateenuste kättesaadavus kõigile ning see eesmärk on seotud sotsiaal-

kindlustussüsteemi rahastamise meetodiga, võib see kuuluda rahvatervise huvides tehtavate

erandite hulka, kuna see aitab kaasa tervisekaitse kõrge taseme saavutamisele (kohtuasjad C-

158/96, p 50; C-368/98, p 48).

Kuna patsiendiõiguste direktiivi eesmärgiks on reguleerida piiriüleseid tervishoiuteenuseid,

siis ei ole välistatud, et teise liikmesriigi kodanik pöördub nimelt kaebaja poole piiriülese ter-

vishoiuteenuse saamiseks, mitte HVA haigla poole. Seega ei saa välistada, et kuna kaebajal

puuduvad vaidlusalustel erialadel järjekorrad, siis piiriülese tervishoiuteenuse pakkumisel

teise liikmesriigi kodanikele on kaebaja eelisseisundis. Seega ei saa kaebaja patsiendiõiguste

direktiivile viidates väita, et kuna Eesti ravikindlustusega hõlmatud isikud saavad valida enda-

le piiriüleselt sobiliku partneri, siis see tema õigusi siseriiklikult kuidagi rikuks.

3-14-333

14(22)

5) Kehtiv ravi rahastamise lepingute sõlmimise süsteem ei ole vastuolus põhiseadusega. Sa-

muti ei kahjusta see konkurentsi või patsientide õigusi viisil ja määral, et see võiks olla vas-

tuolus PS-ga.

PS § 28 sätestab, et igaühel on õigus tervise kaitsele ning RaKS § 2 lg 2 sätestab selle õiguse

realiseerimise põhimõtted. RaKS § 2 lg 2 kohaselt põhineb ravikindlustus kindlustatud isikute

solidaarsusel ja piiratud omaosalusel ning lähtub kindlustatud isikute vajadusele vastavate

teenuste osutamise, ravi piirkondliku võrdse kättesaadavuse ja ravikindlustusraha otstarbeka

kasutamise põhimõttest. Statsionaarse günekoloogia ja statsionaarsete sisehaiguste ravijuhtude

põhimõtteline koondamine HVA haiglasse ei muuda tervishoiuteenuse kättesaadavust patsien-

tidele raskemaks ning ei sea ohtu PS-ga kaitstud õigust tervise kaitsele.

PS § 31 esimene lause sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega. Riigikohus on 09.12.2013 otsu-

se nr 3-4-1-2-13 p-s 105 leidnud, et ettevõtluse all tuleks mõista tegevust, mille eesmärk on

eelkõige tulu saamine kauba tootmisest või müügist, teenuse osutamisest jms. Riigikohus tõi

välja, et riik ei tohi teha ettevõtlusega tegelemiseks põhjendamatuid takistusi ja peab tagama

õigusliku keskkonna vaba turu toimimiseks. Riigikohus leidis 16.12.2013 otsuse nr 3-4-1-27-

13 p-s 44, et ettevõtlusvabadus ei anna isikule õigust nõuda riigi vara kasutamist oma ettevõt-

luse huvides.

Tervishoiuteenuste osutamiseks eraldatud vahendid on piiratud avalik ressurss, mistõttu on

eriti oluline selle teadlik ja sihipärane kasutamine, arvestades seejuures HVA haiglatele pan-

dud kohustusi. On õige, et tervishoiuteenuse osutajate vahel valikut tehes omab patsiendi

jaoks suurt tähtsust asjaolu, kas teenuse osutajal on ravi rahastamise leping sõlmitud või mitte,

kuid vaidlustatud otsustega ei keelata kaebajal tervishoiuteenuseid osutada. Seega saab kaeba-

ja jätkata vastavas tegevusvaldkonnas, kuid ta ei ole EHK valikupartner. Seaduse alusel on

ettevõtlusvabadust HVA haiglate kasuks kitsendatud ning selline poliitiline valik on seadus-

andja pädevuses.

Otsus ei riku ka õiguspärase ootuse põhimõtet. RaKS sätestab, et ravi rahastamise leping

HVA-s nimetamata tervishoiuteenuse osutajaga sõlmitakse kolmeks aastaks. RaKS ei sätesta,

et kui isikuga on leping varem sõlmitud, tuleb temaga tingimata uuesti leping sõlmida. Era-

praksist omades peab arvestama, et tegemist ei ole HVA haiglaga ning selle töös hoidmisel ei

saa arvestada üksnes ravi rahastamise lepinguga, sest RaKS § 36 lg-te 1 ja 2 kohaselt ei ole

EHK kohustatud sõlmima lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutajatega. Sellega on seadusand-

ja üheselt arusaadavalt ja kavatsetult välistanud õiguspärase ootuse tekkimise olukorras, kus

isikuga on varem leping sõlmitud, kuid uuel perioodil seda sõlmida ei saa, kuna puuduvad

vajalikud ravijuhud. Kaebaja peab arvestama, et tema leping on sõlmitud tähtajaliselt.

6) Otsuse nr 24 õigusvastasus seisneb kaebaja hinnangul põhjendamatuses ja kontrollimatu-

ses ning selles, et otsuses ei arvestata kõiki RaKS § 36 lg 4 kriteeriume. Kohus kaebajaga ei

nõustunud.

Vastustaja on otsuses nr 24 motiveerinud statsionaarse eriarstiabi kättesaadavuse hindamise

põhimõtteid ning selgitanud, miks valikut välja ei kuulutatud. Neile põhjendustele on viidatud

ka vaideotsuses ning kaebaja ei ole neile põhjendustele vastu vaielnud. Vastustaja tõi otsuses

nr 24 välja, et statsionaarse eriarstiabi vajaduse katavad üldjuhul HVA haiglad. Täiendava

selgitusena on välja toodud, mis on viimase 5 aasta jooksul muutunud, et valikute väljakuulu-

tamine statsionaarse eriarstiabi osas ei ole vajalik. Nii on osutatud, et seoses tervishoiutehno-

loogiate arenguga on statsionaarse ravi kestus lühenenud ja patsientide ravi on liikunud roh-

kem päevaravi ja ambulatoorse ravi vormi. Neid väiteid kinnitasid üksikasjalike selgitustega

kohtus üle kuulatud EHK ametnikud. Seega on HVA haiglate võimekus statsionaarse eriars-

tiabi osutamiseks suurenenud ning jäänud on vaid üksikud erialad, kus statsionaarses eriars-

3-14-333

15(22)

tiabis on valiku väljakuulutamine endiselt vajalik. Vaidlusaluste ravijuhtude valikule panema-

ta jätmine on vajalikul määral motiveeritud.

HVA haiglatega lepingute sõlmimisel ei ole EHK kohustatud kõiki RaKS § 36 lg 4 kriteeriu-

me järgima. Seda on jaatanud ka seadusandja eelnõu 246 SE seletuskirjas, mistõttu ei oleks

kooskõlas seadusandja mõttega, kui EHK-l lasuks kohustus arvestada kõiki kriteeriume

üheaegselt ja alati. Sellist lähenemist toetab ka Riigikohtu 16.01.2008 otsus nr 3-3-1-81-07,

mille kohaselt ei võimalda RaKS § 36 lg 4 sõnastus sõnaselgelt hindajal valida, milliseid sä-

testatud kriteeriumitest kohaldada ega luba ühtegi neist ka hindamisel arvestamata jätta; kaa-

lutlusotsuse tegijal peab selleks, et tagada kaalutlusotsuse õiguspärasus, olema võimalik jätta

asjakohatu kriteerium üldse arvestamata, eeldusel, et ta kohtleb ühetaoliselt kõiki taotlejaid.

Kui kriteeriume arvestamata jättes pole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet ja arvestamata

jätmisel on ratsionaalne põhjendus, st pole kehtestatud mõõdetavaid ega võrreldavaid näita-

jaid, ei too kriteeriumite mittearvestamine kaasa ettevõtlusvabaduse õigusvastast piirangut ega

muuda otsustust õigusvastaseks.

Lisaks on seadusandja ka RaKS-s endas teinud selgelt vahet HVA haiglatel ja teistel tervis-

hoiuteenuse osutajatel. RaKS § 36 lg 5 ei sätesta, et HVA haiglatega lepingu sõlmimisel tuleb

hinnata RaKS § 36 lg-s 4 toodud asjaolusid. RaKS § 36 lg 5 ega ka arengukava § 1 lg 2 ei

viita RaKS § 36 lg-le 4, nagu seda teeb § 36 lg 41, mis reguleerib lepingute sõlmimist HVA-

väliste haiglatega. Riigikohus pidas otsuses nr 3-3-1-29-12 õigeks, et ravi rahastamise lepin-

gute sõlmimisel tuleb arvestada HVA haigla suutlikkust katta teatud piirkonna kõiki ravijuhte.

Vaatamata Riigikohtu praktikale ning RaKS § 36 lg 5 sõnastusele, on EHK siiski RaKS § 36

lg-s 4 sätestatud kriteeriume otsuse nr 24 tegemisel ja lepingute sõlmimisel arvestanud. Seda

kinnitab ka EHK vaideotsus, kus selgitatakse RaKS § 36 lg 4 kriteeriumite järgimist. Asjaolu,

et kriteeriumite hindamine toimub väljaspool valikumenetlust, ei vähenda nendega arvestami-

se kaalu lepingute sõlmimisel. Riigikohus märkis otsuses nr 3-3-1-29-12, et lahendiga nr 3-3-

1-81-07 ei ole vastuolus olukord, kus eelhaldusaktiga tehakse kindlaks teatud kriteeriumitest

lähtudes eelvalik, mille järel taotlejate edasisel hindamisel kohaldatakse teisi RaKS § 36 lg-s 4

sätestatud kriteeriume.

Kaebajat ei ole koheldud ebavõrdselt, sest kaebajat ei saa samastada ega võrdsustada HVA

haiglatega. PS § 12 lg-st 1 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui võrrelda-

vaid gruppe koheldakse sarnases olukorras erinevalt. Erahaiglad ja HVA haiglad ei ole võrrel-

davad. Mõlemad osutavad küll tervishoiuteenuseid, kuid HVA haiglate kaudu täidab riik PS

§-st 28 tulenevat kohustust. HVA haiglatel on määrusest nr 103 tulenevad kohustused, mille

täitmisest ei saa nad keelduda. Seega ei ole tegemist ebavõrdse kohtlemisega, kui HVA haig-

latega sõlmitakse lepingud ulatuses, mida nad on võimelised katma ning muus osas kuuluta-

takse välja valik ning sõlmitakse lepingud HVA-s nimetamata tervishoiuteenuse osutajatega.

7) Kuna otsus nr 24 on õiguspärane ja jääb kehtima, siis jääb lepingute osalise tühistamise

taotlus rahuldamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

8. AS Fertilitas palub apellatsioonkaebuses halduskohtu 08.12.2014 otsus tühistada ja

teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

1) Kohus leidis ebaõigesti, et otsus nr 49 on halduse siseakt ning sellele ei laiene motiveeri-

miskohustus. Kuigi nimetatud otsuses on määratud HVA haiglate lepingute koondmahud,

mitte täpsed mahud erialade kaupa, on lepingute sõlmimine otsustatud kõnealuses otsuses.

Otsus nr 49 omab otsest puutumust nii HVA haiglate kui ka eratervishoiuteenuse osutajate

õigustega. Asjaolu, et otsuse nr 49 vastuvõtmine ei olnud lepingute sõlmimise vältimatuks

3-14-333

16(22)

eelduseks ja EHK-l oleks olnud võimalik sõlmida lepingud ka ilma sellekohase haldusaktita,

ei muuda otsuse sisu ja tähendust. Seega on kohus jätnud otsuse nr 49 õiguspärasusele ebaõi-

gesti hinnangu andmata.

2) Kohus leidis ekslikult, et HVA haiglate eelistamise õigus ja kohustus on tuletatav RaKS §

36 lg-test 1, 2 ja 5 ning TTKS § 55 lg-st 1 koosmõjus haigla liikide määrusega nr 103. HVA

nimekiri TTKS § 55 lg 1 tähenduses ei saa iseenesest olla põhjenduseks HVA haiglate eelis-

tamisele. HVA haiglate olemasolu ei taga veel tervishoiusüsteemi toimimist ja raviteenuse

kvaliteeti ega võta EHK-lt kohustust hinnata sisuliselt, kas HVA haiglate eelistamine on

RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud kriteeriume arvestades õigustatud. Puudub analüüs, kas eratervis-

hoiuteenuse osutajate pakutav teenus võiks olla HVA haiglate teenusest kvaliteetsem, kas see

tagaks teenuse geograafilise kättesaadavuse samaväärselt ja oleks patsientide huvides. HVA

automaatne eelistamine ei ole kooskõlas seaduse mõtte ega patsiendi huvide esikohale sead-

mise nõudega.

RaKS § 36 lg 5 sätestab üksnes HVA haiglatega sõlmitavate lepingute tähtaja. Ühtegi muud

HVA haiglate ja eratervishoiuteenuse osutajate eristamise alust ja õigustust seadusest ei tule-

ne. Järeldusele, et seadusest ei tulene eristamise kohustust, on jõudnud ka õiguskantsler

19.05.2014 seisukohas. 28.11.2014 on õiguskantsler andnud EHK-le soovituse õiguspärasuse

ja hea halduse tava järgimiseks õendusabi rahastamise lepingute sõlmimisel. Õiguskantsleri

seisukohad toetavad kaebaja seisukohta, et EHK-l ei ole seadusest tulenevat õigust ega kohus-

tust sõlmida lepinguid HVA haiglatega teistsugusel alusel ja teistsuguses menetluses kui era-

tervishoiuteenuse osutajatega. EHK praktika lepingute sõlmimisel ei võta arvesse, kas kaebaja

osutatav tervishoiuteenus on kvaliteetsem HVA haiglate teenusest.

3) Kohus on vääralt tõlgendanud seadusandja tahet. Kohus ei ole eelnõu 246 SE ja 196 SE

seletuskirja piisavalt analüüsinud ning on teinud sellest eksliku järelduse. Eelnõu seletuskirjas

on muu hulgas esile toodud, et seadus peab tagama ravi rahastamise lepingute valikute tege-

misel võrdsed võimalused ja kriteeriumid kõikidele tervishoiuteenuse pakkujatele ning kehti-

va redaktsiooni sõnastus võimaldab selle eesmärgi täitmist. Eelnevast tuleneb üheselt, et

RaKS § 36 ei õigusta HVA haiglate ja eratervishoiuteenuse osutajate erinevat kohtlemist, vaid

kõiki tervishoiuteenuse pakkujaid tuleb hinnata võrdsete kriteeriumite alusel. Lisaks on eelnõu

seletuskirjas selgitatud, et lepingu sõlmimata jätmine on õiguspärane ettevõtlusvabaduse riive

vaid juhul, kui lepingu sõlmimata jätmine otsustatakse pärast nõuetekohaselt läbiviidud vali-

kut. Seega ei saa kaebaja õiguste riivet pidada proportsionaalseks ja õigustatuks, sest vaidlusa-

luseid ravijuhte ei pandud isegi valikule.

4) Riigil on tõepoolest PS §-st 28 tulenev kohustus tagada tervishoiuteenuse kättesaadavus,

kuid nõustuda ei saa kohtu järeldusega, et selle saavutamiseks on vaja jaotada kõik ravijuhud

HVA haiglatele. Kohus ei analüüsinud kaebaja väiteid, et kvaliteetse tervishoiuteenuse jätku-

suutlik kättesaadavus on võimalik tagada ka siis, kui HVA haiglad ja eratervishoiuteenuse

osutajad konkureerivad lepingute sõlmimisele võrdsete kriteeriumite alusel läbipaistvas me-

netluses. Kohus on lähtunud üksnes vastustaja seisukohtadest ega ole arvestanud Konkurent-

siameti seisukohaga, et ravi rahastamise lepingute sõlmimine valikumenetluse tulemusena

parandaks tervishoiuteenuste kvaliteeti ega kahjustaks selle geograafilist kättesaadavust.

5) Kohus leidis ebaõigesti, et kui Altmarki kriteeriumid on täidetud, siis ei kohaldu ravi ra-

hastamise lepingutele Euroopa Komisjoni 20.12.2011 otsus ning Euroopa Komisjoni teavita-

mise kohustust ei kaasne. Komisjoni otsuse preambuli p-d 4 ja 5 selgitavad otsuse ja Altmarki

kriteeriumite tekkimise ajaloolist tausta, kuid ei anna alust väita, justkui otsus üldist majan-

dushuvi omavatele teenustele ei kohaldukski. Alates liikmesriikide jaoks siduva Euroopa Ko-

misjoni otsuse vastuvõtmisest tuleb Altmarki kriteeriume ehk ELTL art 106 lg 2 erandit sisus-

tada nimetatud otsuse alusel. Otsuse art 1 näeb ette: „Otsuses sätestatakse tingimused, mille

3-14-333

17(22)

alusel üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest

makstava hüvitisena antavat riigiabi käsitatakse siseturuga kokkusobivana ja mille alusel va-

bastatakse kõnealune abi aluslepingu artikli 108 lõikes 3 sätestatud teavitamiskohustusest.“

Eelnevast tuleneb, et isegi kui Altmarki kriteeriumid oleksid täidetud, siis toob see kaasa üks-

nes ELTL art 108 lg-s 3 sätestatud teavitamiskohustuse puudumise. Teisisõnu, antav abi on

küll käsitatav riigiabina, kuid kuna see loetakse siseturuga kokkusobivaks, siis puudub eelne-

va teavitamise kohustus ELTL art 108 lg 3 alusel.

Kohus jättis tähelepanuta, et Euroopa Komisjoni otsuse art 2 lg 1 p b ja art 9 alusel kaasneb

liikmesriigile siiski igal juhul aruande esitamise kohustus, et Euroopa Komisjon saaks vajadu-

sel viia läbi ex post kontrolli antava abi ja Altmarki kriteeriumite täidetuse osas. Kohus on

lähtunud ekslikust arusaamast, et ELTL art 108 lg 3 teavitamiskohustus ja Euroopa Komisjoni

otsuse art 9 aruande esitamise kohustus on samatähenduslikud. Tegemist on erinevate mehha-

nismidega, kus ühel juhul tuleb abist teavitada enne abi andmist ning saada selleks luba, ning

teisel juhul, kui Altmarki kriteeriumite tõttu võib eeldada, et abi ei pruugi olla siseturuga kok-

kusobimatu, siis kohaldub tagantjärgi teavitamise kohustus. Praegusel juhul ei ole toimunud

kumbagi teavitamist, mistõttu on tegemist ebaseadusliku riigiabiga.

Euroopa Komisjoni otsusele antud kohtu tõlgendus on ebaloogiline ja vastuolus regulatsiooni

eesmärgiga. Kohtuga nõustumine tähendaks, et piisab, kui Altmarki kriteeriumite täitmist hin-

dab riigiabi andja ise (antud juhul EHK) ning järelkontrolli võimalus puudub, kuna ühtegi

pädevat asutust sellest ei teavitata. Komisjoni otsuse eesmärgiks on kriteeriumite kohaldamise

üle järelevalve teostamise võimaluse loomine.

Eelnevast tulenevalt on kohus vääralt kohaldanud riigiabi regulatsiooni ja jõudnud järeldusele,

et EHK tegevus on siseturuga kokkusobiv ja õiguspärane. Komisjoni otsuse õigel kohaldami-

sel tuleb järeldada, et Komisjoni teavitamata jätmise tõttu on tegemist ebaseadusliku riigiabi-

ga.

6) Kohus leidis vääralt, et Altmarki kriteeriumid on täidetud. Ekslik järeldus tuleneb muu

hulgas sellest, et kohus on jätnud Komisjoni otsuse ja selles sätestatud kriteeriumite hindamise

eeldused kohaldamata.

Kohus ei analüüsinud Euroopa Komisjoni otsuse art 4 täitmist, mille kohaselt on ELTL art

106 lg 2 erandile tuginemise eeltingimuseks ühe või mitme siseriikliku dokumendi olemasolu,

mis annab ettevõtjale üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise õiguse ja mis peab vas-

tama otsuse art 4 tingimustele. EHK selgitustest ei saa järeldada, et Vabariigi Valitsuse mää-

rusega kehtestatud tervishoiuteenuste loetelu või RaKS sisaldaks sätteid ülemäärase hüvitise

maksmise vältimise ja tagasinõudmise korra kohta ning selget viidet Komisjoni otsusele. Ot-

suse art 4 tingimustele vastava dokumendi puudumine tähendab, et ravi rahastamine ei ole

Komisjoni otsusega kooskõlas ega ole selle alusel eelnevast teavitamiskohustusest vabastatud.

Pole vaidlust, et EHK lepingupartnereid ei valita kõikidele tervishoiuteenuse osutajatele osa-

lemiseks avatud menetluses, vaid EHK otsustab, kas ja millises menetluses ta endale partneri

valib. Kui hankemenetlust ei toimu, siis Euroopa Komisjoni 11.01.2012 teatise „Euroopa rii-

giabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest

makstava hüvitise suhtes“ p-de 69-77 kohaselt peab hüvitistaseme määramisel lähtuma hästi

juhitud ja piisavaid vahendeid omava ettevõtja võimalike kulude analüüsist, seejuures ei tohi

ettevõtja teenida mõistlikku kasumit ületavat kasumit. Asjas ei ole esitatud andmeid või põh-

jendusi nimetatud kriteeriumi täitmise kohta. Väide, et piirhinnad määratakse kindlaks konk-

reetsete kulude põhjal ja väidetavalt ei võimalda need ebamõistlikku tulu, ei ole samastatav

kriteeriumi sisulise analüüsi ja kontrolliga.

Kohus leidis ebaõigesti, et riigiabi võiks olla ebaseaduslik vaid siis, kui HVA haiglatele maks-

takse teenuse eest põhjendamatult kõrget hinda. ELTL art 107 lg 1 alusel on riigiabi igasugu-

3-14-333

18(22)

ses vormis riigi poolt antav abi, mis moonutab konkurentsi. Ravi rahastamise lepingute alusel

jaotatavad vahendid on vaieldamatult käsitatavad riigiabina. Vaidlus saab olla üksnes selles,

kas antav abi on siseturuga kokkusobiv.

Seoses kohtu selgitusega, et kaebaja ei saaks ebaseaduslikust riigiabist osasaamist nõuda,

märgib kaebaja, et kui kohus tuvastab ebaseadusliku riigiabi, ei jääks kaebaja õigused kaitseta.

Kui EHK ebaseadusliku tegevuse tõttu on kaebaja õigused saanud turumoonutuse tulemusena

kahjustada, siis on tal võimalus esitada kahjunõue.

7) Menetluskulude jaotus on ebaõige. Kohus pidanuks jätma vastustaja kanda vähemalt selle

osa menetluskuludest, mis olid põhjustatud vastustaja taotluse alusel menetlusosaliste vande

all ülekuulamisest (234 eurot 1,5 tunni eest). EHK taotluse kohaselt oli isikute vande all üle-

kuulamine vajalik lepingute sõlmimise menetluse ja HVA haiglate kvaliteedikontrollimise

selgitamiseks. Kohus ei ole põhjendanud otsust menetlusosaliste selgitustega ning seega oli

tegemist ebavajaliku ajakuluga.

9. Eesti Haigekassa palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

1) Kohus leidis õigesti, et otsus nr 49 on halduse siseakt. Kaebaja ei ole selgitanud, kuidas

saaks otsus nr 49 halduslepingutest eraldiseisvalt kaebaja õigusi riivata ja miks on lisaks le-

pingutele oluline vaidlustada ka otsust nr 49. Otsus nr 49 ei saa kaebaja õigusi riivata.

2) Kohus leidis õigesti, et RaKS ja TTKS ning nende alusel sõlmitud õigusaktidega (arengu-

kava ja määrus nr 103) on kooskõlas, et ravi rahastamise lepingute sõlmimisel tagatakse HVA

haiglatele ravi rahastamise lepingud nende ravijuhtude osas, mida kolmandad isikud on ko-

hustatud osutama ning seejärel ülejäävate ravijuhtude osas valikupartneritega.

3) Apellatsioonkaebuses esitatud väljavõtted seadusandja poolt väljendatud arusaamadest

üksnes kinnitavad, et HVA haiglaid ja teisi tervishoiuteenuse osutajaid ei võrrelda samas me-

netluses samade kriteeriumite alusel.

4) HVA haiglatele eraldatavate ravijuhtude arv lähtub RaKS § 2 lg-s 2 sätestatud põhimõtetest

tagada ravi piirkondlikult võrdne kättesaadavus ja ravikindlustusraha otstarbekas kasutamine.

Tallinna Halduskohtul puudus Konkurentsiameti seisukoha osas Tallinna Ringkonnakohtust

(otsus asjas nr 3-14-50157) teistsuguse järelduseni jõudmiseks. Pealegi ei ole Konkurent-

siameti õiguslikud hinnangud kohtule siduvad.

5) Hüvitisest, mida ei loeta Altmarki kriteeriumite täitmise tõttu riigiabiks, ei tule teavitada.

Kaebaja eksib jätkuvalt, väites, et Euroopa Komisjoni 20.12.2011 otsus on asjakohane olukor-

ras, kus kohus on tuvastanud, et EHK antav hüvitis täidab kõik Altmarki kriteeriumid. Otsuse

preambulist tuleneb selgelt, et avalike teenuste osutamiseks antavat hüvitist ei loeta riigiabiks,

kui korraga on täidetud Altmarki neli kriteeriumit. Üksnes siis, kui kriteeriumid ei ole täide-

tud, on hüvitis riigiabi ja on seega hõlmatud aluslepingu art-tega 93, 106, 107 ja 108. Otsuse

preambuli p-des 4 ja 5 märgitakse: „(4) Euroopa Kohus leidis kohtuasja Altmark otsuses, et

avalike teenuste osutamiseks antavat hüvitist ei loeta riigiabiks aluslepingu artikli 107 tähen-

duses, kui on korraga täidetud neli tingimust. /…/. (5) Kui kõnealused tingimused on täidetud

ning kui aluslepingu artikli 107 lõike 1 kohaldatavuse tingimused on täidetud, on avalike tee-

nuste eest makstav hüvitis riigiabi, mis on hõlmatud aluslepingu artiklitega 93, 106, 107 ja

108.“

Seega ei ole igasugune riigipoolne hüvitis riigiabi. Selline hüvitis, mida Altmarki kriteeriumi-

te täitmise tõttu ei loeta riigiabiks, ei vaja täiendavat analüüsi art-te 93, 106, 107 ja 108 ning

seega ka Komisjoni otsuse valguses, mis on mõeldud siiski vaid hüvitistele, mida loetakse

riigiabiks. Eeltoodut kinnitab ka Komisjoni 23.04.2013 juhis Euroopa Liidu riigiabi, riigihan-

gete ja siseturu eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste, eelkõi-

ge üldist huvi pakkuvate sotsiaalteenuste suhtes. Komisjoni juhise kohaselt olukorras, kus

3-14-333

19(22)

Altmarki neli kriteeriumit on täidetud, ei kujuta avalike teenuste eest makstavad hüvitised

endast riigiabi ning ELTL artikleid 107 ja 108 ei kohaldata (juhise lk 19).

Kui kohustus Komisjoni teavitada tuleneb ELTL art 108 lg-st 3 (mis antud juhul Altmarki

kriteeriumite täitmise tõttu ei kohaldu), ei ole põhjust analüüsida täiendavalt seda, kas maks-

tav hüvitis on kooskõlas Komisjoni 20.12.2011 otsusega, mis omakorda vabastaks riigi ELTL

art 108 lg-st 3 tulenevast teavitamiskohustusest. Seda, kas mõne riigiabina antava hüvitise

puhul on riik vabastatud ELTL art 108 lg-st 3 tulenevast teavitamiskohustusest tulenevalt

Komisjoni 20.12.2011 otsusest, oleks võimalik hinnata vaid juhul, kui ELTL art 108 lg-st 3

tulenev teavitamiskohustus eksisteeriks.

6) Kohus tuvastas õigesti, et EHK poolt HVA haiglatele ravi rahastamise lepingu alusel

makstava hüvitise puhul on täidetud kõik neli Altmarki kriteeriumi. Olukorras, kus kohus tu-

vastas, et täidetud on kõik Altmarki kriteeriumid, ei pidanud kohus analüüsima, kas hüvitis

vastab muu hulgas ka Komisjoni 20.12.2011 otsusele.

Kaebaja on apellatsioonkaebusest nähtuvalt püüdnud väita, et täidetud ei ole Altmarki otsuse

neljas kriteerium – kui avaliku teenuse osutamise kohustust täitvat ettevõtjat ei ole valitud

riigihankemenetluse raames, mis võimaldaks valida välja pakkuja, kes suudab nimetatud tee-

nuseid osutada ühiskonnale madalaimate kuludega, tuleb vajaliku hüvitise suuruse määrami-

seks analüüsida kulusid, mida kannaks nimetatud kohustuste täitmisel ettevõtja, mida juhitak-

se nõuetekohaselt ja millel on vajalikud vahendid. Komisjoni 11.01.2012 teatise p 70 kohaselt

peab hüvitistaseme määrama keskmise, hästi juhitud ja piisavaid vahendeid omava ettevõtte

võimalike, kõnealuse avaliku teenuse rahuldavaks osutamiseks vajalike kulude analüüsi alu-

sel, võttes arvesse sellega seotud tulusid ning kohustuste täitmisest saadavat mõistlikku kasu-

mit. Eesmärk on tagada, et võrdlusväärtuseks ei võetaks ebatõhusa ettevõtja suuri kulusid.

Altmarki neljanda kriteeriumi eesmärgiks on tagada, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse

hinda ei määrataks kindlaks vaid konkreetse teenuse osutaja kulude baasil, mis on praegusel

juhul tagatud. Kindlustatud isikule osutatud tervishoiuteenuse eest tasu maksmise kohustuse

ülevõtmisel võetakse aluseks RaKS § 30 lg 1 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse

27.12.2013 määrus nr 108 (tervishoiuteenuste loetelu), mille 3.ptk-s jj on sätestatud erinevate

eriarstiabis osutatavate teenuiste piirhinnad. A. Taal selgitas kohtuistungil ka täpset metoodi-

kat, mida rakendatakse piirhinna arvutamisel ja muutmisel tulenevalt sotsiaalministri

19.01.2007 määrusest nr 9 (tasu arvestamise metoodika, § 25 jj). Kaebaja on jätnud tähelepa-

nuta standardkulu arvestamise metoodika, millega on tagatud, et piirhinnad põhinevad ühe

tüüpilise, Eesti majanduskeskkonna mõistes tavapäraselt korraldatud ja Eesti meditsiini aren-

gu tasemele vastavalt varustatud ettevõtja kuludel, arvestades kohustuste täitmisega seotud

tulusid ja mõistlikku kasumit. Piirhindade kehtestamine toimub seega väga detailse ning spet-

siifilise kulude võrdlevanalüüsil põhineva menetluse tulemina, mis ei lähtu konkreetse teenuse

osutaja kuludest, vaid vastava tegevuse keskmistest kuludest. Sellega on tagatud, et piirhinna

kehtestamisel ei võeta aluseks ebatõhusa ettevõtja suuri kulusid.

7) EHK ei nõustu väitega, et ta peaks kandma menetluskulu seoses osalemisega kohtuistun-

gil, kus kuulati üle EHK esindajad. Ülekuulamise tingisid kaebaja väited, et EHK ei ole kont-

rollinud kolmandate isikute kvaliteeti ja võimekust.

10. AS Ida-Tallinna Keskhaigla, AS Lääne-Tallinna Keskhaigla ja SA Põhja-Eesti Re-

gionaalhaigla palusid jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

11. AS Fertilitas taotles Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist Euroopa Komisjoni 20.12.2011

otsuse tõlgendamise kohta.

12. EHK palus jätta taotlus rahuldamata.

3-14-333

20(22)

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13. Tallinna Halduskohtu 08.12.2014 otsus on seaduslik ja põhjendatud. Apellatsioonkae-

buse väited ei anna selle tühistamiseks ja uue otsusega kaebuse rahuldamiseks ega ka menet-

luskulude jaotuse muutmiseks alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendus-

tega ning HKMS § 201 lg-le 4 tuginedes ei pea vajalikuks neid korrata.

14. Ringkonnakohus nõustub apellandiga selles, et RaKS § 36 lg-st 5 eraldiseisvalt ei tulene

tõepoolest EHK-le kohustust anda HVA haiglatele kõiki nende poolt taotletud ravijuhte.

Ringkonnakohtu varasemas praktikas (vt Tallinna Ringkonnakohtu 6. oktoobri 2014. a otsuse

asjas nr 3-14-50157 p-d 16-29 või 22. detsembri 2015. a otsuse asjas nr 3-11-797 p 10) on

asutud seisukohale, et ravi rahastamise lepingute sõlmimine esmajärjekorras HVA haiglatega

on tuletatav RaKS § 36 lg-test 1, 2 ja 5 koostoimes HVA § 1 lg-ga 2 ja sotsiaalministri

19.08.2004 määrusega nr 103 „Haigla liikide nõuded“ ning selle eesmärk on tagada tervis-

hoiuteenuste kättesaadavus ja RaKS § 2 lg-s 2 sätestatud põhimõtete realiseerimine. HVA

haiglate prioriteet ei tähenda iseenesest, et EHK peab neile tagama kõik taotletud ravijuhud,

vaid EHK peab alati silmas pidama ka RaKS § 2 lg-s 2 toodud eesmärke (nt vajadus teenuse

järele, teenuse regionaalne kättesaadavus, haigla võimekus teenust osutada jm). Kuigi HVA

haiglate suhtes ei ole RaKS § 36 lg 4 otseselt kohaldatav, tuleb EHK-l sellele vaatamata läh-

tuda RaKS § 2 lg-st 2 tulenevalt vähemasti osaliselt samasisulistest kriteeriumidest (nt RaKS

§ 36 lg 4 p-d 1 ja 7). Ringkonnakohus nõustub kõigi nende seisukohtadega ka praeguses asjas

ega hakka neid üle kordama.

15. Ehkki HVA haiglaid ja teisi tervishoiuteenuse osutajaid ei võrrelda samas menetluses, ei

saa väita, nagu toimuks HVA haiglate eelistamine pimesi. EHK selgitustest nähtuvalt

kontrollitakse HVA väliste haiglatega sarnaste kriteeriumide kohaselt ka HVA haiglaid. HVA

haiglate suhtes viiakse erialati läbi kliinilisi auditeid ja tervishoiuteenuste osutamist

tõendavate dokumentide kontrolle, kus hinnatakse nii ravi rahastamise lepingute täitmist kui

ka dokumenteerimisnõudeid. Toimuvad plaanipärased kohtumised ning HVA haiglate

tegevuse analüüsimiseks ja arendamiseks on koostatud tagasiside aruanded. Kohtud on ka

varasemates sarnastes kohtuasjades rõhutanud haigekassa laia diskretsiooniruumi, kuidas

kõige paremini tagada RaKS § 2 lg-s 2 nimetatud ravikindlustuse põhimõtete järgmine.

16. Ringkonnakohtu eelnevalt väljendatud seisukohti ei väära ka ei õiguskantsleri

19.05.2014 seisukoht, 28.11.2014 soovitus ega Konkurentsiameti 21.04.2014 kiri. Haigekassa

praktika ja halduskohtu õigusnormidele antud tõlgenduse kokkusobivust õiguskantsleri

19.05.2014 seisukohtadega nagu ka Konkurentsiameti 21.04.2014 kirjas väljendatud

seisukohti on Tallinna Ringkonnakohus hinnanud 06.10.2014 lahendi asjas nr 3-14-50157 p-s

26. Ringkonnakohus nõustub nende seisukohtadega ega hakka neid üle kordama. 28.

novembri 2014. a soovituses leidis õiguskantsler 2011. aasta valikumenetluse pinnalt, et

valikumenetlust on võimalik kehtiva seadusandluse alusel läbi viia ka teisiti, kui senine

haigekassa praktika on olnud, kuid õiguskantsler ei leidnud samas, et haigekassa poolt seni

läbiviidud menetlus oleks olnud õigusvastane. Õiguskantsleri soovitused ei põhine 2014. a

valikumenetlusel, mis on praeguses asjas vaidluse all, ning soovitustes välja toodud

kitsaskohad ei ole asjas vaidlusküsimusteks. Seadusandja tahte (kas HVA haiglaid ravi

rahastamise lepingute sõlmimisel eelistada või mitte ning vastavalt sellele, millist

menetluskorda rakendada) väljaselgitamisel on esmaseks allikaks lisaks normile endale

seaduseelnõude seletuskirjad. Halduskohus on otsuses viidanud põhjendatult ravikindlustuse

seaduse ja Eesti Haigekassa seaduse muutmise seaduse eelnõu (246 SE ja 196 SE II-1)

arutelule (muudatusettepanekute loetelu, teine lugemine 11. juuni 2008, p 8), kust nähtub

seadusandja soov sõlmida esmalt ravi rahastamise lepingud HVA haiglatega ning kui HVA

3-14-333

21(22)

haiglad ei suuda pakkuda vajalikul hulgal teenust, siis kuulutada välja valik ravi rahastamise

lepingute sõlmimiseks teiste tervishoiuteenuse otsustajatega. Niisiis on seadusandja

sotsiaalpoliitiline valik olnud selge ning seda valikut ei väära õiguskantsleri seisukoht sellest,

et seadus võimaldab ka teistsugust tõlgendamisviisi.

17. RaKS § 36 lg 5 ning kehtiv ravi rahastamise lepingute sõlmimise süsteem ei ole

vastuolus põhiseaduses sätestatud ettevõtlusvabadusega ega võrdse kohtlemise põhimõttega.

Riigikohus on oma 16.12.2013 otsuse nr 3-4-1-27-13 p-s 44 leidnud, et ettevõtlusvabadus ei

anna isikule õigust nõuda riigi vara kasutamist oma ettevõtluse huvides. Tervishoiuteenuste

osutamiseks eraldatud vahendid on piiratud avalik ressurss, mille jagamise ja kasutamise

juures tuleb arvestada HVA haiglatele pandud kohustusi. Kehtiv süsteem ja normistik ei keela

apellandil osutada tervishoiuteenuseid ning ta saab EHK otsustest sõltumata jätkata vastavas

tegevusvaldkonnas ka juhul, kui ta ei ole EHK valikupartner. Seaduse alusel on

ettevõtlusvabadust HVA haiglate kasuks kitsendatud ning see on olnud seadusandja poliitiline

valik. Apellanti ei ole koheldud ka ebavõrselt, sest teda ei saa samastada ega võrdsustada

HVA haiglatega. Põhiseaduse § 12 lg-st 1 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist, kui

võrreldavaid gruppe koheldakse sarnases olukorras erinevalt (Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 27.12.2011 otsus nr 3-4‑1‑23‑11, p 42). Erahaiglad ja HVA haiglad

ei ole omavahel võrreldavad, sest HVA haiglate kaudu täidab riik temale põhiseaduse §-st 28

tulenevat kohustust. Tegemist ei ole ebavõrdse kohtlemisega, kui HVA haiglatega sõlmitakse

lepingud ulatuses, mida nad on võimelised katma, ning osas, mida nad ei ole võimelised

katma,

kuulutatakse

välja

valik

ning

sõlmitakse

lepingud

HVA-s

nimetamata

tervishoiuteenuse osutajatega.

18. Ravi rahastamise lepingute sõlmimisel HVA haiglate eelistamise puhul ei ole tegemist

ebaseadusliku riigiabiga. Ringkonnakohus nõustub EHK-ga ja halduskohtuga, et kui Altmarki

kriteeriumid on täidetud ning on tuvastatud, et antav hüvitis ei ole riigiabi, siis Euroopa

Komisjoni 20.12.2011 otsus kohaldamisele ei kuulu. See on nähtav Komisjoni 20.12.2011

otsuse preambuli p-st 5 ning art 2 lg-st 1. Viimases sätestatakse otsuse reguleerimisala,

milleks on avalike teenuste eest makstavate hüvitistena antud riigiabi. Kui tegemist ei ole

riigiabiga (Altmarki kriteeriumid on täidetud), siis see Komisjoni otsuse reguleerimisalasse ei

kuulu ning ELTL-i artikleid 107 ja 108 ei kohaldata. Seega ei eksisteeri sellisel juhul ka ELTL

art 108 lg-st 3 tulenev teavitamiskohustus ning samuti on asjakohatud apellandi viited

Komisjoni otsuse art-st 9 tulenevale aruandluskohustusele. EHK on põhjendatult viidanud

Euroopa Komisjoni talituste töödokumendile „Juhend Euroopa Liidu riigiabi, riigihanke ja

siseturu eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste, eelkõige üldist

huvi

pakkuvate

sotsiaalteenuste

suhtes“

(kättesaadav

arvutivõrgust

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/new_guide_eu_rules_procurement_et.pdf)

mille lk-l 31 toodud joonisel on kokku võetud etapid selle määratlemisel, millist üldist

majandushuvi pakkuvate teenuste paketi õigusakti võiks avaliku teenuse eest makstava

hüvitise puhul kohaldada. Sellest joonisest nähtub üheselt, et juhul, kui Altmarki otsuse 4

kriteeriumi on täidetud, ei ole tegemist riigiabiga ja Komisjoni otsuse kriteeriumid ei kohaldu.

Alles juhul, kui Altmarki otsuse kriteeriumid ei ole täidetud ning tegemist ei ole vähese

tähtsusega abiga, tuleb hakata hindama Komisjoni ülalviidatud otsuse kriteeriume ja seda, kas

tegemist on siseturuga kokkusobiva riigiabiga. Kuna ringkonnakohtu hinnangul on Euroopa

Komisjoni 20.12.2011 otsuse kohaldamise küsimus otsuse enda sätteid ja viidatud juhendit

silmas pidades konkreetsel juhul selge ning apellandi poolt taotluses esitatud küsimused on

kantud eeldusest, et Komisjoni otsust tuleks kohaldada (millega ringkonnakohus ei nõustu),

puudub vajadus ELTL art 267 alusel Euroopa Kohtu poole pöördumiseks ja eelotsuse

küsimiseks. Apellandi vastavasisuline taotlus jääb rahuldamata.

3-14-333

22(22)

19. Selles, et konkreetsel juhul on täidetud kõik Altmarki kriteeriumid, nõustub

ringkonnakohus halduskohtuga kohtu poolt otsuses esitatud ning lisaks Tallinna

Ringkonnakohtu 06.10.2014 asjas nr 3-14-50157 tehtud otsuse p-des 32-36 esitatud

põhjendustel ega hakka neid üle kordama. Apellatsioonkaebusest ja taotlusest Euroopa

Kohtult eelotsust küsida nähtub, et apellatsiooniastmes esitas apellant Altmarki kriteeriumide

osas vastuväite üksnes seonduvalt Komisjoni 20.12.2011 otsuse rakendamata jätmisega. Kuna

ringkonnakohtu hinnangul ei ole Komisjoni otsus praeguses asjas kohaldatav, on asjakohatu

ka apellandi vastupidine väide. Apellant ei ole Altmarki 3. ja 4. kriteeriumiga seoses esitanud

ka ühtki asjaolu, millest tulenevalt võiks tekkida põhjendatud kahtlus, et EHK poolt HVA

haiglatele makstavad hüvitised oleks mingiski mõttes ülemäärased või põhjendamatud.

20. Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtuga, et otsus nr 49 on halduse siseakt,

mis ei piira kaebaja õigusi, mistõttu ei kohaldu sellele ka HMS §-s 56 sätestatud

laiaulatuslikud haldusakti motiveerimise nõuded. Otsuses nr 49 sisaldub neli korralduslikku

otsustust ning sellel ei ole haldusorgani väliseid adressaate. Iseenesest ei ole välistatud

halduse siseakti vaidlustamine (HKMS § 4 lg 1, § 5 lg 1 ja § 6 lg 1), kuid vaidlustamise

eelduseks on isiku õiguste piiramine. Ringkonnakohtu hinnangul ei piira otsus nr 49 kaebaja

õigusi, kuivõrd ka ilma viidatud otsuseta oleks EHK juhatuse esimehel olnud ravi rahastamise

lepingute sõlmimise õigus eelarvemahu piires. Kaebaja õigusi riivavad otsus nr 24 ning

kolmandate isikutega sõlmitud lepingud.

21. Et otsus nr 24 oli õiguspärane ja otsuse nr 49 vaidlustamiseks puudus apellandil

kaebeõigus, on õiguspärased ka kolmandate isikutega sõlmitud ravi rahastamise lepingud ning

apellandi nõuete rahuldamiseks puudub alus.

22. Ringkonnakohus ei nõustu ka apellandi seisukohaga, et halduskohtu menetluses oleks

tulnud menetluskulud osas, mis olid põhjustatud EHK taotlusest kuulata üle EHK töötajad,

jätta vastustaja kanda. Tegemist ei olnud mittevajaliku kuluga.

23. Apellatsioonkaebus on põhjendamatu ja jääb HKMS § 200 p 1 alusel tervikuna

rahuldamata. Ringkonnakohus ei tee otsust kaebaja kasuks, mistõttu jäävad kaebaja

apellatsioonimenetluse kulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vastustaja ja

kolmandad isikud ei ole apellatsioonimenetluse kulude hüvitamist taotlenud, mistõttu jäävad

nende võimalikud menetluskulud samuti vastustaja ja kolmandate isikute endi kanda (HKMS

§ 109 lg 1).

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets