3-14-52991/19 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Reelika Lind

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. juuni 2015. a, Tallinn

Haldusasja number

3-14-52991

Haldusasi

OÜ Aldar Eesti kaebus Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014

korralduse nr 1706-k punktide 1, 4 ja 5 tühisuse

tuvastamiseks või tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – OÜ Aldar Eesti, volitatud esindaja v.adv Karina

Lõhmus-Ein

Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja Kaialiisa

Koolberg

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ Aldar Eesti kaebus.

2. Tühistada Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k punktid 1, 4 ja 5.

3. Mõista Tallinna linnalt OÜ Aldar Eesti kasuks välja menetluskulu 1650 (üks tuhat

kuussada viiskümmend) eurot. Tallinna linna menetluskulud jätta tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul

otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 13.07.2015, välja arvatud HKMS

§ 181 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 181 lg 1).

Vastuseks

esitatud

apellatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3).

Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182

lg 1 p 9).

Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-14-52991

2(10)

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavalitsus otsustas 05.11.2014 korraldusega nr 1706-k (tl 22-22p) peatada

Tallinna haldusterritooriumil tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õiguse pühapäeviti kella

00.00-st kuni esmaspäeval kella 10.00-ni alkoholiseaduse (AS) § 40 lg 1 p-des 1, 21, 7, 8, 9, 10,

11 ja 12 osundatud müügikohtades (p 1). Nimetatud piirangut otsustati mitte kohaldada

rahvusvaheliseks liikluseks avatud lennujaama tollikontrolli tsoonis (p 2). Samuti otsustati

peatada alkohoolse joogi jaemüügi õigus kohapeal tarbimiseks Tallinna haldusterritooriumil

tegutsevates toitlustusettevõtetes esmaspäeviti ajavahemikul kella 00.00-st kuni 10.00-ni.

Alkohoolse joogi kassamüük toitlustusasutustest keelati pühapäeviti kella 00.00-st kuni

esmaspäeval kella 10.00-ni (p 3). Korralduse jõustumisajaks määrati 08.03.2015 (p 4).

Alkohoolse joogi jaemüügi õigus otsustati peatada tähtajaliselt kuni korralduse preambulis

nimetatud asjaolude äralangemiseni 6 kuuks (so 31.08.2015) (p 5).

2. Tallinna Linnavalitsus peatas 04.03.2015 korraldusega nr 316-k (tl 112-112p) ajutiselt oma

05.11.2014 korralduse p 4 kehtivuse (p 1). Linnavalitsus otsustab 05.11.2014 korralduse

jõustumise pärast praeguses haldusasjas ja haldusasjas nr 3-14-53081 tehtava kohtulahendi

jõustumist (p 2).

3. OÜ Aldar Eesti (kaebaja) esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse (tl 3-11, 28-28p,

126-129) Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k p-de 1, 4 ja 5 tühisuse

tuvastamiseks või tühistamiseks. Põhjendused:

3.1. Kaebajale kuuluvad alkoholikaupluste ketid Super Alko ja City Alko, mille kauplused

asuvad mh Tallinnas. Kaebaja käibest 90% moodustab alkoholi jaemüük. Kaebajale kuuluvad

Tallinna sadamas 4 alkoholikauplust, mille sihtgrupiks on välisturistid. Nende kaupluste

jaemüük moodustab 80% kaebaja kõigi kaupluste jaemüügist kokku. Enamik välisturiste

saabub Tallinnasse laevaga nädalavahetuseks, lahkudes Eestist pühapäeval. Välisturistid

ostavad alkoholi peamiselt pühapäeval enne Tallinnast lahkumist.

3.2. Vaidlusalune korraldus on tühine, sest on antud ebapädeva haldusorgani poolt

(haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 3). Kuigi korralduses on selle õigusliku alusena

viidatud AS § 36 lg 1 p-le 3, on korralduse p-ga 1 sisuliselt reguleeritud alkohoolse joogi

jaemüügi aega ja seatud lisaks AS § 40 lg-s 2 sätestatud alkoholi jaemüügi ajalistele piirangutele

ette täiendavaid ajalisi piiranguid. AS § 42 kohaselt puudub kohalikul omavalitsusel pädevus

kehtestada lisaks AS-s sisalduvatele alkoholi müügi ajalistele piirangutele täiendavaid ajalisi

piiranguid. Kohalikule omavalitsusele on antud pädevus kehtestada lisaks seaduses

sisalduvatele kitsendustele üksnes alkohoolse joogi sortimenti, müügikohti ja müügivormi

puudutavaid kitsendusi. Vastustaja seatud kitsendus ei puuduta alkohoolse joogi sortimenti,

müügikohti ega müügivormi, vaid müügi aega. Alates 14.07.2008 on kehtetu AS § 42 lg 1 p 2,

mille järgi oli kohalikul omavalitsusel pädevus piirata alkohoolse joogiga kauplemise aega.

Kitsendus, millega keelatakse alkohoolsete jookide jaemüük teatud nädalapäevadel, on

ettevõtlusvabaduse piirang, mida saab kehtestada vaid seadusega (Eesti Vabariigi põhiseaduse

(PS) § 31).

3.3. Kui korraldus ei ole tühine, tuleb see tühistada, sest see ei ole kooskõlas seadusega, on

ebaproportsionaalne ja kaalutlusvigadega.

3.4. Korralduses on tuginetud õigusliku alusena AS § 36 lg 1 p-le 3 ja peatatud alkohoolsete

jookide müük Tallinna territooriumil perioodi 08.03.2015–31.08.2015 pühapäevadel.

Korralduses ei ole märgitud ühtegi konkreetset asjaolu, mis esineks just selle perioodi

pühapäevadel ja tingiks alkohoolsete jookide müügi peatamise. AS § 36 lg 1 p 3 ega teised AS

sätted ei anna vastustajale õiguslikku alust alkoholipoliitika kujundamiseks ja alkohoolsete

3-14-52991

3(10)

jookide müügitingimuste kehtestamiseks. AS § 36 lg 1 p 3 alusel alkohoolsete jookide müügi

peatamiseks peab esinema ühekordne, ajutise iseloomuga asjaolu, millest tingituna peatatakse

alkohoolsete jookide müük kuni vastava asjaolu äralangemiseni täielikult kas kõikides või

osades müügikohtades. Perioodi 08.03.2015–31.08.2015 pühapäevasid ei saa AS § 36 lg 1 p 3

tähenduses lugeda asjaoluks, mis annaksid aluse alkohoolsete jookide müügi peatamiseks

nende esinemise ajal. Pühapäevad esinevad nii enne 08.03.2015 kui ka pärast 31.08.2015 ning

need ei „lange ära“. Väidetavalt esinev avalik huvi rangete müügipiirangute kehtestamiseks ei

ole asjaolu, mis võimaldaks AS § 36 lg 1 p 3 alusel pühapäeviti alkohoolsete jookide müüki

peatada.

3.5. Korralduses ei ole analüüsitud alkohoolsete jookide müügi peatamise mõju alkohoolsete

jookide müügiga tegelevatele ettevõtetele ega kaalutud erinevaid huve. Korraldus ei sisalda

põhjendusi, mistõttu on ebaselge, kas vastustaja on üldse kaalutlusõigust teostanud ja kas seda

on tehtud ratsionaalselt. Korralduses ei ole viidatud selle seletuskirjale.

3.6. Korraldusega seatud piirang on kaebaja ettevõtlusvabadust ebamõistlikult piirav ja omab

olulist negatiivset kahju kaebaja majandustegevusele, sh käibele. Korraldusest ei nähtu, et

vastustajale oleks teada või oleks uuritud, milline on pühapäevadel alkohoolse joogi müügi

keelamisest saadav kasu. Samuti ei nähtu, et oleks teada, et võimalik saadav kasu kaaluks üles

kaebaja kahju. Korrakaitseseaduse (KorS), kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS)

ja PS § 154 ei anna vastustajale õigust AS regulatsiooni eirata ja kehtestada vastustaja hinnangul

elanikkonna tervise edendamiseks vajalikke piiranguid alkoholi jaemüügile.

4. Vastustaja palus jätta kaebus rahuldamata (tl 56-64). Põhjendused:

4.1. Korraldust ei saa pidada HMS § 63 lg 2 alusel tühiseks. Vastustaja on AS § 36 lg 1 p 3

alusel pädev otsustama alkohoolse joogi jaemüügi peatamise üle. Korraldusest nähtub selle

andnud haldusorgan ja adressaadid. Korraldus ei kohusta kedagi toime panema õigusrikkumist.

Korraldusest nähtuvad adressaadi õigused ja kohustused alkohoolse joogi jaemüügiõiguse

teostamisel ja korraldus on täidetav. Seega ei esine asjaolusid, mis tooks kaasa korralduse

automaatse kehtetuse.

4.2. Korraldus on õiguspärane. Selle preambulis on viidatud korralduse andmise õiguslikule

alusele, korralduse aluseks olevale avalikule huvile ja dokumentidele, millest nähtuvad

korralduse faktilised alused. Tegemist on üldkorraldusega HMS § 51 lg 2 tähenduses.

4.3. Korralduse andmisel on lähtutud AS § 36 lg 1 p-st 3, mis võimaldab kohalikul

omavalitsusel kehtestada alkohoolse joogi müügile tähtajalisi piiranguid, kui need aitavad kaasa

avaliku korra tagamisele. Vastustaja on korraldust andes lähtunud avaliku korra tagamise

eesmärgist. AS § 36 lg-s 1 on kasutatud sõna “asjaolu” laiema tähendusega kui pelgalt sündmus.

Vastustaja hinnangul võib asjaolu ehk asja külg seisneda ka avalikus huvis rangete

müügipiirangute kehtestamiseks. Avalik huvi rangete müügipiirangute kehtestamiseks võib ka

ära langeda, nt avalik arvamus muutuda, ja seda on võimalik objektiivselt hinnata. Kui avalik

huvi on korralduse kehtivuse tähtpäevaks selgelt muutunud, peab vastustaja sellega arvestama.

4.4. Enamik korralduse preambulis nimetatud dokumentidest on elektrooniliselt avalikult

kättesaadavad. Samuti on avalikult kättesaadav korralduse seletuskiri. Väga mahukate

dokumentide põhimotiivid on toodud nii korralduse preambulis kui seletuskirjas. Korraldusest

ilmnevad selle õiguslik alus, avalik huvi müügipiirangu kehtestamiseks koos faktiliste

selgitustega. Korralduse alusel on mõistetav, miks on kohalik omavalitsus otsustanud alkoholi

müügipiirangu ajutiselt kehtestada.

3-14-52991

4(10)

4.5. Avalikku huvi ja ootusi alkoholi kättesaadavuse piiramiseks peegeldavad Eesti

Konjunktuuriinstituudi 2014. a ja Tervise Arengu Instituudi tellimusel Turu-uuringute AS

2014. a läbiviidud uuringu tulemused. Avalikku huvi on korralduses sisustatud läbi avaliku

korra tagamise ja inimeste tervise kaitse vajaduse, viidates seejuures AS-le, rahvatervise

seadusele ja KorS-le. Rahvatervise kaitsmise eesmärk on korralduses kehtestatud meetmega

saavutatav, sest selle piirangu kehtestamine tekitab lisaks eelnevatele mõjutustele ühiskonnas

diskussiooni alkoholitarbimisega kaasnevatest probleemidest ja aitab propageerida tervislikke

eluviise. Ühiskonna liikmed saavad infot, et alkohol ei ole esmatarbekaup, vaid tervist

kahjustav toode, mille kättesaamist tuleb regulatiivsete meetmetega vähendada. Alkoholi

ostmine ei pea olema mugav ja igal ajal võimalik. Alkoholi liigtarbimise piiramine aitab kaasa

avaliku korra tagamisele, ühiskondliku turvalisuse suurendamisele ja elanikkonna tervise

kaitsmisele. Kõik need ülesanded on ühtlasi kohaliku omavalitsuse ülesanded. Korraldus

kaitseb ka teisi avalikust huvist lähtuvaid eesmärke: elanike tervise ja kõlbluse kaitsmine,

kaasinimeste õiguste ja vabaduste tagamine. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on kaitsta

inimeste põhiõigusi, kehtestades nende kaitsmiseks piiranguid, mis on proportsionaalsed

hüvedega, mida nende piirangutega soovitakse saavutada. Piirang on kooskõlas ka Inimõiguste

ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art-ga 8. Avalik huvi avaliku korra tagamiseks ja

rahvatervise kaitsemiseks kaalub üles kaebaja ettevõtlusvabaduse mõningased piirangud.

4.6. Piirang on avaliku korra tagamiseks sobiv, vajalik ja proportsionaalne meede. Politsei- ja

Piirivalveameti andmetel vähenes 2009. aastal üleriigiliste alkoholimüügi kitsenduste tagajärjel

alkoholiga seostatavate väär- ja kuritegude arv Tallinnas. Pühapäevasest piirangust tulenevaid

mõjusid on võimalik hinnata alles augustis, kui piirang on juba mõnda aega kehtinud.

Vastustaja otsustab siis, kas piirangu jätkuv kohaldamine on vajalik. Politsei- ja Piirivalveameti

statistika põhjal saab öelda, et meetmena on tõhusam alkoholi kättesaamise piiramine kui

lihtsalt teavitamine alkoholi kahjulikkusest.

KOHTU PÕHJENDUSED

5. Kohus teeb esmalt kindlaks, kas vaidlusaluse korralduse näol on tegemist haldus- või

õigustloova aktiga. Seejärel kontrollib korralduse vastavust tühisuse alustele. Kui tühisuse

alused puuduvad, tuleb kontrollida korralduse õiguspärasust.

Korralduse liik

6. Kohus leiab praegusel juhul erinevalt 15.04.2015 määruses haldusasjas nr 3-14-53081

väljendatud seisukohast, et vaidlusaluse korralduse näol on tegemist üldkorraldusega, seega

haldusaktiga, mis on halduskohtus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 5 lg 1 alusel

vaidlustatav.

7. Vaidluse all ei saa olla asjaolu, et tegemist on formaalses mõttes haldusaktiga. KOKS § 7

lg-te 1 ja 2 järgi on volikogul ja valitsusel õigus anda üldaktidena määrusi ning volikogul on

õigus üksikaktidena vastu võtta otsuseid, valitsusel anda korraldusi. Praeguses asjas

vaidlustatud akt on vormistatud linnavalitsuse korraldusena, seega on vastustaja ise pidanud

vaidlusalust akti üksikaktiks KOKS § 7 lg 2 tähenduses. Sellele viitavad ka vastustaja vastus

kaebusele ja korraldusest nähtuv vaidlustamiskord, mille kohaselt on korraldust võimalik

vaidlustada halduskohtus 30 päeva jooksul arvates korralduse teatavakstegemisest. Selline

vaidlustamiskord kehtib HKMS § 46 lg 1 järgi haldusaktide suhtes. Õigustloova akti

vaidlustamiseks on ettenähtud erinev kord. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse (PSJKS) § 2 p-st 1 nähtuvalt on õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrollimine

Riigikohtu pädevuses. Vastava taotluse saavad Riigikohtule esitada kohus, Vabariigi President,

3-14-52991

5(10)

õiguskantsler, kohaliku omavalitsuse volikogu ja Riigikogu (PSJKS § 4 lg-d 1 ja 2). Eesti

õiguskorras puudub individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse instituut.

8. Riigikohtu halduskolleegium on 07.05.2003 määruses haldusasjas nr 3-3-1-31-03 (p 11)

selgitanud, et üld- või üksikaktide materiaalne eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja

korras haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt vormistada ja avaldada üld- või

üksikaktina (määrusena või korraldusena), peab tulenema õigusakti sisust, täpsemalt

regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest.

Järelikult tuleb akti liik tuvastada selle sisust lähtudes.

9. HMS § 51 lg 1 järgi on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel

avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste

tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või

muu õigusakt. Viidatud paragrahvi lg 2 kohaselt on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud

üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi

muutmisele. HMS § 88 alusel on määrus õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu

juhtude reguleerimiseks.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.04.2002 otsusest asjas nr 3-4-1-4-02

(p 13) nähtuvalt on õigustloovaks aktiks ehk õiguse üldaktiks akt, mis sisaldab

üldkohustuslikku käitumisreegleid – norme, mis loovad õigusi ja kohustusi konkreetselt

määratlemata isikute ringile. Riigikohtu halduskolleegium täpsustas 07.05.2003 määruses

haldusasjas nr 3-3-1-31-03 (p 12) seda seisukohta ja märkis, et üksikjuhtumi reguleerimisega

võib olla tegemist ka siis, kui regulatsiooni adressaatide ring õigusaktist otseselt ei nähtu.

Sellisel juhul on tegemist HMS § 51 lg 2 kohase üldkorraldusega. Üld- ja üksikaktide eristamise

üheks kriteeriumideks on aktis käsitletud territooriumi ulatus (p 13). Haldusaktiks on HMS § 51

lg 2 järgi üldiste tunnuste alusel määratletud isikute õiguste ja kohustuste reguleerimine seoses

ajaliselt piiratud üksikjuhtumiga (p 15). Üksikaktile omase konkreetsusega ei ole tegemist, kui

reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal, nt tänavatel kauplemist või kasside ja

koerte pidamise nõudeid linna või ka linnaosa territooriumil (p 16). Riigikohus viitas HMS

eelnõu (456 SE I) seletuskirjas toodud näidetele üldkorralduse kohta, mille järgi on üldiste

tunnuste alusel kindlaksmääratavale isikute ringile suunatud üldkorraldus nt alkoholi müügi

keeld linnas seoses konkreetse sündmusega (ta on suunatud kõigile alkoholimüügiga

tegelevatele ettevõtjatele). Samuti kvalifitseeritakse teoorias üldkorralduseks liiklusmärke (p

17). Lisaks pidas Riigikohus üld- ja üksikaktide liigitamisel oluliseks isikule efektiivse

vaidlustamise võimaluse tagamist. Riigikohus leidis, et konkreetse objektiga seotud vaidlusi ei

ole, vaatamata puudutatud isikute suurele ringile, mõistlik lahendada õigustloovate aktide

õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mille

vahetuks algatamiseks puudutatud isikul puuduvad võimalused. Üksikakti on aga halduskohtus

võimalik vaidlustada igaühel, kes leiab, et aktiga on rikutud tema õigusi. Menetlus

üldkorralduse andmisel kaitseb omaniku ja puudutatud isikute huve ja õigusi paremini kui

menetlus üldakti andmisel (p 18). Omaniku seisukohast oleks õiguskaitse ebaefektiivne, kui

omanik ei saaks piiranguid vaidlustada vahetult, vaid üksnes õiguskantsleri kaudu või oodates

ära piirangu rikkumisele järgnevad sanktsioonid (p 22).

Eeltoodust järelduvalt tuleb üld- ja üksikaktide eristamisel lähtuda sellest, kes on akti

adressaatideks ja kuidas neid saab kindlaks määrata, milline on akti kehtivuse ruumiline ulatus,

kas akt reguleerib ajaliselt piiratud üksikjuhtumit või piiritlemata arvu juhtumeid, milline on

akti regulatsiooni konkreetsuse määr ning kas regulatsiooni kehtestamine üldaktina piirab

põhjendamatult isiku vaidlustamisvõimalusi.

3-14-52991

6(10)

10. Vaidlusaluse korraldusega peatati ajavahemikuks 08.03.2015–31.08.2015 Tallinna

haldusterritooriumil tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õigus pühapäeviti kella 00.00-st kuni

esmaspäeval kella 10.00-ni AS § 40 lg 1 p-des 1, 21, 7, 8, 9, 10, 11 ja 12 osundatud

müügikohtades ning toitlustusasutuses kassamüügina. Samuti peatati alkohoolse joogi

jaemüügi

õigus

kohapeal

tarbimiseks

Tallinna

haldusterritooriumil

tegutsevates

toitlustusettevõtetes esmaspäeviti ajavahemikul kella 00.00-st kuni 10.00-ni.

11. Antud juhul on akti adressaatide ring üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratav (HMS § 51

lg 2). Adressaatideks on Tallinna linna territooriumil alkoholi jaemüügiga tegelevad ettevõtjad.

Akti kehtivuspiirkonnaks on kogu kohaliku omavalitsuse territoorium. Kohtu hinnangul on akti

lugemisel üldkorralduseks määravaks see, et alkoholi müügi õigus peatati konkreetsel

ajavahemikul (08.03.2015–31.08.2015) konkreetsetel päevadel (pühapäevad, osaliselt ka

esmaspäevadel). Kuigi pühapäevi esineb sellel ajavahemikul mitmeid, on neid siiski loetletud

arv (täpsemalt 26), seega seondub kehtestatud piirang konkretiseeritud piiritletud juhtumitega.

Samuti on oluline asjaolu, et vaidlusalune akt on konkreetne, see seab vaid ühe reegli – aktis

märgitud ajal on alkoholi müük keelatud. Piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivaks määruseks

saaks lugeda akti, millega reguleeritakse lisaks alkoholi müügi ajalistele piirangutele ka nt

müüjale, müügikohale, müüdavale kaubale ja müügiprotsessile esitatavaid nõudeid, ostja

vanusepiirangut, alkoholi reklaami jms. Selliseks piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivaks

üldaktiks on nt Tallinna Linnavolikogu 18.04.2013 määrus nr 24 “Tallinna koerte ja kasside

pidamise eeskiri”. Kuna antud juhul reguleerib vaidlusalune korraldus vaid konkreetselt

piiritletud ajavahemikus ühte konkreetset asjaolu (alkoholi müük), siis ei saa korraldust lugeda

määruseks HMS § 88 tähenduses, mis peab reguleerima piiritlemata arvu juhtumeid.

12. Sellest, kas avalikku huvi või pühapäevi saab lugeda AS § 36 lg 1 p 3 tähenduses alkoholi

jaemüügi keeldu õigustavaks asjaoluks, ei sõltu praeguses asjas vaidlusaluse akti liik, vaid

vastustaja pädevus AS § 36 lg 1 p 3 alusel vaidlusalust alkoholi müügi piirangut seada. Samuti

ei mõjuta praeguses asjas vaidlustatud akti liiki see, kas vastustaja kavatseb tulevikus sarnast

alkoholi müügi piirangut jätkata. Vastustaja poolt tulevikus vastuvõetava akti liik sõltub selle

akti sisust.

13. Vähetähtis ei ole ka see, et vaidlusalune korraldus seab AS-s sätestatud piirangutele

täiendava ettevõtlusvabaduse piirangu. Lisaks võib selline piirang rikkuda võrdse kohtlemise

põhimõtet,

sest

Tallinna

linna

naaberomavalitsuste

territooriumil

ei

ole

sarnast

alkoholipiirangut pühapäevadeks seatud, mis seab Tallinnas tegutsevad ettevõtjad ebavõrdsesse

konkurentsiolukorda ja vähendab nende tulu teenimise võimalusi konkurentidega võrreldes.

Kohtu hinnangul peab ettevõtjatel olema oma põhiõiguste efektiivseks kaitseks võimalik sellist

korraldust halduskohtus vaidlustada. Teadaolevalt puudub Eesti õiguskorras individuaalse

põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamise õigus. Riigikohus on sellise õiguse olemasolu

tunnustanud vaid erandlikel juhtudel, kui isikul on puudunud muud asjakohased

õiguskaitsevahendid. Efektiivseks õiguskaitsevahendiks ei saa lugeda seda, et ettevõtjatel on

õigus pöörduda põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise taotlusega õiguskantsleri poole.

Olukorras, kus õiguskantsleril puudub õigus peatada esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluse

akti kehtivust, võib akti põhiseaduslikkuse üle toimuv menetlus (koos menetlusega Riigikohtus)

võtta paratamatult kauem aega kui akti kehtivusaeg. See aga tähendab, et isikul puudub

võimalus talle tekkivat kahju ära hoida. Põhjendamatu oleks nõuda, et isik ootaks ära talle

tekkiva kahju ja pöörduks seejärel kahju hüvitamise nõudega halduskohtu poolt. Arvestades

kahju kindlakstegemise ja tõendamise raskust, võib see olla kaebajale oluliselt koormavam.

Kogu tegelikku kahju ei pruugi olla võimalik kindlaks teha ja seetõttu hüvitada. Seejuures tuleb

kahju hüvitamise kaebuselt tasuda oluliselt suurem riigilõiv kui tühistamiskaebuselt. Enne

kahju tekkimist ei ole aga kaebajal võimalik kahju hüvitamise nõudega kohtu poole pöörduda.

3-14-52991

7(10)

Järelikult takistaks vaidlusaluse korralduse üldaktide hulka lugemine põhjendamatult kaebaja

võimalusi oma õigusi efektiivselt kaitsta.

14. Sarnaselt luges Riigikohtu halduskolleegium 13.02.2008 määruses haldusasjas nr 3-3-1-

95-07 (p 11) üksikaktiks Tartu Vangla direktori käskkirja, millega määrati kindlaks avatud

sektsiooni kinnipeetavatele lubatud isiklikud riideesemed. Kuigi vangla direktoril puudub

iseenesest pädevus õigustloovate aktide andmiseks, hindas kohus akti liigi määratlemisel mh

seda, kas sellise käskkirja vaidlustamine põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses oleks

mõistlik (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 25.10.2012 otsust haldusasjas nr 3-3-1-28-12).

15. Praegusel juhul ei ole tegemist Tallinna Linnavolikogu 27.11.2014 määrusega nr 31

sarnase aktiga, mis oli vaidluse esemeks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

03.03.2015 määruses asjas nr 3-4-1-60-14. Esiteks on Tallinna Linnavolikogu määrus nr 31

vormistatud õigustloova aktina. Teiseks on selle regulatsioon palju ulatuslikum praeguses asjas

vaidluse all oleva aktiga võrreldes. Kolmandaks ei olnud akti kehtivusaeg piiratud. Seetõttu on

Tallinna Linnavolikogu määrus nr 31 ka materiaalselt õigustloov akt.

Samadel põhjustel on õigustloovad aktid ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 10.04.2002 otsuses asjas nr 3-4-1-4-02 vaidluse all olnud Tallinna linna aktid ning

Riigikohtu halduskolleegiumi 31.10.2013 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-84-12 vaidluse all olnud

Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määrus nr 36. Kuressaare Linnavolikogu 27.05.2004 määrus nr

17, mis oli vaidluse all Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13.06.2005

otsuses asjas nr 3-4-1-5-05, oli erinevalt praeguses asjas vaidlustatud aktist ajaliselt piiramata.

16. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vastustaja korraldus on üldkorraldus, mille peale

saab esitada halduskohtule nii tühisuse tuvastamise kui tühistamiskaebuse.

Korralduse tühisus

17. HMS § 63 lg 2 p 3 järgi on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan.

Kohus saab rahuldada tühisuse tuvastamise kaebuse vaid juhul, kui haldusaktil on HMS § 63

lg-s 2 sätestatud puudused ja need puudused on ilmselged. Kui haldusakti puudused ei ole

ilmselged, kehtib see haldusakt, vaatamata tema võimalikule õigusvastasusele, seni, kuni pädev

organ või kohus ta kehtetuks tunnistab või tühistab (Riigikohtu halduskolleegiumi 07.03.2003

määrus haldusasjas nr 3-3-1-21-03, p 13; 04.04.2003 määrus haldusasjas nr 3-3-1-32-03, p 19;

16.06.2014 määrus haldusasjas nr 3-3-1-29-14, p 17; 15.10.2013 otsus haldusasjas nr 3-3-1-35-

13, p 12).

18. Vastustaja andis vaidlustatud korralduse AS § 36 lg 1 p 3 alusel, mis iseenesest annab

kohaliku omavalitsuse täitevorganile õiguse kehtestada alkohoolse joogi jaemüügi piiranguid.

Seega ei saa üheselt väita, et AS § 36 lg 1 p-st 3 tulenevalt ei ole vastustajal õigus alkoholimüügi

ajalisi kitsendusi kehtestada. Vastustajal vaidlusaluse korralduse andmise pädevuse olemasolu

või selle puudumine tuleb teha kindlaks korralduse andmise eesmärkide, korralduse toime ning

AS vastavate normide tõlgendamise teel.

Korralduse õiguspärasus

19. HMS § 54 järgi on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt

andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta

ning vastab vorminõuetele.

20. Vastustaja andis vaidlustatud korralduse AS § 36 lg 1 p 3 alusel. Viidatud sätte alusel võib

valla- või linnavalitsus avaliku korra tagamise huvides peatada alkohoolse joogi jaemüügi

3-14-52991

8(10)

õiguse oma haldusterritooriumil tervikuna või teatud müügikohtades või ühes müügikohas kuni

peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni. Käesolevas vaidluses on oluliseks küsimuseks, kui

suured volitused soovis seadusandja kohalikele omavalitsustele piirangute kehtestamiseks jätta

ja millises osas peaks jaemüügi kitsendamise õigus olema riigil.

21. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis 20.12.1996 otsuses asjas

nr 3-4-1-3-96 (p VI), et riigi alkoholipoliitika on seotud põhiõiguste ja vabaduste kasutamisega.

Samuti on alkoholikaubandusel seos riigieelarve tuludega, maksupettuste, kuritegevuse, üldise

õiguskorra ning elanikkonna tervisega. Neil põhjustel peaks alkoholipoliitika, sh alkoholi

tootmine, müük, sissevedu jmt tegevus olema reguleeritud mitte haldusaktide, vaid seaduse

tasemel õigusaktiga, so AS-ga. Alkoholipoliitika sätestamine seadusega annab ka korrektse

aluse haldus- ja kriminaalvastutuseks, sest PS § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata

ainult kooskõlas PS-ga.

Sellise seisukoha juurde jäämist on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

kinnitanud ka 13.06.2005 otsuses asjas nr 3-4-1-5-05 (p 21), selgitades, et tervishoiu-, sh

alkoholipoliitika kujundamine kuulub olemuselt riiklike ülesannete hulka. Kohaliku

omavalitsuse üksus ei saa seadusandja eesmärke ja nende saavutamiseks vajalike põhiõiguste

piirangute ulatust iseseisvalt laiendada (p 20). Kohalikul omavalitsusüksusel tuleb lähtuda

seaduses toodud volitusnormist, vastasel juhul on tema tegevus vastuolus PS § 3 lg 1 esimesest

lauses sisalduva seaduslikkuse põhimõttega (p-d 20-22).

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitas 06.01.2015 otsuses asjas

nr 3-4-1-34-14 (p-d 47-48), et teiste hulgas on ka alkoholipoliitika riigielu küsimus ja selle

aluste reguleerimine kuulub seega riigi pädevusse. PS §-s 65 on sätestatud Riigikogu pädevus

otsustada erinevaid riigielu küsimusi, milleks on ka põhiõiguste riive aluseks oleva

volitusnormi kehtestamine PS § 3 lg-st 1 tulenevast seaduslikkuse põhimõttest lähtuvalt.

Nimetatud pädevus ei kuulu kohalikule omavalitsusele ega ole seetõttu kohaliku elu küsimus.

Sellest tulenevalt ei riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust see, kui seadusandja

võtab temalt õiguse piirata põhiõiguste kandjate põhiõigusi või -vabadusi, sh ettevõtlus- ja

lepinguvabadust.

22. Eeltoodud Riigikohtu lahenditest nähtuvalt on alkoholipoliitika riigielu küsimus ja

põhiõigusi piiravad kitsendused või volitus nende kitsenduste kehtestamiseks peavad tulema

seadusest. Tegemist ei ole kohaliku elu küsimusega, seega puudub kohalikul omavalitusüksusel

õigus enesekorraldusõigusest lähtudes alkoholi müügi piiranguid kehtestada. Kohalikul

omavalitsusüksusel peab piirangute kehtestamiseks olema seadusest tulenev volitus ning ta

peab piirangute kehtestamisel järgima rangelt talle antud volituse piire. Vastasel juhul on tema

tegevus vastuolus seaduslikkuse põhimõttega.

23. Kohus jääb oma 08.01.2015 määruses toodud seisukoha juurde, et AS § 36 lg 1 p 3 ei ole

õigeks volitusnormiks vaidlusaluse korralduse andmisel. Viidatud normi sõnastusest võib

järeldada, et selle alusel võib alkohoolse joogi jaemüügi õiguse peatada ajutiselt konkreetse

sündmuse toimumise ajaks (nt kõrgete välisriigi külaliste visiidi ajaks, teatud pühade (nt

jaanipäev), tähtpäevade (nt lastekaitsepäev) või ürituste (nt jalgpallivõistlus, laulupidu)

toimumise ajaks) või konkreetse avaliku korda ohustava asjaolu äralangemiseni (nt alkoholi

müügiga tegeleva ettevõtja tegevuse kooskõlla viimiseni ettenähtud nõuetega, mässude ja

protestide toimumise ajaks, konkreetses piirkonnas alkoholi liigtarbimisest põhjustatud avaliku

korra rikkumiste ootamatu järsu kasvu kontrolli alla saamiseks). See tähendab, et viidatud

normi alusel võib kohalik omavalitsus kehtestada alkoholi müügi keelu erakorraliselt, mingi

erandliku asjaolu ootamatul ja ühekordsel ilmnemisel. Sellise asjaolu või sündmuse

äralangemine peab olema ettenähtav. Ettevõtluspiirangud peavad seadusest nähtuma piisava

3-14-52991

9(10)

selgusega, et piirangud oleksid ette ennustatavad ning võimaldaksid ettevõtjatel äritegevust

prognoosida (vt Tallinna Ringkonnakohtu 05.03.2015 määrust samas asjas).

Vaidlusalusest korraldusest ei nähtu, mis on see sündmus või alkoholimüügi õiguse peatamist

tingiv ajutine ja erakorraline asjaolu, mis esineb vaid märtsist augustini pühapäeviti.

Alkohoolseid jooke ostetakse ja tarbitakse kogu aasta vältel. Nädalavahetused on ka sügis- ja

talvekuudel. Kuna puhkusi võetakse enamasti kevad- ja suvekuudel, siis seondub vastustaja

eesmärk vältida alkoholi liigtarbimist vahetult enne töönädala algust pigem sügis- ja

talvekuudega. Vastustaja ei ole põhjendanud, et alkohoolsete jookide tarbimine suureneb just

kevad- ja suvekuude pühapäevadel või et kevad- ja suvekuude pühapäevadel esineks alkoholi

tarvitamise tõttu rohkem avaliku korra rikkumisi kui muudel nädalapäevadel või muudel

kuudel. Vastustaja on ise kaebuse vastuses selgitanud, et alkoholi müügikäive on pühapäeviti

väiksem kui reedeti ja laupäeviti. Kuna vastustaja on pidanud võimalikuks kaaluda pärast

korralduse kehtivuse lõppu piirangu uuesti kehtestamist, ei seondu alkoholi müügi keeld

konkreetse ajavahemiku pühapäevadega, vaid vastustaja sooviga kehtestada alkoholi müügile

lisaks seaduses toodud kitsendustele täiendavad ajalisi piirangud. Vastustaja on tõlgendanud

AS § 36 lg 1 p-st 3 tulenevat pädevust liiga laialt ja ületanud seetõttu oma pädevuse piire.

24. AS § 40 lg-d 11 ja 2 sätestavad ammendavad piirangud alkohoolsete jookide jaemüügi ajale

ning AS ei näe ette täiendavate ajaliste piirangute kehtestamise võimalust kohaliku

omavalitsuse poolt. Kuna AS § 36 lg 1 p 3 kehtis samasugusena ka ajal, kui AS § 42 lg 1 p 2

nägi kohalikule omavalitsusele ette pädevuse alkohoolse joogi jaemüügi reguleerimisel piirata

mh alkohoolse joogiga kauplemise aega, siis ei saanud järelikult AS § 36 lg 1 p 3 eesmärk olla

samasisuline. AS § 42 lg 1 p 2 on alates 14.07.2008 kehtetu.

25. Vaidlusele korraldusele ei anna õiguslikku alust ka AS § 42 lg 1 p 1, mis volitab kohaliku

omavalitsuse volikogu kehtestama oma haldusterritooriumil alkohoolse joogi jaemüügil

sortimenti, müügikohti ja müügivormi puudutavad kitsendused. Ajalised müügipiirangud ei

seondu kauba sortimendi, müügikoha ega müügivormiga. Kuna ka see säte kehtis

samasugusena enne 14.07.2008, ei olnud ka selle eesmärgiks anda kohalikule

omavalitsusüksusele pädevust reguleerida alkoholi müügi aegu.

26. AS § 42 lg 1 p 2 tunnistati kehtetuks alkoholiseaduse muutmise seadusega (eelnõu 89 SE,

Riigikogu XI koosseis) ning AS §-le 40 lisati lg 11, mille kohaselt on alkohoolse joogi jaemüük

kaupluses lubatud alates kella 10.00-st kuni 22.00-ni. Kohus jääb 08.01.2015 määruses

väljendatud seisukoha juurde, et seadusandja sooviks oli alkoholiseaduse muutmise seadusega

kehtestada kogu Eesti territooriumil alkohoolse joogi jaemüügile ühtsed ajalised kitsendused

ning välistada kohalike omavalitsuste pädevust selles küsimuses. Sellist seisukohta ei

väljendanud küll seaduseelnõu seletuskiri, kuid teisel lugemisel esitatud sõnavõttudest ja

küsimustest nähtub selgelt vaidlus üleriigilise piirangu kehtestamise üle (vt Riigikogu

18.06.2008 stenogrammist nt Mai Treiali, Ester Tuiksoo, Jürgen Ligi, Lauri Luige ja Mark

Soosaare küsimusi ja sõnavõtte1). AS § 42 lg 1 p 2 kehtetuks tunnistamise ja AS §-le 40 lg 11

lisamise tõttu ei saa kohalik omavalitsus jätkuvalt, sarnaselt varasemalt AS § 42 lg 1 p-s 2 antud

volitusnormiga, asuda üldiselt piirama oma territooriumil alkohoolse joogi jaemüügi aega.

Vaidlusalune korraldus on vastuolus seadusandja eeltoodud eesmärgi ja mõttega.

27. Vastustaja esile toodud rahvatervise kaitse ja kuritegevuse vastase võitluse tõhustamise

kaalutlused seonduvad kaaluka avaliku huviga, kuid meetmeid nende eesmärkide

saavutamiseks tuleb võtta ranges vastavuses seadusega ja isikute seaduslikke õigusi rikkumata.

1 Kättesaadav http://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200806181400#PKP-2417. Märkuseks, et

Riigikogus vastavat arutelu kajastavat 18.06.2008 stenogrammi ei ole lihtne leida, kuna täiskogu

korralise istungi asemel on see pealkirjastatud hoopis infotunnina.

3-14-52991

10(10)

Ka seaduslikkuse tagamist (mis praegusel juhul tähendab vastustaja õigusvastase korralduse

kehtivuse

kõrvaldamist)

tuleb

pidada

kaalukaks

avalikuks

huviks.

Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitas 10.04.2002 otsuses asjas nr 3-4-1-4-02

(p 14), et PS § 3 lg 1 esimesest lausest ning § 154 lg-st 1 tuleneb seaduslikkuse nõue, mis

tähendab, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega. PS § 31

teise lause kohaselt võib seadus sätestada ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja korra,

seega ka piirata seda vabadust. Seadus ei pea kõiki piiranguid detailselt kirjeldama, kuid peab

määratlema raamid, mille sees täitevvõim täpsustab seaduse vastavaid sätteid (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 otsus asjas nr 3-4-1-1-99, p 14).

Ettevõtlusvabadus on lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigus. See tähendab mh ka seda, et

kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud ettevõtlusvabaduse piirangul peab olema seaduslik

alus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.04.2002 otsus asjas

nr 3-4-1-4-02, p 18). Kohtu hinnangul ei anna vastustaja poolt korralduses volitusnormina

viidatud AS § 36 lg 1 p 3 sellist seaduslikku alust korralduses märgitud piirangu kehtestamiseks.

Seega ei olnud vastustajal pädevust korralduses märgitud piirangut kehtestada. Rahvatervise

kaitseks ja kuritegevuse tõkestamiseks vajalikud abinõud tuleb tarvitusele võtta riiklikul

tasandil. Vastustajal on õigus pöörduda AS muutmise algatamiseks Riigikogu liikme,

fraktsiooni või komisjoni või Vabariigi Valitsuse poole.

28. Kuna kohus leiab, et vastustajal ei olnud seadusest tulenevat pädevust kehtestada

alkohoolse joogi jaemüügile ajalisi piiranguid ja sellest tulenevalt on korraldus formaalselt

õigusvastane ning tuleb tühistada, siis ei pea kohus vajalikuks analüüsida kaebaja ülejäänud

väiteid korralduse proportsionaalsuse ja kaalutlusõiguse rikkumise osas ehk korralduse

materiaalset õiguspärasust.

Otsus ja menetluskulude jaotus

29. Eeltoodud põhjendustel rahuldab kohus kaebuse ja tühistab Tallinna Linnavalitsuse

05.11.2014 korralduse nr 1706-k p-d 1, 4 ja 5.

30. Kuna kohus teeb otsuse vastustaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta HKMS § 108 lg 1

alusel vastustaja kanda.

31. Kaebaja taotleb vastustajalt menetluskulud 1650 eurot väljamõistmist. Nimetatud summast

30 eurot moodustab kaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel tasutud riigilõiv (tl 23)

ning 1620 eurot õigusabikulud. Kaebaja esitas õigusabikulusid tõendavate dokumentidega

OÜ Advokaadibüroo Lillo & Lõhmus 30.11.2014 arve nr 10649 (tl 120-120p) summas

570 eurot ja selle arve tasumist tõendava kontoväljavõtte (tl 124), 31.12.2014 arve nr 10715

(tl 121-121p) summas 660 eurot ja selle arve tasumist tõendava kontoväljavõtte (tl 123p) ning

30.01.2015 arve nr 10756 (tl 122-122p) summas 420 eurot ja selle arve tasumist tõendava

kontoväljavõtte (tl 123). Arved sisaldavad käibemaksu. Arvetest nähtuvalt on esindaja

kulutanud õigusabi osutamisele kokku 13,5 tundi.

32. Kohus leiab, et kaebaja õigusabikulud on vajalikud ja põhjendatud ning tuleb HKMS § 109

lg 6 alusel vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Vastustaja menetluskulud tuleb jätta tema

enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Reelika Lind

Kohtunik