3-14-52367/25 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tiina Pappel, Madis Ernits

Otsuse tegemise aeg ja koht

24.11.2015, Tartu

Haldusasja number

3-14-52367

Haldusasi

Lääne-Saare valla kaebus Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti (PRIA) 09.06.2014. a otsuse

nr 17-6/320 ja 10.09.2014. a vaideotsuse nr 17-4/14/19

tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

PRIA apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

28.10.2015

Menetlusosalised

Kaebaja Lääne-Saare vald (kuni 29.08.2014 Lümanda

vald)

Esindaja v.-adv. Indrek Kukk

Vastustaja (apellant) PRIA

RESOLUTSIOON

1. Jätta vastuolu tõttu Euroopa Nõukogu 18.12.1995. a määruse (EÜ) nr 2988/95

„Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta“ art 3 lg-ga 1 kohaldamata

kalandusturu korraldamise seaduse (01.01.2012–30.06.2014 kehtinud

redaktsioonis) § 71 lg 3.

2. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt, tühistada Tartu Halduskohtu

10.02.2015. a otsuse resolutsiooni punktid 1–3 ja saata asi halduskohtule uueks

läbivaatamiseks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 28.12.2015 (HKMS § 212 lg 1).

Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui

kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt

avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja esitas PRIA-le taotlused „Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 rakenduskava“

meetme 4.1. „Kalanduspiirkondade säästev areng“ (meede 4.1) raames toetuse saamiseks Atla

sadama rekonstrueerimiseks – kalasadama ehitamiseks. Atla sadama rekonstrueerimine viidi

läbi kolmes etapis: I etapp – kalasadam ja kalakai (riigihanke viitenumber 126776,

hankeleping OÜga Monoliit); II etapp – lainemurdjate ehitamine (riigihanke viitenumber

126778, hankeleping OÜ-ga Mert); III etapp – Atla sadama sadamahoone ehitus,

navigatsioonimärgistuse paigaldus, elektri- ja veeliinitööd (riigihanke viitenumber 138491,

hankeleping OÜ-ga Seimkivi).

2. PRIA rahuldas 04.01.2011. a käskkirjaga nr 17-6/1 kaebaja taotluse nr 941110740074

ning määras taotlejale meetme 4.1. raames toetuse Atla sadama I etapi (kai ehitamine)

ehitamise ja projekteerimise kulude hüvitamiseks summas 159 779,12 eurot. Toetus maksti

kaebajale välja.

3. PRIA rahuldas 01.07.2011. a käskkirjaga nr 17-6/190 kaebaja taotluse nr 941111740145

ning määras meetme 4.1. raames toetuse Atla sadama rekonstrueerimise II etapi

(lainemurdjate ehitamine) kulude hüvitamiseks summas 159 719,04 eurot. Kaebajale maksti

välja 150 518 eurot.

4. Atla sadama rekonstrueerimise I etapi teostamiseks korraldas kaebaja riigihanke „Atla

sadama rekonstrueerimise I etapi (kalakai ja slipi) projekteerimistööd“ ning I etapi ehitustööd

teostas 14.02.2011 sõlmitud töövõtulepingu alusel OÜ Monoliit.

5. Atla sadama rekonstrueerimise II etapi teostamiseks korraldas kaebaja lihtsustatud korras

menetletava hanke „Atla sadama rekonstrueerimise II etapp. Lainemurdjate ehitamine“, mille

luges 15.02.2012. a otsusega nr 25 projekteerimistöid puudutavas osas lõppenuks seoses

15.12.2010 kaebaja ja Monoliit OÜ vahel projekteerimistööde töövõtulepingu nr 7-11 J4

sõlmimisega. Pärast seda alustas kaebaja Atla sadama rekonstrueerimise II etapi osas uut

hankemenetlust, teavitades sellest PRIA-t 18.05.2012. a kirjaga. Uues hankemenetluses osales

üks pakkuja (OÜ Mert), kelle kaebaja tunnistas 26.04.2012. a korraldusega nr 88 riigihanke

hanketeates esitatud kvalifitseerimise tingimustele vastavaks.

6. 2012. aastal viis PRIA kaebaja taotluste nr 941110740074 ja nr 941111740145 osas läbi

auditi ning tellis teostatud ehitustööde kulude abikõlblikkuse hindamiseks ekspertiisi

Ehitusekspertiisibüroo OÜ-lt (ekspertiisi töö nr 12-488/E, tl 13-52p).

7. PRIA nõudis 24.04.2013. a otsusega nr 17-6/160 (tl 10-12) kaebajalt tagasi taotluse

nr 941110740074 alusel Atla sadama rekonstrueerimise projekti I etapi ehitamiseks välja

makstud toetuse summas 31 854,93 eurot. Otsuse kohaselt ei olnud kaebaja poolt toetuse

kasutamisel kantud kulud summa 31 854,93 eurot abikõlblikud, kuivõrd kulud ei olnud tehtud

tegelikult ehitatud mahtude osas ja mõistliku hinnaga. Kaebaja vaidlustas otsuse halduskohtus

(haldusasi nr 3-13-1969).

8.

05.09.2013. a otsuse nr 17-6/370 (tl 53-55p) alusel maksis PRIA kaebajale taotluse

nr 941111740145 alusel Atla sadama rekonstrueerimise projekti II etapi ehitamiseks välja

toetuse summas 16 439,90 eurot ning jättis osaliselt välja maksmata toetuse summas

9 201,04 eurot. Otsuse kohaselt oli kulu summas 9 201,04 eurot mitteabikõlblik ega kuulunud

väljamaksmisele. Kaebaja vaidlustas otsuse halduskohtus (haldusasi nr 3-14-35).

9.

09.06.2014. a otsusega nr 17-6/320 (tl 56-58p) nõudis PRIA kaebajalt tagasi taotluse

nr 941110740074 alusel väljamakstud summast 159 779,12 eurot 25% ehk toetuse summas

39 944,78 eurot ja taotluse nr 941111740145 alusel väljamakstud summast 150 518 eurot 25%

ehk toetuse summas 37 629 eurot, kokku 77 574,28 eurot.

Otsuses on tagasinõude õiguslikuks aluseks märgitud põllumajandusministri 24.04.2008. a

määruse nr 38 „Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 rakenduskava meetme 4.1

„Kalanduspiirkondade säästev areng“ raames toetuse andmise ja kasutamise tingimused ja

kord“ (määrus nr 38) § 32 lg 1 ning kalandusturu korraldamise seaduse (perioodil

01.01.2012–30.06.2014 kehtinud redaktsioonis; KTKS) § 198 lg 3 p 7, § 71 lg 2 p 1 ja p 7, lg

4, 8, 10-11, 13, 15 ja 17.

10. 10.07.2014 esitas kaebaja PRIA 09.06.2014. a otsuse peale vaide (tl 59-63p), mille PRIA

jättis 10.09.2014. a vaideotsusega nr 17-4/14/19 (tl 66-68) rahuldamata.

11. 06.10.2014 esitas kaebaja Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 2-8), milles palus PRIA

09.06.2014. a otsuse nr 17-6/320 ja PRIA 10.09.2014. a vaideotsuse nr 17-4/14/19 tühistada.

12. Vastustaja palus kaebusele esitatud vastuses (tl 87-90p) jätta kaebus rahuldamata.

13. Tartu Halduskohus rahuldas 10.02.2015. a otsusega kaebuse ning tühistas PRIA

09.06.2014. a otsuse nr 17-6/320 ja 10.09.2014. a vaideotsuse nr 17-4/14/19.

PRIA otsuse aluseks on KTKS § 71 lg 2 p 7.

Kuivõrd kaebaja oli ostja riigihangete seaduse mõistes, tuli vastavalt KTKS § 198 lg 3 p-le 7

projektiga seotud hangete tegemisel järgida ka riigihangete nõudeid. KTKS § 68 lg 1 annab

PRIA-le õiguse riikliku järelevalve teostamiseks KTKS ja selle alusel kehtestatud õigusaktide

nõuete täitmise kontrollimiseks. Kuna toetuse taotleja oli KTKS § 198 lg 3 p 7 kohaselt teiste

kohustuste kõrval kohustatud kinni pidama riigihangete seaduse nõuetest, siis oli PRIA-l

õigus kontrollida taotleja poolt ka sellest kohustusest kinnipidamist.

Vaidlustatud otsus kuulub tühistamisele KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud tähtaja –

90 kalendripäeva arvates otsuse rikkumisest teadasaamisest – olulise ületamise tõttu. PRIA

09.06.2014. a otsuse järgi on kaebaja RHS nõuete rikkumine kindlaks tehtud PRIA poolt

2012. aastal läbi viidud auditiga ja PRIA poolt OÜ-lt Ehitusekspertiisibüroo tellitud

ekspertarvamusega. PRIA siseauditi osakonna kokkuvõte auditi tulemustest on koostatud

04.01.2013. OÜ Ehitusekspertiisibüroo poolt on ekspertiisi tulemuste kokkuvõte koostatud

novembris 2012 ehk auditiga samaaegselt. Seega saab järeldada, et RHS nõuete rikkumisest

saadi toetuse andja poolt lõplikult teada hiljemalt jaanuaris 2013. Arvestades KTKS § 71 lg 3

sätestatut, oleks toetuse tagasinõudmise otsus tulnud teha hiljemalt enne 01.05.2013.

Vaidlustatud 09.06.2014. a otsus on aga tehtud enam kui aastase hilinemisega.

KTKS § 71 lg 3 puhul ei ole tegemist toetuse tagasinõudmise aegumistähtajaga. Toetuse

tagasinõudmise tähtaeg tuleneb Euroopa Nõukogu 18.12.1995. a määrusest (EÜ) nr 2988/95

„Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta“ (määrus nr 2988/95), mille art 3 lg 1 kohaselt

on üldine aegumistähtaeg tagasinõude menetluse algatamiseks neli aastat eeskirjade eiramise

toimepanekust. Jätkuvate ja korduvate eiramiste korral hakatakse aegumistähtaega arvestama

päevast, mil eiramine lõpeb. Kohus leiab, et KTKS § 71 lg-s 3 määratud 90-päevane tähtaeg

on sätestatud ka selleks, et juhul, kui nõuete rikkumine on kindlaks tehtud, saabuks selgus

rikkumise tagajärgede suhtes võimalikult lühikese ajaga. Toetuse tagasinõudmine ei saa

toimuda suvalisel ajal. Antud juhul ei nähtu ka, et toetuse saaja enda tegevus oleks olnud

takistuseks otsuse tähtaegseks lahendamiseks, samuti ei nähtu, et vastustaja oleks asja

lahendamise tähtaega pikendanud.

Kuivõrd PRIA on kaebaja samade toetuse taotluste osas juba 2013. aastal teinud kas toetuse

tagasinõudmise otsuse (taotluse nr 941110740074 osas 24.04.2013) või toetuse osalise välja

maksmata jätmise (taotluse nr 94111740145 osas 05.09.2013), ning ka eelnevate otsuste

tegemisel ja toetuse tagasinõudmisel või vähendamisel on PRIA lähtunud kaebaja poolt RHS

nõuete rikkumise asjaoludest, siis kannab vaidlustatud otsusega toetuse tagasinõudmine endas

karistuslikku iseloomu. Eelnev ei tähenda, et riigihangete reeglite eiramine ei ole iseseivalt

rikkumine, mille eest saaks toetust tagasi nõuda, kuid antud juhul on eelnevalt kaebajalt

kindel summa tagasi nõutud või talle välja maksmata jäetud. Kui vastustaja lähtus toetuse

tagasinõudmisel protsendi määramisel määruse nr 278 § 111 lõikest 3, siis tuli arvestada ka

sama määruse § 111 lõikes 1 toodud piirangut, mille kohaselt § 111 lg-tes 2-9 toodud

protsendid on kohaldatavad ainult juhul, kui rikkumise tõttu tekkinud kahju suurust ei ole

võimalik hinnata ja selle hindamine on ebamõistlikult aja- ja ressursimahukas. Vaidlustatud

otsuses sellekohane põhjendus puudub.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

14. 11.03.2015 esitas PRIA Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsuse peale

apellatsioonkaebuse (tl 148-151), milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue

otsuse, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata. Vajadusel palub vastustaja küsida

Euroopa Kohtult eelotsust tuvastamaks määruse nr 2988/95 artiklis 3 toodud toetuse

tagasinõudmise algatamise nelja aastase tähtaja ülimuslikkust KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud 90

kalendripäeva pikkuse tähtaja suhtes.

1) PRIA hinnangul ei saa KTKS § 71 lg-s 3 toodud 90-päevase tähtaja alguseks lugeda PRIA

siseauditi osakonna poolt koostatud auditi tulemuste kokkuvõtte kuupäeva (04.01.2013).

PRIA koosneb erinevatest struktuuriüksustest, millistel kõigil oma funktsioonid ja

tööülesanded, mis tulenevad nii PRIA põhimäärusest kui ka osakondade põhimäärustest.

Euroopa Liidu poolt kaasfinantseeritavate toetuste menetlemine on reguleeritud vastavate

protseduuridega, kus iga menetluses osaleva struktuuriüksuse tegevused on väga täpselt

reglementeeritud. Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 Eesti rakenduskava toetuste

menetlemine toimub eelkõige PRIA arengutoetuste osakonna kalandustoetuste büroo poolt.

Põllumajandusministri 21.07.2000. a määrusega nr 52 kehtestatud PRIA põhimääruse § 17 p-

des 1 ja 11 sätestatud PRIA siseauditi osakonna ja arengutoetuste osakonna põhiülesannetest

nähtuvalt ei kuulu siseauditi osakonna ülesannete hulka toetuste taotluste menetlemises

osalemine, sealhulgas menetluse käigus tehtavate otsuste aluseks olevate asjaolude

tuvastamine. Vastavaid ülesandeid ei tulene siseauditi osakonnale ka osakonna põhimäärusest.

Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 Eesti rakenduskava toetuste menetlemise osakondade

vahelise protseduuri punkt 6.10.1 sätestab, et kui pärast toetuse väljamaksmist selgub, et

esinevad alused toetuse tagasinõudmiseks, tuleb teha vastavasisuline ettepanek, mis

kooskõlastatakse vastavalt lisas 1 toodud tabelile. Nimetatud ettepanek ehk dokument, milles

tuvastati kaebaja poolsed rikkumised, mis tõid kaasa toetuse tagasinõudmise, koostati PRIA

poolt 06.05.2014. Seega ei saa lugeda KTKS § 71 lgs 3 toodud 90-päevase tähtaja alguseks

mitte PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud auditi tulemuste kokkuvõtet, vaid

asutuse ja osakonna põhimäärusest tulenevat tööülesannet täitnud ning asjakohaste

menetlusprotseduuride järgi käitunud struktuuriüksuse poolt 06.05.2014 koostatud

ettepanekut kaebaja taotluste 941110740074 ja 941111740145 toetuste tagasinõudmiseks.

2) PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud auditi tulemuste kokkuvõtet ei saa

lugeda KTKS § 71 lg-s 3 toodud 90 päevase tähtaja algust fikseerivaks aluseks ka selle sisust

lähtudes. Auditi tulemuste kokkuvõtte tekstist ei tulene, et rikkumised oleksid lõplikult

tuvastatud. PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud auditi tulemuste kokkuvõte

annab PRIA kalandustoetuste büroole juhised edasiseks tegutsemiseks ning nende hulgas ei

ole nõuet koheselt alustada toetuse tagasinõudmist. Seega on antud dokumendi näol tegemist

tähelepanu juhtimisega võimalikule rikkumisele ning selle käsitlemine Tartu Halduskohtu

poolt rikkumisest teadasaamise alusena ei ole õiguspärane.

3) Samuti ei saa rikkumisest teadasaamiseks lugeda PRIA poolt Ehitusekspertiisibüroo OÜ-lt

tellitud eksperthinnangus nr 12-488/E punktis 7.2 viidatud puudusi. Asjaolu, et ekspert

riigihangete seaduse rikkumised ekspertiisiaktis omapoolselt tuvastas ja fikseeris, ei tähenda,

et need leidsid koheselt tuvastamist ka PRIA poolt. Antud ekspertiisiakt oli üheks aluseks

PRIA poolsete vastavate menetlustoimingute läbiviimiseks riigihangete seaduse rikkumiste

lõplikuks tuvastamiseks, kuna antud juhul oli PRIA poolt tellitud ehituslik ekspertiis, mitte

riigihangete seadusele vastavuse ekspertiis. Riigihangete seaduse rikkumise asjaolud said

kinnituse 06.05.2014 koostatud ettepanekus Lümanda Vallavalitsuse taotluste 941110740074

ja 941111740145 toetuste tagasinõudmiseks.

4) Tulenevalt Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse printsiibist on KTKS § 71 lõikes 3

sätestatud tähtaega võimalik kohaldada üksnes nendel juhtudel, kui Euroopa Liidu õigus ei

sätesta teisiti. Vastavalt määruse nr 2988/95 art 3 lõikele 1 on aegumistähtaeg menetluste

algatamiseks neli aastat eeskirjade eiramise toimepanekust alates. Määruse nr 2988/95 art 3 ei

reguleeri üksnes tagasinõudmise menetluse algatamise tähtaega (milline ekslik mulje võib

jääda õigusakti eestikeelsest tekstist), vaid pigem kogu tagasinõudmise menetluse läbiviimise

tähtaega (the limitation period for proceedings shall be four years). Hõlmates kogu menetluse

läbiviimise tähtaja, sätestab art 3 mh ka selle, millise aja jooksul tuleb teha tagasinõudmise

otsus. Kui siseriikliku õiguse puhul käsitatakse menetlustähtaegasid vaid üldise orinetiirina,

siis tuleks Euroopa Liidu õiguse rakendamisel lähtuda samast põhimõttest. PRIA hinnangul ei

saa siseriikliku õigusnormiga lühendada tagasinõudmise tähtaega, mistõttu ei ole võimalik

KTKS § 71 lõiget 3 antud juhul kohaldada.

5) Kuna antud juhul on ilmselgelt tegemist vastuoluga Euroopa Liidu õiguse ja siseriikliku

õiguse vahel on PRIA arvates asjakohane küsida Euroopa Kohtult eelotsust tuvastamaks

määruse nr 2988/95 artiklis 3 toodud toetuse tagasinõudmise algatamise nelja aastase tähtaja

ülimuslikkust KTKS § 71 lg 3 sätestatud 90 kalendripäeva pikkuse tähtaja suhtes.

6) Väär on halduskohtu seisukoht selles, et vaidlustatud otsuse puhul võib olla tegemist

karistusliku iseloomuga haldusaktiga. Varasemate tagasinõuete puhul tuvastati ekspertiisiga

taotleja poolt tegemata tööd või tavapärasest kõrgema hinnaga tööd, mille eest oli toetus välja

makstud ning milliste summade kohta PRIA algatas tagasinõude. Varasemates tagasinõuetes

omavad viited riigihangete seaduse rikkumisele kirjeldavat iseloomu illustreerimaks taotleja

käitumist. Erinevate rikkumiste puhul tehtavad toetuse tagasinõuded ei ole üksteist välistavad.

15. Kaebaja palub kohtule edastatud vastuses apellatsioonkaebusele (tl 157-159p) jätta see

rahuldamata.

1) PRIA on rikkunud KTKS §-s 71 lg 3 toodud tähtaega. PRIA-l on küll õigus kehtestada

õigusaktides ettenähtud menetluste läbiviimiseks protseduurireeglid, ent sellisel juhul on

tegemist üksnes halduse sisese eeskirjaga, mille eesmärgiks on seadusega antud

diskretsioonivolituse ühetaoline ning nõuetekohane (sh tähtaegne) realiseerimine. Seejuures

lasub KTKS-st tulenev kohustus teha ettekirjutus toetuse tagasinõudmiseks hiljemalt 90 päeva

jooksul rikkumisest teadasaamisest, mitte konkreetsel PRIA osakonnal, vaid PRIA-l tervikuna

ning seda sõltumata ametkondlikust töökorraldusest.

2) Arusaamatuks jääb PRIA väide selle kohta, et tegelikult saadi väidetavatest riigihangete

rikkumisele viitavatest asjaoludest teada alles 06.05.2014 koostatud dokumendis. Nimetatud

dokumendis on tehtud üksnes ettepanek vastustajalt toetuse tagasinõudmiseks. Väidetavad

rikkumised on sedastatud PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud dokumendis

„Kokkuvõte auditi tulemustest“, lisaks on riigihanke nõuete väidetavale rikkumisele viidatud

Ehitusekspertiisibüroo OÜ töös nr 12-488-E. Kõik PRIA poolt väidetud asjaolud, mis on

olnud vaidlustatud otsuse aluseks, pidid olema PRIA-le teada juba hiljemalt 2013. a alguses.

PRIA on tuginenud väidetavatele riigihanke nõuete rikkumistele juba 05.09.2013. a otsuses nr

17-6/370.

3) KTKS § 71 lg-s 3 toodud tähtaja näol on tegemist õigust lõpetava tähtajaga. Nimetatud

tähtaja eesmärgiks on kaitsta haldusvälist isikut, seades tagasinõude esitamisele ajalised

piirid. Ühelt poolt on KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud tähtaja eesmärgiks tagada, et menetlus

viiakse haldusvälise isiku suhtes läbi võimalikult kiirelt ja efektiivselt. Teisalt kaitseb

osundatud säte isiku õiguspärast ootust, et kontrollitud taotluse ning revideeritud

kuludokumentide ja muude esitatud andmete põhjal kord juba väljamakstud toetuse andmise

õiguspärasust kontrollitakse mõistliku aja jooksul ning toetust ei nõuta enam pärast

eelnimetatud mõistlikku aja möödumist tagasi. Antud juhul oli PRIA vastustaja tegevusega

detailselt kursis ning kiitis nii valitud hangete liigid, hankelepingute sõlmimise kui ka

täiendused heaks. Kuivõrd PRIA enda hinnangul tuli taotleja poolt riigihangete nõuete täitmist

kontrollida kogu menetluse vältel, pidanuks ta tuvastama asjaolud, mis PRIA hinnangul

viitavad rikkumisele juba 2012. aastal, mil alustati II etapi ehitust ning kooskõlastati pakkuja

asendamine PRIA-ga.

4) KTKS § 71 lg 3 ja määruse nr 2988/95 art 3 vahel puudub vastuolu, mis tooks kaasa KTKS

§ 71 lg 3 kohaldamata jätmise või vajaduse taotleda Euroopa Kohtult selles osas eelotsust,

kuna KTKS § 71 lg 3 ja määruse nr 2988/95 art 3 reguleerivad olemuslikult erinevaid

tähtaegu. Ka halduskohus on eristanud ühelt poolt Nõukogu määrusest tulenevat toetuse

tagasinõudmise menetluse alustamise tähtaega ja tähtaega, mis on ette nähtud nimetatud

menetluse tulemusena antava ettekirjutuse tegemiseks (KTKS § 71 lg 3). Määruse nr 2988/95

art 1 kohaselt kehtestatakse sellega üksnes üldised eeskirjad ühenduse õiguse suhtes toimunud

eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ja ning haldusmeetmete ja -karistuse kohta. Seejuures

tuleneb artiklist 2, et konkreetsed regulatsioonid kontrolli läbiviimiseks ja meetmete

kohaldamiseks kehtestatakse liikmesriikide enda õigusaktidega. Nimetatud halduskontroll ja

kohaldatavad meetmed peavad olema seejuures proportsionaalsed ja tõhusad (art 2 lg 1).

Proportsionaalsuse ja tõhususe nõudega on kooskõlas see, et liikmesriik sätestab siseriiklike

õigusaktidega konkreetsed tähtajad, mida pädev ametiasutus on kohustatud kontrollimenetlust

läbi viies järgima. Kaebaja leiab, et kooskõlas KTKS § 71 lg-ga 5 ei sätesta KTKS § 71 lg 3

mingil moel lühemat perioodi menetluste läbiviimiseks võrrelduna määruse nr 2988/95 art 3

lg-s 1 toodud 4-aastase tähtajaga, vaid KTKS § 71 lgst 5 tulenevalt on menetluse läbiviimise

tähtaeg pikem (10 aastat toetuse väljamaksmisest). Seega võib PRIA alustada menetlust ka

hiljem, kui määruses nr 2988/95 märgitud tähtaja jooksul, ent ettekirjutus tuleb teha 90

kalendripäeva jooksul rikkumise tuvastamisest.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

16. Ringkonnakohus leiab, et vastuolu tõttu määruse nr 2988/95 art 3 lg-ga 1 tuleb jätta

kohaldamata KTKS § 71 lg 3. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt, halduskohtu

otsuse resolutsiooni punktid 1–3 tuleb tühistada ja asi tuleb saata halduskohtule uueks

läbivaatamiseks.

17. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et halduskohus on ekslikult rahuldanud kaebuse

tuginedes KTKS § 71 lgle 3, mille järgi teeb KTKS § 71 lg-tes 1 ja 2 sätestatud juhtudel PRIA

kalandusturu toetuse tagasinõudmise otsuse rikkumisest teadasaamisest arvates 90

kalendripäeva jooksul. KTKS-s sätestatud tähtaega ei saa käsitada toetuse tagasinõuet

välistava tähtajana, kuna tulenevalt määruse nr 2988/95 art 3 lõikest 1 on üldine

aegumistähtaeg tagasinõude menetluse algatamiseks neli aastat eeskirjade eiramise

toimepanekust. Jätkuvate ja korduvate eiramiste korral hakatakse aegumistähtaega arvestama

päevast, mil eiramine lõpeb. Mitmeaastaste programmide korral ei aegu asi mingil juhul enne

programmi täielikku lõpetamist. Tagasinõudmise menetluse aegumistähtaeg katkeb, kui pädev

asutus teatab kõnealusele isikule eiramisega seotud juurdluse algatamisest. Asi aegub lõplikult

päeval, mil kahekordse aegumistähtajaga võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus

oleks määranud karistust. Määruse nr 2988/95 art 3 lg 3 lubab liikmesriikidel kohaldada

lõikes 1 sätestatust üksnes pikemat (mitte lühemat) ajavahemikku. Määruse nr 2988/95 art 1

lg 1 kohaselt võetakse Euroopa ühenduste finantshuvide kaitsmiseks käesolevaga vastu

üldised eeskirjad ühenduse õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning

haldusmeetmete ja -karistuste kohta. Sama artikli lg 2 järgi tähendab „eeskirjade eiramine“

ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis

kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet või nende juhitavaid eelarveid kas otse

ühenduste nimel kogutud omavahenditest laekunud tulu vähenemise või kaotamise või

põhjendamatu kuluartikli tõttu. Euroopa Kohus on selgitanud määruses nr 2988/95 sätestatud

tähtaja tähendust järgmiselt: „[…] määruse nr 2988/95 artikli 1 lõikes 1 kehtestatakse „üldised

eeskirjad [liidu] õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning

haldusmeetmete ja -karistuste kohta“ ning need eeskirjad kehtestatakse sama määruse

põhjendusest 3 tulenevalt selleks, et „võidelda igasuguse [liidu] finantshuve kahjustava

tegevuse vastu mis tahes alal“ […] Niisiis määratakse määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1

esimeses lõigus menetluse alustamise aegumistähtaeg, mis algab eeskirjade eiramise

toimepanekust, mis vastavalt sama määruse artikli 1 lõikele 2 tähendab „[liidu] õiguse mis

tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks

[liidu] üldeelarvet […]“ […] Siit tuleneb, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 on

kohaldatav nii eeskirjade eiramisele, mille eest võidakse määrata halduskaristus selle määruse

artikli 5 tähenduses, kui ka eeskirjade eiramisele, mille puhul võidakse võtta haldusmeetmeid

määruse artikli 4 mõttes, st meetmeid, mille sisu on alusetult saadud soodustuse äravõtmine,

kuid mida ei käsitleta siiski karistusena […] Määruse nr 2988/95, eelkõige selle artikli 3 lõike

1 esimese lõigu vastuvõtmisega soovis liidu seadusandja kehtestada antud valdkonnas üldise

aegumisnormi, mille eesmärk on ühelt poolt määratleda kõikides liikmesriikides kohaldatav

minimaalne tähtaeg ja teiselt poolt loobuda võimalusest tagasi nõuda liidu eelarvest

põhjendamatult saadud summasid nelja aasta möödumisel vaidlusaluste maksetega seotud

rikkumise toimepanemisest […] Seega määratles liidu seadusandja määruse nr 2988/95

artikli 3 lõike 1 vastuvõtmisega, ilma et see piiraks nimetatud artikli lõike 3 kohaldamist,

üldise aegumisnormi, millega ta tahtlikult lühendas neljale aastale ajavahemiku, mille jooksul

liikmesriikide pädevad asutused peaksid või oleksid pidanud liidu nimel ja liidu eelarve

huvides sellised põhjendamatult antud soodustused tagasi nõudma […], jättes siiski välja

menetluse algatamise selliste eksimuste ja eeskirjade eiramise suhtes, mille toimepanijaks on

siseriiklikud asutused ise […] Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 3 ette nähtud võimaluse

raames säilib liikmesriikidel lai kaalutlusõigus nende pikemate aegumistähtaegade

kehtestamisel, mida nad soovivad kohaldada liidu finantshuve kahjustava rikkumise korral

[…]“ (EKo 17.09.2014, C341/13, p 43-45, 49-50, 55). Eelnevast tulenevalt leiab

ringkonnakohus, et määrus nr 2988/95 kohaldub ka käesoleval juhul. Tegemist on acte

claire’iga, mis ei vaja tõlgendamiseks Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist, kuna seda on juba

piisavalt selgitatud. Teisal on Euroopa Kohus selgitanud, et „kuritarvituse või hooletuse

tagajärjel kaotatud summade tagasinõudmine peab toimuma määruse nr 4253/88 artikli 23

lõike 1 alusel ja siseriiklikus õiguses kehtiva korra kohaselt, kuid siseriikliku õiguse

kohaldamine ei tohi kahjustada ühenduse õiguse kohaldamist ja tõhusust ning selle tagajärjel

ei tohi eeskirju eirates antud summade tagasinõudmine muutuda praktiliselt võimatuks.

Siseriikliku kohtu ülesanne on tagada ühenduse õiguse kohaldamine täiel määral, jättes

vajadusel kohaldamata või tõlgendades niisugust siseriiklikku normi […], mis ühenduse

õiguse kohaldamist takistab“ (EKo 13.03.2008, liidetud kohtuasjad C-383/06–C-385/06, p

59). Ringkonnakohus leiab, et sama põhimõte peab kehtima ka määruse nr 2988/95 art 3 lg 1

suhtes. Seega ei saa Eesti seadusandja sätestada määruse nr 2988/95 art 3 lõikes 1 sätestatud

4-aastasest aegumistähtajast lühemat tähtaega, mis välistaks tagasinõude. Kuna KTKS § 71

lg 3 puhul oli tegemist seaduses sätestatud tähtajaga, mis kollideerub määruse nr 2988/95 art

3 lg-s 1 sätestatud tähtajaga, siis tuleb KTKS § 71 lg 3 tulenevalt Euroopa Liidu õiguse

kohaldamise esimuse põhimõttest ja õigusselguse huvidest käesoleval juhul kohaldamata jätta

(HKMS § 158 lg 4, § 162 lg 2).

18. Halduskohus leidis, et KTKS § 71 lg 3 puhul ei ole tegemist toetuse tagasinõudmise

aegumistähtajaga, vaid KTKS § 71 lg-s 3 määratud 90-päevane tähtaeg on sätestatud ka

selleks, et juhul, kui nõuete rikkumine on kindlaks tehtud, saabuks selgus rikkumise

tagajärgede suhtes võimalikult lühikese ajaga. Toetuse tagasinõudmine ei saa halduskohtu

arvates toimuda suvalisel ajal. Kaebaja on väitnud, et KTKS § 71 lgst 5 tulenevalt on

menetluse läbiviimise tähtaeg pikem (10 aastat toetuse väljamaksmisest), mistõttu võib PRIA

alustada menetlust ka hiljem, kui määruses nr 2988/95 märgitud tähtaja jooksul, ent

ettekirjutus tuleb teha 90 kalendripäeva jooksul rikkumise tuvastamisest. Ringkonnakohus

halduskohtu viidatud seisukohaga ega kaebaja viimati nimetatud seisukohaga ei nõustu.

KTKS § 71 lg 5 sätestab, et Euroopa Kalandusfondi toetuse tagasinõudmise otsuse võib teha

hiljemalt 31.12.2025; muu kalandusturu toetuse tagasinõudmise otsuse võib teha kalandusturu

toetuse väljamaksmisest arvates 10 aasta jooksul. Ringkonnakohus on seisukohal, et KTKS §

71 lg 5 kujutab endast tähtaja pikendamist määruse nr 2988/95 art 3 lg 3 mõttes. Kuid see

järeldus ei kõrvalda KTKS § 71 lg 3 vastuolu määruse nr 2988/95 art 3 lgga 1. Erinevalt

halduskohtust leiab ringkonnakohus, et toetuse tagasinõudmise ajahetk ei ole määruse nr

2988/95 art 3 lg 1 valguses oluline. Küll aga on määruse nr 2988/95 art 3 lg-ga 1 vastuolus

nõudeõigust välistav tähtaeg, mis on lühem kui art 3 lg-s 1 sätestatud tähtaeg. Seetõttu ei ole

oluline, mis liiki tähtajaga on tegu KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud tähtaja puhul.

19. Ringkonnakohus leiab, et argumendid PRIA sisemise asjaajamise kohta ei ole eelnevast

tulenevalt asjakohased, ega pea vajalikuks nende suhtes seisukohta kujundada. Määruse

nr 2988/95 art 3 lg-s 1 sätestatud 4aastane tähtaeg ei olnud PRIA 09.06.2014. a otsuse

tegemise ajal igal juhul veel möödas. Küll aga on vajalik võtta seisukoht halduskohtu otsuse

ülejäänud põhjenduste osas.

20. Halduskohus on asunud seisukohale, et PRIA otsuse aluseks on KTKS § 71 lg 2 p 7, kuid

jätnud täielikult hindamata, kas selle normi eeldused on täidetud ja kas PRIA 09.06.2014. a

otsus on nimetatud osas nõutaval määral põhjendatud. KTKS § 71 lg 2 p 7 kohaselt võib

PRIA lisaks KTKS § 71 lõikes 1 nimetatud alustele nõuda Euroopa Kalandusfondi toetuse,

välja arvatud tehnilise abi, või kalamajandusliku riigiabi täielikku või osalist tagasimaksmist,

kui toetuse saaja ei ole täitnud talle pandud kohustusi.

21. Halduskohus on leidnud, et PRIA 09.06.2014. a otsus on karistusliku iseloomuga.

Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu seisukoht võib sisaldada endas vastuolu, kuna

halduskohus on asunud eelnevalt seisukohale, et PRIA 09.06.2014. a otsuse õiguslikuks

aluseks on KTKS § 71 lg 2 p 7. Ringkonnakohus leiab, et kui KTKS § 71 lg 2 p 7 eeldused on

täidetud, siis ei saa toetuse tagasinõudmine olla karistusliku iseloomuga.

22. Halduskohus on kritiseerinud PRIA teguviisi ka seetõttu, et PRIA oli kaebajalt eelnevalt

juba kindla summa tagasi nõudnud või talle välja maksmata jätnud. Ringkonnakohus osutab

sellele, et PRIA tugines 24.04.2013. a otsuses nr 176/160 ja 05.09.2013. a otsuses nr 17-6/370

teistele alustele kui 09.06.2014. a otsuses. Kas ja kuivõrd selline korduv tagasinõudmine on

lubatav, on jäänud halduskohtu poolt sisuliselt hindamata.

23. Halduskohus on täiendavalt tuginenud määruse nr 278 § 111 lg 1 rikkumisele PRIA poolt.

Ringkonnakohus ei nõustu ka selle etteheitega. PRIA on vastuses kaebusele selgitanud, et

määrus nr 278 oli üksnes PRIA kaalutlusotsuse tegemise aluseks. Ringkonnakohus nõustub

vastustajaga, et PRIA on üksnes kaalutlust teostades võtnud analoogiale tuginedes arvesse

määruses nr 278 sätestatut, et mitte sattuda vastuollu määrusandja väärtushinnangutega.

Tegemist on kaalutlusotsuse põhjenduse raames esitatud legitiimse kaalutlusega.

24. Ringkonnakohus märgib veel, et PRIA tugines 09.06.2014. a otsuse kaalumise

põhjenduses Komisjoni 19.12.2013. a otsuse nr C(2013)9527final lisa punktis 2.1 oleva tabeli

alapunktile 2. Nimetatud alapunkti järgi soovib Komisjon, et toetus nõutaks tagasi kas 25%

või 100% ulatuses vastavalt sellele, kas hanketeade oli piisav, et ka teiste Euroopa Liidu

liikmesriikide ettevõtted saaksid riigihankel osaleda. PRIA on lähtunud kaebajale soodsamast

tõlgendusest ning nõudnud tagasi 25% toetusest. Komisjoni 19.12.2013. a otsuse

nr C(2013)9527final õiguslikuks aluseks on märgitud Euroopa Parlamendi ja nõukogu

25.10.2012. a määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve

suhtes kohaldatavaid finantseeskirju, art 80 lg 4, mille kohaselt peab komisjon: i) kohaldama

liikmesriikide suhtes finantskorrektsioone, et arvata liidu rahastatavatest kuludest välja

sellised maksed, mis on tehtud kohaldatavat õigust rikkudes; ii) võtma finantskorrektsioonide

puhul aluseks kindlakstehtud põhjendamatult kulutatud summade suuruse ja nende rahalise

mõju eelarvele ning kui neid summasid ei ole võimalik täpselt kindlaks teha, võib komisjon

kohaldada ekstrapoleeritud või kindlamääralisi korrektsioone vastavalt valdkondlikele

eeskirjadele; iii) võtma finantskorrektsiooni summa üle otsustades arvesse kohaldatava õiguse

rikkumise olemust ja raskusastet ning rahalist mõju eelarvele, sealhulgas juhtimis- ja

kontrollisüsteemide puuduste korral. Samuti on Komisjoni otsuse nr C(2013)9527 õiguslikuks

aluseks märgitud nõukogu 27.07.2006. a määruse (EÜ) nr 1198/2006 „Euroopa

Kalandusfondi kohta“ artiklid 97 ja 98. Nimetatud artiklid annavad Euroopa Komisjonile

õiguse teha finantskorrektsioone liikmesriikide suhtes Euroopa Kalandusfondi poolt

rahastatud toetuste kasutamisel avastatud puuduste korral. Samuti on Komisjon otsuse nr

C(2013)9527final preambuli punktis 5 viidanud, et otsusega ajakohastatakse riigihanke-

eeskirjade eiramisega seotud finantskorrektsioonide kohta programmitöö perioodideks 2000–

2006 ja 2007–2013 antud suunised. Kaebaja on halduskohtule esitatud kaebuses tuginenud

sellele, et Komisjoni otsus nr C(2013)9527, millest PRIA toetuse tagasinõudmisel ja summa

suuruse määramisel lähtus, ei ole käesoleval juhul kohaldatav, kuivõrd selles toodud juhiseid

kaalutlusotsuse tegemiseks ei ole võimalik rakendada menetlustele, mis on viidud läbi enne

2013. aastat. Ringkonnakohus leiab, et käesoleva kohtuvaidluse tulemust võib ka hinnang

sellele kaebaja argumendile mõjutada. Halduskohus on jätnud ka antud küsimuses seisukoha

kujundamata.

25. Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et halduskohtu lahend ei ole seaduse kohaselt

olulises ulatuses põhjendatud ja ringkonnakohtul ei ole võimalik puudust kõrvaldada. Asja

sisuline otsustamine tähendaks vähemalt ühe kohtuastme äralõikamist ja sisulise vaidluse

kandumist Riigikohtusse esimese astme kohtuna, sest poolte seisukohavõtud ringkonnakohtus

keskendusid KTKS § 71 lg 3 kohaldatavusele. Halduskohtu otsuse resolutsiooni punktid 1–3

tuleb seega apellatsioonkaebuse ja selle vastuväidete põhjendustest olenemata tühistada ja

saata asi uueks arutamiseks halduskohtule tagasi (HKMS § 199 lg 2 p 2).

26. Kuna ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ja saadab asja uueks arutamiseks

halduskohtule tagasi, siis ta ei otsusta menetluskulude jaotust.

Maili Lokk

Tiina Pappel

Madis Ernits

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/