3-13-2199/12 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS

Tartu kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number

3-13-2199

Otsuse kuupäev

09.05.2014

Kohtunik

Tamara Hristoforova

Kohtuasi

Tõnu Loosi kaebus avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava

faktilise asjaolu (töötamine avalikus teenistuses) tuvastamiseks

Asja läbivaatamise kuupäev

10.04.2014

Menetlusosalised

Kaebaja Tõnu Loos

Kaasatud haldusorgan Sotsiaalkindlustusamet

Põllumajandusministeerium

Resolutsioon

1. Rahuldada Tõnu Loosi kaebus;

2. Tunnistada

Tõnu

Loosi

töötamine

Võru

Maaparandusvalitsuses ja Võru Maaparandusbüroos

perioodil 01.03.1963. a – 31.05.2000. a avalikuks

teenistuseks avaliku teenistuse seaduse § 1 mõttes;

3. Menetluskulud jätta poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates. Apellatsioonkaebuse esitamise

viimane päev on 09.06.2014. a. Apellatsioonkaebus võidakse

lahendada kirjalikus menetluses, kui kaebuses ei taotleta selle

lahendamist istungil.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Tõnu Loos töötas perioodil 01.03.1963.a. - 31.05.2000. a Võru Maaparandusvalitsuses ja Võru

Maaparandusbüroos erinevate nimetustega ametikohtadel (alustades vanemagronoom-

kultuurtehnikuna ja lõpetades maaparanduse osakonna juhatajana). Tööraamatu kohaselt lõpetati

tema tööleping 31.05.2000. a.

2. 18.10.2013. a. saabus Tartu Halduskohtusse Tõnu Loosi kaebus avalik-õigusliku suhte olemasolu

kindlakstegemise nõudes. Kaebuses palub T. Loos tunnistada tema töötamine Võru

Maaparandusvalitsuses ja järgnevalt ümber nimetatud Võru Maaparandusbüroos ajavahemikus

01.03.1963. a – 31.05.2000. a avalikuks teenistuseks avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 1

tähenduses.

10.01.2014. a kohtumäärusega võeti T. Loosi kaebus menetlusse.

Kaebuse põhjendused

3. Kaebaja leiab, et ta on perioodil 01.03.1963. a – 31.05.2000. a täitnud avaliku võimu ülesandeid

olles riigiteenistuja ATS § 1 tähenduses. 1990. a asutuse nime muutudes jätkas ta sisuliselt samade

tööülesannete täitmist ja tegi seda kuni pensionile jäämiseni 2000. a maikuus.

Maaparandusala töötajate avaliku teenistuse staaži küsimus on olnud vaidluse ja lahenduste otsimise

küsimus alates 1996. a kui jõustus ATS. Põllumajandusministeerium edastas 31.05.1995. a kirjaga nr

8-2-1/1392 Justiitsministeeriumile kõik vajalikud andmed maaparandusbüroode kui sisuliselt

valitsusasutuste viimiseks ATS-i alla, kuid maaparandusbüroode töötajad jäeti tööle töölepingu

alusel. Põllumajandusminister on oma 10.06.2011. a kirjas nr 2.2-9/1619-1 leidnud, et ainult kohus

saab õigesti hinnata, kas maaparandusalal töötatud aeg tuleks arvata avaliku teenistuse staaži hulka.

Maaparandusvalitsused (hiljem bürood) olid oma loomisest alates, s.o 1957. a riigi eelarvest

rahastatud riigiasutused, nende olemus ja ülesanded on lahti kirjutatud nii 1957.a

maaparandusvalitsuse põhimääruses kui ka uuendatud kujul 1973.a põhimääruses.

Maaparandusvalitsuse kui ATS mõistes riikliku valitsusasutuse käsitlemisel hilisemas õiguslikus

käsitluses erimeelsusi ei ole.

Eesti taasiseseisvumise järel võeti vastu maaparandusseadus (jõustus 16.05.1994. a) ja kinnitati

riikliku maaparandusteenistuse tööülesanded, struktuur ja juhtimise korraldus. Selles dokumendis on

piirkondliku maaparandusbüroo ülesanded, sh riikliku sunni rakendamise, ehituslubade väljastamise,

tehnilise järelevalve teostamise, halduskaristuse määramise õiguse omamise näol täpselt fikseeritud.

Järgmine maaparandusseadus võeti vastu 2003. a ja maaparandusbüroode tööülesannetesse jäid alles

nii järelevalve, riikliku sunni rakendamine haldusõigusrikkumiste eest maaparandussüsteemidel, kui

ka kõik varasemad ülesanded ja otseselt riikliku kontrolli läbiviimine.

Kaebaja tegeles maaparandusobjektide ülevaatusega, tehnilise seisukorra hindamisega,

kapitaalremondi vajaduse määramisega, lupjamistööde kontrollimisega ja vastuvõtmisega,

turbatootmise tööde kontrollimisega. 1968. aastast sai töövaldkonnaks riiklike veejuhtmete

korrashoid. Peale oma töötajate tuli tal juhendada ka kolhooside ja sovhooside melioraatoreid.

Riikliku järelevalve ja tehnilise tööga kaasnes ka riiklik aruandlus ja hinnangu andmine kõigi

majandite tööle. 1973. a muudeti kaebaja ametinimetus kuivendussüsteemide ekspluatatsiooni

osakonna juhatajaks. Töö jäi samaks, riiklike veejuhtmete korrashoid. Ta töötas riikliku järelevalve ja

tehnilise järelevalve töötajana 37 aastat ja 3 kuud.

4. Kuna maaparandusbürood olid Põllumajandusministeeriumi otseses alluvuses, tuli täita

ministeeriumi korraldusi, mis sisuliselt olid kõik avaliku võimu ülesanded. Näiteks toimusid

mahukad eeltööd PRIA moodustamise perioodil (teravilja otsetoetuste vastuvõtmine ja kontroll,

lupjamise otsetoetuste vastuvõtmine ja kontroll, metsandustoetuse taotluste vastavuse

kooskõlastamine ja kontroll). Aastatel 1997. a – 2000. a korrastati maaparandussüsteeme Eesti riigi

poolt võetud laenurahadega, mille jaotamist ja sihipärast kasutamist koordineeris ja kontrollis

maaparandusbüroo. Alates 2005. a tegid maaparandusbürood RAK ja MAK meetmete 3.4 ja 1.8

riiklikku järelevalvet. Maaparandusbürood tegelesid põllumassiivide arvelevõtmisega, looduskahjude

hindamisega ja ikaldustoetuste kontrollimise ja menetlemisega.

Kaebaja märgib ka, et Vabariigi Valitsus on 2002.a määrusega nr 97 omistanud

Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olnud metsandustöötajatele tagant järele avaliku teenistuse

staaži ja sellega kaasnenud soodustused. Kõiki kodanikke tuleb kohelda võrdselt.

5. Kaebaja palub tunnistada tema töötamine 01.03.1963.a - 31.05.2000.a Võru

Maaparandusvalitsuses ja Võru Maaparandusbüroos avalik-õiguslikuks suhteks ATS § 1 tähenduses.

Tema huvi vastava asjaolu kindlakstegemiseks on see, et avaliku teenistuse staaži pikkus määrab

tema pensionilisa suuruse.

Sotsiaalkindlustusameti seisukoht

6. Tõnu Loos on taotlenud tunnistada tema töötamine Võru Maaparandusvalitsuses ja Võru

Maaparandusbüroos perioodil 01.03.1963. a - 31.05.2000. a avalikuks teenistuseks avaliku teenistuse

seaduse mõistes.

Tulenevalt 01.04.2013.a jõustunud ATS § 113 lg-test 3 ja 7 suurendatakse ametniku vanaduspensioni

lähtuvalt teenistusstaaži pikkusest. Teenistusstaaži arvutatakse kehtiva ATS § 113 lg-tes 3 ja 4

sätestatud korras. Kehtiva ATS § 113 lg 4 p 1 kohaselt arvatakse isiku teenistusstaaži hulka

01.01.1996. a jõustunud ja kuni 31.03.2013. a kehtinud avaliku teenistuse seaduse alusel arvestatud

teenistusstaaž.

ATS § 6 lg 1 kohaselt on ametnik ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohale nimetatud või

valitud isik. ATS § 2 loetleb ametiasutused, milles töötamist loetakse avalikuks teenistuseks. ATS

§ 163 lg-st 1 tuleneb kohustus vormistada kahe kuu jooksul alates ATS jõustumisest töölepingu alusel

tööle võetud ametnik nimetamise alusel teenistusse tagasiulatuvalt alates seaduse jõustumisest.

Tõnu Loosi tööraamatu kannete kohaselt asus ta 01.03.1963. a tööle Võru Maaparandusvalitsuse

vanemagronoom-kultuurtehniku ametikohale ja 31.05.2000. a lõpetati temaga tööleping. Seega ei

nimetatud Tõnu Loosi ATS § 163 alusel teenistusse ja ta jätkas pärast ATS jõustumist töötamist

töölepingu alusel.

Kaebusest võib järeldada, et kaebaja soovib vaidlustada ebaõiget tööle vormistamist või ATS § 163

alusel teenistusse nimetamata jätmist. Samale seisukohale on analoogilistes asjades asunud nii Tartu

Ringkonnakohus kui ka Tallinna Ringkonnakohus. Tartu Ringkonnakohus on 09.11.2012. a

kohtuotsuses 3-11-878 analoogilises asjas asunud seisukohale, et halduskohus ei saa

tuvastamiskaebuse lahendamisel asuda haldusorgani asemele ning luua kohtuotsusega õigussuhteid,

mida oleks saanud tekitada üksnes haldusorgan oma haldusaktiga ning kui isikut ametisse ei

nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud teha, teenistussuhet ei tekkinud. Nimetatud Tartu

Ringkonnakohtu otsus jõustus Riigikohtu määrusega 3-7-1-3-549-12, millega jäeti kaebaja

kassatsioonkaebus menetlusse võtmata. Tartu Ringkonnakohus kordas sama seisukohta ka

16.01.2014. a analoogilises haldusasjas 3-12-867 tehtud lahendis.

Sotsiaalkindlustusamet ei ole pädev asutus arvamuse andmiseks, kuna Sotsiaalkindlustusametil

puudub teave nimetatud tööandja struktuuri kohta, s.h andmed ametnike ametikohtade olemasolu

kohta. Samuti puudub Sotsiaalkindlustusametil teave Tõnu Loosi tööülesannete ja tööiseloomu kohta

ja selle kohta, kas tema kohta avati teenistusleht.

7. ATS § 153 alusel arvutatakse teenistusstaaži alates ATS jõustumisest 01.01.1996. a. Varasemate

perioodide teenistusstaaži hulka arvamist reguleerib ATS § 182, mille kohaselt isikule, kes

01.01.1996. a oli teenistuses, arvatakse §153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka enne ATS jõustumist

riigi või kohalikus omavalitsuse ametiasutuses töötatud aeg ja nimetatud asutustele allunud

ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete

täitmist, töötatud aeg, välja arvatud teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites või

relvajõududes. Asutuste ja ametikohtade loetelu, kus töötatud aeg arvatakse teenistusstaaži hulka on

kehtestatud Vabariigi Valitsuse 02.01.1996. a määrusega nr 1.

Tõnu Loos ei olnud seisuga 01.01.1996. a teenistuses. Sotsiaalkindlustusamet arvestab avaliku

teenistuse aega isikule vanaduspensioni määramisel ja selle suuruse arvutamisel, lähtudes ametniku

teenistuslehest, ATS-st ja määrusest. ATS-s ja määruses toodud loetelude laiendamiseks puudub

Sotsiaalkindlustusametil õigus.

Lähtudes eeltoodust leiab Sotsiaalkindlustusamet, et käesolevas haldusasjas on pädevaks arvamuse

andjaks teine arvamuse andmiseks kaasatud haldusorgan – Põllumajandusministeerium.

Põllumajandusministeeriumi seisukoht

8. Eesti NSV Maaparanduse Valitsused moodustati Eesti NSV Ministrite Nõukogu 28. detsembri

1957. a määrusega nr 405 ning sama määrusega kinnitati ka „Maaparanduse Valitsuste põhimäärus”,

mis kehtis 30. juulini 1973. a. Nimetatud põhimääruse punkti 1 kohaselt olid maaparandusvalitsused

riigi eelarvel, allusid otseselt Eesti NSV Põllumajanduse Ministeeriumi Maaparanduse Peavalitsusele

ning teostasid erinevaid kontrolli- ja järelevalveülesandeid.

9. Vabariigi Valitsuse 02.01.1996. a määrusega nr 1 kehtestatud „Nende endiste Eesti NSV

ametiasutuste loetelu kinnitamine, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka“ loetelu

punktis 12 nimetatud riiklikud valitsused hõlmavad ministeeriumi arvamusel ka

maaparandusvalitsusi. Võru Maaparandusvalitsus reorganiseeriti ja 1. maist 1990. a moodustati Võru

ja Põlva maakonnavalitsuse alluvuses Võru ja Põlva Maaparandusbürood, mis Vabariigi Valitsuse

seaduse tähenduses olid sisuliselt valitsusasutuse hallatavad riigiasutused. Kuna ATSi rakendusalasse

hallatavad riigiasutused ei kuulunud, siis ei saanud büroo töötajaid 01.01.1996. a seisuga nimetada

avalikku teenistusse hoolimata sellest, et büroodes teostati teatud ametikohtadel avaliku võimu

ülesandeid.

10. Ministeerium leiab, et asjakohase õigusnormi puudumise tõttu ei ole isikul oma õiguste kaitseks

muud võimalust kui tuvastamiskaebusega kohtu poole pöörduda.

Kohtupraktika avalik-õigusliku suhte tuvastamisel (töötamine avalikus teenistuses) ATSi § 1 (kuni

31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis) tähenduses on olnud erinev. Sõltumata kohtuotsuse tegemise

ajast on kohtud kas avalik-õigusliku suhte tuvastanud või mitte.

Põllumajandusministeerium on seisukohal, et otsustamaks, kas töötamine on avalik teenistus ATSi

tähenduses, ei piisa üksnes õigusakti sätetest lähtumisest, vaid oluline on ka isiku töötamise ajal

kehtinud faktilise olukorra tuvastamine ning kõigi tõendite kogumis hindamine.

Maaparandusvalitsustes ja hiljem maaparandusbüroodes täideti avaliku võimu ülesandeid (mis oli ka

üks põhjustest, miks maaparandusbürood korraldati hiljem ümber Põllumajandusametiks), mistõttu

võisid ka teatud töötajad faktiliselt täita selliseid tööülesandeid, mis eeldasid avaliku võimu volitusi

ning seetõttu võib olla põhjendatud avaliku võimu ülesannete täitmist eeldanud ametikohtadel

töötanud töötajate töötatud aja arvestamine avaliku teenistuse staaži hulka.

Põllumajandusministeerium on seisukohal, et avaliku võimu teostamise ülesanneteks maaparanduse

valdkonnas on eelkõige riikliku järelevalve tegemise, halduskaristuste määramise ja riikliku sunni

kohaldamise ülesanded. Ka 1. aprillil 2013. a jõustunud uues ATSis (§ 7 lõike 3 punktid 2 ja 5) on

riikliku järelevalve teostamine ja süütegude menetlemine avaliku võimu teostamise ülesanne, mida

saab täita üksnes ametnik.

Tööraamatu kannete kohaselt töötas kaebuse esitaja ajavahemikul 1. märtsist 1963. a kuni 31. maini

2000. a vanemagronoom-kultuurtehniku, jaoskonna vaneminseneri, jaoskonnajuhataja,

vaneminsener-jaoskonnajuhataja, kuivendussüsteemide ekspluatatsiooniosakonna juhataja,

maaparandusosakonna juhataja ning maaparanduse infrastruktuuri ja maakasutuse peaspetsialisti

ametikohtadel. Tuginedes analoogiale võib ka üksnes ametinimetuse alusel eeldada, et töötades

nimetatud ametikohtadel täitis ta avaliku võimu ülesandeid, kuna “Riigiteenistujate ametinimetuste ja

palgaastmestiku seaduse” (edaspidi RAPS) (31.03.2013. a kehtinud redaktsioon) kohaselt võis

ametinimetus „tehnik” olla nooremametnike põhigruppi kuuluval ametnikul (RAPS § 6 lg 6 p 14),

„agronoomi”, „vaneminseneri” ja „peaspetsialisti” ametinimetus võis olla vanemametnike põhigruppi

kuuluval ametnikul (RAPS § 6 lg 5 p-d 3, 9 ja 28 ning § 8 lg 3 p-d 1 ja 2) ning „juhataja”

ametinimetus võis olla juhtide põhigruppi kuuluval ametnikul (RAPS § 6 lg 2 p 3).

Seega nähtub MaaParS-ist, HÕS-ist, Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 1994. a määrusest nr 456

„Riikliku maaparandusteenistuse ülesannete, struktuuri ja juhtimise korralduse kinnitamine”, büroode

põhimäärustest ning büroode ja MEEB ümberkorraldamise vajaduse põhjendusest, et büroodes

teostati teatud ametikohtadel avaliku võimu ülesandeid.

Põllumajandusministeerium on seisukohal, et kui on tuvastatud avalik-õigusliku suhte olemasolu

ning on tõendatud, et kaebuse esitaja täitis avaliku võimu volitusena riikliku järelevalve ülesandeid

maaparandusvalitsuses ja –büroos tööraamatu kannetes märgitud ametikohtadel, siis võib pidada

põhjendatuks nimetatud ametikohtadel töötatud aja arvestamist avaliku teenistuse staaži hulka.

11. Põllumajandusministeerium märgib, et Riigikohtu 19. märtsi 2014. a määrusega nr 3-7-1-3-29-14

jäeti menetlusse võtmata Enn Banneri kassatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtu 11. detsembri

2013. a otsusele haldusasjas nr 3-12-1986 halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 219 lõike 6

alusel. Kaebuse esitaja taotles nimetatud haldusasjas avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise

asjaolu (töötamine avalikus teenistuses) tuvastamist ehk oma Tartu Maaparandusvalitsuses ja Tartu

Maaparandusbüroos ajavahemikus 25. juulist 1967 kuni 31. detsembrini 2009. a töötamise lugemist

avalikuks teenistuseks. Seega jõustus Tallinna Ringkonnakohtu 11. detsembri 2013. a otsus

haldusasjas nr 3-12-1986, milles leiti, et kui isikut ametisse ei nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud

teha, siis teenistussuhet ei tekkinud ning siinkohal ei ole määravad kaebaja väited ning esitatud

tõendid, mille kohaselt olid tema poolt täidetud tööülesanded omased avaliku võimu teostamisele.

Samuti leidis ringkonnakohus, et avalik-õiguslikke ülesandeid saavad teatud juhtudel täita ka

avalikus teenistuses mitteolevad isikud, halduskohus ei saa tuvastamiskaebuse lahendamisel asuda

haldusorgani asemele ning luua kohtuotsusega õigussuhteid, mida oleks saanud tekitada üksnes

haldusorgan oma haldusaktiga ning seega ei saa kohus ka nimetada isikut teenistusse või luua oma

kohtuotsusega õiguslikke tagajärgi, mis oleksid tekkinud isiku teenistusse nimetamisel haldusorgani

poolt.

Ringkonnakohus järeldas eelnevast, et sõltumata asjaolust, millist iseloomu kandsid kaebaja poolt

sooritatud tööülesanded, ei ole kaebaja töösuhet võimalik lugeda avalikuks teenistuseks, kui kaebajat

ATSi jõustumise ajal ATSi § 163 lõike 1 alusel teenistusse ei nimetatud.

Kohtu seisukoht

12. Käesolevas asjas on Tõnu Loos esitanud kohtule HKMS § 37 lg 2 p 6 kohaselt

tuvastamiskaebuse, paludes tuvastada, et ta täitis perioodidel 01.03.1963 a – 31.05.2000. a avaliku

võimu ülesandeid ja oli seisuga 01.01.1996. a (ATS-i jõustumine) ametnik, kes teostas riiklikku

järelevalvet, s.o ta oli teenistuses riigitööl ATS § 1 tähenduses.

13. Käesolevas asjas ei ole tegemist vaidlusega pensioniõigusliku tööstaaži tuvastamise üle, vaid

väidetava avaliku teenistuse staaži üle, millest olulisel määral (10-50%) sõltub kaebaja pensioni

suurus (kuni 31.03.2013. a kehtinud ATS § 57 lg 1 redaktsioon).

14. Käesolevas asjas palub kaebaja tuvastada, et ta täitis perioodidel 01.03.1963 a kuni 31.05.2000. a

avaliku võimu ülesandeid ja teostas riiklikku järelevalvet ja et ta oli seisuga 01.01.1996. a (ATS-i

jõustumise ajal) ametnik, kes täitis avaliku võimu ülesandeid ja teostas riiklikku järelevalvet ning oli

seega avalikus teenistuses ATS-i mõistes.

15. Tuvastamiskaebuse esitamine on kaebajale vajalik seetõttu, et ta soovib saada pensioni, mille

suurus oleneb avaliku teenistuse staaži pikkusest.

ATS § 153 p 1 (kuni 31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis) kohaselt arvatakse teenistusstaaži hulka

teenistuse aeg Eesti riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustes ametniku, abiteenistuja või

koosseisuvälise teenistujana. ATS § 182 lg 3 kohaselt ametikohtade loetelu riigi või kohaliku

omavalitsuse ametiasutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides, kus töötatud aeg

vastavalt käesoleva seaduse § 153 punktile 1 ja käesoleva paragrahvi 1 lõikele arvatakse avaliku

teenistuse staaži hulka, kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega.

Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et kaebaja ametikohad eelnimetatud loetelus ei sisaldu ja seega

on tuvastatud, et tuvastamisnõude esitamine on kaebaja õiguste kaitseks vajalik.

16. Kaebaja ja kaasatud isikud ei vaidle faktiliste asjaolude üle, mis puudutavad kaebaja töö- või

ametikohti (asutused, ametinimetused, perioodid). Nimetatud asjaolud on dokumentaalselt tõendatud

toimikus olevate materjalidega. Kaebaja töökäik Võru Maaparanduse Valitsuses ja Võru

Maaparandusbüroos on toodud kaebaja seisukohtades ja esitatud dokumentides ning kohus ei korda

seda.

17. Samuti on kaebaja ja kaasatud isikud ühel meelel selles, kuidas on toimunud

maaparandusvalitsuste loomine, reorganiseerimine ning kinnitamine ja kohus ei pea vajalikuks seda

üle korrata.

18. Kohus leiab, et tuleb esmalt tuvastada avalik-õigusliku suhte olemasolu kaebaja ja Võru

Maaparandusbüroo vahel ATS-i jõustumise hetkel, s.o 01.01.1996. a.

19. ATS § 57 lg 1 (kuni 31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis) kohaselt kindlustatakse ametnikule

riiklik vanaduspension käesolevas seaduses sätestatud eranditega ning sama paragrahvi lõikes 2

sätestatakse vanaduspensioni suurendamine vastavalt teenistusstaažile.

Enne ATS-i jõustumist (01.01.1996. a) omandatud tööstaaži lisamist teenistusstaažile, mis annab

kooskõlas ATS §-ga 57 õiguse riikliku vanaduspensioni suurendamiseks, reguleerib ATS § 182. Kuni

27.01.2001. a kehtinud ATS § 182 redaktsiooni kohaselt oli võimalik varasema tööstaaži hulka arvata

üksnes ATS § 182 lg 2 alusel antud Vabariigi Valitsuse 02.01.1996. a määruses nr 1 nimetatud

asutustes ja ametikohtadel töötatud aeg. Selle määruse loetelus on riigi vastavate ametiasutustena

nimetatud ministeeriumid, riiklikud ametid, riiklikud komiteed ja komisjonid ning riiklikud

peavalitsused ja riiklikud valitsused, riiklikud inspektsioonid ja nendega võrdsustatud asutused.

Loetelus ei ole nimetatud asutustele allunud ettevõtteid, asutusi ega organisatsioone.

27.01.2001. a jõustunud ATS-i muutmise seadusega muudeti ATS § 182 lõiget 1. Seadusemuudatuse

kohaselt arvati ATS § 153 punktis 1 sätestatud tegevuste hulka (so. teenistuse hulka riigi ja kohaliku

omavalitsuse ametiasutustes) ka riigile või kohalikule omavalitsusele allunud ettevõtetes, asutustes ja

organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg.

Seega on kuni viimase ajani ATS § 182 kui tervikut käsitletud laiemalt Vabariigi Valitsuse

õigusaktides kui ka kohtupraktikas. Aastal 2002 vormistati avaliku teenistuse alla

Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olnud metsandusala töötajad. Vabariigi Valitsuse 19.03.2002.

a määrusega nr 97 kehtestati Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olnud asutuste ja

organisatsioonide nende ametikohtade loetelu, kus töötatud aeg arvatakse teenistusstaaži hulka.

Vabariigi Valitsuse 01.04.2004. a määrusega nr 100 sätestati, et 19.03.2002. a määrust nr 97

rakendatakse tagasiulatuvalt alates ATS muutmise seaduse jõustumisest. Seega on tuvastatud, et

pensionilisa saamiseks ei pea isik ilmtingimata olema teenistuses 1996. aastal.

20. Vastavalt ATS § 1 lg-le 1 (kuni 31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis) on avalik teenistus

töötamine riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses. Sama paragrahvi lg 2 järgi riigiametis

töötamiseks loetakse töösuhet seadusandlikku, täidesaatvat või kohtuvõimu, riiklikku järelevalvet või

kontrolli teostava institutsiooni või riigikaitset teostava avalik-õigusliku juriidilise isiku koosseisus

ettenähtud valitaval või nimetataval ametikohal käesoleva seaduse või muude seaduste alusel. ATS §

2 lg 2 (kuni 31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis) kohaselt ametiasutus on riigi või kohaliku

omavalitsuse eelarvest finantseeritav asutus, kelle ülesandeks on avaliku võimu teostamine.

Tulenevalt ATS § 4 lg-st 1 (kuni 31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis) on avalik teenistuja isik, kes

teeb palgalist tööd riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 38 kohaselt on täidesaatva riigivõimu asutusteks valitsusasutused ja

valitsusasutuste hallatavad riigiasutused. Sama seaduse § 39 lg 2 kohaselt on valitsusasutused

ametiasutusteks ATS § 2 mõttes (kuni 31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis).

Seega selleks, et lugeda kaebaja töötamine kõnealustel perioodidel avalikuks teenistuseks peaks ta

olema täitnud avalik-õiguslikke ülesandeid riigieelarvest finantseeritavas, täidesaatvat riigivõimu

teostanud (täidesaatva riigivõimu volitustega) asutuses.

21. Asjas on leidnud kinnitust, et Võru Maaparanduse Valitsus (ka Võru Maaparandusbüroo) oli

riigieelarvest finantseeritav asutus.

Maaparandusvalitsuste põhimäärustest tulenevalt oli kaebaja ülesanneteks oma tööpiirkonnas

maaparanduse veemajandusalase töö juhtimine, koordineerimine ja kontroll. Nende ülesannete

täitmiseks oli maaparandusvalitsustel muu hulgas kohustus planeerida ja kooskõlastada objektide

lõikes maaparandustööde plaanid; finantseerida ja võtta vastu maaparandustööd, kinnitada turba

realiseerimise ja muldade lupjamise plaanid; teostada järelevalvet maaparandussüsteemide

ekspluatatsiooni üle; kontrollida parandatud maade sihipärast kasutamist; kontrollida ja koordineerida

vee ratsionaalse kasutamise ja kaitsega seotud objektide ja seadmete kasutamist; anda lubasid pinna-

ja põhjavee ressursside kasutamiseks jne.

Maaparandusvalitsustel oli muu hulgas õigus koostada ja kinnitada projekt-eelarvelist

dokumentatsiooni ja tiitelnimestikke; kontrollida maaparandustööde plaanide täitmist ja

maaparandustööde kvaliteeti, panna seisma ettevõtteid või nende üksikuid osi ning teha

kohustuslikke ettekirjutusi ja määrata veeressursside kasutamise ja kaitse eeskirjade rikkujaile

administratiivkorras rahalisi trahve.

Seega ilmneb maaparandusvalitsuste ülesannetest, kohustustest ja õigustest selgelt, et tegemist oli

haldusorganiga haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 tähenduses (seadusega, selle alusel antud

määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik),

mis teostas oma põhiülesannete kohaselt täidesaatvat riigivõimu. Maaparandusbürood aga jätkasid

maaparandusvalitsuste tööfunktsioonide täitmist.

22. Kaebaja töötas ATS § 1 lg 2 märgitud riigiametis mitmete ametinimetustega, tal oli oma

ametijuhend ja ametikirjeldus ning talle oli väljastatud tegevuslitsents ja volitus niisuguste

teenistusülesannete täitmiseks, mis on iseloomulikud avalikele teenistujatele (ametnikele). Toimikus

olevate tõenditega on tõestatud, et kaebaja töötamine Võru Maaparanduse Valitsuses ja Võru

Maaparandusbüroos ajavahemikel 01.03.1963 a – 31.05.2000. a on sisuliselt käsitletav avalik-

õigusliku suhtena ja avaliku teenistusena ATS-i mõistes. Kohus seega kontrollis ja tuvastas üksnes

avalik-õigusliku suhte olemasolu (mitte isiku vastavust ametnikule esitatavatele nõuetele). (tl 12-32

ja 87-90).

23. ATS § 1 (kuni 31.03.2013. a kehtinud redaktsioonis) kohaselt on avalik teenistus töötamine riigi

või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses.

Maaparandusseaduse § 64 lg 1 kohaselt teostab maaparandusbüroo töötaja riiklikku järelevalvet. On

tõendatud, et kaebaja kui maaparandusbüroo töötaja tegi riiklikku järelevalvet. Maaparandusseaduse

§ 65 lg 2 kohaselt peab asutuse töötaja enne järelevalve toimingu tegemist esitama ametitõendi.

Kaebaja ametitõendi koopia asub toimikus. Vabariigi Valitsuse seaduse § 75 lg 1 kohaselt

konkreetsete üksikjuhtude kohta riikliku järelevalve teostamisel teevad ettekirjutisi ning annavad

otsuseid ministeeriumide riikliku järelevalve ametnikud, ameti või inspektsiooni peadirektor, samuti

ameti või inspektsiooni ja nende kohalike ametiasutuste riikliku järelevalve ametnikud. Seega sai

järelevalvet teostada ainult ametnik, s.o teenistuses olev isik ja kohus teeb järelduse, et kaebaja oli

seisuga 01.01.1996. a teenistuses ja see jätkus kuni 31.05.2000. a. Kaebaja teostas avaliku võimu

ülesandeid maaparanduse valdkonnas – teostas riiklikku järelevalvet, määras halduskaristusi ja

kohaldas riiklikku sundi. Ka 01.04.2013. a jõustunud uues ATS-is on riikliku järelevalve teostamine

ja süütegude menetlemine avaliku võimu teostamine, mida saab teha ainult ametnik.

Kaebaja täitis Vabariigi Valitsuse seaduse § 75 mõttes ülesandeid, mis on omased ainult

valitsusasutuse ametnikule, s.o avalikule teenistusele. Kaebaja teostas Võru Maaparanduse Valitsuses

ja Võru Maaparandusbüroos riiklikku järelevalvet, aga seda said teostada ainult Vabariigi Valitsuse

asutuste ametnikud. Selle vastuolu kõrvaldamiseks muudetud alates 01.01.2010. a olukorda ja

Maaparandusbürood reorganiseeriti ning anti üle Põllumajandusministeeriumile. Kaebaja töötab

nimetatud ajast Põllumajandusministeeriumi alluvuses ja tal on samad tööülesanded ja kohustused,

mis tal olid varasemalt ning see töökoht on avaliku teenistuse ametikoht. Seaduse tasandil ei olnud

reguleeritud kaebaja töötamist perioodil 01.01.1996. a kuni 31.05.2000. a ja kaebajal oli ainult kohtu

kaudu võimalik tuvastada seda, kas ta oli avalikus teenistuses avaliku teenistuse seaduse mõttes.

24. Toimiku materjalidega on täielikult tõendatud, et kaebaja Võru Maaparanduse Valitsuses ja Võru

Maaparandusbüroos töötades täitis faktiliselt riiklikku järelevalvet, teostas avalikku võimu oma

ülesannete täitmisel ( kaebaja põhjalikult kirjeldas oma tööülesandeid lk 87-88 ja kohus ei pea

vajalikuks neied korrata), seega täitis ametniku ülesandeid ning seetõttu tuleb kaebus rahuldada.

25. Ülaltoodu alusel leiab kohus, et kaebaja oli seisuga 01.01.1996. a avalikus teenistuses avaliku

teenistuse seaduse mõttes ning perioodidel 01.03.1963. a – 31.05.2000.a (töötades Võru

Maaparanduse Valitsuses vanem agronoom-kultuurtehnikuna, jaoskonna vaneminsenerina,

jaoskonna juhatajana ning Võru Maaparandusbüroos osakonna juhatajana ja maaparanduse

peaspetsialistina) (tl 36-39) oli ta avalikus teenistuses avaliku teenistuse seaduse mõttes.

26. Kohtupraktika avalik-õigusliku suhte tuvastamisel (töötamine avalikus teenistuses) ATSi § 1

(kuni 31.03.2013.a kehtinud redaktsioonis) tähenduses on olnud erinev; kohtud kas avalik-õigusliku

suhte tuvastanud või mitte. Riigikohtu 19.03.2014 määrusega nr.3-7-1-3-29-14, millega jäeti

E. Banneri kassatsioonkaebus menetlusse võtmata, jäi jõusse kohtuotsus, kus kohus leidis, et ATSi

§ 182 lõikest 1 tuleneb nõue, et varasem tegevus arvatakse teenistusstaaži hulka üksnes eeldusel, et

isik on avaliku teenistuse seaduse jõustumise ajal (01.01.1996) teenistuses.

Samas on Riigikohus võtnud pensioniõigusliku avaliku teenistuse staaži tuvastamise küsimuses

menetlusse kassatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtu 16.01.2014.a otsusele haldusasjas nr 3-12-867

03.04.2014.a määrusega nr. 3-7-3-90-14 HKMS § 219 lg 3 alusel ja ei ole teada, kas Riigikohtu

seisukoht muutub, või asi on võetud menetlusse seoses teise probleemiga. Ülaltoodu alusel kohus

jääb oma endise kohtupraktika juurde ja rahuldab Tõnu Loosi kaebuse.

(allkirjastatud digitaalselt)

Tamara Hristoforova

kohtunik