3-14-50988/30 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Tiina Pappel ja Agu Timmi

Otsuse avalikult teatavakstegemise

aeg ja koht

03.11.2015, Tartu

Haldusasja number

3-14-50988

Haldusasi

Vaivara valla kaebus Maksu- ja Tolliameti

30.04.2014. a vaideotsuse nr 6-1/2151-2 p 2

tühistamiseks ning 2013. a keskkonnatasude

koos

intressidega

väljamaksmisele

kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 05.08.2014. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Vaivara valla apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja Vaivara vald, esindaja advokaat Villy Lopman

Vastustaja Maksu- ja Tolliamet (MTA)

RESOLUTSIOON

1. Vaivara valla apellatsioonkaebus rahuldada osaliselt.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 05.08.2014. a otsus osaliselt, so osas, millega

menetlusosaliste kulud jäeti nende kanda. Teha selles osas uus otsus, millega mõista

Maksu- ja Tolliametilt välja Vaivara valla kasuks 375 eurot halduskohtumenetluses

kantud ja 375 eurot apellatsioonimenetluses kantud menetluskulude katteks. Muus osas

jätta otsus muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest, s.o kuni 3. detsembrini 2015.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 03.03.2014 esitas Vaivara Vallavalitsus MTA-le keskkonnatasude väljamaksmise taotluse

nr 6.1-18/338, milles palus Riigikohtu lahendi nr 3-4-1-27-13 seisukohtadele tuginedes

selgitust keskkonnatasude ülekandmise osas ja vähem makstud rahasummade vallale

ülekandmist. 31.03.2014. a vastuses teatas MTA, et kuna kohalikele omavalitsustele on

keskkonnatasude neile kuuluv osa 2013 II ja III kvartali eest juba üle kantud, arvestatakse

Riigikohtu lahendi valguses alusetult ülekantud osa ettemaksuks, mis tasaarveldatakse

järgnevate perioodide eest ülekandmisele kuuluvate keskkonnatasudega ning lisati, et Vaivara

vallale ülekantud tasusid Riigikohtu lahend ei puuduta.

2. Vaivara Vallavalitsus esitas MTA-le vaide ja palus tunnistada keskkonnatasude

väljamaksmisest keeldumine õigusvastaseks ning kehtetuks ja maksta vallale välja 2013. aasta

keskkonnatasud summas 108 588,89 eurot. Samas esitati ka alternatiivne taotlus, milles paluti

kohustada valla vastavat taotlust lahendama. 30.04.2014 vaideotsuse nr 6-1/2151-2 p-s 1

rahuldati vaie osaliselt ja otsustati lahendada keskkonnatasude väljamaksmise taotlus, kuid

jäeti see p-s 2 rahuldamata.

3. Vaivara vald esitas Tartu Halduskohtule kaebuse MTA 30.04.2014. a vaideotsuse

nr 6-1/2151-2 p 2 tühistamiseks ning 2013. a keskkonnatasude summas 108 588,89 eurot koos

intressidega väljamaksmisele kohustamiseks. Alternatiivselt esitati taotlused tunnistada

põhiseaduse § 154 lg-ga 1 ja §-ga 157 vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata

jätmine, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud

kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud; mis eristaksid kohaliku omavalitsuse

üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike

kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele

seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest; keskkonnatasude seaduse

(KeTS) § 4 lg 2, § 13 ja § 37 lg 11 ja üldine omavalitsuste rahastamise regulatsioon, mis on

vastuolus õigusega omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele; KeTS § 4 lg 2,

§ 13 ja § 37 lg 11 regulatsioon osas, millele tuginedes saab MTA jätta keskkonnatasud välja

maksmata või tasaarvestada varem kohalikule omavalitsusele välja makstud keskkonnatasud

tulevaste keskkonnatasudega, mille tulemusel rikutakse kaebaja õigust piisavale rahastatusele.

Kaebus sisaldab taotlust mõista kaebaja menetluskulud välja vastustajalt.

Kaebuse kohaselt ei tulene ühestki seadusest õigust jätta keskkonnatasud välja maksmata või

tasaarvestada need suvalisel ajal vabalt valitud tasudega. Keskkonnatasude deklaratsioonidega

seonduv reguleerib üksnes riigi ja loodusvarade kasutajate suhteid ning maksjate võimalus

korrigeerida enda deklaratsioone pole samastatav riigieelarve rahade ümberjagamise

regulatsiooniga. Rahastamissüsteemi puudulikkus rikub õigust piisavatele rahalistele

vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmisel.

Keskkonnatasude tasaarvestamine riivab eelarves nimetatud tegevusi ja kaebaja peab enda

rahalisi vahendeid ümber korraldama. Puudub regulatsioon, mille alusel saaks Riigikohtu

lahendiga nr 3-4-1-27-13 loodud olukorras tagasiulatuvalt läbi viia tasaarvestusi.

HALDUSKOHTU LAHEND

4. Tartu Halduskohtu 05.08.2014. a otsusega tühistati MTA 30.04.2014. a vaideotsuse

nr 6-1/2151-2 p 2 ning kohustati MTA-d kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama (resolutsiooni p

1). Muus osas jäeti kaebus rahuldamata (resolutsiooni p 2).

Kohtuotsuse kohaselt on vaidlus selle üle, kas ja kuidas saab riik kohalikult omavalitsuselt

tagasi võtta need keskkonnatasude summad, mis on kantud eelarvesse kehtetuks tunnistatud

tasumääradest lähtuvas suuremas ulatuses.

MTA jättis tähelepanuta, et Riigikohus on lahendi nr 3-4-1-27-13 p-s 83 märkinud, et tema

otsuse tagasiulatuv jõud tähendab, et ettenähtust suuremas summas makstud tasusid tuleb

tagastada sama seaduse kuuendas peatükis sätestatud korras ning kehtiva haldusakti alusel

makstud tasude tagastamist ei ole sõltumata käesolevast otsusest võimalik nõuda ilma

haldusakti kehtetuks tunnistamise või muutmiseta.

Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole õigus saada keskkonnatasu rohkem, kui seadus ette näeb.

Sama kehtib riigi kohta. See, kas riik ja kohaliku omavalitsuse üksus on ka tegelikult saanud

neid tasusid Riigikohtu lahendi alusel õiguspäraseks peetust rohkem, saab selguda alles siis,

kui konkreetne maksumaksja on esitanud nõuetekohase taotluse enammakstud summade

tagastamiseks ning see on rahuldatud. Kuna KeTS § 47 lg 2 võimaldab arvestada taotleja

nõusolekul tagastamisele kuuluv keskkonnatasu tasaarvestuse korras järgnevate perioodide

keskkonnatasudest maha, võib tekkida olukord, mille tõttu ei saa väita, et kohaliku

omavalitsuse üksus on saanud raha suuremas ulatuses, kui makstud tasude jaotamise järel talle

kuulub.

Vaideotsuses sisalduv ja vastustaja muud väited lubavad järeldada, et kaebuse esitamise

põhjustanud rahasumma arvutati Keskkonnaameti poolt peale Riigikohtu lahendit välja

lähtuvalt sellest, milliseid summasid on kehtetuks tunnistatud määrustes sätestatu tõttu

võimalik pidada maksumaksja poolt rohkem tasutuks ning seejuures ei uuritud, kas mõni

maksumaksja on juba esitanud taotluse enammakstu tagasi saamiseks. Seetõttu polnud

tekkinud ka õiguslikku alust, et lugeda kaebajale 2013. a II ja III kvartali eest ülekantud

keskkonnatasu ettemaksuks. Seega rikub vaideotsus kaebaja seadusest tulenevaid õigusi, sest

selles lähtutakse asjaoludest ja põhjendustest, mis ei saanud olla selle p-s 2 lahendatud taotluse

rahuldamata jätmise õiguspäraseks aluseks. Kuna kohtule pole esitatud väiteid ja tõendeid selle

kohta, kas Vaivara valda puudutavate keskkonnatasude osas on praeguseks esitatud niisuguseid

tagastamisnõudeid, mille alusel on tulnud maksumaksjatele teha rahasummade tagastamist,

tuleb tühistamisnõue rahuldada ja vaideotsuse p 2 tühistada, kuid kohustamisnõude osas saab

piirduda vaid asja uuele läbivaatamisele kohustava ettekirjutusega. Kaebaja taotluse uuel

läbivaatamisel saab vastustaja lähtuda vaid rahasummadest, mis on maksumaksjatele ka

tegelikult tagastatud. Kuna kaebajat pole võimalik käsitleda maksukohustuslasena, ei ole

maksukorralduse seaduse (MKS) § 116 lg 1 intresside osas kohaldatav.

Kaebaja alternatiivsed nõuded jäävad tähelepanuta, kuna Riigikohus on lahendis nr 3-4-1-8-09

tunnistanud, et kaebaja nimetatud õigust loovate aktide andmata jätmine on põhiseadusega

vastuolus. Lisaks ei oleks ükski neist haldusaktidest ka asjakohane. Vaidlus ei puuduta

omavalitsuslike ja riiklike kohustuste eristamist, nende riigieelarvest rahastamist ega ka

kaebaja õigust piisavale rahastatusele. Samal põhjusel on asjakohatud ka konkreetsete

ülesannete täitmisega seonduvad väited ja tõendid.

Menetluskulud jäävad halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 109 lg 1 kohaselt

hüvitamata, kuna kumbki menetlusosaline ei ole esitanud taotlust ja kuludokumente enda

menetluskulude väljamõistmiseks.

ASJAOSALISTE TAOTLUSED JA PÕHJENDUSED

5. Vaivara vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsuse

resolutsiooni p 2, jätta muutmata halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1, teha uus otsus asja

uueks läbivaatamiseks saatmata, millega rahuldada apellatsioonkaebus ja mõista vastustajalt

välja kaebaja poolt Tartu Halduskohtus ja Tartu Ringkonnakohtus kantud menetluskulud.

Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi lisades otsuse põhjendustesse apellatsioonkaebuse

seisukoha seoses asjaoluga, et seaduse tasandil on reguleerimata, kas, kuidas ja mis tingimustel

saab maksuhaldur tagasi küsida, korrigeerida, ettemaksuks lugeda ja tasaarvestada

keskkonnatasusid. Kaebaja jäi ka halduskohtule esitatud kaebuses toodud alternatiivsete

taotluste juurde.

Apellatsioonkaebuse kohaselt rikkus halduskohus oluliselt menetlusnorme ja selle tulemusel tühistas MTA

vaideotsuse valedel alustel ja lahendas ebaõigesti kaebaja menetluskulude taotluse.

Halduskohus jättis hindamata, et maksuhalduril puudub õiguslik alus keskkonnatasude välja maksmata jätmiseks

või tasaarvestamiseks. Samuti ei analüüsinud halduskohus õigusliku analoogia võimalusi ega hinnanud kaebaja

põhjendusi kohustamiskaebuse osas. Seega ei võtnud halduskohus vaidluse all olnud küsimuste osas seisukohta

ega lahendanud kaebust sisuliselt.

Halduskohus jõudis ebaõigele järeldusele, et MKS § 116 lg 1 ei ole kohaldatav. Vaideotsus tehti MKS alusel ja

seisukohti põhjendati KeTS-i abil, järelikult tuleb kohaldada MKS regulatsiooni ka intressi osas. Halduskohus ei

analüüsinud, miks kaebaja põhjendus ei anna alust intresside arvutamiseks MKS-i alusel, mistõttu rikkus HKMS §

157 lg-t 1 ja § 165 lg 1 p-i 4.

Halduskohus rikkus HKMS § 2 lg-t 4, § 4 lg-t 4 ja § 59 lg-t 3, kuna jättis tuvastamata enda poolt oluliseks loetud

asjaolu – kas ja kui palju on keskkonnatasusid Riigikohtu otsuse alusel tagasi makstud. Uurimispõhimõtte

rikkumine viis ebaõige otsuse tegemiseni.

Halduskohtu otsuses pole kaebaja taotluste osas seisukohta võetud, kuid on tuginetud sellise asjaolu tuvastamata

jätmisele, millele halduskohus ega ka pooled ei olnud varasemalt tähelepanu pööranud. Seega rikkus halduskohus

oluliselt HKMS § 157 lg-d 1 ja 2 ja seaduslikkuse põhimõtet tehes menetlusosaliste jaoks üllatusliku lahendi.

Kaebaja esitas taotluse menetluskulude hüvitamiseks. Maksekorraldus riigilõivu tasumise kohta on käsitletav

kuludokumendina. Kulunimekirja esitatud ei ole, kuid riigilõivu kandmist kontrollib kohus juba kaebuse

menetlusse võtmisel ning see mõistetakse välja hoolimata sellest, kas lõivukulu on näidatud kohtukulude

nimekirjas või mitte. Seega oli nii taotlus kui kuludokument korrektselt esitatud ja halduskohus oleks pidanud

riigilõivu välja mõistma.

Seaduse tasandil on reguleerimata kas, kuidas ja mis tingimustel saab maksuhaldur tagasi küsida, korrigeerida,

ettemaksuks lugeda ja tasaarvestada keskkonnatasusid ja seda nii Riigikohtu lahendi nr 3-4-1-27-13 loodud

olukorras, kuid ka muudel juhtudel. Kuna vaideotsuse p-s 2 otsustatu ei tugine kehtivale õigusele, on vaideotsus

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 lg 1 mõttes õigusvastane ja tuleb tunnistada kehtetuks.

Nõustuda ei saa vastustaja seisukohaga, et kodaniku tasandil tehtav üksik haldusmenetluse toiming on samastatav

riigieelarve õiguse toimingutega. Maksukohustuslaste parandus-deklaratsioonide esitamise võimalus ja õigus

(KeTS § 44 lg 1, 2) ei ole samastatav riigieelarvelise mehhanismiga, millega jaotatakse rahasid riigieelarves

ümber riigi ja kohalike omavalitsuste vahel.

Vaideotsus on põhjendamata ja õigusvastane, kuna maksuhalduri viited KeTS normidele ja riigi tulude

vähenemisele ei ole seotud haldusakti adressaadiga.

Asjas on rikutud kaebaja õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kaebaja

jaoks on tegemist olulise summaga, mille eelarvesse laekumata jäämine mõjutab märkimisväärselt omavalitsuslike

ülesannete täitmist. Alates Riigikohtu 16.03.2010. a otsusest nr 3-4-1-8-09 kehtib riigi suhtes kohalike

omavalitsuste rahastamissüsteemi muudatuste tegemisel kõrgendatud tõendamiskoormis, et rahastamist mõjutav

otsustus ei põhjusta omavalitsuste rahastamises puudujääke. Rikutud on kaebaja õigust rahastamissüsteemi

stabiilsusele.

6. MTA palub vastuses apellatsioonkaebusele jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja

menetluskulud kaebaja kanda.

Vastuse kohaselt on apellatsioonkaebus taotluste osas segane ja ei vasta HKMS § 182 lg 1 p 7

nõuetele, mis on aluseks apellatsioonkaebuse tagastamiseks.

Halduskohus ei rikkunud uurimiskohustust, kuna põhjendustest tulenevalt ei saanud ega

pidanudki halduskohus kaebust sisuliselt lahendama. Teatud juhtudel on lubatav, et otsus võib

olla pooltele üllatav. Halduskohtul ei ole volitust kujundada õigussuhteid täitevvõimu asemel

haldusakte andes või nende sisu muutes. Halduskohtu otsusest võib aru saada, et

maksuhaldurile heidetakse ette teatud asjaolude välja selgitamata jätmist, mis oleks olnud

oluline õiguspärase ning kaalutletud vaideotsuse tegemiseks. Vaideotsus on kaalutlusotsus ja

kaalutlusotsuste kohtulik kontroll on piiratud.

Kui menetlusnormide rikkumine toob kaasa haldusakti tühistamise, on ilmne, et kohus ei saa

anda seisukohta kaebaja teistele väidetele, kuivõrd ei ole teada, kas haldusorgan oleks vastu

võtnud samasisulise otsuse, kui ta oleks oma uurimiskohustust nõuetekohaselt täitnud. Seega ei

ole kaebaja etteheide, et halduskohus ei lahendanud kaebust sisuliselt, asjakohane.

Halduskohtu otsus ei ole üllatuslik, kuna kohus uurimiskohustust täites tuvastas asjaolu, millele

pooled ei osanud tähelepanu pöörata. Menetlusnormidest kinnipidamise kontroll omal

initsiatiivil on kohtule kohustuslik.

MKS § 116 lg 1 ei kohaldu riigi ja kohaliku omavalitsuse vahelistes suhetes, vaid maksuhalduri

ja maksukohustuslase vahelistes suhetes, mistõttu on intressinõue alusetu.

Vastustaja möönab, et eelarve vähenemine võib olla kaebajale traagiline, ent vastustaja ei

kujunda kaebaja eelarvet ega saa kanda eelarve vähenemise vastustust. Kohalikul

omavalitsusel on õigus rahale, mida KeTS sätted ette näevad. Kuna keskkonnatasud laekuvad

kohalikule omavalitsusele otse nende eelarvesse, s.t ei läbi riigieelarvet, oleks mõeldamatu, et

vastustaja kannaks üle raha, mida ta kohustatud isikutelt ise ei saa. Kuna Riigikohtu lahendist

tulenevalt pidid maksumaksjad keskkonnatasusid tagasiulatuvalt vähem tasuma, vähenes ka

kohaliku omavalitsuse õigus keskkonnatasudest saadavale osale ning kui raha on suuremas

mahus üle kantud, tuleb see tagasi küsida. Kaebaja pidi eeltooduga oma eelarve koostamisel

arvestama.

Kohalike omavalitsuste rahastamise regulatsioon ei ole põhiseadusega vastuolus, kuid MTA

pole üksnes raha vahendajana pädev hindama keskkonnatasude seaduse põhiseaduspärasust.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohus leiab, et Vaivara valla apellatsioonkaebus tuleb osaliselt rahuldada ja Tartu

Halduskohtu 05.08.2014. a otsus tühistada osas, millega kohus jättis menetlusosaliste

menetluskulud nende endi kanda. Ringkonnakohus mõistab kaebaja kasuks vastustajalt välja

tasutud riigilõivu kaebuse rahuldatud osa ulatuses. Muus osas nõustub ringkonnakohus

halduskohtu otsuses toodud põhjendustega ja HKMS § 201 lg 4 alusel ei pea vajalikuks neid

korrata. Seoses apellatsioonkaebusega peab ringkonnakohus vajalikuks märkida järgmist.

8. Käesoleval juhul on kaebaja apellatsioonkaebuses esitanud sama taotluse kui oli

halduskohtule esitatud kaebuses. Tartu Halduskohus on oma otsusega juba tühistanud MTA

30.04.2014. a vaideotsuse nr 6-1-/2151-2 p 2 ja kohustanud MTA-d kaebaja taotlust uuesti läbi

vaatama. Kuna MTA ei ole halduskohtu otsust vaidlustanud, siis puudub ringkonnakohtul alus

halduskohtu otsust selles osas läbi vaadata. HKMS § 180 lg 1 sätestab, et kohtuotsuse

resolutsiooni vaidlustamata ei saa vaidlustada halduskohtu otsuse põhjendusi, välja arvatud

juhul, kui põhjendused omavad iseseisvat mõju menetlusosaliste õigustele või kohustustele.

Seega saab ringkonnakohus hinnata ainult seda, kas põhjendused omavad kaebajale iseseisvat

mõju.

9. Ringkonnakohus nõustub vastustaja apellatsioonkaebuses esitatud seisukohaga, et ükski

kohtu poolt otsuses toodud põhjendus ei saa iseseisvalt rikkuda kaebaja õigusi. Kaebuse osalise

rahuldamise põhjusena tõi kohus välja asjaolu, et vastustaja ei olnud välja selgitanud, kas mõni

maksumaksja oli juba esitanud taotluse enammaksu tagasisaamiseks. Seega pidi vastustaja

taotluse uuel läbivaatamisel lähtuma vaid nendest summadest, mis maksumaksjatele on

reaalselt tagastatud. Ringkonnakohus leiab, et taoline kaebuse rahuldamise põhjendus ei saa

kuidagi iseseisvalt rikkuda kaebaja õigusi. Ringkonnakohus leiab ka seda, et halduskohus on

õigustatult jätnud kaebaja taotluse kohustada vastustajat tema poolt nõutud rahasummat välja

maksma rahuldamata. Kuna halduskohus leidis, et vastustaja pole välja selgitanud kõiki asjas

tähtsust omavaid asjaolusid ja kaebaja taotletud summa võib olla erinev rahasummast, mida tal

on õigus saada, siis puudus alus kohustamiskaebuse rahuldamiseks.

10. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja apellatsioonkaebuses väidetuga, et esineb alus MKS

§ 116 lg 1 kohaldamiseks ja tal on õigus nõuda ka intressi. Nagu nähtub selle sätte sõnastusest,

on selle alusel õigus nõuda intressi maksukohustuslasel. Kuna kaebaja ei ole vaidlusalusel

juhul käsitletav maksukohustuslasena, siis on halduskohus õigesti leidnud, et MKS § 116 lg 1

pole kohaldatav.

11. Ringkonnakohus nõustub kaebaja seisukohaga, et halduskohus on põhjendamatult kaebuse

rahuldamisel jätnud vastustajalt välja mõistmata kaebaja poolt tasutud riigilõivu. Halduskohus

on leidnud, et pooled ei ole esitanud menetluskulude väljamõistmise taotlust ja kuludokumente.

Ringkonnakohus taolise käsitlusega ei nõustu. Nagu nähtub haldusasja materjalidest, on

kaebaja tasunud kaebuse esitamisel riigilõivu 750 eurot (tl 22). Seega oleks halduskohus

pidanud kaebuse osalisel rahuldamisel vastustajalt ka kaebaja poolt tasutud riigilõivu osaliselt

välja mõistma. Kuna halduskohus rahuldas kaebuse ½ ulatuses, siis kuulub MTA-lt kaebaja

kasuks väljamõistmisele 375 eurot. Ka apellatsioonkaebuse esitamisel on kaebaja tasunud

riigilõivu 750 eurot (tl 96). Seoses sellega, et ka apellatsioonkaebus kuulub ainult osaliselt

rahuldamisele, siis kuulub MTA-lt väljamõistmisele riigilõiv 375 eurot, so ½ kaebaja poolt

apellatsioonimenetluses tasutud riigilõivust.

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/

Maili Lokk

Tiina Pappel

Agu Timmi