3-13-1302/37 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Oliver Kask ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht 26.10.2015, Tallinn Haldusasja number 3-13-1302 Haldusasi AJ kaebus keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr

433 „Keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 kehtivuse pikendamata jätmine“ tühistamiseks, litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamiseks ja litsentsi väljastamiseks kohustamiseks Menetlusosalised Kaebaja – AJ, volitatud esindaja vandeadvokaat Arne Ots Vastustaja – keskkonnaminister, volitatud esindaja Eda Pärtel Kaasatud haldusorgan – Keskkonnaamet, volitatud esindaja Lüüli Junti Vaidlustatud kohtulahendid Tallinna Halduskohtu 05.12.2014 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Keskkonnaministri apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada keskkonnaministri apellatsioonkaebus ning tühistada Tallinna Halduskohtu 05.12.2014 otsus haldusasjas nr 3-13-1302 osas, millega rahuldati kaebus osaliselt, tühistati keskkonnaministri 07.05.2013 käskkiri nr 433, kohustati vastustajat uuesti läbi vaatama AJ 02.06.2011 taotlust keskkonnamõju hindamise litsentsi KMH0057 pikendamiseks ja mõisteti Keskkonnaministeeriumilt AJ kasuks menetluskuluna välja 2720 eurot.

2. Teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta AJ kaebus keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433 tühistamiseks ja litsentsi väljastamiseks kohustamiseks rahuldamata.

3. Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

3-13-1302 2(13) Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 25.11.2015, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaministri 10.01.2007 käskkirjaga nr 39 pikendati AJ keskkonnamõjude hindamise (KMH) litsentsi kehtivusaega kuni 03.09.2011. Kaebaja esitas 02.06.2011 vastustajale taotluse litsentsi kehtivuse pikendamiseks ja täiendavate KMH tegevusvaldkondade ning mõjuvaldkondade määramiseks. Vastustaja edastas 07.10.2011 kaebajale käskkirja eelnõu, milles nähti ette litsentsi kehtivusaja pikendamine ja täiendava mõjuvaldkonna „vee-elustik“ määramine. Kaebaja esitas sellele omapoolsed täiendavad ettepanekud. Keskkonnaamet esitas 12.12.2011 vastustajale ettepaneku mitte pikendada litsentsi kehtivusaega või tunnistada litsents kehtetuks.

2. Keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirjaga nr 433 jäeti AJ-ile antud KMH litsents pikendamata ning rahuldamata ka täiendavate tegevusja mõjuvaldkondade litsentsile lisamise taotlus. 1) AJ esitas koos litsentsi kehtivuse pikendamise taotlusega ka taotluse uute mõjuhindamise valdkondade lisamiseks litsentsile. Oma pädevuse tõendamiseks esitas ekspert iga tegevusja mõjuvaldkonna juures teostatud tööde nimekirja, milles ekspert taotletavate valdkondade mõju oli hinnanud. Analüüsi tulemusel asus litsentsikomisjon seisukohale, et ekspert ei olnud hinnanud või hindama pidanud mitmete tegevusja mõjuvaldkondade mõju, mida ekspert taotles. Selline tegelikkusele mittevastavate andmete esitamine on keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 15 lg 9 p 1 alusel litsentsi kehtetuks tunnistamise või peatamise aluseks.

2) Keskkonnaministeerium pöördus 28.06.2011 kirjaga Keskkonnaameti poole, milles paluti hinnangut AJ tööde kvaliteedi osas. Keskkonnaameti 20.07.2011 vastuskirja kohaselt esines kõigi hinnatud KMH-de puhul puudusi. Samuti esitas Keskkonnaamet 12.12.2011 Keskkonnaministeeriumile motiveeritud ettepaneku AJ litsentsi kehtivusaega mitte pikendada ja/või tunnistada litsents kehtetuks. Seega ekspert ei täida KMH nõudeid, kuivõrd KMH programmid ja/või aruanded ei ole korduvalt vastanud KeHJS nõuetele. KeHJS § 15 lg 9 p 2 kohaselt on KMH nõuete mittetäitmine litsentsi kehtetuks tunnistamise või peatamise aluseks.

3-13-1302 3(13) 3) Keskkonnaministeerium kutsus 19.01.2012 kirjaga eksperti osalema 31.01.2012 toimuvale litsentsikomisjoni koosolekule, kuid ekspert ei soovinud komisjoni koosolekul osaleda ega kasutanud võimalust osaleda koosolekul esindaja vahendusel. Kuivõrd AJ koosolekul ei osalenud, saatis Keskkonnaministeerium 03.07.2012 eksperdile käskkirja eelnõu. Ekspert esitas oma ettepanekud 15.07.2012. Keskkonnaamet esitas oma täiendavad seisukohad eksperdi ettepanekute osas 04.09.2012 kirjaga. Samuti vaatas eksperdi ettepanekud läbi litsentsikomisjon 26.09.2012 koosolekul. Keskkonnaministeerium analüüsis otsuse tegemisel nii eksperdi, Keskkonnaameti kui litsentsikomisjoni seisukohti ning leidis, et litsentsi pikendamine, sh uute valdkondade määramine, ei ole põhjendatud.

3. AJ esitas 13.06.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja tühistamiseks, litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamiseks ning keskkonnaministri kohustamiseks KMH hindamise litsentsi väljaandmiseks 5-aastaseks tähtajaks. 1) Käskkiri on vastuolus KeHJS regulatsiooniga. Kaebaja esitas nõuetekohase taotluse KMH litsentsi kehtivuse pikendamiseks. Kaebaja on osalenud eksperdina rohkem kui neljas KMH-s. Vastustaja on ka ise käskkirjas ja KMH litsentsi kehtivuse pikendamise menetluses viidanud arvukatele kaebaja osalusega KMH aruannetele ja märkinud, et läbi on töötatud 20 asjakohast aruannet. Seega olid kõik KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud kumulatiivsed eeldused täidetud ning puudus alus taotluse rahuldamata jätmiseks.

2) Vastustaja ei võinud KMH litsentsi kehtivuse pikendamisest keelduda KeHJS § 15 lg 9 alusel, sest nimetatud säte ei näe sellist võimalust ette. Väär on vastustaja seisukoht, nagu oleks menetlusökonoomiast tulenevalt ebaotstarbekas kõigepealt pikendada KMH litsentsi kehtivust ning seejärel litsents peatada. KeHJS § 15 lg-s 8 on sätestatud ammendavalt alused, mille esinemise korral võib KMH litsentsi kehtivuse pikendamisest keelduda. Vastustajal ei olnud diskretsiooniõigust pikendamise menetluses litsentsi peatada. Kui on täidetud KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud eeldused, siis pikendatakse litsentsi kehtivust ja ekspert saab oma erialast tegevust jätkata. Käesoleval juhul on aga tekkinud olukord, kus kaebaja on täitnud kõik seaduses sätestatud eeldused, kuid litsentsi kehtivuse pikendamise menetlus on kestnud kaks aastat ja selle aja jooksul pole kaebaja saanud oma erialast tegevust litsentsi aegumise tõttu jätkata. Loa kehtivuse üle otsustamine KeHJS § 15 lg 9 alusel on hoopis teistel alustel rakendatav haldusmenetlus.

3) Vastustaja ei ole eksperti ära kuulanud (KeHJS § 15 lg 10). Kaebaja esitas taotluse litsentsi kehtivuse pikendamiseks juba 02.06.2011, kuid KMH litsentsikomisjoni koosolekule kutsuti kaebaja alles 31.01.2012, kuigi koosolek toimus ka 28.09.2011.

4) Sisulised alused KeHJS § 15 lg 9 kohaldamiseks puudusid. Kaebaja on täitnud kõik õigusaktidest tulenevad nõuded taotletud täiendavate KMH tegevusvaldkondade lisamiseks litsentsile ja ka vastustaja ei ole välja toonud, miks kaebaja eelnevale kogemusele viitavad KMH aruanded ei kvalifitseeru pädevaks kogemuseks. Väidetavalt on eksperdi töös seni esinenud puudujääke ja eksimusi KeHJS nõuete tõlgendamisel. Oma väidete tõendamiseks on vastustaja toonud näiteid olukordadest, kus Keskkonnaamet pidas vajalikuks kaebaja koostatud KMH aruandeid muuta, esitada nendega seoses täpsustavaid küsimusi ja ettepanekuid. Keskkonnaasjades ja eriti keskkonnamuutusi ennustavates dokumentides valitseb paratamatult teatud ebakindlus ja esinevad erinevad lähenemisvõimalused. Just seetõttu ongi KMH aruannete koostamisse kaasatud asjakohase valdkonna ekspert. Kaebaja on tunnustatud hüdroloog ja keskkonnaspetsialist, Tartu Ülikooli geograafiadoktor ja õppejõud, Rahvusvahelise Hüdroloogiateaduste Assotsiatsiooni ja Põhjamaade Hüdroloogia Assotsiatsiooni liige ning Eesti Veeühingu esimees.

3-13-1302 4(13)

Keskkonnaamet ja vastustaja on kaebajale menetluse käigus pidevalt ette heitnud asjaolu, et Keskkonnaamet on kaebaja KMH aruannetele korduvalt esitanud märkusi. Ometi on see KMH menetluses täiesti tavapärane, kuivõrd järelevalvaja võib pidada oluliseks teatud täiendavaid asjaolusid või soovida mõne asjaolu põhjalikumat käsitlemist. Vastustaja ja Keskkonnaameti etteheited kaebaja tegevusele on haldusmenetluse käigus olnud enamjaolt üldsõnalised ja hinnangulised, mis teeb nende kontrollimise, analüüsimise ning vaidlustamise keeruliseks. Isegi kui mõne KMH menetluse raames on ilmnenud mõni väiksem eksimus, siis pole tegemist KMH litsentsi kehtivuse peatamise ega kehtetuks tunnistamise alusega KeHJS § 15 lg 9 mõttes.

5) Taotluse lahendamisega viivitamine oli õigusvastane. Kaebajale teadaolevalt korraldatakse KMH litsentsikomisjoni koosolek vähemalt iga kahe kuu tagant kuu viimasel kolmapäeval. Kui arvestada ka võimalikke viivitusi ja suvist perioodi, ei oleks kaebaja taotluse menetlemine saanud võtta aega rohkem kui 2-3 kuud. Otsustamisega venitamine on toonud kaasa olukorra, kus kaebaja on enam kui 21 kuud olnud KMH litsentsita. Vastustaja on ilma seadusliku aluseta ühendanud KMH litsentsi kehtivuse pikendamise ja selle kehtetuks tunnistamise menetluse. Vastustaja on piiranud kaebaja põhiseaduslikku õigusi vabale eneseteostusele ja vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta.

6) Väärad on vastustaja väited, nagu oleks KMH litsentsi pikendamise taotlus uueks litsentsitaotluseks. Ka täiendavate valdkondade lisamisel litsentsile ei väljastata uut litsentsi, vaid pelgalt täpsustatakse olemasoleva litsentsi sisu.

4. Keskkonnaminister palus 30.08.2013 vastuses jätta kaebus rahuldamata. 1) Kuigi vastustaja nõustub, et KeHJS § 15 lg 8 sätestatud formaalsed eeldused litsentsi pikendamiseks olid kaebaja puhul täidetud, ei saa nõustuda väitega, et keskkonnaminister oleks pidanud väljastama kaebajale litsentsi sisulist menetlust läbimata. Kuna KMH litsentsi omava eksperdi vastutus on kõrge, peab ta olema pädev oma tööd tegema. Ettevaatusprintsiip on keskkonnaõiguse üks olulisemaid printsiipe. Arvestada tuleb, et KMH aruandest lähtuvalt antakse tegevusluba või teatud juhtudel ja mõjude ilmnemisel ka keeldutakse loa andmisest, samuti on KMH aruanne aluseks loale täiendavate tingimuste seadmiseks. Seega on KMH kvaliteetne läbiviimine äärmiselt oluline. Ettevaatusprintsiibi rakendamise tõhususe tagamiseks on seadusandja ette näinud keskkonnamõju hindajate litsentseerimise menetluse. KeHJS § 15 lg 4 kohaselt ei anta litsentsi tähtajatult, vaid viieks aastaks. Seega on seadusandja ette näinud litsentseeritud isikute pädevuse pideva kontrollimise kohustuse, et tagada nende teadmiste ja oskuste jäämine teatud tasemele. Kui keskkonnaminister oleks kaebaja litsentsi pikendanud, oleks see olnud vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg-ga 2. Kuna AJ taotluse menetluse käigus ilmnesid KeHJS § 15 lg-s 9 sätestatud asjaolud, oleks keskkonnaminister pidanud kohe algatama litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluse. 2) Ebatäpne on kaebuses esitatud väide, et KeHJS § 15 lg-te 8 ja 9 menetluste lahutamine on õiguslikult ainuvõimalik. Kvalifikatsioon on antud tähtaegselt eesmärgiga kontrollida pidevalt ekspertide kvaliteeti. Eksperdil on litsentsi kehtivuse ajal õigus tegutseda vastavas valdkonnas, kuid selle õiguse kasutamist kontrollitakse perioodiliselt ja pidevalt. Keskkonnaministril oli litsentsi andjana asjakohaste aluste olemasolul õigus litsentsi kehtivus peatada või lõpetada. Seadusandja ei ole näinud keskkonnaministrile ette ajalisi piiranguid selle õiguse rakendamiseks. 3) Kaebaja taotluse puhul tuleb arvestada, et ekspert taotles litsentsi pikendamist ja samas ka uute valdkondade määramist. Kaebaja väidab kaebuses läbivalt ekslikult, et kuna tegemist oli litsentsi pikendamise taotlusega, olid selle rahuldamise eeldused algusest saadik täidetud. KMH

3-13-1302 5(13) litsentsi pikendamise taotlemisel koos täiendavate valdkondade taotlemisega veendub Keskkonnaministeerium eksperdi pädevuses taotletavates valdkondades sama põhjalikult kui varem taotletud valdkondade puhul. Valdkondade lisamise taotlust peab ekspert põhjendama ning nimetama töid, kus taotletava valdkonnaga praktikas kokku on puututud. Litsentsikomisjon ei pidanud AJ esitatud põhjendusi piisavaks, mistõttu ei oleks olnud võimalik AJ-ile enamiku taotletud valdkondade andmine.

4) AJ oli menetlusse kaasatud ning ta seisukohad leidsid menetluse käigus mitmel korral ärakuulamist. Talle saadeti seisukoha küsimiseks menetluse käigus koostatud otsuse eelnõud, samuti kutsuti AJ 31.01.2012 KMH litsentsikomisjoni koosolekule. AJ teatas, et osaleb seminaril ega esitanud mingeid sisulisi põhjendusi, miks nimetatud ekspertide töörühmas osalemine oli tema jaoks oluline.

5) Kaebajal on puudulikud teadmised KMH valdkondade taotlemisest. Keskkonnaministeerium esitas 08.10.2011 kaebajale viimase taotlusel KMH litsentsikomisjoni 28.09.2011 protokolli, kus on valdkondade kaupa välja toodud põhjused, miks komisjon ei pidanud taotleja kvalifikatsiooni piisavaks. Kaebaja ei esitanud protokolli kohta ainsatki sisulist märkust, et selgitada, kuidas tema ja komisjon hindamiskogemust erinevalt tõlgendavad. Samuti ei näidanud kaebaja kordagi üles soovi loobuda mõnest taotletavast valdkonnast, kus tema pädevus ei olnud tõendatud. Lisaks tegelikkusele mittevastavate andmete esitamisele ei täitnud AJ KMH nõudeid, mis on samuti alus KMH litsentsi peatamiseks või kehtetuks tunnistamiseks. Vastustaja ei ole etteheiteid kaebaja tegevuse kohta kunstlikult otsinud, pretensioonid jõudsid vastustajani litsentsi pikendamise taotluse menetluse käigus, samuti muutusid taotlusega seotud asjaolud seoses taotluse mitmekordse täiendamisega.

6) Nõustuda ei saa kaebaja väitega, et vastustaja ja Keskkonnaameti etteheited kaebaja tegevusele on haldusmenetluse käigus olnud enamjaolt väga üldsõnalised ja hinnangulised. Vastustaja ja Keskkonnaamet on töötanud KMH aruanded ükshaaval läbi ja toonud välja igas aruandes esinevad puudused. Need põhjendused ja selgitused on AJ-ile taotluse menetlemise käigus mitmel korral ka esitatud ning nähtuvad vaidlustatud käskkirjast, käskkirjas viidatud litsentsikomisjoni protokollidest ja Keskkonnaameti kirjadest. Kuna AJ puhul esinesid alused nii KeHJS § 9 lg 1 kui lg 2 kohaldamiseks, oli litsentsi kehtivuse lõpetamine KeHJS-st tulenevalt võimalik.

7) Kaebaja on paljasõnaliselt väitnud, et taotluse menetlemine ei oleks tohtinud aega võtta rohkem kui 2-3 kuud. Mitmel juhul venis menetlus just vajaduse tõttu taotlust täiendada ja menetluse käigus esitatud uusi andmeid ja väiteid uuesti läbi töötada. Lisaks ei olnud AJ taotluse puhul tegemist ainult pikendamise taotlusega, ekspert taotles ka uute valdkondade määramist, mille osas tuleb taotlust käsitleda kui uue litsentsi taotlust vastavate põhjendamisnõuetega. Eksperdi poolt taotletud uute valdkondade arv oli väga suur. Samas ei olnud esialgses taotluses täiendavate valdkondade määramiseks esitatud mingeid põhjendusi (olid vaid loetletud KMH- d), mis tähendas, et taotlus ei vastanud nõuetele ning vajas täiendamist. Eeltoodut arvestades oli nimetatud menetlusetappide läbimiseks kulunud aeg igati põhjendatud.

8) Kaebaja heidab ette, et vastustaja ei viinud esmalt läbi KMH litsentsi pikendamise menetlust. Vastustaja hinnangul ei saa efektiivse ja eesmärgipärase haldusmenetlusega olla tegemist juhul, kui isikule antakse litsents, mida kohe seejärel asutakse kehtetuks tunnistama.

5. Keskkonnaamet esitas 18.12.2013 seisukoha AJ kaebuse kohta. 1) Keskkonnaamet ei nõustu kaebaja väidetega sellest, et Keskkonnaameti poolt KMH litsentsi pikendamise menetluses antud arvamused on olnud üldised või argumenteerimata. Keskkonnaministri käskkiri on õiguspärane ning selle andmisel on keskkonnaminister järginud KeHJS ja HMS sätteid. Keskkonnaameti 20.07.2011, 12.12.2011 ja 04.09.2012 kirjadest on

3-13-1302 6(13) selgelt nähtav, et kaebaja ei täida KeHJS-s sätestatud KMH-le esitatavaid nõudeid ning selline KMH nõuete eiramine on tõend sellest, et kaebaja ei ole pädev KMH menetlusi läbi viima eksperdi tasemel. Keskkonnaamet nõustub keskkonnaministri 30.08.2013 vastuses toodud seisukohtadega, mis puudutavad KeHJS § 15 lg 9 kohaldamist. KeHJS-s ei ole KMH litsentsi kehtivusaja pikendamise menetlus detailselt reguleeritud, kuid sellest ei saa järeldada, et KMH litsentsi kehtivust tuleks pikendada ilma sisuliselt eksperdi tööle hinnangut andmata ja/või eirates HMS-s sätestatud üldisi menetlusreegleid.

Oluline on, et KMH litsentsi andmine/andmata jätmine või selle kehtivusaja pikendamine/pikendamata jätmine ei ole üksnes KMH litsentsi omaniku ja/või taotleja huvides, vaid sellel on laiem tähendus, kuivõrd üksnes litsentseeritud eksperdid saavad osutada KMH läbiviimiseks vajalikku teenust, mida ostavad KeHJS § 7 sätestatud tegevuslubade taotlejad. Riigil kui KMH litsentsi andjal tuleb tagada, et KMH litsentsi omavad üksnes sellised isikud, kes reaalselt on võimelised kvaliteetset teenust osutama.

2) Nõustuda ei saa kaebaja väitega sellest, et KeHJS § 15 lg-te 8 ja lg 9 menetlused oleks tulnud lahutada. See muudaks menetluse eesmärgipäratuks ning põhjendamatult aeganõudvaks. Selline kunstlikult lahutatud menetlus seaks ohtu tegevuslubade menetlemise ja nende alusel lubatavate tegevuste õiguspärasuse, millele KMH-d viib läbi ebapädev ekspert. Menetlusökonoomia põhimõttega läheks vastuollu olukord, kus haldusorgan pikendab KMH litsentsi kehtivuse ja tekitab seeläbi õigustatud ootuse KMH litsentsi omajale ning järgmisel hetkel asub pikendatud KMH litsentsi kehtetuks tunnistama. Selline haldusorgani tegevus seaks ohtu litsentsi usaldusväärsuse.

3) Kuigi kaebaja ei osalenud KMH litsentsikomisjoni istungil 31.01.2012, ei jäänud kaebaja ometigi ära kuulamata. Kaebajale oli antud võimalus esitada käskkirja eelnõule vastuväiteid ning kaebaja on seda võimalust 15.07.2012 kirjaga kasutanud. Kaebaja on vaidlusaluses küsimuses kaldunud kõrvale tähtsust omavatest asjaoludest, esitades asjakohatuid seisukohti. Lähtudes KeHJS § 15 lg-s 9 sätestatud KMH litsentsi kehtetuks tunnistamise alustest, oleks kaebaja pidanud ümber lükkama vastustaja ja kaasatud isiku väited, mitte analüüsima teiste asutuste osalemist KMH menetluses ja nende otsuseid. Kuna KMH eksperdi ülesannete hulka ei kuulu KMH algatamise otsuse õiguspärasusele ja vajalikkusele hinnangu andmine, ei ole kaebaja vastavad märkused asjakohased.

4) KMH algatamise otsustega ei rikuta kaebaja õigusi. KMH-d läbiviiv ekspert ei ole menetlusosaliseks ning KMH menetluses tehtavad otsused ei saa rikkuda tema subjektiivseid õigusi ega piirata tema vabadusi. Kaebaja on teinud etteheiteid, nagu poleks Keskkonnaamet toiminud korrektselt, kuna ei ole osalenud KMH aruannete avalikustamise menetluses. Samas pole kaebaja selgitanud ega viidanud, milliste õigusaktide sätete vastu peab ta Keskkonnaametit eksinuks.

5) KeHJS §-d 16 ja 21 ei sea Keskkonnaametile kohustust osaleda KMH aruannete avalikustamisel ja esitada selle käigus ettepanekuid. Järelevalvaja ei pea pidevalt viitama KMH aruande puudustele ega olema eksperdi juhendaja rollis. Vastupidisel juhul kaotab KMH litsents oma mõtte – ekspert peab olema suuteline iseseisvalt tagama KMH aruannete nõuetele vastavuse ja seda algusest peale. Sellist seisukohta toetavad muu hulgas KeHJS § 15 lg-s 9 sätestatud litsentsi kehtetuks tunnistamise alused. Kaebaja on jätnud tähelepanuta KeHJS § 22 lg-s 3 sätestatu, millest tulenevalt on KMH aruande heakskiitmine välistatud, kui KMH aruanne ei vasta KMH programmile või pole piisav tegevusloa andmiseks. Keskkonnaamet on pidanud korduvalt ja järjepidevalt esitama märkusi KMH aruannete või KMH programmide kohta. Seega oli menetluste viibimine paljuski tingitud kaebaja enda tegevusest.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 05.12.2014 otsusega AJ kaebuse osaliselt, tühistas keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja ja kohustas vastustajat uuesti läbi vaatama kaebaja

3-13-1302 7(13) 02.06.2011 taotlust KMH litsentsi pikendamiseks. Kaebuse KMH litsentsi pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamiseks jättis kohus rahuldamata. Kohus mõistis Keskkonnaministeeriumilt AJ kasuks menetluskuluna välja 2720 eurot.

1) KeHJS § 15 lg 8 kohaselt pikendatakse litsentsi kehtivust, kui taotleja on kogu litsentsi kehtivusaja jooksul vähemalt neljal korral eksperdina osalenud keskkonnamõju hindamises. Eksperdile esitatavad kvalifikatsiooninõuded on sätestatud KeHJS § 15 lg 1 p-des 1-4, kuid lähtuvalt lõikest 7 hinnatakse neid asjaolusid litsentsi andmisel. Litsentsi pikendamist puudutav regulatsioon on suhteliselt lakooniline (KeHJS § 15 lg 8). Seega peaks litsentsi pikendamise taotlus olema üldjuhul lihtsalt kontrollitav ning pikendamise protsess mõnes mõttes formaalne.

Litsentsi kehtivuse peatamise ning litsentsi kehtetuks tunnistamisega seonduv regulatsioon sisaldub KeHJS § 15 lg-tes 9-13 ning see on mõnevõrra põhjalikum. Regulatsiooni ülesehitus on seaduses taoline, mis üldjuhul eeldab kõigepealt litsentsi kehtivuse peatamist ning alles seejärel (vajaduse korral) litsentsi kehtetuks tunnistamist. Olenevalt rikkumisest on ilmselt võimalik litsents siiski ka koheselt kehtetuks tunnistada, kuid reeglina peaks sellele eelnema kehtivuse peatamine. Samuti eeldab see seda, et haldusaktis oleksid välja toodud need kaalutlused, mille pinnalt eelistati kas siis litsentsi kehtivuse peatamist või selle kehtetuks tunnistamist.

Vastavalt KeHJS § 15 lg-le 13 peab valdkonna eest vastutav minister määrama ühtlasi ka tähtaja litsentsiga seotud tegevuse lõpetamiseks. See tähendab seda, et mingisuguses osas võib tegevus mingisuguse aja vältel veel jätkuda.

2) Lähtuvalt KeHJS § 15 lg-tes 9-13 toodud regulatsioonist, tuleb nõustuda kaebajaga, et litsentsi pikendamisest keeldumine ei saa toimuda litsentsi kehtivuse peatamist ning litsentsi kehtetuks tunnistamist reguleerivate sätete pinnalt, kusjuures käesoleva vaidluse kontekstis ei oleks see ka kooskõlas hea haldustava järgimise nõudega. Siinkohal on oluline aspekt, et 28.09.2011 litsentsikomisjoni ettepaneku pinnalt koostati keskkonnaministri käskkirja eelnõu litsentsi KMH0057 pikendamise kohta (tl 40-41) ning peeti vajalikuks lisada ka veel üks täiendav mõjuvaldkond, kuid seejärel jäi käskkiri kaebaja ettepanekute ja vastuväidete tõttu üldse allkirjastamata ning sellekohane haldusmenetlus (esialgu) jätkus.

Eelnõu kooskõlastamise korral oleks litsentsi pikendatud ning sinna isegi veel üks täiendus lisatud. Litsentsi pikendamise instituudi olemusega ei ole kooskõlas see, kui täiendava funktsiooni lisamise taotlemise tõttu jääks pikendamine kui põhitaotlus üldse rahuldamata. Praegu on aga tegemist olukorraga, kus kaebaja taotles hulgaliselt täiendavate valdkondade lisamist, millest kujunes välja eraldi vaidlus, mis võis olla ka mõnevõrra tülikas ja mille tõttu hindas vastustaja oma esialgse seisukoha ümber. Sellise menetluse käigu ja arengute taustal ei ole Keskkonnaameti poolt 12.12.2011 ja 04.09.2012 ministeeriumile saadetud kirjades tehtud ettepanekud ja analüüs enam kuigi veenev.

Tekib küsimus, kuidas on staažikas ja keskkonnamõju hindamise alal mitmete aastate vältel tegutsenud ekspert oma pädevuse minetanud, ilma et vahepeal oleks sellele vastustaja poolt tähelepanu juhitud või näiteks litsentsi kehtivust peatatud. Vastuolu ilmneb ka selles, et Keskkonnaameti kirjades osutatakse tegelikkusele mittevastavate andmete esitamisele, ebaõigetele hinnangutele, andmete puudulikkusele ja teistele vajakajäämistele, mida võib kokkuvõttes nimetada sisulisteks puudusteks, kuid KeHJS § 15 lg 8 sõnastuse kohaselt eeldab litsentsi pikendamine teiste formaalsuste kõrval üksnes neljal korral keskkonnamõju hindamises osalemist.

Sellest järeldub veelkord, et litsentsi pikendamise menetlus on eraldi menetlus, mille käigus eksperdi tegevust selle sisulises tähenduses väga põhjalikult ei hinnata. Oluliste puudujääkide ilmnemise korral saab seda teha hiljem KeHJS § 15 lg 9 alusel läbiviidava menetluse raames. Lähtuvalt eeltoodust tuleb kaebus vaidlustatud haldusakti tühistamiseks rahuldada, sest antud juhul ei oleks saanud litsentsi pikendamise taotluse läbivaatamisel KeHJS § 15 lg-st 9 juhinduda ning esialgselt litsentsi pikendamisele suunatud menetluse ümberkujundamine litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluseks ei olnud õiguspärane ega kooskõlas hea halduse tavaga.

3-13-1302 8(13) 3) Vaidluse iseärasust arvestades tuleb pidada põhjendatuks vastustaja kohustamist vaadata kaebaja 02.06.2011 taotlus litsentsi pikendamiseks uuesti läbi. 4) Kaebaja litsentsi pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamise nõue jääb rahuldamata. Kaebaja ei ole konkretiseerinud, millises menetluse faasis oli tegemist venitamisega, kusjuures mingil määral oli haldusmenetluse venimine tingitud ka kaebaja enda tegevusest ja taotluse täiendamistest. Samas ei ole see enam ka väga tähenduslik, sest kohus tühistab vaidlustatud haldusakti ning vastustajal tuleb litsentsi pikendamise taotlus uuesti läbi vaadata. Vastavalt HKMS § 45 lg-le 2 võib esitada tuvastamiskaebuse üksnes juhul, kui õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Antud juhul kaitses kaebaja õigusi tühistamisnõue ning kohustamisnõue. Kaebusest ei ilmne ka selgelt, mis on see põhjendatud huvi ehk mida peaks olema võimalik menetluslike toimingute õigusvastasuse tuvastamise nõudega saavutada olukorras, kus põhinõue rahuldatakse. Viide kahju tekkimisele on paljasõnaline, kusjuures väidet ei ole toodud esile tuvastamisnõude rahuldamise eelduseks oleva konkreetse põhjendatud huvi kontekstis.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

7. Keskkonnaminister palub 05.01.2015 apellatsioonkaebuses (täiendatud 09.10.2015) tühistada halduskohtu otsus osas, millega kaebus rahuldati, ning teha uus otsus, millega jätta AJ kaebus täies ulatuses rahuldamata. 1) Vastustaja ei nõustu seisukohaga, et kuna esinesid KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud formaalsed eeldused, oleks keskkonnaminister pidanud litsentsi väljastama ilma sisulist menetlust läbi viimata. Kohus ei ole vastustaja argumente hinnanud ja on sellega eksinud HKMS § 2 lg 4, § 61 lg 1 ja § 165 lg 1 p 4 vastu. Halduskohtu tõlgendus ei ole kooskõlas seaduse mõttega ega võimalda saavutada KeHJS § 15 eesmärki, milleks on tagada, et kehtivat KMH litsentsi omav isik on pädev läbi viima õigusaktide nõuetele vastavat KMH-d. Ettevaatusprintsiip on keskkonnaõiguse üks olulisemaid printsiipe (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 11). Keskkonnariskiga tegevuste suhtes otsuste tegemisel selgitatakse välja nende tegevuste mõju keskkonnale. Seega on KMH kvaliteetne läbiviimine äärmiselt oluline. Ettevaatusprintsiibi rakendamise tõhususe tagamiseks on seadusandja ette näinud keskkonnamõju hindajate litsentseerimise menetluse. Litsentseeritud eksperdil on väga suur vastutus, millesse ei saa suhtuda kergekäeliselt. Kui keskkonnamõju hindab ekspert, kes ei pea kinni KMH normidest ning taotleb mõju hindamiseks valdkondi, milles tal pädevus puudub, ei saa olla veendunud selle eksperdi tööde kvaliteedis, mis omakorda võib kaasa tuua olulised puudujäägid KMH tulemustes, soosida valedel tingimustel keskkonnalubade väljastamist ning lõppkokkuvõttes tuua keskkonnale pöördumatut kahju. KMH kvaliteedi tagamine teenib seega nii keskkonnakaitse kui ka KMH tellija huvide kaitse eesmärki. Samale seisukohale on halduskohus asunud asjas nr 3-14-51121. KMH litsentside puhul esineb oluline avalik huvi tagamaks litsentsiomanike kontrollitud ja tõendatud pädevuse olemasolu, mis kaalub üles eksperdi huvide võimaliku riive litsentsi pikendamata jätmisel. Seetõttu oli õige ja KeHJS-ga kooskõlas jätta KMH litsentsi pikendamise taotlus rahuldamata KeHJS § 15 lg 9 punktide ilmnemisel. Tallinna Halduskohtu praktika ei ole nimetatud küsimustes ühtlane. KMH litsentsi ajaliselt piiratud kehtivus (antakse viieks aastaks) on suunatud sellele, et toimuks isikute pädevuse perioodiline kontroll. Isikul ei tulene litsentsi omamisest iseenesest õigust lit-

3-13-1302 9(13) sentsi igakordsele pikendamisele. Litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste esinemist kontrollitakse hiljemalt siis, kui eksperdi tegevusega seoses on esinenud pretensioone, sõltumata sellest, millal sellekohased andmed ilmnevad. Kui keskkonnaminister oleks litsentsi kehtivust pikendanud, omades samal ajal infot, mis tingiks kohe pikendatud litsentsi kehtetuks tunnistamise, ei oleks see olnud eesmärgipärane ega otstarbekas ning oleks seega olnud vastuolus HMS § 5 lg-ga 2. Niisugusel juhul ei oleks ka olnud täidetud KeHJS sätestatud KMH litsentsi eesmärk - tagada, et kehtivat KMH litsentsi omav isik on pädev läbi viima õigusaktide nõuetele vastavat KMH-d. Selline käitumine haldusorgani poolt oleks vastuolus hea halduse tava ja õiguskindluse põhimõtetega, kuna haldusorgan annaks litsentsi pikendamisega litsentsi omanikule mõista, et ta on tunnistatud litsentsi saamise vääriliseks. Litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluse alustamine väljendaks aga hoopis vastupidist seisukohta. 2) Sisuliselt on KeHJS § 15 lg-te 9-13 nõudeid vaidlustatud haldusakti andmisel järgitud. Nimetatud sätted ei välista litsentsi pikendamise menetlusega samaaegselt ka litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste olemasolu või puudumise hindamist ning sätetest ei tulene, et litsentsi kehtetuks tunnistamist peaks tingimata kaaluma hiljem. Küsimus ei ole antud juhul selles, kas litsentsi kehtivuse pikendamisest saab keelduda kehtetuks tunnistamise alustele tuginedes. Litsentsi kehtivuse pikendamise menetluse käigus tuvastati, et taotleja puhul esinevad KeHJS § 15 lg 9 p-des 1 ja 2 sätestatud alused litsentsi kehtetuks tunnistamiseks. Sellest tulenevalt viidi läbi nõuetekohane menetlus ning tehti motiveeritud otsus AJ litsentsi kehtivust mitte pikendada. Eeltoodut arvestades võiks ehk tekkida küsimus, kas haldusorgan oleks pidanud vaidlustatud käskkirjaga lähtuvalt õiguslikest alustest ka haldusakti kehtetuks tunnistama, kuid kuna haldusakti andmise ajaks oli akti kehtivus juba lõppenud, ei oleks see enam võimalik olnud. Seega on vastustaja haldusaktis KMH litsentsi kehtivuse lõpetamise formuleerinud kui litsentsi kehtivuse pikendamisest keeldumise. Määrav ei ole siin mitte formuleering, vaid otsuse sisu – mitte võimaldada litsentsi kehtivuse jätkumist.

3) Kohus on asunud põhjendamatult väga formalistlikule seisukohale, et kuna pikendamist ja kehtetuks tunnistamist samaaegselt kaaluda ei saanud, tuleb vaidlustatud otsus tühistada. Keskkonnaministeerium oli litsentsi pikendamise eelnõuga tõepoolest valmis litsentsi pikendama ja määrama täiendava mõjuvaldkonna „vee-elustik“, kuid ülejäänud valdkondade taotlemise puhul ei olnud taotleja pädevus põhjendatud. Kui aga taotleja jäi oma 28.10.2011 esitatud seisukohas endisele arvamusele ning täiendavaid materjale, mis tõendanuks, et ta on taotletavaid valdkondi hinnanud, ei esitanud, tuli litsentsikomisjonil nentida, et taotleja on esitanud andmeid, mis ei vasta tegelikkusele. Litsentsi kehtivuse pikendamata jätmise ühe alusena on vaidlustatud käskkirjas viidatud KeHJS § 15 lg 9 p-le 1 (tegelikkusele mittevastavate andmete esitamine täiendavate valdkondade taotlemisel). Kohus on seega ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi (KeHJS § 15 lg-d 8 ja 9).

Kohus leiab, et litsentsi pikendamise instituudi olemusega ei oleks kooskõlas see, kui täiendava funktsiooni lisamise taotlemise tõttu jääks pikendamine kui põhitaotlus üldse rahuldamata. Täiendavate valdkondade määramata jätmine ei tinginud litsentsi pikendamata jätmist. Haldusorgan tegi kaks eraldi otsust ning esitas käskkirjas mõlema osas ka põhjendused. Halduskohtu seisukoht viitaks aga justkui sellele, et keskkonnaminister hindas oma esialgse seisukoha litsentsi kehtivuse pikendamise osas ümber täiendavate valdkondadega seotud vaidluse tõttu. Kohus ei ole põhjendanud, mille põhjal on tehtud selline järeldus.

3-13-1302 10(13) 4) KMH litsentsist ilmajätmine on isiku jaoks oluline otsus, mistõttu seda ei saa teha kergekäeliselt. Tõepoolest, Keskkonnaamet ega Keskkonnaministeerium ei ole varem AJ KMH litsentsi küsimust tõstatanud, kuid õigusaktid ei reguleeri, millal on õige hetk selle tegemiseks. AJ litsentsi taotluse hindamisel vaadati senine aastatepikkune praktika üle ja see näitab jätkuvaid probleeme KMH läbiviimisel, mis näitab, et ekspert pole õppimisvõimeline (KMH järelevalvaja pidevad suunised KMH-de teostamiseks kannavad samuti koolituse eesmärki). Põhjendatud ei ole kohtu seisukoht, nagu ei oleks pikendamise taotluse menetluse käigus laekunud info usutav, kui seda ei esitatud varasemalt, või ei oleks litsentsi kehtetuks tunnistamine AJ pikka staaži arvestades võimalik. KMH eksperdina tegutsemise staaž ei puutu asjasse, kuna staaž ei taga KMH nõuete tundmist. Kaebaja näol on tegemist tugeva valdkonnaeksperdiga, kuid KMH eksperdirühma juhtimiseks ehk juhteksperdiks olemiseks on vaja tunda ja täita väga hästi KMH nõudeid ja aastatepikkuse koostöö põhjal saab Keskkonnaministeerium väita, et kaebaja neid ei täida. Lisaks on kohus asunud hindama eksperdi pädevust. Sellega on kohus ületanud kohtuliku kontrolli piire.

5) Esinesid sisulised argumendid litsentsi kehtivuse pikendamata jätmiseks. Kohtule esitatud materjalid tõendavad piisavalt KMH nõuete mitte täitmist ja tegelikkusele mittevastavate andmete esitamist. Vajadusel on võimalik tõendeid juurde esitada, esialgu ei pidanud vastustaja esimese astme kohtumenetluses seda vajalikuks. Kohus ei ole litsentsi pikendamata jätmisel aluseks võetud sisulisi argumente üldse analüüsinud ja on seega rikkunud HKMS § 61 lg 1 ja §

2 lg 4 ning § 165 lg 1 p 4. Tallinna Halduskohtu otsus haldusasjas nr 3-14-51121 toetab keskkonnaministri poolt käesolevas asjas võetud seisukohta.

6) Olenemata KeHJS § 15 lg-s 9 sätestatud aluste kohaldamise osas võetavast seisukohast, puudub alus keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433 täies ulatuses tühistamiseks. Kuna kohus ei ole sisuliselt kaalunud argumente, mis on aluseks litsentsile uute valdkondade märkimata jätmiseks, ei ole alust vaidlustatud haldusakti selles osas tühistamiseks.

7) Lähtudes HMS §-st 40, võib ärakuulamine toimuda nii suulises kui kirjalikus vormis. Vaidlust ei ole, et AJ-ile anti võimalus oma seisukohtade esitamiseks. AJ ei avaldanud menetluse käigus kordagi soovi (ka mitte pärast litsentsikomisoni 31.01.2012 istungit), et teda suuliselt ära kuulataks.

8. AJ palub 11.02.2015 vastuses jätta keskkonnaministri apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud litsentsi kehtivuse pikendamise menetluse ja lg-s 9 toodud kehtivuse üle otsustamise menetluse selge eristamine ja lahutamine on õiguslikult ainuvõimalik. Nimelt on litsentsi kehtivuse pikendamise menetluse ajal eksperdil olemas õiguslikult tunnustatud kvalifikatsioon ja õigus tegutseda vastavas valdkonnas. Vastav pädevus on juba isikule riiklikult omistatud ning eelduslikult puudub alus selle äravõtmiseks. See tähendab, et kui on täidetud KeHJS § 15 lg-s 8 sätestatud konkreetsed eeldused, mille kontrollimine ei võta pikalt aega, siis pikendatakse litsentsi kehtivust ja ekspert saab oma erialast tegevust jätkata. Just väga piiratud alused litsentsi kehtivuse pikendamisest keeldumiseks tagavad selle, et ei tekiks käesolevale kaasusele sarnast olukorda, kus kaebaja on täitnud kõik seaduses sätestatud eeldused, kuid litsentsi kehtivuse pikendamise haldusmenetlus kestis kaks aastat ja selle aja jooksul ja ka hiljem pole kaebaja saanud oma erialast tegevust litsentsi aegumise tõttu jätkata. Asjakohatu on vastustaja viide ettevaatusprintsiibile kui alusele, mis võimaldaks mööda vaadata KeHJS § 15 regulatsioonist. Nõustuda ei saa ka vastustaja väitega halduskohtu praktika ebaühtlusest. Nii kaebaja kui halduskohus on läbivalt rõhutanud, et litsentsi andmise ja litsentsi pikendamise menetlus on põhimõtteliselt erinevad menetlused, mis nähtub juba selgelt asjaolust, et

3-13-1302 11(13) seadusandja on neid KeHJS-s põhimõtteliselt erinevalt käsitlenud. Litsentsi andmise menetluses tuleb põhjalikult kontrollida, kas isik vastab kõigile litsentsi andmise eeldustele ja on pädev ning sobiv KMH eksperdina töötama. Selles kontekstis on ka halduskohus vastustaja poolt viidatud asjas nr 3-14-51121 otsuse teinud. Seisukohad vastavas kohtuasjas ei ole vastuolus kohtu poolt käesoleva vaidluse raames väljendatud seisukohtadega. 2) Isegi kui nõustuda sellega, et vastustajal oli õigus ühildada KMH litsentsi kehtivuse pikendamise ja kehtivuse peatamise/kehtetuks tunnistamise menetlused, siis oli menetluse vältimatuks eelduseks eksperdi ärakuulamine. Vastustaja on menetluse käigus asunud seisukohale, et ärakuulamine tuleb lugeda toimunuks, kuivõrd kaebaja esitas oma seisukohti menetluse jooksul. Selline tõlgendus on väär. KeHJS § 15 lg 10 sõnastuse kontekstis ei saa olla mingit kahtlust ärakuulamise vormi osas – isikule peab igal juhul olema tagatud võimalus suulisele ärakuulamisele. Kuivõrd menetlus kestis pea kaks aastat, siis oli vastustajal arvukalt võimalusi kuulata kaebaja ära pärast esialgu plaanitud 31.01.2012. Ei saa ka väita, et kaebaja ei oleks menetluse ajal olnud huvitatud selle käigust ega esitanud võimaluse korral omapoolseid seisukohti.

Puudusid ka sisulised alused KeHJS § 15 lg 9 kohaldamiseks. Kaebaja on täitnud kõik õigusaktidest tulenevad nõuded taotletud täiendavate tegevusvaldkondade lisamiseks litsentsile ja ka vastustaja ei ole välja toonud õiguslikke aluseid, miks kaebaja eelnevale kogemusele viitavad KMH aruanded ei kvalifitseeru pädevaks kogemuseks. Isegi kui asuda seisukohale, et ühes või mitmes täiendavas tegevusvaldkonnas puudus kaebajal tegelikult nõutav kogemus või kvalifikatsioon, siis ei saa seda pidada ebaeetiliseks käitumiseks ja valeandmete esitamiseks KeHJS §

15 lg 9 p 1 alusel. Kui vastustaja on hindamise tulemusena asunud seisukohale, et esitatud andmeid siiski ei peeta piisavaks uue tegevusvaldkonna lisamiseks, siis oleks vastustaja pidanud vastava tegevusvaldkonna jätma lisamata, kuid muus osas taotluse rahuldama. Paratamatult on isiku kvalifikatsiooni hindamine keeruline ja hinnanguline küsimus, kuivõrd KMH aruanded on väga erinevad, varieeruvate mahtudega ja analüüsivad erinevatest aspektidest erinevaid küsimusi. Sellest tulenevalt on ka paratamatu, et erinevate isikute nägemus „piisavast kvalifikatsioonist“ võib konkreetsete KMH aruannete kontekstis märkimisväärselt erineda. Tahtlikku eksitamist ei esinenud.

Valdav osa käskkirjas ja Keskkonnaameti arvamustes viidatud n.ö kaebaja vigadest ja ebapiisavustest KMH aruannetes väljendavad pelgalt tõlgendusviiside ja rõhuasetuste erinevust. Vastustaja ja Keskkonnaameti etteheited kaebaja tegevusele on haldusmenetluse käigus olnud enamjaolt üldsõnalised ja hinnangulised, mis teeb nende kontrollimise, analüüsimise ning vaidlustamise keeruliseks. KMH litsentsi äravõtmine ei saa toimuda teise haldusorgani poolt antud üldsõnaliste ja äärmiselt hinnanguliste arvamuste põhjal. Seda eriti olukorras, kus vastustaja ka ise märgib, et üheltki isikult pole varasemalt KMH litsentsi KeHJS § 15 lg 9 alusel ära võetud, mis näitab selgelt, et tegemist on äärmiselt erandliku juhtumiga, mis eeldab tõepoolest ka äärmiselt tõsiseid ja arvukaid rikkumisi. Ei ole teada ühtegi juhtumit, mil KMH tellijad poleks olnud rahul kaebaja eksperditööga või oleks esinenud pretensioone avaliku huvi aspektist. Kindlasti ei saa kaebaja puhul rääkida pidevatest ja olulistest probleemidest KeHJS sätete järgimisel. KeHJS § 10 lg 3 p 5 kohaselt ongi KMH järelevalvaja ülesanne muu hulgas kontrollida KMH menetluse vastavust õigusaktide nõuetele.

3) Vastustaja on KMH litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse menetlemisel rikkunud haldusmenetluse põhimõtteid. Asjaolu, et vastustaja menetles peaaegu kaks aastat kaebaja taotlust KMH litsentsi kehtivuse pikendamiseks, on vastuolus HMS § 5 lg-st 2 tuleneva eesmärgipärasuse põhimõttega. Vastustaja on asunud seisukohale, justkui oleks kaebaja huvides, et tema litsentsi ei pikendatud, et seda siis hiljem peatada/kehtetuks tunnistada. On küüniline rääkida kaebaja huvidega arvestamisest olukorras, kus KeHJS § 15 lg 8 regulatsiooni järgimise korral

3-13-1302 12(13) oleks kaebaja saanud oma erialase tegevusega jätkata, kuid õigusvastase menetluste ühendamise tõttu on kaebaja praeguseks olnud ligi kolm ja pool aastat litsentsita. Kaebaja tegevus ei ole kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega, proportsionaalsuse põhimõttega ja hea haldustavaga.

4) Kohus on õigesti tühistanud kogu käskkirja, sest kogu haldusmenetlus on läbi viidud valedel alustel. Väär on vastustaja väide, et uute mõjuvaldkondade osas on tegemist uue litsentsitaotlusega. Täiendavate valdkondade lisamisel litsentsile ei väljastata uut litsentsi, vaid pelgalt täpsustatakse olemasoleva litsentsi sisu. Lisaks on väär väita, nagu oleks vastustaja juba kohaselt kaalunud uute valdkondade lisamist. Nimelt oli vastustaja haldusmenetluse käigus juba otsustanud lisada vähemalt ühe täiendava mõjuvaldkonna, mis jäi lõpuks lisamata seisukoha tõttu, justkui oleks kaebaja esitanud valeandmeid ja esineks alus litsentsi kehtetuks tunnistamiseks. Seega tuleb kaebaja taotluse uuesti läbi vaatamisel ka uuesti hinnata, kas ja mil määral on põhjendatud uute valdkondade lisamine.

9. Keskkonnaamet nõustub 11.02.2015 esitatud vastuses (täiendatud 09.10.2015) apellatsioonkaebusega, peab seda põhjendatuks ning palub apellatsioonkaebuse täies ulatuses rahuldada. Kuigi KeHJS sätestab eraldi KMH litsentsi kehtivuse pikendamise ja kehtetuks tunnistamise alused, ei ole nende samaaegne kohaldamine välistatud. Keskkonnaameti ja keskkonnaministri selgitused toetavad põhjendatult nende samaaegse kohaldamise vajalikkust ja õiguspärasust, lähtudes õiguskindluse, menetlusökonoomika, uurimispõhimõtte ja hea halduse tava põhimõtetest, ettevaatusprintsiibist ning eksperdi vastutusrikastest ülesannetest ja kohustustest KMH eesmärgi täitmisel. Lisaks on Keskkonnaamet andnud KMH järelevalvajana hinnangu kaebaja kui eksperdi KMH töödele, mis näitab, et KeHJS § 15 lg-s 9 sätestatud eeldused esinesid. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Apellatsioonkaebuse esitas keskkonnaminister, vaidlustades halduskohtu otsuse osas, millega tühistati keskkonnaministri 07.05.2013 käskkiri nr 433 ja kohustati keskkonnaministrit uuesti läbi vaatama AJ 02.06.2011 taotlust KMH litsentsi pikendamiseks. Pooled ei vaidlustanud halduskohtu otsust osas, millega kohus jättis rahuldamata AJ kaebuse KMH litsentsi pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamiseks.

11. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele.

12. Olukorras, kus pärast litsentsi kehtivuse lõppemist ja enne litsentsi pikendamise taotluse lahendamist on tuvastatud litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste esinemine (KeHJS § 15 lg 9), on põhjendatud litsentsi pikendamata jätmine. Kehtetuks tunnistamise aluse esinemine tähendab, et tuvastatud on litsentsi omamise õiguse puudumine, ja seetõttu ei saa lugeda põhjendatuks litsentsi pikendamise taotluse rahuldamist, isegi kui KeHJS § 15 lg 8 tingimused on täidetud. Käesoleval juhul ongi tegemist kirjeldatud olukorraga. Kaebaja oli esitanud 02.06.2011 litsentsi pikendamise taotluse, litsentsi kehtivus lõppes 03.09.2011 ning litsentsi pikendamise taotlust ei olnud kuni 07.05.2013 lahendatud. Keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirjaga tuvastati litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste esinemine ja jäeti litsentsi pikendamise taotlus rahuldamata. Selline otsustus, st litsentsi pikendamise taotluse rahuldamata jätmine põhjusel, et esinevad litsentsi kehtetuks tunnistamise alused, on ringkonnakohtu hinnangul kooskõlas kuni 30.06.2015 kehtinud KeHJS § 15 lg-te 8 ja 9 regulatsiooniga (alates 01.07.2015 on vastav põhimõte ka selgelt KeHJS § 15 lg-s 8 kirjas).

3-13-1302 13(13)

13. Litsentsi kehtetuks tunnistamise alusena on keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirjas tuginetud KeHJS § 15 lg 9 p-dele 1 ja 2. Käskkirjas on leitud, et AJ esitas litsentsi pikendamise taotlemisel ebaõigeid andmeid enda senise töökogemuse kohta ning AJ varasemate KMH-de puhul on korduvalt esinenud KeHJS nõuete eiramist. Käskkirjas on põhjendatud, milliste faktiliste asjaolude alusel on selliste järeldusteni jõutud ning miks AJ vastuväited ei anna alust vastupidise järelduse tegemiseks. Ringkonnakohtul puudub alus kahelda Keskkonnaameti ja Keskkonnaministeeriumi litsentsikomisjoni kompetentsuses hinnata eksperdi senist töökogemust ning KeHJS nõuete täitmist. AJ vastuväidetest ei nähtu asjaolusid, mis annaksid aluse lugeda käskkirjas toodud etteheited ja tehtud järeldused selgelt põhjendamatuteks ja õigusvastasteks.

14. Kaebajale on litsentsi pikendamise menetluses olnud tagatud võimalus esitada omapoolseid seisukohti ning neid on litsentsikomisjon analüüsinud. Kaebaja ei ole toonud esile selliseid asjaolusid, millest ei olnud võimalik litsentsikomisjoni teavitada või mis jäid arvestamata põhjusel, et kaebajat ei kuulatud ära suuliselt. Seega ei ole ringkonnakohtu hinnangul toimunud ärakuulamisõiguse riivet, mis oleks mõjutanud asja otsustamist.

15. Eeltoodust tulenevalt tuleb asuda seisukohale, et käskkirjaga on põhjendatult tuvastatud litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste (KeHJS § 15 lg 9 p-d 1 ja 2) olemasolu.

16. Ringkonnakohus ei võta seisukohta küsimuses, kas litsentsi pikendamise taotluse lahendamise viibimine perioodil 02.06.2011 kuni 07.05.2013 on õiguspärane, kuivõrd pooled ei ole vastavas osas halduskohtu otsust vaidlustanud. Litsentsi pikendamise taotluse menetluse pikkuse küsimust ei ole vaja hinnata ka tühistamisja kohustamisnõude kontekstis. Võimalik õigusvastane viivitus taotluse lahendamisel ei võta taotluse adressaadilt õigust ja kohustust taotlus lahendada.

17. Arvestades eeltoodut, kuulub halduskohtu otsus tühistamisele osas, millega kaebus osaliselt rahuldati, tühistati keskkonnaministri 07.05.2013 käskkiri nr 433, kohustati vastustajat kaebaja 02.06.2011 taotlust uuesti läbi vaatama ning mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 2720 eurot. Ringkonnakohus teeb selles osas uue otsuse, millega jätab AJ kaebuse rahuldamata.

18. Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Arvestades, et vastustaja apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele ja kaebaja kaebus jääb rahuldamata, ei kuulu kaebaja menetluskulud hüvitamisele. Vastustaja ja kaasatud haldusorgan ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, seega jäävad ka vastustaja ja kaasatud haldusorgani võimalikud menetluskulud nende endi kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

Ruth Plaks

Virgo Saarmets