3-11-2585/136 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Daimar Liiv

Otsuse avalikult teatavaks-

tegemise aeg ja koht

10. märts 2014, Tallinn

Haldusasja number

3-11-2585 (liidetud)

Haldusasi

OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi

07.10.2011 käskkirja nr 1442 tühistamise nõudes, välja

arvatud nimetatud käskkirja resolutiivosa punktide 1, 6 ja 7

osas ja TLA Invest OÜ kaebus Keskkonnaministeeriumi

07.10.2011 käskkirja nr 1442 tühistamise nõudes, välja

arvatud nimetatud käskkirja resolutiivosa punktide 2, 6 ja 7

osas

Menetlusosalised

Kaebuse esitaja 1: OÜ VKG Kaevandused

Esindajad: v.adv Toomas Tamme ja v.adv Triin Biesinger-

Jussman

Kaebuse esitaja 2: TLA Invest OÜ

Esindajad: v.adv abi Veiko Viisileht, v.adv. abi Reesa

Paatsi

Vastustaja: Keskkonnaministeerium

Esindajad: v. adv. Tiia Nurm, v. adv Jüri Leppik

Kolmas isik: Eesti Energia Kaevandused AS

Kolmanda isiku esindaja: v.adv Martin Triipan, v.adv.

Tanel Kalaus ja v. adv. abi Marika Kütt

Asja läbivaatamise viis

Kirjalik menetlus.

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada

OÜ

VKG

Kaevandused

kaebus

osaliselt

ja

tühistada

Keskkonnaministeeriumi 07.10.2011 käskkirja nr 1442 resolutiivosa punktid 3 ja 4 (täies

ulatuses).

2. Rahuldada TLA Invest OÜ kaebus osaliselt ja tühistada Keskkonnaministeeriumi

07.10.2011 käskkirja nr 1442 resolutiivosa punktid 1, 3 ja 4 (täies ulatuses).

3. Mõista vastustajalt OÜ VKG Kaevandused kasuks välja õigusabikulud summas

10852,45 eurot (käibemaksuta) ja pool tasutud riigilõivust 7,99 eurot. Ülejäänud

menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda.

4. Sekretäril edastada kohtuotsus menetlusosalistele.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse

peale

võib

esitada

apellatsioonkaebuse

Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse

avalikult teatavakstegemisest. Apellatsioonkaebus võidakse

lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja

lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Osaühing VKG Kaevandused (edaspidi ka kaebaja ja/või VKG) (endine OÜ VKG AIDU

OIL) esitas 20.12.2004. a taotluse (edaspidi Taotlus, I tl 26-27) kaevandamisloa saamiseks

põlevkivi kaevandamiseks Uus-Kiviõli kaeveväljal (edaspidi Kaeveväli) Uus-Kiviõli

põlevkivikaevanduses. Keskkonnaministeerium (edaspidi ka KKM ja/või vastustaja) võttis

Taotluse menetlusse ja avaldas selle osas Ametlikes Teadaannetes 24.12.04. a vastavasisulise

teate (I tl 28). Sama Kaevevälja osas esitati veel kaks taotlust - Merko Kaevandused OÜ

(hilisem Riverito AS) 20.12.04. a taotlus (I tl 29-30) ja AS-i Eesti Energia Kaevandused

(endise Põlevkivi Kaevandamise AS-i, edaspidi EEK) 21.01.05. a taotlus (I tl 32-33).

Taotletavad mäeeraldised kattuvad maa-alaliselt täielikult.

2. KKM kantsleri 12.05.2005. a käskkirjaga nr 625 (edaspidi Enampakkumise Käskkiri) (I tl

36-37) otsustati kaevandamisõiguse saamine põlevkivi kaevandamiseks Uus-Kiviõli

uuringuväljal Uus-Kiviõli põlevkivikaevanduses anda enampakkumise teel.

3. Enampakkumist ei korraldatud ja kaeveväljal kaevandamise loa väljastamise menetlus oli

alates 01.04.2005. a kehtiva maapõueseaduse (edaspidi ka kehtiv MaaPS või uus MaaPS) § 75

lg 6 alusel peatatud ajavahemikus 28.03.2006. a kuni 21.10.2008. a ehk kuni põlevkivi

kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni.

4. OÜ Merko Kaevandused võõrandas 26.06.2007 oma põlevkivi kaevandamiseks loodud

ettevõtte koos kõigi õiguste ja kohustustega TLA Invest OÜ-le (endise nimega OÜ Lepakaev

ja edaspidi käesolevas otsuses TLA). Taotlus koos sellest tulenevate õiguste ja kohustustega

läks kaebajale vastavalt müügilepingule üle 18.07.2007.

5. VKG palus oma 04.05.09. a kirjas (I tl 45), mis oli vastuseks KKM-i 03.04.2009. a kirjale

(I tl 38-44), jätkata kõikide taotluste, sh kõnealuse Taotluse menetlemist esitatud kujul ja

kohaldamisele kuuluvate õigusnormide alusel ehk taotluste menetlusse võtmise aja

õigusnormide alusel.

6. KKM saatis VKG-le 17.08.2009. a kirja nr 12183 (I tl 46-51), milles paluti arvamust

eelnõule „Maavara kaevandamise loa andmisest keeldumine VKG Kaevandused OÜ-le“.

Sama kirjaga saatis KKM VKG-le eelnõu „Keskkonnaministeeriumi kantsleri 12.05.2005. a

käskkirja nr 625 „Enampakkumise korraldamine Eesti põlevkivimaardla Uus-Kiviõli

kaeveväljal paikneva põlevkivi kaevandamise loa müümiseks“ kehtetuks tunnistamine“.

VKG saatis 24.08.2009. a vastuse KKMi eelnõude kirjale (I tl 52-53), milles teatas, et ei

nõustu kirjas sisalduvate eelnõudega ja põhjendas oma seisukohta. Eeltoodud vastuskirjale ei

ole VKG KKM-ilt vastust saanud ning KKM ei teinud VKG Taotluse menetluses pärast seda

mitte ühtegi menetlustoimingut enne vaidlustatava käskkirja eelnõu avalikustamist.

7. Seoses oma taotluse menetluse venimisega esitas VKG KKM-ile korduvalt teabenõudeid ja

selgitustaotlusi ning Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule 07.10.2011. a kaebuse vastustaja

tegevusetuse peale (edaspidi tegevusetuse kaebus), mida kohus menetleb haldusasjana nr 3-

10-2266. TLA-le üle läinud menetlust KKM TLA suhtes menetlenud ei ole.

8. 18.11.2010. a avaldas vastustaja Ametlikes Teadaannetes teate, et Kaevevälja osas esitatud

taotluste osas on valminud otsuse eelnõu, mille suhtes VKG esitas 06.12.10. a oma

seisukohad.

9. 17.03.2011. a esitas VKG Eesti Maavarade Komisjonile (EMK) ettepaneku lahendada Uus-

Kiviõli kaevandamislubadega seotud vaidlused kompromissiga, jagades mäeeraldise kaheks

(lisa 21). Samal päeval nõustus Eesti Maavarade Komisjon loa andmisega EEK-le ja

kooskõlastas Eelnõu protokollilise otsusega nr 11-53.

10. 10.10.2011 avaldati Ametlikes Teadaannetes teade kaevandamisloa väljastamise kohta, millest

VKG ja TLA said teada, et KKM kantsler on otsustanud 07.10.2011 käskkirjaga nr 1442 „Maavara

kaevandamise loa andmisest keelduimine VKG Kaevandused Oüle ja Riverito Asile ning maavara

kaevandamise loa andminse Eesti Energia Kaevandused AS-ile Uus-Kiviõli kaevanduses ja

Keskkonnaministeeriumi kantsleri 12.05.2005 käskkirja nr 625 „Enampakkumise korraldamine Eesti

põlevkivimaardla Uus-Kiviõli uuringuväljal paikneva põlevkivi kaevandamise loa müümiseks“

kehtetuks tunnistamine“ (edaspidi käskkiri või vaidlustatud haldusakt).

11. 4.11.2011 esitas VKG kaebuse Tallinna Halduskohtule käskkirja kehtetuks tunnistamiseks v.a.

punktide 1,6 ja 7 osas. 9.11.2011 esitas TLA kaebuse Tallinna Halduskohtule käskkirja kehtetuks

tunnistamiseks v.a punktide 2, 6 ja 7 osas.

12. Kohus võttis VKG kaebuse menetlusse 11.11.2011 (I tl 167-169) ja TLA kaebuse samuti

11.11.2011 (II tl 35-37) ja viis läbi eelmenetluse. Kohus liitis oma 17.05.2013 määrusega VKG ja

TLA kaebused ühte menetlusse (II tl 202-204). Kohtuistung asjas toimus 16.09.2013 (protokoll IV tl

144-147). Kohtuistungil läks kohus üle kirjalikku menetlusse ja menetlusosalised esitasid oma

lõplikud seisukohad ja taotlused kohtule tähtaegselt ja kirjalikult. Seoses asja mahukuse ja

keerukusega

muutis

kohus

seaduses

sätestatud

korras

määratud

kohtuotsuse

avalikult

teatavakstegemise aega.

KAEBUSE ESITAJATE NÕUDED JA PÕHJENDUSED

13. Kaebaja VKG palub tühistada vaidlustatud käskkirja v.a. punktide 1,6 ja 7 osas. Oma

kaebust põhjendab VKG järgmiselt:

13.1. Kaebaja põhjendab VKG-le uue MaaPS-i sätete alusel loa väljastamisest

keeldumise sisulist õigusvastasust järgnevaga:

13.1.1. Vana MaaPS-i õigusnormid kohalduvad VKG taotluse lahendamisel tervikuna, mitte

ainult menetlusnormide osas ning uus MaaPS, sh §-s 25¹ sisalduv 20 miljoni tonni piirang, ei

kuulu vana MaaPS-i ajal esitatud taotluste osas kohaldamisele (kaebuse p 4.2.1).

Kuna VKG esitas Taotluse vana MaaPS-i kehtivusajal, siis tuleb nii kaevandamisloa taotluste

menetlusele kui ka kaevandamisloa väljastamisele taotlusele kohaldada taotluse menetlusse

võtmise ajal kehtinud õigusnorme ehk vana MaaPS-i ning selle rakendusakte. See tuleneb nii

HMS aluspõhimõtetest (HMS § 5 lg 5) kui ka uue MaaPS-i rakendussätetest (§ 75 lg 2).

Seega ei saa neile taotlustele, mis on esitatud vana MaaPS ajal, kohaldada uue MaaPS-i

õigusnorme ega ka keelduda uue MaaPS-i sätete alusel (sh Käskkirjas viidatud uue MaaPS-i

§-d 25¹ ja 34 lg 1 p 6) loa andmisest, nagu seda on teinud KKM. Vanas seaduses puudus 20

miljoni tonni piirang, millele tuginedes on keeldutud VKG-le luba väljastamast.

13.1.2. Käskkirjas toodud käsitlus materiaal- ja menetlusnormide eristamise vajadusest on

antud menetluse asjaolusid silmas pidades asjakohatu ja otsitud. KKM-i viidatud HMS §-st 54

ei tulene õigust kohaldada uue MaaPS-i sätteid, sh §-st 25¹ tulenevat 20 miljoni tonni

piirangut, kuna selle välistavad HMS § 5 lg 5 ja uue MaaPS-i § 75 lg 2, mis näevad ette

menetlusse võtmise ajal kehtinud õigusnormide (ehk nii materiaal- kui menetlusnormide)

kohaldamise.

Haldusmenetluse alguse aegse seaduse kohaldamine ning antud juhul uue MaaPSi

mittekohaldumine taotluse menetlemisele taandub üldisemalt ka seaduse tagasiulatuva jõu

keelu põhimõttele ning ka õiguspärase ootuse põhimõttele (vt nt Riigikohtu otsus 3-3-1-85-

06). Tagasiulatuva jõu keeld ei hõlma kaugeltki mitte ainult menetlusnorme, vaid ka

materiaalõigusnorme (vt nt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-15-06). Seadusandja mõtet saab tuletada

vastuvõetud kujul kehtivast õigusest (mitte seaduseelnõust) koosmõjus põhiseaduslike

printsiipidega.

Vastustaja ja EEK käsitlus, et vana MaaPS-i ajal esitatud taotlustele kohaldub uus MaaPS, on

üheselt vastuolus valitseva kohtupraktikaga. Riigikohus on kõnealuse Uus-Kiviõli

kaevandusloa taotluse osas selgelt välja toonud, et uue MaaPS-i sätted, sh uue MaaPS-i § 34,

selle taotluse menetlemisel ei kohaldu ning kohaldada tuleb vana MaaPS-i sätteid (vt

Riigikohtu otsus nr 3-3-1-86-06). Samale seisukohale Uus-Kiviõli kaevandusloa taotluse

suhtes vana MaaPS-i kohaldamise osas on jõudnud Tallinna Halduskohus ja Tallinna

Ringkonnakohus (haldusasjad nr 3-776/2005 ja nr 3-05-455).

KKM on ka ise Enampakkumise Käskkirjas märkinud, et „Kuna taotlused esitati enne uue

maapõueseaduse jõustumist (1. aprillil 2005), tuleb nende menetlemisele vastavalt selle

seaduse § 75 lõikele 2 kohaldada menetlusse võtmise ajal kehtinud õigusnorme“. Seega on ka

KKM varasemalt kinnitanud, et Taotluse menetlemisele kohaldub vana MaaPS, mitte uus

MaaPS.

13.1.3. Arengukavast ega selle vastuvõtmisel uude MaaPS-i sisse viidud sätetest ei tulene uue

MaaPS-i sätete, sh uue MaaPS-i § 25¹ ja/või 34 lg 1 p 6 kohaldamise võimalikkust vana

MaaPS-i ajal esitatud taotluste osas (vt. ka kaebuse p 4.2.2). Seega ei saa 2008. a

Arengukavast tulenevat 20 miljoni tonni kaevemahu kogupiirangut, mis on ka kehtiva

MaaPS-i §-s 25¹ sätestatud, vana MaaPS-i ajal esitatud taotluste osas kohaldada. Muuhulgas

ei tulene see võimalus ka uue MaaPS-i §-st 75 lg 6.

Kaebaja märgib olemasolevale statistilisele baasile tuginevalt, et 20 mln t üleriigilist

kaevemahu piiri ei ole ühelgi aastal kaevandajad täis kaevandanud (vt Konkurentsiamet

analüüs). Nii kaevandati 2011. aastal kokku 15 864,5 tuh t põlevkivi ning varasematel aastatel

veelgi vähem. Seega, isegi kui uus MaaPS oleks kohaldatav, ei takista VKG-le loa andmist ka

uue MaaPS §-st § 251 tulenev põlevkivi aastane kaevandamismäär 20 mln t aastas.

13.1.4. Käskkiri nr 1319 ei sea piiranguid VKG Taotluse lahendamisele ja VKG-le uue loa

väljastamisele. Käskkirjal nr 1319 puudub kehtivus väljapool selles aktis eneses nimetatud

lube ning Käskkirjaga nr 1319 senistele lubadele märgitud kaevandaja täiendavad

aastamäärad ei saa olla takistuseks VKG-le uue loa andmisele (vt ka kaebuse p 4.2.3, VKG

16.08.2012 vastus EEK vastusele p 3.1 ja 16.08.12 vastus KKM-i vastusele ptk VII).

KKM õigustab EEK-le Loa andmist ja VKG-le loa andmisest keeldumist läbivalt Käskkirjaga

nr 1319, täpsemalt sealt tulenevate täiendavate aastamääradega. Kogu EEK ja KKM-i

vastuväidete käsitlus VKG-le loa andmise õigustamisel, EEK-le loa andmisel ja isegi MaaPS

§ 301 tõlgendamisel lähtub eeldusest, et Käskkiri nr 1319 määras lõplikult kindlaks kõikide

olemasolevate ja tulevaste lubade osas kaevandajate maksimaalsed aastamäärad ning VKG

peab edaspidi hakkama saama talle määratud 2,772 mln tonniga aastas (seejuures EEK 15,01

mln t).

VKG leiab, et kokkuvõtlikult on Käskkirjast nr 1319 tulenevate täiendavate aastamäärade

kohaldamine taotluse lahendamisel õigusvastane ja lubamatu järgmistel põhjustel:

a) Käskkiri nr 1319 omab üksikaktina väga piiratud õiguslikku mõju. Käskkirjaga nr 1319 on

üleminekuperioodiks muudetud konkreetsete kehtivate lubade maksimaalse lubatud

aastamäära tingimusi. Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud määrad (sh VKG täiendav aastamäär 2

772 tuh t) ei oma kehtivust väljaspool kõnealuse haldusakti reguleerimisala – st Käskkirjaga

nr 1319 muudetud lubadele märgitud piirangud ei saa puudutada tulevasi lube ja haldusakte

ning Käskkiri nr 1319 puudutab vaid selle haldusaktiga konkreetselt muudetud lubasid. KKM

ja EEK omistavad Käskkirjale nr 1319 aga sisuliselt õiguse üldakti tähenduse. Käskkirjast nr

1319 ei nähtu ega saakski nähtuda, et selles haldusaktis sisalduvad täiendavad piirangud

võiksid omada lõplikku õiguslikku jõudu kõikide tulevaste loataotluste menetlemisel. Selline

regulatiivsusaste saanuks olla vaid halduse üldaktil, mis oleks antud piiritlemata arvu juhtude

reguleerimiseks. Sellise õigusaktiga aga Käskkirja nr 1319 näol tegemist ei saa olla, selleks ei

anna alust MaaPS-i ega muu seaduse säte. Seega ei saa Käskkirjale sellist õigusmõju omistada

ja Käskkiri nr 1319 ei saa seada mingeid takistusi VKG-le uue loa väljastamisel.

b) Käskkiri nr 1319 oli konkreetseid lube puudutav üleminekumeede. Käskkirja nr 1319

eesmärgiks ei saanud selle haldusakti aluseks olevate sätete kohaselt olla igaveseks

kaevandajate aastamäärade muutmatul kujul fikseerimine. Tegemist on üksikaktiga, mille

eesmärgiks ja sisuks sai olla 2009. a hetke üleminekuolukorra lahendamine ehk

üleminekumeetmena kaevandajate kõikide tollal kehtinud põlevkivi kaevandamise lubade

maksimaalse aastamäära vähendamine proportsionaalselt. See tähendas seda, et kaevandajad

peavad edaspidi jääma küll 20 mln t piiresse ning seetõttu tuli proportsionaalselt vähendada

ka olemasolevate lubade mahtusid (ehk kõikide olemasolevate kaevandajate suhtes tehti üks

proportsionaalne lõige), ent edaspidi tuli ressurssi jagada võrdsetel alustel. Selline

üleminekumeede ei tähendanud seda, et tulevikus oleks välistatud uute lubade väljastamine

või ka Käskkirjaga nr 1319 hõlmatud lubade muutmine. Mitte ühestki Käskkirja nr 1319

aluseks olnud sättest ei tulene, et KKM saaks sellise tegevuse raames määrata igaveseks

muutmatult kindlaks kaevandajate lubatud maksimaalsed aastamäärad, kindlustades ja

tugevdades seejuures EEK-le viimase varasemast ajaloolisest monopoolsest seisundist

tulenevat turgu valitsevat seisundit. Ammenduvate lubade arvelt vabanevatele mahtudele (ja

load lõppevad just EEK-l) peavad saama konkureerida kõik isikud võrdsetel alustel ning

puudub igasugune õiguslik ja mõistlik põhjendus jagada ammenduvate lubade mahtu üksnes

EEK-le endale (millist praktikat on seni KKM rakendanud – tõstes ühe kaevanduse lõppedes

kohe teise kaevanduse mahtu või taotleb eelisõigusena uut luba).

Ainuüksi seetõttu, et tegemist oli üleminekuperioodi haldusaktiga, ei saa Käskkirjast nr 1319

tuleneda, et uute lubade andmine ja lubadele ajutise üleminekumeetmena seatud täiendavate

piirangute muutmine/ ärajätmine oleks edaspidi igaveseks välistatud. Üleminekuperiood ei

kesta igavesti. Oluline on ka märkida, et käskkirjaga kaevandajate täiendavate aastamäärade

kehtestamisel ei lähtutud põlevkivi kasutavate ettevõtjate tegelikest vajadustest, vaid üksnes

ajalooliselt kujunenud kaevandamislubadele märgitud mahtudest. Eeskätt ei arvestatud VKG

kui kaevandaja täiendava aastamäära kehtestamisel EEK poolt VKG-le tarnitavat kogust 1,8

mln t aastas, mis arvestati EEK-le antud kaevandaja täiendava aastamäära sisse. Ainuüksi

seetõttu ei saa Käskkirjast nr 1319 tulenevaid piiranguid rakendada igavesti, sest need ei vasta

kaevandajate tegelikele vajadustele. KKM-i ja EEK käsitlus, et VKG-l on lootust uusi

kaevandusi ja kaevemahtu juurde saada vaid olukorras, kus EEK-ga saavutatakse kokkulepe,

on turuolukorda arvestades lausa küüniline.

Kuna EEK poolt VKG-le tarnitud pikaajalise põlevkivilepingu maht (1,8 mln t aastas)

arvestati Käskkirjaga nr 1319 ekslikult EEK kaevemahu hulka, on igati põhjendatud anda

käsitletud pikaajalise lepingu lõppemisel VKG arvelt EEK-le arvestatud aastane

kaevandamismaht 1,6 mln t üle VKG (väljastades selle arvelt VKG-le uue loa või

suurendades olemasolevate lubade mahtu). Sellist üleandmist seoses EEK ja VKG vahelise

pikaajalise varustuslepingu lõppemisega toetab mh ka MaaPS-i 23.11.08 jõustunud

muudatuste seletuskirjas § 26 lg 4 kohta toodu, mille kohaselt ei ole pärast EEK poolt teiste

ettevõtete (eeskätt VKG) põlevkiviga varustamise lepingute lõppemist EEK-l enam vajadust

kaevandada põlevkivi maksimaalses koguses, nagu kaevandamislubadega sätestatud.

c) Käskiri nr 1319 on vastuolus konkurentsireeglitega. KKM-i poolt sellest tulenevate

kaevandajate

täiendavate

aastamäärade

kohaldamine

taotluse

lahendamisel

rikub

konkurentsireegleid, kuna sellega välistatakse nii VKG kui teiste kaevandajate, kellel juba on

kehtivad load, kuid kes sooviksid suurendada kaevemahte, kui ka potentsiaalsete

kaevandajate, kes veel ei oma lube, kuid kes sooviksid siseneda põlevkivi kaevandamise

turule, juurdepääs täiendavale põlevkiviressursile ning tagatakse see vaid EEK-le. EEK-l on

põlevkivile kui piiratud ressursi kaevandamise turul turgu valitsev (monopolilähedane)

seisund ning käskkirjas sätestatud piirangute (KKM-i tõlgendusest johtuvalt) ja uue MaaPS-i

§ 301 alusel on kindlustatud sellise seisundi vankumatus aastakümneteks. Seetõttu on EEK-le

tagatud võimalus piirata konkurentide juurdepääsu nii elektrienergia kui põlevkivi

keemiatoodete tootmisele. Seeläbi saab EEK veelgi tugevdada oma niigi tugevat positsiooni

põlevkivi kaevandamisel, elektrienergia tootmisel ja põlevkivitoodete tootmisel. See tingib

olulise konkurentsi hälbe. Eelkirjeldatud olukord on vastuolus Euroopa Liidu Toimimise

Lepingu artikkel 106 punktiga 1 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 86) koostoimes artikliga

102 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 82). Kuna Käskkiri nr 1319 ja vaidlustatud käskiri

nr 1442 on haldusaktid, mis peavad vaieldamatult olema kooskõlas kehtiva õigusega (eeskätt

muidugi just EL-i esmase õigusega), on õigusvastane igasugune haldusakti tingimus või selle

tõlgendus, mis ei vasta EL-i konkurentsireeglitele.

Eeltoodust johtuvalt ja arvestades EL-i konkurentsireegleid, on välistatud Käskkirjas nr 1319

sisalduvatele kaevandajate täiendavatele aastamääradele (VKG 2,772, EEK 15,010) sellise

tõlgenduse andmine, et need määrad fikseerivad kogu edasiseks ajaks muutmatul kujul ära

kaevandajate proportsioonid põlevkivile juurdepääsu osas. Käskkirja nr 1319 mõtteks ei saa

olla konkurentsireegleid rikkudes kindlustada EEK turgu valitsevat seisundit ning luua

koosmõjus uue MaaPS § 30 ¹ rakendamisega alus EEK igaveseks eelisõiguseks

põlevkivivarude jagamisel. Käskkirjast nr 1319 tulenevate piirangute rakendamine taotluse

lahendamisel on seega lubamatu.

KKM-i ja EEK väärtõlgendus loob aga paratamatult olukorra, kus lähemate aastakümnete

jooksul on ainuõigus uuele põlevkiviressursile vaid riigile kuuluval ettevõttel – EEK-l (mida

kinnitab üheselt ka Konkurentsiameti analüüs) ning seejuures ei saa kunagi muutuda

Käskkirjaga nr 1319 fikseeritud kaevemahtude proportsioonid, st olemasolevad kaevandajad

ei saa oma kaevemahtusid kunagi suurendada ning ükski uus uus kaevandaja ei saa kunagi

põlevkivi kaevandamisele pretendeerida.

d) Käskiri nr 1319 on vastuolus uue MaaPS-ga. Käskkirjaga nr 1319 lubadele märgitud

täiendava aastamäära kohaldamiseks puudub igasugune seaduslik alus. Käskkirjaga nr 1319 ei

muudetud kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäärasid lubade lõikes (uue MaaPS § 26

lg 4 tähenduses), vaid kõikidele lubadele sätestati täiendava piiranguna kaevandaja

maksimaalne lubatud kaevandamise aastamäär, mis on vastuolus uue MaaPS-iga. Kui

Lubadele märgitud maksimaalne lubatud aastamäär vastab täpselt uue MaaPS §-le 26 lg 3

ning see määr tuleb uue MaaPS § 35 lg 2 p 5 kohaselt märkida kaevandamisloale, siis seda, et

KKM saaks või peaks määrama loal ka kaevandaja maksimaalse lubatud kaevandamise

aastamäära lubade lõikes kokku (antud vaidluses nimetatud kui kaevandaja täiendav

aastamäär), mis erineb lubatud maksimaalsete aastamäärade summast, ei tulene uuest MaaPS-

st. Täiendavat piirangut oli võimalik lubadele seada uue MaaPS § 42 lg 3 ja §-s 26 lg 51 alusel

vaid kaevandajate vahelise kokkuleppe olemasolul, kuid sellist kokkulepet ei ole kunagi

sündinud. Seadusliku aluse põhimõttest johtuvalt on MaaPS-i sätted imperatiivsed ning

lubatud ei ole kokkuleppe puudumisel lubadele lisaks lubatud maksimaalse aastamäärale

tingimuseks seada ka täiendava kaevandaja aastamäära, mida Käskkirjaga nr 1319

õigusvastaselt tehti. Täiendav piirang sai ekslikult ja õigusvastaselt 2009. aastal Käskkirjaga

nr 1319 lubadesse märgitud ning selle kohaldamine tuleb lõpetada. Seda enam põhjendamatu

on sellele piirangule tugineda väljaspool Käskkirjas nr 1319 endas nimetatud lube ja

õigustada selle piiranguga uute lubade väljastamisest keeldumist.

16.09.13 kohtuistungil tõusetus EEK esindajate seletuste pinnalt teravat üles küsimus, et mis

vahet seal on, kas Käskkirjaga nr 1319 lubadele seatud täiendavad piirangud kehtivad või

mitte ning EEK hinnangul ei saa nende piirangute olemasolu kuidagi VKG õigusi rikkuda.

Kaebaja selgitab väga lihtsa ja illustratiivse näite abil, kuivõrd suur erinevus on täiendava

piirangu rakendamisel konkurentide jaoks. Uue MaaPS-iga kehtestati üleriiklik lubatud määr

20 mln t. Kui loa omanikul lõppeb üks luba (võtame nt EEK Estonia kaevanduse loa, mille

aastane maht on 7,3 mln t aastas ja mis lõppeb 2019. a), siis tähendab see:

1) kaevandajate täiendavate piirangute olemasolul (ehk siis 20 mln t on kaevandajate vahel

ära jagatud nö lubade ülese kaevandajate aastamääradega - Käskkirjaga 1319 määratud EEK

15,010 mln t ja VKG 2,772 mln t) seda, et nö üldisesse potti (20 mln t) vaba mahtu juurde ei

teki ning vaba maht tekib ainult konkreetse loa omanikule temale määratud täiendava

aastamäära piires, st konkreetse näite puhul EEK-le tema 15,01 mln t raames, kes saab selle

arvelt taotleda eelisõigusega uut luba või tõsta teiste kaevanduste mahtu. Isegi kui lõppeva loa

omanik ei sooviks seda mahtu oma tarbeks ära kasutada, ei anna see võimalust teistel

loaomanikel ega uutel konkurentidel vabanenud mahtu oma tarbeks kasutada;

2) kaevandajate täiendavate piirangute puudumisel (ehk kui igal loal oleks fikseeritud

vastavalt MaaPS §-le 26 lg 3 individuaalne lubatud kaevandamise aastamäär ning see oleks

kõikide kehtivate lubade lõikes kokku 20 mln t) seda, et üldisesse potti tekib vaba mahtu 7,3

mln t, mille arvelt on võimalik teistele soovijatele uusi lube väljastada või jagada see maht

võrdsetel alustel soovi avaldavate kaevandajate vahel ära olemasolevate lubade mahtude

suurendamise teel.

Nendest kahest ülalkäsitletud alternatiivist on MaaPS-i mõtte ja regulatsiooni, samuti

konkurentsireeglite ning võrdse kohtlemisega kooskõlas ainult viimasena käsitletud

alternatiiv. Ka faktiliselt ei ole tekkinud vaidluste allikaks mitte MaaPS-is sätestatud

üleriigiline kaevandamismäär 20 mln t aastas, mida kaevandajad ei ole kunagi faktiliselt täis

kaevandanud, vaid just Käskkiri 1319, täpsemalt selle tõlgendamine ja kohaldamine KKM-i

poolt viisil, et selle mõtteks on ainult konkurentsieeliste andmine EEK-le. See aga ei ole

konkurentsireeglitega kooskõlas, on otseselt vastuolus MaaPS-iga ning see ei saanud ka

tegelikult olla vastava meetme mõtteks.

13.2 Enampakkumise Käskkirja kehtetuks tunnistamine on õigusvastane (vt. ka kaebuse

p 4.3).

Enampakkumise Käskkirja kehtetuks tunnistamine on õigusvastane ainuüksi kohase

motiveeringu puudumise tõttu, pelgalt viitest HMS §-le 66 lg 2 p 2 motiveerimiseks ei piisa.

Kuigi ei saa olla mingit vaidlust, et enampakkumise korraldamist puudutav on

menetlusnormistik ja ka KKM on möönnud vana seaduse menetlusnormide kohaldamist

(MaaPS § 75 lg 2 alusel), on vaatamata sellele jäetud enampakkumine õigusvastaselt vana

MaaPS-i sätete kohaselt läbi viimata, tuginedes uue MaaPS-i sätetele. Isegi kui uue MaaPS-i

sätted oleksid kohaldatavad, siis sarnaselt vana MaaPS-iga, näeb ka ka uus MaaPS

enampakkumiste läbiviimise, kui loataotlejaid on mitu.

13.3. EEK-le uue MaaPS § 30¹ alusel Loa väljastamise õigusvastasuse põhjendused.

13.3.1 EEK-le on kaevandusluba välja antud uue MaaPS-i § 301 alusel, mis ei ole käesoleval

juhul kohaldatav. EEK taotlus tuleb lahendada vana MaaPS-i sätete alusel, mis ei andnud

EEK taotlusele mingit eelist teiste taotluste ees (vt ka kaebuse p 4.1 ja 4.2.1). Nii nagu VKG

Taotlus, on ka EEK taotlus esitatud vana MaaPS-i kehtivusajal, mistõttu ei ole uue MaaPS-i §

301 EEK taotluse menetluses kohaldatav juba ainuüksi seetõttu, et HMS § 5 lg 5 ja uue

MaaPS-i § 75 lg 2 kohaselt kuulub vana seaduse ajal esitatud taotlus lahendamisele taotluse

esitamisel kehtinud vana MaaPS-i õigusnormide (st nii materiaal- kui menetlusnormide)

alusel. Kuna vana MaaPS ei andnud EEK-le mingit eelist teiste taotlejate ees, puudus alus

anda luba EEK-le eelisõiguse alusel ning KKM oleks pidanud läbi viima kõiki taotlejaid

võrdselt kohtleva menetluse.

13.3.2. VKG on seisukohal, et isegi kui uue MaaPS-i sätted oleksid kohaldatavad, ei kuuluks

uue MaaPS-i § 30¹ lg 1 kohaldamisele põhjusel, et VKG omab samuti kaevandamisluba ning

see välistab EEK eelisõiguse (kaebuse p 4.1.2). Lähtudes uue MaaPS-i § 301 lg 1 sõnastusest,

milles eelisõigus on sätestatud vaid kaevandamisluba mitteomavate isikute ees, välistab EEK

eelisõiguse antud juhul automaatselt see, et VKG-l on kehtivad load ning seejuures ei oma

mingit rolli küsimus, mis ajal hakkavad VKG lubadega määratud varud ammenduma.

13.3.3. VKG on ka seisukohal, et uue MaaPS-i § 301 alusel ei ole võimalik EEK-le uut luba

välja anda sõltumata tema (kaas)eelisõgusest, sest antud juhul ei esine normis silmas peetud

olukord, kus kaevandaja kõikide lubade lõikes antud (summaarsed) põlevkivivarud hakkavad

5 aasta jooksul ammenduma. Käesoleva vaidluse faktiliste asjaolude taustal ei saa olla mingit

kahtlust, et EEK kõikide lubade lõikes välja antud põlevkivivarusid jätkus Loa andmise hetkel

oluliselt kauemaks kui vaid 5 aastaks. Eeltoodut kinnitab ka Konkurentsiameti analüüsis

toodud

ülevaade

kehtivate

põlevkivilubade

ja

nende

ammendatava

varu

osas.

Konkurentsireeglitega vastuolus on KKM-i käsitlus, et eelisõiguse annab konkreetse loa

ammendumine 5 aasta jooksul.

13.3.4. VKG märgib, et isegi siis, kui uue MaaPS § 301 oleks antud juhul kohaldatav, tuleb

see jätta kohaldamata, kuna säte on vastuolus Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevate

konkurentsinormidega (kaebuse p 4.1.3).

EEK omab Eesti põlevkiviturul ülekaalukat turgu valitsevat seisundit. EEK-l on 15

kaevandamisluba, üle 75% kaevandamismahust ja ca 85% kaevandatavast varust, VKG-l on 2

luba, VKG osakaal kaevandatavatest varudes on 11,6%. Kui lähtuda KKM-i käsitlusest

MaaPS §-i 301 osas, siis kehtiva õiguse alusel ei ole EEK olemasolevatel konkurentidel

(eeskätt VKG-l) ega ka tulevastel võimalikel konkurentidel, kes sooviksid taotleda uusi

kaevandamislubasid, võimalik taotleda uusi lubasid ja/või oma tegevuse laiendamist. Seda

põhjusel, et uue MaaPS-i § 30¹ alusel on just ja ainult EEK-le antud eelisõigus teiste taotlejate

ees, kuivõrd mõne EEK-le antud kaevandamisloa kehtivusaja lõpp on pidevalt uue MaaPS-i §

301 lg-s 1 sätestatud viie aasta piires. Seeläbi on välistatud konkurentide juurdepääs

täiendavale põlevkiviressursile aastakümneteks.

Olukorra teeb EEK konkurentide jaoks veelgi raskemaks tõik, et EEK load on saadud

ajalooliselt monopoolsele ettevõttele varasemalt antud lubade ümbervormistamise tulemusel,

mitte aga läbipaistvas ja avatud menetluses. Kaevandustes kasutusel olev infrastruktuur ja

seadmed ning tehnika on rajatud riigi poolt, samas kui konkurendid peavad kandma selliste

investeeringutega seotud kulud ise. Praktiliselt on loodud olukord, kus EEK omab turgu

valitsevat seisundit ning põlevkivi kaevandamise turule sisenemiseks või tegevuse

laiendamiseks on konkurentidele seatud ületamatud takistused.

Selline seadusesse sisse kirjutatud olukord on raskes vastuolus mitte ainult avatud turu ja

võrdse kohtlemise põhimõtetega, vaid ka Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevate

konkurentsinormidega. EEK konkurentide juurdepääs põlevkivile kui toorainele (seejuures

mitte ainult elektrienergia tootmise toorainele, vaid ka põlevkivi tööstuse ja ülemaailmselt

mitmete erinevate toodete toorainele) on piiratud, takistatud on ka EEK konkurentide võime

tegutseda elektrienergiatootmise turul ja põlevkivi keemiatoodete tootmise turul. Olukorras,

kus EEK-l on turgu valitsev seisund ning uue MaaPS-i sätete alusel on kindlustatud sellise

seisundi vankumatus aastakümneteks, on EEK-le tagatud võimalus piirata konkurentide

juurdepääsu nii elektrienergia kui põlevkivi keemiatoodete tootmisele, keeldudes

konkurentidele põlevkivi ka mõistliku hinnaga müümast ning eelistades piiratud ressursi

kasutamisel enda kontserni ettevõtjaid. Seeläbi saab EEK veelgi tugevdada seni niigi tugevat

positsiooni põlevkivi kaevandamisel, elektrienergia tootmisel ja põlevkivitoodete tootmisel.

Eesti riik on EEK-le põlevkivi ressursile eelistatud juurdepääsu seisundi andmisega rikkunud

Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevaid konkurentsireegleid. Uue MaaPS-ga loodud

eelkirjeldatud olukord on raskes vastuolus EL-i esmase õiguse osaks oleva Euroopa Liidu

Toimimise Lepingu (ELTL) artikkel 106 punktiga 1 koostoimes artikliga 102. Euroopa Kohtu

kohtupraktika kohaselt (vt nt C-462/99) kujutab riigi poolt ettevõtjate ebavõrdsesse olukorda

seadmine ja selle läbi konkurentsi moonutamine ELTL artikli 106 punkt 1 koostoimes

artikliga 102 rikkumist. Seejuures sarnaneb antud olukord nn Kreeka pruunsöe kaasusega.

Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on Euroopa Liidu õigus vastuolu korral

siseriikliku õigusega ülimuslik ning kohtupraktika kohaselt tuleb kohtul konkreetses

kohtuasjas jätta Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev siseriiklik õiguse kohaldamata (vt nt

Euroopa Kohtu ühendatud kohtuasjad C-10/97 kuni C-22/97, Riigikohtu lahend nr 3-3-1-33-

06). Vaieldamatult rikub EL-i konkurentsireegleid uue MaaPS-i § 30¹ ning seetõttu palub

kaebaja jätta see kohaldamata. Antud juhul saab kohus õiguse rakendajana vältida edasistele

konkurentsimoonutustele kaasaaitamist ning välistada EEK-le eelisõiguse korras kaeveloa

väljastamise.

Kaebaja poolt tõendina esitatud analüüsis on ka Konkurentsiamet leidnud, et MaaPS § 301 lg

1, mille alusel kaevandusluba EEK-le välja anti, rikub konkurentsireegleid ja tuleks tühistada.

Lisaks, EEK-le Uue MaaPS-i § 30¹ alusel eelisõigusega loa väljastamine on vastuolus ka

Põlevkivi Arengukavas rõhutatud vaba ettevõtluse ja avatud turu põhimõtetega.

13.3.5. VKG on seisukohal, et puudub faktiline vajadus ja põhjendus EEK-le eelisõiguse

alusel uue loa väljastamiseks. Käskkirjas kui kaalutlusotsuses on lähtutud ebaõigest

kaalutlusest, et EEK-le uue loa väljastamine on põhjendatud kahe peatselt suletava

kaevanduse varude ammendumisega (kaebuse p 4.1.4). Kaevandamise ja tarbimise

üldkontekstis ei oma Aidu karjääri ja Viru kaevanduse ressursi ammendumine lähiajal EEK

kontserni tarbimise seisukohalt üldse tähtsust, kuna EEK-l jätkub ressurssi nii praeguseks

tootmistegevuseks kui ka tootmistegevuse juba planeeritud laiendamiseks olemasolevatest

karjääridest ja kaevandustest aastakümneteks. Arvestades seda, et siseriiklikult tarbitava

põlevkivielektri tootmiseks kuluva põlevkivi maht on ca 6-8 mln t aastas, ei vaja EEK uut

luba ka riiklikult tähtsate ülesannete teostamiseks, kuna selleks oli EEK-l juba piisavad varud

varasemalt väljastatud lubade näol. Lisaks ei ammendu Viru kaevanduse varud ei ammendu

tegelikult 5 aasta jooksul ja EEK lihtsalt peatab seal kaevandamise. Aidu karjääri varude

ammendumisega seonduvalt juba tõsteti Estonia kaevanduse kaevandamismahtu.

Täiesti ainetu on EEK väide, et KKM ei pidanudki loa andmisel kaaluma ega arvestama, kas

EEK ka tegelikult vajab täiendavat ressurssi eelisjärjekorras teiste kaevandajate ees. Kui EEK

käsitlusega nõustuda, siis tähendaks see seda, et pärast Käskkirja nr 1319 andmist tuleb igal

juhul kogu uus ressurss a priori EEK-le anda, seda sõltumata sellest, kas EEK-l seda ressurssi

ka tegelikult vaja on. Selline käsitlus ei ole kooskõlas mitte ainult diskretsiooniõigusega,

konkurentsiõigusega ja loodusressursi säästliku kaustuse põhimõttega, vaid rikub jämedalt ka

võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõtet.

13.3.6. VKG on seisukohal, et kui uus MaaPS ka kohalduks, on loa andmine vastuolus uue

MaaPS-i §-s 26 lg 6 sätestatuga (vt ka kaebuse p 4.1.5). Arvestades Uus-Kiviõli mäeeraldise

aktiivse tarbevaru suurust ja loa aastast kaevemahtu, saaks loa alusel kaevandada 23 aasta

jooksul kokku 95 450 tuh tonni (esimesed kaks aastat saab loa alusel kaevandada 0 tonni), so

kaks korda vähem mäeeraldise varudest. Selline olukord on vastuolus MaaPS-i §-iga 26 lg 6.

Isegi kui kaevandamiskaod maha arvata, ei oleks varu ammendatav loa kehtivusaja jooksul.

Lähtuda ei saa ka eeldusest, et EEK saab vajadusel loaga määratud aastast lubatud

kaevandamismahtu (mis on 4,15 mln t) hiljem suurendada, tuginedes Käskkirjaga nr 1319

kehtestatud kaevandajate täiendavatele aastamääradele. Lubamatu on eeldada, et EEK-l on ka

tulevikus jätkuvalt 15,01 mln t suurune lubatud kaevemaht ja ta saab selle mahu piires vabalt

opereerida olemasolevate kaevanduste mahtude muutmisega (sh suurendada intensiivselt

kaevandatavate kaevanduste mahte üle algselt määratud piiri, ammendades load kiiresti ja

taotledes eelisõiguse alusel uut kaevandust).

13.4. Vaidlustatud käskkiri on kaalutlusvigadega, sest täielikult on tähelepanuta jäetud

olulised asjaolud, samuti on see õigusvastane formaalselt.

13.4.1. VKG seletab, et Viru karjääri varud ei ammendu tegelikult 5 aasta jooksul (see nähtub

ka käskkirjast) ning Viru karjääris kaevandamistegevuse lõpetamine enne varude faktilist

ammendamist ei saa olla aluseks uue MaaPS § 30¹ alusel eelisõiguse tekkimiseks (vt ka

kaebuse p 4.4.2.1). Seega on ka Viru kaevanduse aastane lubatud maht – so 2 100 tuh t aastas

– arvestatud loa aastase lubatud mahu hulka vaieldamatult täiesti põhjendamatult.

Vaidlustatava loa aastasest kaevandamismäärast 4 150 tuh tonnist oli 2 100 tuh t arvestatud

Viru kaevanduse ja 2050 tuh t Aidu karjääri sulgemise arvelt).

13.4.2. Loa andmisel on eiratud fakti, et Aidu karjääri varude ammendumisele tuginedes on

juba tõstetud EEK-le kuuluva Estonia loa mahtu (vt ka kaebuse p 4.4.2.2).

13.4.3. Vaidlustatav käskkiri on õigusvastane mitte ainult sisuliselt, vaid ka formaalselt, kuna

käskkirja vastuvõtmisel on rikutud ka HMS-s sätestatud haldusmenetluse nõudeid ning

lähtutud ei ole hea halduse põhimõtetest (vt ka kaebuse V peatükk). Kaebaja leiab, et KKM

oleks pidanud taotlusi menetlema vana MaaPS-i järgi ning korraldama enampakkumise, kuid

viis menetluse õigusvastaselt läbi vaid uue MaaPS-i sätete järgi. VKG taotluse osas ei ole

KKM nõuetekohast menetlust üldse läbi viinud, menetledes sisuliselt vaid EEK taotlust.

Seejuures on Käskkirjas üheselt märgitud, et alates 2009. aastast jätkas KKM vaid EEK

taotluse menetlemist, kuigi sel ajal kehtis Enampakkumise Käskkiri, mis nägi ette

enampakkumise korraldamise konkureerivate taotlejate vahel. KKM on VKG taotlust

menetlenud ebaefektiivselt ja ebamõistlikult kaua aega, venitades põhjendamatult taotluse

lahendamisega. Taotlus lahendati alles 2011. a oktoobris, seega 3 aastat pärast menetluse

aluse äralangemist, mistõttu viivitas KKM taotluse menetlemisega kokku ca 4 aastat, mida ei

saa kuidagi pidada mõistlikuks ning hea halduse tavaga kooskõlas olevaks. Seejuures ei

teinud KKM pärast menetluse peatamise aluse äralangemist ehk alates 21.10.2008. a taotluse

menetluses kahe aasta jooksul ühtegi menetlustoimingut, samuti ei soostunud vastama

kaebaja selgitustaotlustele. Seeläbi on KKM rikkunud haldusmenetluse üldpõhimõtteid ja hea

halduse põhimõtet, mille järelmiks on VKG majanduslike huvide kahjustamine.

13.5. Kokkuvõte VKG vastuväidetest KKM-i ja EEK seisukohtade osas.

13.5.1. EEK ja KKM-i väited kaebeõiguse puudumisest on alusetud. Mõistlikku vaidlust ei

saa olla selles, et VKG-le loa andmisest keeldumine riivab VKG õigusi. EEK-le loa andmine

välistab VKG-le loa andmise ning see riivab VKG õigusi (õigus võrdsetel alustel

konkureerida põlevkivi kaevandamisele kui VKG-le ettevõtluseks olulisele ressursile)

sõltumata sellest, mis põhjusel VKG-le loa andmisest keelduti. EEK-le, kui turgu valitsevale

ettevõtjale ja VKG põhikonkurendile, loa andmine riivab VKG subjektiivseid õigusi ja

kahjustab õigusvastaselt VKG majanduslikke huve ja õigusi, sest põlevkivi on piiratud

ressurss ning sellele juurdepääsu andmine turgu valitsevat seisundit omavale ettevõttele

süvendab EEK turgu valitseva seisundi kuritarvitamist ning konkurentsireeglite rikkumist.

EEK loa vaidlustamine on VKG loa vaidlustamise osas tehtava soovitama otsuse (loa

keeldumise tühistamine) täitmise tagamiseks hädavajalik.

13.5.2 KKM-i ja EEK üheks keskseks vastuväiteks kaebusele on see, et VKG-le ei olegi

võimalik uut luba anda, kuna Käskkiri nr 1319 välistab selle. Konkurentsiameti analüüsi

tabelist 4 nähtuvalt lõppeb 2014. a lõpuks EEK lubasid mahus 0,6 mln t ja 2019. a lõpuks

vabaneb lõppevate lubade arvelt lausa 16,75 mln t vaba kaevandamismahtu. Lubamatu on

seda vabanevat mahtu ümber jagada ainult EEK-le ning sellele mahule tuleks tagada võrdne

juurdepääs konkurentidele. Just selle vabaneva mahu arvelt on võimalik VKG-le uus luba

välja anda. Kui loa andmise hetkel ka vaba mahtu piisavas määras ei ole, siis võib loa

kehtivusaja algust edasi lükata nii, et esimestel aastatel on lubatud kaevandamismaht 0 t (nii

nagu see sätestati ka vaidlustatavas Uus-Kiviõli loas) ja edasistel aastatel on lubatud

kaevandamismaht suurem vastavalt lõppenud kaevandamislubade arvelt mahu vabanemisele.

Kaebaja leiab, et ei saa lähtuda sellest, et VKG-l on 2,772 mln t piirang igaveseks ees. Seega

pole ka enampakkumine kuidagi takistatud, sest kogu protsess võtab aega aastaid ja on ette

arvestatav, kui palju kaevemahtu lõppevate lubade arvelt lähiaastail vabaneb.

VKG arvates on ainetu on EEK käsitlus, mille kohaselt tingib just käskkiri nr 1319 uue

MaaPS §-i 301 tõlgendamise viisil, et selle sätte alusel on võimalik lube anda vaid EEK-le.

Halduse üksikakt ei saa determineerida seda, milline on õigustloova akti sätte kohaldatavus ja

tõlgendatavus.

13.5.3. VKG-l on reaalne ja faktiline vajadus täiendava põlevkivi järele ning EEK ja KKM-i

vastuväited on selles osas paljasõnalised. Kaebaja on 11.09.13 esitanud täiendavad tõendid,

tõendamaks VKG tegelikke kaevemahte 2013. aastal. Varasemate aastate tagasihoidlikumad

mahud ei olnud tingitud mitte sellest, et VKG ei vaja põlevkivi, vaid sellest, et Ojamaa

kaevanduse käivitamine võttis aega paljuski just EEK tegevusest tingituna, aga ka

plaanipäraste kaevandamise avamistoimingute tõttu. Seega käsitlus, et VKG on varasematel

aastatel kaevandanud keskmiselt vaid 10 % kogu VKG-le lubatud kaevandamise

maksimaalsest aastamäärast ja seega ei vaja täiendavat kaevandust, on kohatu ja tendentslik.

VKG selgitab, et hetkel kaevandab ta oma kaevandustest põlevkivi kogu lubatud mahu

ulatuses. Reaalselt vajab aga VKG põlevkivi oluliselt rohkem ning on sunnitud puudujääva

osa hetkel juurde ostma põhjendamatult kõrge hinnaga EEK-lt. VKG taotleski Uus-Kiviõli

luba selleks, et ise kaevandada puudujäävat põlevkivi ning leiab, et uuele ressursile

juurepääsul ei tohi olla EEK-l mingeid eeliseid VKG ees. Siinjuures tuleb arvesse võtta ka

seda, et EEK-le endale piisab ja jääb ülegi ka senistest kaevandustest kaevandatavast

ressursist.

Asjaolust, et VKG-l jääb endal peenpõlevkivi üle, märgib VKG, et sellest asjaolust ei saa

kuidagi järeldada, et VKG-l on põlevkivi ülejääk ning VKG ei vaja tegelikult põlevkivi.

Nimelt, tingituna Eesti põlevkivi omadustest tekib põlevkivi kaevandamisel tükikivi ja

peenpõlevkivi teatud proportsioonis (peenpõlevkivi tekib rohkem). Tehnoloogilistel põhjustel

on VKG-l hetkel puudu just tükikivist (kasutatakse põlevkiviõli tootmiseks), mida ta on

varasemalt ostnud EEK-lt, ning Ojamaal kaevandades jääb üle peenpõlevkivi, mis on

kasutatav eeskätt elektri tootmiseks ja ka tulevastes peenpõlevkivil töötavates õlivabrikutes.

Sel põhjusel on VKG sunnitud hetkel tükikivi EEK-lt põhjendamatult kõrge hinnaga juurde

ostma. VKKG selgitab, et ostab seda 31 EUR/t versus EEK kontsernisisene hind 14 EUR/t.

See, et VKG ostab EEK-lt sellise hinnaga kivi, ei tähenda, et see hind oleks põhjendatud ja et

turgu valitseva seisundi kuritarvitamist ei esine, vaid VKG-l ei ole hetkel muid võimalusi. Ta

on riigi ja EEK poolt loodud olukorra tõttu, kus VKG-l pole endal juurdepääsu täiendavale

ressursile, sundolukorras ja on sunnitud seda kivi juurde ostma EEK dikteeritud hinnaga, kui

ta soovib olla oma tegevuses jätkusuutlik ja äriplaani realiseerida.

13.5.4. VKG leiab, et EEK ja KKM väidavad ebaõigesti, et EEK-ile kaevandamisloa andmine

johtus riiklikest huvidest ning uue kaevanduse saamiseks oli faktiline vajadus. Ebaõige on

EEK ja KKM-I käsitlus sellest, nagu oleks konkurentsi piiramine EEK kasuks õigustatud ja

lubatav elektrienergia tootmise ettekäändel. Kuigi KKM ja EEK seda üritavad, ei saa nad

ülaltoodud konkurentsireeglite eiramist õigustada ega olemasolevat konkurentsiolukorda

kaitsta või status quo säilitamist õigustada põlevkivienergeetikaga seostatavate riiklike

julgeolekuhuvide tagamise vajadustega. Esiteks, elektrienergia tootmiseks kaevandatavale

põlevkivile eelistuse andmiseks puudub hetkel igasugune õiguslik alus, mida kinnitab ka

Konkurentsiameti

analüüs.

Vastupidi,

selliste

eeliste

andmine

on

vastuolus

konkurentsireeglitega. Teiseks on kaebaja 16.08.12 vastustele lisatud tõenditega tõendanud, et

siseriiklikult tarbitava põlevkivielektri tootmiseks kuluva põlevkivi maht on ca 6-8 mln t

aastas ning arvestades taastuvenergia kasutamise osakaalu tõusuga, ei saa ka eeldada, et

tulevikus võiks seda sel otstarbel olulisel määral rohkem kuluda. Seega ei vaja EEK

siseriiklikult tarbitava elektrienergia tootmiseks, millega KKM põhjendab EEK eelistamist,

15,01 mln t kaevemahtu aastas, nagu seda on antud EEK-le. Seega ei ole riiklike huvide

kaudu põhjendatav loa väljastamine. Riiklike huvide katmiseks piisab EEK-le varu ka

senistest kaevandustest ning on ilmselge, et luba anti EEK-le mitte riiklikest huvidest, vaid

eeskätt ärilistest huvidest johtuvalt. Kolmandaks, EEK taotlustes kui ka lubades (sh Uus-

Kiviõli loa ja Ahtme II) on maavara kasutusalaks märgitud energiatööstuse küte ja

keemiatööstuse tooraine. Seega ei ole KKM EEK-le lubade väljastamisel maavara kasutusala

mingil viisil piiranud ega reguleerinud selliselt, et maavara kaevandatakse vaid

elektrienergiatööstuse tarbeks.

VKG märgib, et KKM-i esindajad tunnistasid kohtuistungil, et põlevkivi kaevandamiseks

väljastatava loa (sh vaidlusaluse loa) andmisel ei eristata ega kaaluta, mis eesmärgil

põlevkiviressurssi kasutama kavandatakse hakata. Kuna põlevkivi edasine kasutussuund ei ole

loa andmisel tähtis, siis ei saa KKM ka õigustada EEK eelistamist teistele taotlejatele

enrgiatootmise tagamise alusel. Seetõttu puudub igasugune õigustus ja põhjus eelistada EEK

huvisid VKG huvidele. EEK on küll võrreldes varasemate aastatega kaevandamismahte

suurendanud, ent 2011. a esile toodud mahte on käsitletud moonutatult ja tendentslikult, jättes

teadlikult esile toomata asjaolu, et kaevandatavast mahust müüdi VKG-le 2,1 mln t ja

kontsernisiseselt kasutati õli tootmiseks ca 1,6 mln t põlevkivi. Oluline on, et märkimisväärne

osa EE poolt toodetud põlevkivielektrist eksporditakse. On selge, et tegelikult soovib EEK

täiendavat põlevkivikogust just VKG-ga põhiliselt konkureeriva tegevusvaldkonna –

põlevkiviõli tootmise – varustamise tarbeks. Kuna konkreetselt EEK poolt põlevkiviõli

tootmisega ei ole võimalik sisustada riiklikke julgeolekuhuve või avalike ülesannete täitmist,

ei saa EEK põlevkiviõli tootmise tarbeks vajamineva põlevkivitoorme osas nn erihuvi

argumendile tugineda. Samuti ei ole riiklik või avalik huvi kuidagi seostatav EE tegevusega

põlevkivielektrit eksportida.

VKG leiab, et eeltoodust tulenevalt ei saa KKM õigustada EEK monopoolse seisundi

säilitamise

vajadust

Eesti

julgeolekuhuvidega

siseriikliku

elektrienergia

tootmisel.

Elektrienergia tootmiseks kaevandatavale põlevkivile eelistuse andmiseks puudub hetkel

igasugune õiguslik alus ning seega kohalduvad konkurentsireeglid antud vaidluses täies

ulatuses, sh ka selle põlevkivi osas, mida EE kasutab Eesti tarbeks põlevkivielektri tootmiseks

(so ca 6-8 mln t aastas).

13.5.5. VKG leiab, et ükski EEK vastuväide ei lükka ümber asjaolu, et uue MaaPS-i

kohaldamine ja loa väljastamine EEK-le on raskes vastuolus Euroopa Liidu esmase õiguse

osaks olevate konkurentsinormidega. Kaebaja on oma 16.08.12 vastustes põhjalikult

käsitlenud vastuväiteid EEK ja KKM-i vastuväidetele seonduvalt konkurentsiõiguse

küsimusega.

VKG rõhutab, et erinevalt EEK poolt väidetust, eksisteerib Eestis vaid üks põlevkiviturg ja

seda sõltumata sellest, kus ja milleks põlevkivi kasutatakse ning millise fraktsiooni ja

energeetilisusega põlevkivi toodetakse ja tootmiseks kasutatakse. Täiesti põhjendamatu on

EEK seisukoht, et eristada tuleb elektri tootmiseks kasutatava põlevkivi turgu muul otstarbel

kasutatava põlevkivi turust ning peenpõlevkiviturgu tükikivi turust.

VKG leiab, et esiteks ei ole kaubaturu määratlemise teooriatest ning ka praktikast lähtuvalt

reaalselt võimalik eristada elektrienergia tootmiseks ning muuks otstarbeks kasutatava

põlevkivi kaubaturge.

Teiseks, Eestis on põlevkivi kaevandamise loa väljastamiseks ette nähtud üks menetlus

sõltumata sellest, mis otstarbel põlevkivi kaevandatakse ja millist fraktsiooni sellest

rikastamisvabrikus tehakse. Käesolevas vaidluses on oluline just ressursile juurdepääsu aspekt

ja kuna ressursi kaevandamiseks loa andmisel ei eristata ressursi kasutamise otstarbeid ja

tootmisprotsesse, siis ei ole ainuüksi seetõttu turgude eristamine õige. Ka ei ole EEK Uus-

Kiviõli kaevevälja kaeveloa taotlemisel avaldanud, et soovib põlevkivi kõne all oleval

kaeveväljal kaevandada vaid elektrienergia tootmiseks ja luba on väljastatud nii elektri kui ka

õli tootmiseks.

Kolmandaks, lähtuvalt asenduse võimalikkuse hindamisest, on elektri tootmiseks ning muul

otstarbel kasutatav põlevkivi osa ühest ja samast Eesti põlevkiviturust ning kuna põlevkivile

puudub reaalne alternatiiv, siis ei saa põlevkiviturule lisada teisi kaupu.

Neljandaks tuleneb eristamise ebakohasus ka sellest, et erinevat sorti põlevkivi saamine sõltub

konkreetse ettevõtte valikutest tootmisprotsessi osas (rikastamine, edasine tootmine), mitte

kaevandatavast ressursist endast, milleks luba on antud.

Viiendaks ei ole ka Konkurentsiamet oma analüüsis turge eristanud, käsitledes põlevkiviturgu

ühtse turuna. Samuti on turge käsitletud ühtsena nn Kreeka pruunsöe kaasuses, kuigi ka seal

toodetakse pruunsöest lisaks elektrile ka õli ja keemiatööstuse tooteid.

VKG leiab teemat kokku võttes, et antud juhul on vaidlus põlevkiviressursile juurdepääsu üle,

mis on KKM-i ja EEK koostöös konkurentidele lubamatult välistatud, mitte aga

põlevkiviproduktide jagamise ja müügi üle, mistõttu EEK poolt vaidlusesse kunstlikult

toodud turgude eristamine ei ole üldse asjassepuutuv. VKG-l puudub hetkel võimalus endale

vajalikul määral tükikivi toota, sest VKG-l ei ole piisavalt kaevandatavat ressurssi. Ressursiks

on vaidluse kontekstis just maapõuest välja kaevandatav põlevkivi, mitte aga juba

tootmisprotsessi tulemusel tekkiv tükikivi või kontsentraat (kaevandamisluba antakse

põlevkivile, mitte aga tükikivile või peenpõlevkivile). Maapõues on tegemist ikka ühe

põlevkiviga, tükikivi ja põlevkivi vorm omandatakse konkreetse kaevandaja ja konkreetse

rikastamisvabriku tehnoloogilise valiku alusel. Kui VKG-l oleks endal vajalik ligipääs

ressursile olemas, saaks VKG endale ise vajalikul määral tükikivi toota ja ta ei peaks seda ka

EEK-lt põhjendamatult kõrge hinnaga juurde ostma.

VKG viitab jätkuvalt ka nn Kreeka pruunsöe kaasusele (Euroopa Komisjoni 05.03.08 otsus).

Asjaolu, et Üldkohus on selle otsuse tühistanud, ei tähenda, et sellele otsusele viitamine on

asjakohatu. EEK jätab mainimata fakti, et Euroopa Komisjon on 30.11.12 esitanud EEK poolt

viidatud Üldkohtu otsusele kaebuse Euroopa Kohtule ning ka EEK poolt viidatud Üldkohtu

otsus ei ole jõustunud.

VKG rõhutab, et Euroopa Kohtu praktikale tuginevalt on väär EEK seisukoht, et ELTL artikli

106 lg 1 koostoimes artikliga 102 rikkumise näitamiseks on alati vajalik tuvastada, millise

kuritarvituseni riiklik meede ettevõtja viib või võib viia. Asjakohane on Euroopa Kohtu poolt

kohtuasjas C-462/99 Connect Austria avaldatu, et turgu valitsevat seisundit omava ettevõtja

tegevused, mis võivad tugevdada seda positsiooni, moonutades selliselt konkurentsi, tähendab

turgu valitseva seisundi kuritarvitamist ELTL artikli 102 mõttes (p 81). /…/Eeldusel, et

moonutatud konkurents tuleneb riigi meetmest, mis loob olukorra, kus võrdsed võimalused ei

ole tagatud erinevatele turuosalistele, võib see olla ELTL artiklite 106 (1) ja 102 rikkumine (p

87).

Lisaks on Euroopa Kohus lahendis C-49/07 MOTOE märkinud järgmist: Igal juhul on

tegemist EÜ artikli 82 ja artikli 86 lg 1 rikkumisega, kui liikmesriigi meede – eriti meede,

millega ta annab eri- ja ainuõigusi viimati nimetatud sätte tähenduses – loob turgu valitseva

seisundi kuritarvitamise ohu /…/ (punkt 50). Sama kohtuotsust on refereeritud ka EEK poolt

viidatud Üldkohtu kohtuotsuses ning viimases ei ole muudetud Euroopa Kohtu seisukohti,

mis on avaldatud Connect Austria lahendis. Euroopa Kohtu valitseva praktika kohaselt tuleb

ELTL artiklite 106 (1) koosmõjus artikliga 102 rikkumiseks lugeda olukorda, kus võib

tekkida turgu valitseva seisundi kuritarvitamise oht. Euroopa Kohtu kohtuasjas C-163/96

leidis kohus, et olukorras, kus riiklik regulatsioon on ELTL-iga vastuolus, ei pea siseriiklik

kohus tuvastama mingit erilist kuritarvituse juhtu. Antud juhul on riiklikud meetmed - eeskätt

uus MaaPS § 301 ja Käskkiri nr 1319 ning selle pinnalt tekkinud halduspraktika - viinud

olukorrani, kus EEK-l on võimalik turgu valitsevat seisundit kuritarvitada ja EEK on seda ka

teinud kasutades täiendava ressursi omandamiseks eelisõigust, millega on võimalik välistada

uute konkurentide juurdepääs põlevkiviturule ja olemasolevate konkurentide turuosa

suurendamine. Lisaks soostub EEK konkurentidele põlevkivi müüma ainult kordi kõrgema

hinnaga kui kontsernisiseselt, mis on võrdsustatav tarnest keeldumisega jne.

Venemaa kaevandamisvõimaluste osas märgib VKG, et temale teadaolevalt on viimane

kaevandus Venemaal suletud 2007 (2010 kaevandus uputati) ja isegi kui seal oleks mõni

kaevandus avatud, siis oleks seal kaevandamine ja transpordikulud ebamõistlikult suured.

VKG-l ei ole administratiivset ega finantsilist võimekust võõrriigi territooriumil kaevanduse

avamiseks ning sealsete poliitiliste, administratiivsete, tolli-, maksu-, tehniliste jmt küsimuste

lahendamiseks. Olukorras, kus Eestis on põlevkivi piisavas mahus olemas, ei peaks kõik

teised turuosalised peale EEK ostma põlevkivi oma tootmise nö „elus hoidmiseks“ ja

laiendamiseks teistest riikidest. Seda veel olukorras, kus EEK ei vaja tegelikult kogu

põlevkivi, mille kaevandamise õigus viimasele kaevelubade alusel juba antud on, EEK ja

KKM-i väidetud riiklike huvide kindlustamiseks.

13.6. Kaebaja palub vastustajalt välja mõista kaebaja poolt kantud menetluskulud, millest

moodustavad õigusabikulud 21714,9 eurot ning riigilõivkaebuselt 15.97 eurot.

14. Kaebaja TLA Invest OÜ palub oma kaebuses tühistada Keskkonnaministeeriumi

07.10.2011 käskkirja nr 1442 välja arvatud nimetatud käskkirja resolutiivosa punktide 2, 6 ja

7 osas. TLA põhjendab oma taotlust järgmiselt:

14.1. TLA üldine seisukoht ja nõuded

14.1.1. Käesoleva vaidluse alus on asjaolu, et KKM otsustas pärast ligi kuus aastat kestnud

viivitamist ning kaebaja taotluse sisulist ignoreerimist, sh EEK samaväärse taotluse

menetlemist, vastuolus kohalduva õigusega ja õigusvastaselt väljastada loa kaeveväljal

kaevandamiseks EEK-le ning keelduda selle väljastamisest AS Riveritole (kaudselt TLA-le.).

14.1.2. TLA selgitab, et taotlusest tulenevad õigused ja kohustused läksid TLA-le AS

Riveritolt üle juba 18.07.2007. a ning AS-il Riverito ei ole vastava loataotlusega sellest ajast

arvates mingit seost. TLA on seisukohal, et loataotlus on talle üle läinud ja vastustaja oli

sellest teadlik enne vaidlustatud haldusakti andmist. TLA leiab, et loataotluse üleminekuks ei

ole mingeid seaduslikke takistusi ja et avalik-õigusliku iseloomuga õiguseid saab eraõiguslike

isikute vahelise tehinguga, kui see ei ole otsesõnu seaduses keelatud, analoogselt

võlaõigusega üle anda. Samuti leiab TLA, et tulenevalt põlevkiviressursi piiratusest ning

loaga selle õigusvastasest andmisest EEK-le on ilmselge TLA õiguste ja huvide rikkumine ja

otsene puutumus Käskkirjaga.

14.1.3. TLA selgitab, et puudub vaidlus asjaolu üle, et KKM oli käskkirja andmise hetkel

loataotluse üleminekust TLA-le teadlik. Käskkirjaga keeldus aga KKM AS-ile Riverito, mitte

TLAle, loa väljastamisest. Kaebaja on seisukohal, et lisaks mitmetele teistele sisulistele ja

formaalsetele puudustele on käskkiri ja selle vastuvõtmine õigusvastane ka oluliste asjaolude

(mh taotleja isiku) tähelepanuta ja kaalumata jätmise tõttu ning tuleb tühistada täies ulatuses,

v.a käskkirja punktide 2, 6 ja 7 osas.

14.1.4. TLA selgitab, et talle kuuluva taotluste esitamise ajal kehtinud MaaPS § 28 kohaselt

tuli olukorras, kus mitu isikut on esitanud kaevandamisloa taotlused, mis täielikult või

osaliselt puudutavad üht ja sama maa-ala, müüa kaevandamisluba enampakkumise teel. Ka

kehtiv MaaPS § 32 näeb ette kaevandamisloa müügi enampakkumisel olukorras, kus samale

riigi omandis olevale maavarale on esitanud kaevandamisloa taotluse mitu isikut ja esitatud

taotlusi ei saa üheaegselt rahuldada. Eeltoodust hoolimata väljastas KKM Loa õigusvastaselt

EEK-le, korraldamata seadusega ettenähtud enampakkumist.

14.1.5. TLA leiab lisaks eelnevale, et KKM on õigusvastaselt kohaldanud MaaPS § 301

olukorras, kui selle kohaldamine on selgelt välistatud. TLA on seisukohal, et isegi juhul, kui

MaaPS § 301 oleks antud asjaoludel põhimõtteliselt kohaldatav, tuleks see jätta kohaldamata

vastuolu tõttu Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevate konkurentsinormidega. Seetõttu

taotleb TLA ka MaaPS § 301 kohaldamata jätmist.

14.2. TLA leiab, et vaidlustatud käskkiri on sisuliselt õigusvastane

14.2.1. TLA selgitab, et käskkiri on õigusvastane, kuna see on välja antud vale

menetlusosalise suhtes. Samuti lähtuvad käskkirjas nimetatud põhjendused käskkirja

väljastamisest keeldumiseks just AS Riverito, mitte TLA isikust. Seega on ka käskkirja

põhjendused asjakohatud.

Antud juhul oli vastustajale enne käskkirja andmist vähemalt haldusasjast nr 3-10-2266 teada,

et Riverito AS on loovutanud oma loataotluse 18.07.2007 TLA-le. Seda kinnitas nimetatud

haldusasjas nii Riverito AS kui ka kaebaja. Eeltoodut on kinnitanud ka KKM-i esindaja

kohtuistungil (helifailist 3:04:00 jj). Seega on vaidlustatud haldusaktile eelnenud

haldusmenetluses

menetlusosaline

asendunud

–

Riverito

AS-i

asemel

muutus

menetlusosaliseks kaebaja. Samas on KKM-i esindaja kohtuistungil märkinud, et

haldusmenetlus viidi läbi ja käskkiri väljastati „mitte menetlusosaliseks oleva isiku suhtes“ (st

mitte TLA suhtes, vt Kohtuistungit käsitlev helifail 3:07:50 jj).

TLA leiab, et käskkiri ongi ekslikult välja antud eelmise menetlusosalise ehk Riverito AS-i

suhtes ning selles on loa mitteväljastamist põhjendatud samuti just AS Riverito, mitte TLA

isikust lähtudes. Järelikult on käskkirja motiveering puudulik ja asjakohatu, kuivõrd see

käsitleb asjassepuutumatut isikut, kes ei olnud KKM-ile teadaolevalt vastavast loataotlusest

tulenevate õiguste ja kohustuste omanik. TLA leiab eeltoodust tulenevalt, et tegemist on

KKM-i poolt olulise diskretsiooniveaga, kuna haldusorgan on jätnud täielikult tähelepanuta

väga olulise asjaolu (taotleja isiku muutumise) ning on teostanud kaalutlusõigust

asjassepuutumatu isiku suhtes.

KKM-i esindajad ei osanud kohtuistungil selgitada, miks nad keeldusid Loa väljastamisest

AS-le Riverito, mitte TLA-le. Seoses istungil kolmanda isiku poolt esitatud küsimusega, kas

TLA hinnangul on vastav TLA taotlus lahendatud või mitte, rõhutab TLA veelkord, et taotlus,

millest tulenevad õigused ja kohustused läksid üle TLA-le, on käskkirjaga lahendatud, kuid

seda on tehtud ekslikel asjaoludel, asjakohatutel põhjendustel ja ebaõige adressaadi suhtes,

jättes üliolulise asjaoluna täielikult tähelepanuta taotleja isiku muutumise.

Kokkuvõttes leiab TLA, et vastustaja on vaidlustatud haldusakti andnud ehk loataotluse täiesti

arusaamatutel põhjustel lahendanud ebaõige menetlusosalise suhtes ja jätnud tähelepanuta

temale teadaoleva Riverito AS-i loataotluse (sh sellest tulenevate õiguste) ülemineku

kaebajale. Samuti lähtuvad kõik käskkirjas olevad põhjendused loa mitteväljastamiseks just

AS-i Riverito, mitte TLA isikust. Seega on vaidlustatud haldusakt õigusvastane, selles toodud

põhjendused on asjakohatud ja see kuulub tühistamisele.

14.2.2 TLA leiab, et uue MaaPS-i § 301 ei ole EEK taotlusele kohaldatav, kuna ka EEK

taotlusele tuleb kohaldada kuni 31.03.2005. a kehtinud maapõueseaduse sätteid, mis ei

andnud EEK taotlusele mingit eelist teiste kaevandamistaotluste ees.

Kaebaja, VKG ja EEK loataotlused kaeveväljal kaevandamiseks on esitatud kuni 31.03.2005.

a kehtinud maapõueseaduse (vana MaaPS) kehtivusajal. Uue MaaPS-i § 301 ei ole nende

taotluste menetluses kohaldatav juba ainuüksi seetõttu, et HMS § 5 lg 5 ja uue MaaPS-i § 75

lg 2 kohaselt kuulub vana seaduse ajal esitatud taotlus lahendamisele taotluse esitamisel

kehtinud vana MaaPS-i õigusnormide alusel. Kuna vana MaaPS ei andnud EEK-le mingit

eelist teiste taotlejate ees, puudus alus anda luba EEK-le eelisõiguse alusel ning KKM oleks

pidanud läbi viima kõiki taotlejaid võrdselt kohtleva menetluse.

Haldusmenetluse alguse aegse seaduse (st nii materiaal- kui ka menetlusnormistiku)

kohaldamine ning antud juhul uue MaaPSi mittekohaldumine taotluse menetlemisele taandub

üldisemalt ka seaduse tagasiulatuva jõu keelu põhimõttele ning õiguspärase ootuse

põhimõttele.

Kohtupraktikast leiab mitmeid näited, kus kohtud on võtnud resoluutse seisukoha, et vana

MaaPS-i ajal esitatud taotluste osas kohaldub vana MaaPS. Näiteks Riigikohtu 28.02.2007. a

otsuses haldusasjas nr 3-3-1-86-06 on halduskolleegium üheselt märkinud, et Uus-Kiviõli

kaevandusloa taotlustele tuleb kohaldada vana MaaPS-i sätteid, mitte uue MaaPS-i sätteid.

Samale seisukohale Uus-Kiviõli kaevandusloa taotluse suhtes vana MaaPS-i kohaldamise

osas on jõudnud Tallinna Halduskohus ja Tallinna Ringkonnakohus ka enampakkumise

käskkirja tühistamise vaidluses (haldusasjad vastavalt nr 3-776/2005 ja nr 3-05-455).

Samuti on Tallinna Ringkonnakohus oma 09.04.2010. a otsuses haldusasjas nr 3-08-2593

rõhutanud, et kaevandamisloa taotlemise ja väljaandmise menetlus on avatud menetlus ning

selle läbiviimisel tuleb juhinduda menetluse alguses (taotluse menetlusse võtmise ajal)

kehtinud õigusnormidest, viidates sealjuures HMS § 5 lg-le 5 ja uue MaaPS-i rakendussättele

§ 75 lg 2. Viimati viidatud asjas oli samuti tegemist vana MaaPS-i ajal esitatud

kaevandamisloa taotluse alusel väljastatud kaevandamisloaga.

14.2.3. TLA on seisukohal,, et isegi siis, kui uue MaaPS § 301 oleks kohaldatav, tuleb see

jätta kohaldamata, kuna säte on vastuolus Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevate

konkurentsinormidega. Uue MaaPS § 301 alusel ei ole EEK olemasolevatel konkurentidel ega

ka tulevastel võimalikel konkurentidel (kes sooviksid taotleda uusi kaevandamislubasid)

võimalik taotleda uusi lubasid ja/või oma tegevuse laiendamist, kuna uue MaaPS-i § 30¹

alusel on sisuliselt ainult EEK-le antud eelisõigus teiste isikute ees, kuivõrd mõne EEK-le

antud kaevandamisloa kehtivusaja lõpp on pidevalt uue MaaPS-i § 301 lg-s 1 sätestatud viie

aasta piires. Uue MaaPS-ga loodud eelkirjeldatud olukord on selges ja üheses vastuolus

Euroopa Liidu Toimimise Lepingu (ELTL) artikkel 106 punktiga 1 koostoimes artikliga 102.

Euroopa Kohtu kohtupraktika kohaselt (vt nt C-462/99) kujutab riigi poolt ettevõtjate

ebavõrdsesse olukorda seadmine ja selle läbi konkurentsi moonutamine ELTL artikli 106

punkt 1 koostoimes artikliga 102 rikkumist. Seega on Eesti riik ning konkreetsemalt KKM

rikkunud seoses EEK-le põlevkiviressursile eelistatud juurdepääsu seisundi andmisega

Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevaid konkurentsireegleid. ETLT sätted moodustavad

Euroopa Liidu esmase õiguse osa. Riigikohus on korduvalt, nt asjas nr 3-3-1-33-06,

rõhutanud, et kui siseriiklik õigus on vastuolus Euroopa Liidu esmase õigusega, tuleb

kohaldada Euroopa Liidu õigust ning jätta siseriiklik õigus vaidluses kohaldamata. Seda tuleb

teha ka antud juhul, kui kohus peab MaaPS §-i 301 siiski asjakohaseks.

14.2.4 TLA märgib, et puudub faktiline vajadus ja põhjendus EEK-le eelisõiguse alusel uue

loa väljastamiseks. Vastava vajaduse olemasolu ei ole käskkirjas analüüsitud ega kaalutud.

Käskkirjas, kui kaalutlusotsuses, on lähtutud ebaõigest kaalutlusest, et EEK-le uue loa

väljastamine on põhjendatud kahe peatselt suletava kaevanduse varude ammendumisega.

Vastustaja oleks pidanud käskkirja andmisel kaaluma, kas EEK ka tegelikult vajab uut

kaevandamisluba uuel kaeveväljal, kus ja milleks saadavat põlevkivi tarbitakse ning kas ja

miks ei piisa olemasolevatest varudest. Vastavat kaalumist käskkirjast ei nähtu, seega ei ole

KKM mingit sisulist kaalumist teostanud.

14.2.5 Kaebaja leiab, et enampakkumise käskkirja kehtetuks tunnistamine on sisuliselt

õigusvastane. Enampakkumise käskkiri on kehtetuks tunnistatud HMS § 66 lg 2 alusel, muud

põhjendused enampakkumise käskkirja kehtetuks tunnistamiseks puuduvad, mistõttu on

vaidlustatud haldusakt vastavas osas õigusvastane ainuüksi kohase motiveeringu puudumise

tõttu. Kaebaja märgib, et enampakkumise käskkirja kehtetuks tunnistamine on lisaks vigasele

motiveeringule õigusvastane ka seetõttu, et selle kehtetuks tunnistamisel on tuginetud uue

MaaPS-i sätetele, mis ei kuulu kohaldamisele.

14.3. TLA leiab, et käskkiri on ka formaalselt õigusvastane ja põhjendab seda

järgmiselt:.

14.3.1 Käskkirja vastuvõtmisel on rikutud kohaldamisele kuuluva vana materiaalõiguse ja

ELTL-i sätteid ning HMS-s sätestatud üldisemaid haldusmenetluse nõudeid. Samuti ei ole

selle vastuvõtmisel lähtutud hea halduse põhimõtetest. TLA on seisukohal, et KKM oleks

pidanud taotlusi menetlema vana MaaPS-i järgi ning korraldama enampakkumise, kuid viis

menetluse õigusvastaselt läbi vaid uue MaaPS-i sätete järgi. Kaebaja märgib, et tema taotluse

osas ei ole KKM nõuetekohast menetlust üldse läbi viinud ja on menetlenud sisuliselt vaid

EEK taotlust. KKM on kaebaja taotlust menetlenud ebaefektiivselt ja ebamõistlikult kaua

aega, venitades põhjendamatult taotluse lahendamisega. Seeläbi on KKM rikkunud

haldusmenetluse üldpõhimõtteid ja hea halduse põhimõtet. KKM ei ole käesoleva hetkeni

kaebaja, kui kaevandamisloa taotleja ning kui võimaliku kaevandamisloa andmise või

kaevandamisloast

keeldumise

adressaadi

osas

vastavat

otsust

teinud,

väljastades

õigusvastaselt EEK-le loa ning keeldudes selle väljastamist AS-le Riverito.

14.3.2 TLA leiab, et käskkiri on puudulikult motiveeritud. TLA on eelpool kirjeldanud

mitmeid küsimusi, millega käskkirja väljastaja oleks pidanud loa andmisel ja sellest

keeldumisel arvestama, ent mis on jäetud arvestamata. Muuhulgas ei sisalda käskkiri

põhjendusi selles osas, miks on peetud võimalikuks uue MaaPS-i § 75 lg-s 2 sätestatu, mis

näeb ette vana MaaPS-i kohaldamise, lihtsalt tähelepanuta jätta. Samuti ei ole selles toodud

ühtegi põhjendust asjaoludele, miks on väljastatud EEK-le kaevandamisluba Aidu ja Viru

karjääride sulgemise ettekäändel, kuigi see ei ole sisuliselt põhjendatud. Ka ei ole toodud

enampakkumise käskkirja kehtetuks tunnistamisele sisulisi põhjendusi.

TLA leiab, et motiveerimata või vigaselt motiveeritud haldusakt on alati õigusvastane.

Põhjenduste esitamine kohtumenetluses ei muuda motiveerimata haldusakti õiguspäraseks.

Haldusakti motivatsiooni hilisem täiendamine ei muuda fakti, et haldusakt anti

motiveerimatult (RKHK 3-3-1-93-06, 3-3-1-26-07, 3-3-1-27-07, 3-3-1-28-07, 3-3-1-39-07).

Antud juhul ei ole vastustaja tõendanud ega isegi väitnud, et ta oleks käskkirja andmisel siiski

lähtunud ka mingitest täiendavatest kaalutlustest, mis millegipärast käskkirjast ei nähtu.

14.4. TLA ei esitanud kohtule tähtaegselt menetluskulude väljamõistmise taotlust.

VASTUSTAJA SEISUKOHAD

15. Vastustaja Keskkonnaministeerium leiab, et vaidlustatud haldusakt on seaduslik ning

kaebuses toodud väited ei anna alust selle tühistamiseks. Vastustaja palub jätta kaebuse

rahuldamata järgmistel põhjustel.

15.1. Vastustaja on seisukohal, et kaebajate subjektiivseid õigusi ei ole rikutud ja

põhjendab oma seisukohta järgmiselt.

15.1.1 Vastustaja leiab, et ta ei ole rikkunud kaebajate subjektiivseid õigusi seoses loa

väljastamisega EEK-le, kuna neil puudus õigus põlevkivi kaevandamise loa saamiseks

tulenevalt seadusest ja faktilisest olukorrast.

15.1.2. Vastustaja leiab, et TLA ei ole Keskkonnaministeeriumile maavara kaevandamise

taotlust esitanud ei Uus-Kiviõli uuringuväljale ega muude kaevanduslubade saamiseks ega ka

muid taotlusi, mis seonduksid antud vaidlusega. Kaevandamisloa taotluse Uus-Kiviõli

uuringuväljale on Keskkonnaministeeriumile esitanud Riverito AS (edaspidi Riverito) ja

Riverito taotluse osas on vastustaja võtnud seisukoha, mis kajastub ka vaidlustatud käskkirjas

– Riveritole keelduti kaevandusloa andmisest Uus-Kiviõli kaevanduses. Samuti ei ole ükski

kohus tuvastanud, et AS Riverito taotlus oleks üle läinud TLA-le. Seetõttu ei saa vaidlustatud

käskkiri mingilgi kombel puudutada TLA õigusi ja viimasel puudub kaebeõigus.

Kuivõrd Riverito oma taotlust tagasivõtnud ei ole ega ole teinud ka muid sellekohaseid

avaldusi vaidlustatud kaevandamisloa haldusmenetluses, siis Keskkonnaministeeriumil ei

olnud vaidlustatud käskkirja menetluses mingit õiguslikku alust Riverito suhtes menetlust

lõpetada. Kuivõrd Riverito suhtes tuli loamenetlusega jätkata ja otsus teha Riverito suhtes, siis

ei olnud võimalik teha vaidlustatud käskkirjas samal ajal ka otsustust kaebaja suhtes.

15.1.3. Lisaks selgitab vastustaja, et maapõueseaduse kohaselt toimub kaevandamisõiguse

loovutamine tavapäraselt MaaPS § 44 alusel. Kui Riveritol oleks olnud õigus luba saada, siis

oleks ka käesoleval juhul võimalik olnud Riveritol oma loast tulenevad õigused ja kohustused

loovutada kaebajale MaaPS § 44 sätestatud tingimustel.

15.1.4. VKG osas märgib vastustaja , et see soovib saada täiendavat kaevandamise luba mitte

olemasoleva tootmise varustamiseks, vaid eelkõige õlitootmise laiendamiseks. Vastustaja

märgib, et VKG on alustanud ennatlikult, enne ressursi olemasolu kindlustamist õlitootmise

tehasekompleksi rajamist ning kaebaja taotluses tehtud viited tootmise laiendamiseks ning

kavandatud pikaajalistele ja suuremahulistele investeeringutele on asjakohatud ning nendele

ei saa tugineda kaebaja subjektiivsete õiguste ja huvide rikkumise põhistamisel.

15.1.5. Vastustaja ei nõustu kaebajate väidetega, milles nad märgivad, et on rikutud kaebajate

õigusi seoses Eesti siseriikliku õiguse kui ka EL esmase õiguse konkurentsinormide

rikkumisega. Keskkonnaministeerium on seisukohal, et viidatud õigusnorme on rakendatud

õigesti. Samuti on KKM seisukohal, et kuivõrd vaidlevad pooled on õigusnormide

kohaldamise osas eri seisukohtadel, siis ei ole asjakohane põhjendada subjektiivsete õiguste

rikkumist, kui tõendamist vajavat asjaolu, iseenda seisukoha kaudu.

15.2. Vastustaja on seisukohal, et ta käskkiri on õiguspärane ja antud õigete

menetlusosaliste suhtes ning ta põhjendab oma seisukohta alljärgnevate väidetega.

15.2.1. Vastustaja on seisukohal, et vaidlustatud käskkirja menetluses tuli kohaldada uue

maapõueseaduse sätteid, kuivõrd seadusandja mõte oli rakendada maapõueseaduses

23.11.2008 jõustunud muudatusi (https://www.riigiteataja.ee/akt/13063034) kõigi uute

antavate lubade suhtes, jälgides, et põlevkivi aastane kaevandamismäär ei ületaks 20 miljonit

tonni. Teisiti ei oleks see olnud ka võimalik, kuivõrd juba alates 2005. aastast oli seis

põlevkivi kaevandamise lubade osas väga keeruline, sest lisaks väljaantud lubadele (kõikide

kaevandamislubadega lubatud maksimaalne aastane kaevandamismaht ehk aastamäär on

kokku 23,75 mln t) oli Keskkonnaministeeriumis menetlusse võetud veel 16 põlevkivi

kaevandamise loa taotlust, sealhulgas mõnele piirkonnale mitu taotlust, kokku 26,32 mln t

aastamäära peale (vt maapõueseaduse ja säästva arengu seaduse muutmise seaduse eelnõu

seletuskiri).

Vastustaja rõhutab, et ülalviidatud maapõueseaduse muutmise eelnõu oli eelnevalt läbi

arutatud ka kaebaja esindajatega, nagu ka teiste kaevandusfirmade esindajatega,

Keskkonnaministeeriumis 14. novembril 2007. a toimunud nõupidamisel. Märgime, et Jaanus

Purga, üks kaebaja esindaja sellel nõupidamisel, on pidanud vajalikuks kirjutada eelnõusse

sisse, et uute kaevanduslubade andmine on võimalik ainult 20 miljonilise mahu piires. (vt

vastustaja 9.01.2012 kohtule esitatud seisukoha lisa 4, lk 5). Toomas Põld, teine kaebaja

esindaja sellel nõupidamisel on samuti märkinud, et summa peab kogu aeg jääma 20 miljonit

(vt vastustaja 9.01.2012 kohtule esitatud seisukoha lisa 4, lk 6).

Vastustaja on seisukohal, et vaidlusaluses loamenetluses tuli kohaldada uue maapõueseaduse

sätteid, sh MaaPS §-i 251 ja 301.

15.2.2. MaaPS § 301 lg 1 sätestab, et „Kui kehtiva põlevkivi kaevandamise loaga antud

kaevandatavat maavaravaru jätkub kuni viieks aastaks ning kaevandamisloa omanik taotleb

uut kaevandamisluba uue mäeeraldise saamiseks, menetletakse nimetatud taotlust

eelisjärjekorras kehtivat põlevkivi kaevandamise luba mitteomavate isikute taotluste ees.“

Kaebaja rõhutab siinkohal tsiteeritud normi lõppu, rõhutades sõnu: „...kaevandamise luba

mitteomavate isikute taotluste ees.“ ning märgib, et VKG on kaevandamise lube omav isik,

jättes samas tähelepanuta, et normis on kirjas: „...ning kaevandamisloa omanik taotleb uut

kaevandamisluba uue mäeeraldise saamiseks“.

Keskkonnaministeerium selgitab, et kaebaja on tõlgendanud tsiteeritud normi valesti.

Õigusliku otsuse tegemisel tuleb lähtuda seadusandja tegelikust tahtest, mitte keelekasutuse

juhuslikest vääratustest, vaid tuleb välja selgitada õigusnormi eesmärk. Õigusnormide

tõlgendamisel ei piisa üksnes selle grammatilisest tõlgendamisest. Kui norm on

mitmetimõistetav või kui tekib tõsiseid kahtlusi selles, et tekst ei vasta seadusandja tegelikule

tahtele, siis ei ole võimalik seadusandja tegelikku tahet selgitada normi vaid grammatiliselt

analüüsides. Erinevate tõlgendusvõimaluste korral tuleb esmajoones lähtuda seaduse

eesmärgist (vt Haldusmenetluse käsiraamat, Tartu 2004, lk 2.7.3).

MaaPS § 301 kehtestamise eesmärk oli vastustaja arvates sätestada, mis saab juhtumil, kui

konkreetsel kaevandajal hakkab mingi konkreetse loaga antud kaevandatav varu ammenduma,

olukorras, kus kehtestati põlevkivi kaevandamisele maksimaalne piirmäär. Seega MaaPS §

301 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellist taotlust menetletakse eelisjärjekorras sellist

konkreetset olemasolevat põlevkivi kaevandamise luba mitteomavate isikute taotluste ees.

Seega põlevkivi kaevandamise luba mitteomavad isikud on kõik teised isikud, peale

loaomaniku, kelle luba hakkab ammenduma.

Selline on olnud seadusandja tahe ja eesmärk ja see kajastub, ka protokolli kokkuvõtte punktis

1. Protokolli kokkuvõtte ülaltsiteeritud p 1 on olnud aluseks MaaPS § 301 sõnastamisele,

mida kõik Keskkonnaministeeriumis 14. novembril 2007 toimunud nõupidamisel viibinud

isikud on ka soovinud, kaasa arvatud kaebaja poolsed esindajad nimetatud nõupidamisel.

Samuti nähtub vastustaja arvates eelpooltoodud normist, et TLA-l puudus igal juhul õigus

taotleda MaaPS § 301 alusel kaevandusluba, kuna tal puudusid varemalt kaevandusload.

15.2.3 MaaPS § 301 kohaldamisel ei oma tähendust, et kaebaja VKG omab kaevandamislube,

sest VKG-le ei oleks olnud võimalik Uus-Kiviõli luba anda lähtuvalt MaaPS § 34 lg 1

punktist 6 ja punktist 8.

Käskkirjaga nr 1319 on määratud VKG-le kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud

maksimaalseks aastamääraks 2 772 tuh t. Arvestades VKG kaevandamisloa taotlust Uus-

Kiviõli uuringuväljale, oli taotluse kohaselt märgitud kaevandamise maksimaalseks

aastamääraks 5 000 tuh t, mida antud juhul ei ole võimalik rakendada ka siis, kui VKGl ei

oleks ühtegi teist kaevandamiseluba.

Põhjuseks on see, et VKG taotletud maksimaalne kaevandamise aastamäär 5 000 tuh t ületab

oluliselt VKG-le antud kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalset

aastamäära, milleks on 2772 tuh t. Seega ei mahu VKG taotluse tingimused käskkirjaga nr

1319 kehtestatud määra piiridesse ja seega ka MaaPS §-ga 251 kehtestatud põlevkivi aastase

kaevandamismäära 20 mln t piiridesse.

Lähtudes eeltoodust ei saaks VKG taotlust Uus-Kiviõli kaeveväljale rahuldada ka juhul, kui

VKG oleks olnud ainus taotleja, kuivõrd VKG taotlus on vastuolus MaaPS § 34 lg 1 punktiga

6, mis ütleb, et kaevandamisloa andmisest keeldudutakse, kui sama maavara kaevandamiseks

varem antud kaevandamislubades fikseeritud aastased kasutusmäärad ületavad maksimaalselt

kaevandada lubatud maavaravaru kogust aastas või kui loa andmise korral see ületatakse.

Samuti ei saanud kaebajale anda Uus-Kiviõli luba vastustaja väitel seetõttu, et kaebaja ei

jõuaks sellisel juhul oma kaht olemasolevat luba lõpuni ammendada ja korrastada

kaevandusala, kui talle käesoleval ajal veel uus luba juurde anda. MaaPS § 34 lg 1 p 8

kohaselt kaevandamisloa andmisest keeldutakse, kui taotletava kaevandamisloa alusel

tehtavad tööd piiraksid oluliselt varem antud kaevandamisloast tulenevate õiguste või

kohustuste teostamist. Kaevandamislubades sisalduvale õigusele kaevandada lisandub ka

maavaravaru kaevandamisega rikutud maa korrastamise kohustus.

15.2.4. Vastustaja ei nõustu kaebajate seisukohaga, et MaaPS § 301 on vastuolus Euroopa

Liidu esmase õigusega ja et põlevkivi kasutamise reeglid peaksid lähtuma vaba ettevõtluse

huvidest, olenemata sellest, millistel eesmärkidel põlevkivi kaevandatakse. Kahtlemata vajab

Eesti riik ka põlevkiviõli- ja keemiatööstust, kuid esmatähtis on riigi energeetilise sõltumatuse

tagamine. Seega ei ole õige asuda seisukohale, mille kohaselt saaks põlevkivi kaevandamisele

vabalt ja piiranguteta rakendada avatud turu põhimõtteid.

Keskkonnaministeerium

on

seisukohal,

et

vaba

ettevõtluse

huvidest

lähtuvad

konkurentsireeglid ei kohaldu elektrienergia tootmiseks kasutatava põlevkivi kaevandamise

lubamisel, küll aga saab vabast konkurentsist lähtuda muul eesmärgil kaevandatava põlevkivi

puhul.

Sellest põhimõttest tulenevalt on maapõueseaduses ka sätestatud § 34 lg 1 p 14 järgi ühe

keeldumise alusena juhtum, kui kaevandamine on vastuolus riiklike huvidega. Kuivõrd riiklik

huvi on määratlemata õigusmõiste, siis maapõueseaduse 23.11.2008 jõustunud parandustega

kehtestatud regulatsioonid arvestavad sellega ja täpsustavad riiklikku huvi läbi uute normide

ja olemasolevate muutmise. Vastustaja märgib, et vaidlusaluse käskkirjaga VKG-le loa

andmisest keeldumisel on ka MaaPS § 34 lg 1 p 14 täiesti arvestatavaks aluseks.

Lähtuvalt eeltoodust ei ole vastustaja arvates ka kohased kaebuse väited, nagu oleks uue

maapõueseadusega loodud olukord vastuolus ELTL artikkel 106 punktiga 1 koostoimes

artikliga 102. Vastustaja hinnangul ei ole kohane kaebaja viide Euroopa Kohtu lahendile C-

462/99. Samuti ei sarnane antud olukord ka Euroopa Komisjoni 05.03.2008 otsuse aluseks

olnud faktiliste asjaoludega. EEK-le ei ole võimaldatud sellist kaevandamiseks eelisõigusega

juurdepääsu, nagu Kreeka riigi kontrolli all olevale äriühingule Dimosia Epicheirisi

Ilektriosmoy S.A. Samuti ei ole vaidlusaluse loa väljaandmisega takistatud konkureerivate

elektritootjate tegevust, kuivõrd Eestis selliseid põlevkivil töötavaid konkureerivaid

elektrijaamu ei ole ning ei ole ka teada, et keegi sooviks sellist elektrijaama rajada. Samuti on

väär kaebaja väide, nagu oleks Kreekal tulnud varasemalt väljastatud kaevandamisload ümber

jagada.

Seega vastustaja ei ole rikkunud Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevaid

konkurentsireegleid.

15.2.5. Vastustaja on seisukohal, et käskkirja nr 1319 lahendus kaevanduslubade mahtude ja

nende piiramise osas vastab uuele maapõueseadusele, sest olenevalt kogusummast on

kaevandamislubadele lisatud kõigile täiendav tingimus tulenevalt MaaPS § 26 lõikest 51, et

loa omanikule antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi kaevandada

rohkem, kui talle lubatud MaaPS § 42 lg 3 alusel arvutatud määr. Realiseerus paindlik

mehhanism, mille järgi kõigis kehtivates konkreetsetes lubades olevaid koguseid ei olnud vaja

vähendada, kui samal ajal vähendati iga lubade omaniku kõikide lubade alusel kokku aastas

kaevandada lubatud kogumahtu, mis kokkuvõttes tagab seadusega ettenähtud põlevkivi

aastase kaevandamismäära vähendamise 20 mln tonnini. See tähendab, et piirang

kaevandajatele on pehmem – kaevandajad saavad valida, milliste lubade alusel rohkem

kaevandada ja milliste lubadega vähem kaevandada, samal ajal püsides etteantud nn

“üldmahu” piirides.

Niisiis on olemuslikult väär kaebaja arusaam, et kui EEK kõikide kehtivate lubade kogumaht

ületab talle käskkirjaga nr 1319 määratud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel

kokku kaevandada lubatud maksimaalse aastamäära (15 010 tuh t), siis ei saaks talle luba

anda. Kõikide lubade summeeritud kogumahul ei ole ülalkirjeldatust lähtudes tähendust, kui

20 mln tonni piires püsimine tagatakse igale lubade omanikule nn üldmahu määramisega.

Siinkohal selgitada vastustaja, et käskkirjaga nr 1319 kehtestatud piirang ei kehtinud mitte

ainult käskkirja nr 1319 andmise hetkel ja käskkirjaga muudetud lubade suhtes, vaid kehtib ka

edasi (kui kaevandajad vahepeal omavahelist kokkulepet ei sõlmi), kuna põlevkivi

arengukava eesmärk, mis realiseerus MaaPS §-ga 251 kehtestamisega, on tagada põlevkivi

aastase kaevandamismäära vähendamine 20 mln tonnini. Samuti on võetud suund põlevkivi

tootmise edasisele vähendamisele 15 mln tonnini aastas. Sellise järkjärgulise vähendamise

tagamise vahendiks on MaaPS § 301 rakendamine, mis võimaldab uusi kaevandusi avada

ainult ja üksnes vanade kaevanduste sulgemisel ja seega jääda käskkirja nr 1319 määratud

kaevandajatele ettenähtud nn üldmahtude piiridesse.

15.2.6. Vastustaja selgitab seoses seaduses sätestatud kaevandamispiirangutega, et MaaPS §-

is 251 on sätestatud, et põlevkivi aastane kaevandamismäär on kalendriaastas kõigi lubade

alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus. Põlevkivi aastane

kaevandamismäär on 20 miljonit tonni. Selle koguse ületamine on uue kaevandamisloa

andmisel või olemasoleva kaevandamisloa muutmisel lubamatu. Nimetatud printsiibi sätestab

MaaPS § 34 lg 1 p 6, mille kohaselt loa andmisest keeldutakse, kui sama maavara

kaevandamiseks varem antud kaevandamislubades fikseeritud aastased kasutusmäärad

ületavad maksimaalselt kaevandada lubatud maavara kogust aastas või kui loa andmise korral

see ületatakse; MaaPS § 42 lg 1 p 7 sätestab, et kaevandamisluba muudetakse, kui põlevkivi

aastane kaevandamismäär on väiksem, kui kehtivatele lubadele märgitud kaevandamise

lubatud maksimaalsed aastamäärad kokku ning põlevkivi aastasest kaevandamismäärast

kinnipidamist ei tagata käesoleva seaduse § 261 sätestatud kokkulepet kasutades.

Vastustaja on menetluses on korduvalt selgitatud, et nimetatud sätte jõustumisel (23.11.2008)

ületasid välja antud kaevandamislubade mahud MaaPS § 251 sätestatud piiri. Kuivõrd seaduse

eesmärk oli viia kaevandamine 20 miljoni tonni piiridesse, siis nähti seaduses ette võimalus,

et põlevkivi kaevandamislubade omanikud sõlmivad kokkuleppe, millega nad vastavalt

vähendavad oma kaevandada lubatud aastamäärasid (MaaPS § 26 lg 51).

Seadus nägi ka ette, mis saab siis, kui sellist kokkulepet ei sõlmita. MaaPS § 42 lg 3

määratles, et kui käesoleva seaduse § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei saavutata,

vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud

maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse

aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on

väiksem

kui

kehtivatele

lubadele

märgitud

maksimaalsed

aastamäärad

kokku.

Kaevandamisloa omanik võib seejuures ise määrata, millistel talle antud lubadel ja millises

osas lubatud maksimaalset aastamäära vähendatakse. MaaPS § 75 lg 9 sätestas, et käesoleva

lõike jõustumise (jõustus 23.11.2008) ajal kehtivate ning enne käesoleva lõike jõustumist

taotletud põlevkivi kaevandamise lubade suhtes rakendatakse käesoleva seaduse § 42 lõike 1

punkti 7 ning § 42 lõiget 3, kui § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei ole sõlmitud kolme kuu

jooksul käesoleva lõike jõustumisest arvates.

Sellist kokkulepet ei saavutatud ning Keskkonnaministeeriumi kantsleri käskkirjaga nr 1319

vähendati kõikide lubade alusel kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära kokku 20

miljoni tonnini. Lisaks ühele ettevõttele määratud kõikide lubade alusel kokku kaevandada

lubatud maksimaalse aastamäära ületamise mittelubatavusele ei tohi ettevõte ületada varem

loas määratud kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära. Seega kehtestati käskkirjaga nr

1319 faktiline olukord, kus kõik kaevandajad on sunnitud hakkama saama neile käskkirjaga

nr 1319 määratud kaevandada lubatud aastamääraga. Nimetatud piirangut ei sätestatud üksnes

VKG suhtes.

Kuivõrd kaevandajad ei saavutanud kokkulepet, siis ei saanud vastustaja käskkirja nr 1319

kehtestamisel lähtuda muudest põhimõtetest, kui on sätestatud MaaPS § 42 lg-s 3. Nimetatud

säte määrab üheselt, et kui käesoleva seaduse § 26 lg-s 51 sätestatud kokkulepet ei saavutata,

vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud

aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära

osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui

kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad kokku.

Kuna kokkulepet ei saavutatud, siis ei olnud vastustajal õiguslikku võimalust lähtuda

käskkirja nr 1319 vastuvõtmisel mingitest muudest alustest, sh kaevanduslubade omanike

tegelikust vajadusest põlevkivi järele. Käskkirja nr 1319 lahendus vastab kehtivale MaaPS-le,

sest olenevalt kogusummast on kõigile kaevandamislubadele lisatud täiendav tingimus

tulenevalt MaaPS § 26 lõikest 51, et loa omanikule antud kõikide põlevkivi kaevandamise

lubade alusel kokku ei tohi kaevandada rohkem, kui talle lubatud MaaPS § 42 lg 3 alusel

arvutatud määr. Seega realiseerus paindlik mehhanism, mille järgi kõigil kaevandajatele

väljastatud kehtivatel lubadel olevaid koguseid ei olnud vaja vähendada, kuid samal ajal

vähendati iga loa omaniku kõikide lubade alusel kokku aastas kaevandada lubatud

kogumahtu, mis kokkuvõtteks on taganud seadusega ettenähtud põlevkivi aastase

kaevandamismäära vähenemise 20 miljoni tonnini. See tähendab omakorda, et piirang

kaevandajate jaoks on pehmem - kaevandajad saavad ise valida, milliste lubade alusel rohkem

kaevandada ja millistega vähem, püsides etteantud mahu piirides.

15.2.7. Vastustaja selgitab, et kuivõrd käskkiri nr 1319 ja MaaPS § 251 kehtisid käskkirja nr

1442 vastuvõtmisel, siis ei saanud vastustaja käskkirja vastu võtmisel nimetatud õiguslikest

piiridest väljuda. Tegemist ei ole üksnes VKG-le kehtestatud piiranguga. Õiguslikest piiridest

ei saaks väljuda mistahes kaevandaja või kaevandusloa taotleja, sh AS Riverito või TLA poolt

esitatud taotluse menetlemisel. Väär on VKG väide, mille kohaselt ei sea käskkiri nr 1319

piiranguid kaebaja taotluse lahendamisele ja uue loa väljastamisele.

HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et

haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui

eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kuivõrd kehtiva õiguse

kohaselt ei oleks võimalik väljastada kaevandamisluba TLA-le, siis ei ole käskkirja

väljaandmine AS Riverito suhtes asjaoluks, mis toob kaasa käskkirja tühistamise

kohtumenetluses.

15.2.8. Vastustaja on seisukohal, et VKG leiab ekslikult, et vastustaja käskkirja nr 1319

eesmärgiks ei saanud olla igaveseks kaevandajate aastamäärade muutmatul kujul

kehtestamine, vaid 2009.aasta hetke ülemineku-olukorra lahendamine. Vastustaja rõhutab, et

käskkirjaga nr 1319 kehtestatud piirang ei kehtinud mitte ainult käskkirja nr 1319 andmise

hetkel ja käskkirjaga muudetud lubade suhtes, vaid kehtis kaevatava haldusakti andmisel ja

kehtib ka tänasel päeval. Kuivõrd käskkirja nr 1319 puhul on tegemist kehtiva haldusaktiga,

siis sai ja pidi vastustaja käskkirja regulatsiooniga kaevandamislubade andmise menetluses

arvestama. Vastustaja ei saanud käskkirjas toodud regulatsiooni eirata või seda olematuks

teha.

Seega on käesolevas menetluses ainetu arutleda teemal, milline oleks õiguslik olustik siis, kui

käskkiri nr 1319 ei kehtiks või kui käskkirjaga oleks otsustatud vähendada igal konkreetsel

loal olnud aastamäära, mitte piirata seda, lisades lubadele tingimuse, et loa omanikule antud

kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi kaevandada rohkem, kui talle

MaaPS § 42 lg 3 alusel arvutatud määr.

15.2.9. Vastustaja märgib, et asjaolule, et käskkiri nr 1319 kehtib, on tuginenud dokumendis

„Põlevkivi

konkurentsiolukorra

analüüs“

Konkurentsiamet.

Konkurentsiamet

lähtub

nimetatud analüüsis MaaPS § 251 ja käskkirja nr 1319 kehtivusest. Analüüsist tuleneb, et

olukorra muutmine eeldab kaevandavatele ettevõtjatele antud lubade ja õiguste tühistamist.

Nimetatu on analüüsi kohaselt komplitseeritud, vaieldav ja riskantne.

15.2.10. Riigikogu 21. oktoobri 2008.a. otsusega on kinnitatud „Põlevkivi kasutamise riiklik

arengukava 2008-2015“ (edaspidi Arengukava), millega võeti konkreetne suund tootmise

vähendamisele. Arengukava eesmärk, mis realiseerus MaaPS § 251 kehtestamisega, on tagada

põlevkivi aastase kaevandamismäära vähendamine 20 miljoni tonnini. Samuti on

Arengukavaga võetud suund põlevkivi tootmise edasisele vähendamisele 15 miljoni tonnini

aastas. Sellise järkjärgulise vähendamise tagamise vahendiks on MaaPS § 301 rakendamine,

mis võimaldab uusi kaevandusi avada ainult ja üksnes vanade kaevanduste sulgemisel ning

seega jääda käskkirjaga nr 1319 määratud üldmahtude piiridesse.

Seetõttu on väär VKG väide, mille kohaselt ei olnud loataotluse menetlemisel vajalik lähtuda

käskkirjaga nr 1319 kehtestatud piiridest. Käskkiri nr 1319 sätestas faktilise olukorra, kus

kaevandajad peavad jääma käskkirjaga nr 1319 sätestatud piiridesse. Kehtiv õigus ei

võimaldanud VKG taotluse rahuldamist ja kaevandamisloa väljastamist isegi juhul, kui

puuduksid teised taotlejad. See eeldanuks mõne teise kaevandaja aastase mahu vähendamist,

s.o MaaPS § 251 sätestatud kokkulepet. Sellist kokkulepet ei ole vastustajale esitatud. Sama

kehtib ka AS Riverito (TLA) taotluse menetlemisel.

Nimetatust tulenevalt ei ole vaidluses ka tähtsust asjaolul, kas või milliste kaevandamislubade

kehtivus lõpeb 2019.aastal ja milline võiks olla lõppevates lubades sätestatud ressursi jaotus

olukorras, kus korraldus nr 1319 ei kehtiks. Käskkirja andmisel nagu ka tänasel päeval ei ole

võimalik prognoosida, milline on regulatsioon ja faktiline olustik kaugemas tulevikus, s.h

2019.aastal.

15.2.11. EEK taotlust kaevandamisloa saamiseks tuli menetleda MaaPS § 301 alusel. MaaPS §

301 sätestab, et kui kehtiva põlevkivi kaevandamise loaga antud kaevandatavat maavaravaru

jätkub kuni viieks aastaks ning kaevandamisloa omanik taotleb uut kaevandamisluba uue

mäeeraldise saamiseks, menetletakse nimetatud taotlust eelisjärjekorras kehtivat põlevkivi

kaevandamise luba mitteomavate isikute ees. Sellisel juhul ei kohaldata käesoleva seaduse §

32, st ei korraldata enampakkumist.

Esmalt on oluline märkida, et EEK-le väljastatud lubade alusel on kaevandada lubatud

maksimaalne aastamäär kokku 15 010 tuh tonni. Kõigi EEK-le väljastatud kehtivate lubade

summaarne kogumaht ei oma seejuures mitte mingit tähtsust. VKG väide, mille kohaselt saab

eesõigus tekkida üksnes juhul, kui kogu kaevandajal olemas olev varu on ammendumas

lähima viie aasta jooksul, ei ole õige. Seega oli konkreetse loaga antud maavaravaru

ammendumisel võimalik väljastada EEK-le uus kaevandamisluba lubadele kantud määra

piires. EEK puhul ei esine MaaPS § 34 lg 1 p-s 6 sätestatud keeldumise alust.

EEK-le oli väljastatud kehtiv põlevkivi kaevandamise luba KMIN-075 (Aidu karjäär), mille

maavaravaru jätkub kuni viieks aastaks. Nimetatud loa maksimaalne aastamäär on 2050 tuh

tonni, jääkvaru 31.detsembri 2010.a. seisuga 3816,3 tuh tonni. Nimetatust tulenevalt jätkus

mäeeraldise piiresse jäävast jääkvarust EEK-l loaga KMIN-075 põlevkivi varu vähem, kui

viieks aastaks. EEK-l oli olemas ka kehtiv kaevandamise luba KMIN-53 (Viru kaevandus),

mille sätestatud maksimaalne aastamäär on 2100 tuh tonni, kuid mille käesoleval ajal

kasutatava tehnoloogiaga kaevandatav varu lõpeb samuti lähima viie aasta jooksul.

Eeltoodust tulenevalt on vastustaja menetlenud EEK taotlust õigesti MaaPS § 301 alusel. AS-l

Riverito ja ka TLA-l puuduvad kehtivad kaevandamisload ning nad on seega kehtivat

kaevandamisluba mitte omavateks isikuteks MaaPS § 301 mõttes. EEK soovis esialgses

taotluses luba aastamääraga 6000 tuh tonni aastas ja nimetatud mahtu arvestades oli teostatud

ka keskkonnamõju hindamine. Kuivõrd käskkirjast nr 1319 tuleneva piirangu tõttu ei olnud

võimalik väljastada luba nimetatud aastamääraga, siis muutis EEK esitatud taotlust ja taotles

luba aastamääraga 4150 tuh tonni, mis vastab käskkirja nr 1319 regulatsioonile. Uue loa

andmisega ei muutunud EEK-le antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel

määratud maksimaalne aastamäär 15010 tuh tonni. Kaevatavas käskkirjas on märgitud et

kaevandamisloa KMIN-075 ja KMIN-053 maksimaalne aastamäär alates 01.jaanuarist

2014.a. on 0 tuh tonni.

Vastustaja selgitab, et vaidlustatud käskkirjas on MaaPS § 301 lg 1 kohaselt ammenduvaks

karjääriks Aidu karjäär (KMIN-075). Viru kaevanduse tegevuse lõpetamist on käsitletud

täiendava asjaoluna, viidates võimalusele kasutada ära kaevandamisest üle jäävat

maksimaalset aastamäära Viru kaevanduse arvelt. Viru kaevanduses peatatakse tööd, kuna

varusid ei ole võimalik väljata.

15.2.12. Loa andmine EEK-le on kooskõlas uue MaaPS § 26 lg-s 6 sätestatuga. MaaPS § 26

lg 6 sätestab, et mäeeraldise kaevandatav maavaravaru ei tohi olla suurem kui kaevandamise

aastamäära või kaevandamise lubatud maksimaalse aastamäära ja kaevandamisloa aastateks

ümberarvestatud kehtivusaja korrutis. Vaidlustatud käskkirjaga EEK-le väljastatud luba ei ole

nimetatud sättega vastuolus. Kaevandamisluba KMIN-117 anti välja 07.novembril 2011.a.

kehtivusega kuni 07.november 2036.a. Loa kehtivus on 25 aastat ja kavandatav varu 207 766

tuhat tonni aastas.

Loa väljastamisel on arvestatud asjaoluga, et perioodil 2011.a. kuni 2013.a toimub

kaevandamise reaalne ettevalmistamine, s.o. väljatakse 0 tonni aastas. Tulenevalt loast on

aastal 2014 võimalik väljata 4150 tuhat tonni aastas.

Allmaakaevandamisel tekivad tavapäraselt kaod suurusjärgus ca 35 %, mille täpne maht

selgub tegelikkuses mäetööde käigus. Nimetatud kao protsenti ei ole seaduses sätestatud, kuid

on välja kujunenud praktika kohaselt tavapärane. Võrdluseks märgime, et avakaevandustes on

vastav protsent 10 %. Allmaakaevandamisel (kaevandused kitsamas mõttes) on kao protsent

eelkõige sõltuvuses maa alla jäetavate tervikute hulgast ja mõõtmetest. Sellised tervikud

jäetakse rajatiste alla, aga suurem osa keskkonnahoiu kaalutlustel, maastiku säilitamiseks. Sel

juhul on tervikute mõõtmed otseses sõltuvuses kivimite tugevuslikest omadustest, nende

vastupidavusest katendis olevate kivimite rõhule. Kui tervikuid ei jäetaks rajatiste alla,

tekiksid maapinna vajumised. MaaPS § 26 lõikes 6 toodud „kaevandamise lubatud

maksimaalne aastamäär“ ei hõlma kadusid. EEK-le väljastatud kaevandamisloa kohaselt on

aktiivne tarbevaru 207 766 tuh tonni aktiivset tarbevaru, mis on kogu ulatuses kaevandatav.

Nimetatud tarbevarus ei ole arvestatud kaevandamisega kaasnevat kadu, mis on ca 35 % ja

mis tuleb MaaPS § 26 lg-s 6 sätestatud kaevandamise lubatud maksimaalsest aastamäärast

igal juhul maha arvata. Seega tuleb aktiivsest tarbevarust arvata igal juhul maha kaod 35 %,

s.o. 72 718 tuh tonni (207 766 x 0,35).

Lisaks kaole ca 35 %, tuleb arvestada EEK võimalusega suurendada Uus-Kiviõli loale

määratud maksimaalselt kaevandada lubatud aastamäära 6000 tuh tonnini aastateks 2015-

2036. Vastavast printsiibist lähtuti ka loamenetluses läbiviidud keskkonnamõju hindamisel.

Seega siis, kui arvestada reaalse kaevandamise võimalusega 2015-2036.a, s.o 22 x 6000 =132

000 tuhat tonni. Seega väljatakse aastatel 2014-2036 kokku 132 000 + 4150 = 136 150 tuh

tonni. Kui arvestada seejuures kadusid ca 35 %, siis on tulemus 136 150 + 72 718 = 208 868

tuh tonni. Seega kasutatakse loa kehtivuse ajal ära loas näidatud varu ja loa väljastamine ei

ole vastuolus MaaPS § 26 lg-s 6 sätestatuga.

15.2.13. MaaPS § 301 ei ole vastuolus Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevate

konkurentsinormidega. Kaebajad märgivad, et põlevkivi kasutamiseks kehtestatavad reeglid

peaksid tagama kõikide ettevõtjate võrdse kohtlemise. Väidete analüüsimisel tuleb pöörata

tähelepanu asjaolule, kas käesolevas asjas vaidlustatud käskkiri on haldusakt, mis tekitab

kaebajate poolt väidetavad tagajärjed. Kaebajad ei ole ka esile toonud, millisel moel tekitab

just kaevatava haldusakti alusel loa väljastamine EEK-le konkreetse konkurentsiõiguse norme

rikkuva olukorra. Vastustaja leiab, et vaidlustatud käskkiri viidatud tagajärgi ei tekita.

Samuti on oluline, et kaebus on esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks ning VKG ja TLA ei

saa tugineda väitele, et kahjustatud on mõne muu kaevandaja või kaevandamisest huvitatud

isiku õigusi. Väited seonduvalt teiste isikute õiguste väidetavate õiguste kahjustamisega tuleb

jätta tähelepanuta. Käskkirja õiguspärasuse kontrollimisel ei saa lahendada küsimusi, mis ei

seondu kaebajate subjektiivsete õiguste rikkumisega. Vastustaja märgib täiendavalt ja lisaks

juba varasemas menetluses toodule, et Arengukava toob esmase strateegilise eesmärgina välja

nõude tagada Eesti varustatus põlevkivienergiaga ja kindlustada Eesti energeetiline

sõltumatus. Eesti energiaressurss baseerub peamiselt põlevkivil, mis annab riigile

elektrivarustuses sõltumatuse. 2006.aastal oli põlevkivi osakaal elektritootmisel 90,2%. Ka

Konkurentsiameti poolt koostatud analüüsi kokkuvõttes märgitakse, et kuigi vaba

turumajanduse tingimustes tuleks põlevkivi üldpõhimõttena kasutada selles tööstusharus, kus

sellega suuremat lisaväärtust luuakse, võib elektri tootmise eelistamine samas olla

põhjendatud varustuskindluse ja energiajulgeoleku eesmärkidega. Seega on Arengukavas

sätestatud, et põlevkivi tootmise ja müügi kaubaturul on prioriteet ettevõtjatel, kes kasutavad

põlevkivi elektrienergia tootmisel nende ettevõtjate ees, kes kasutavad põlevkivi mõnel muul

eesmärgil. Sellest põhimõttest tulenevalt tulebki põlevkivi tootmise ja müügi kaubaturul

elektri tootmiseks vajalikku põlevkivi käsitleda muust Eestis toodetavast põlevkivist eraldi

ning selle põlevkivi tarnimine on ühtlasi Arengukavast lähtuvalt teiste kasutusaladega

võrreldes eelisseisundis.

Vastustaja nõustub väitega, et võrreldes teiste kaevandajatega kuulub EEK-le kõige suurem

osa põlevkivi kaevandada lubatud aastamäärast ja kehtivate lubadega hõlmatud varudest.

Kuid nagu VKG ise õigesti märgib, on selline olukord kujunenud ajalooliselt varasemalt

monopoolsele ettevõttele antud lubade ümbervormistamise tulemusel.

Ka Konkurentsiamet viitab oma analüüsis probleemidele, mis seonduvad uute lubade

andmisega. Analüüsist tuleneb, et kehtivate lubade tühistamine ja muutmine oleks äärmiselt

vaieldav ning ebaefektiivne tegevus. Konkurentsiamet viitab probleemidele seonduvalt

MaaPS § 301 lg 1 kohaldamisega ja alates 2020.aastast, mis ei ole käesoleva vaidlusega

puutumises. Analüüsis leitakse, et MaaPS § 301 takistab oluliselt eeskätt uute võimalike

konkurentide turule tulekut alates 2020 aastast või veelgi hilisemast ajast sõltuvalt

kaevandamislubade lõppemise tegelikust tempost.

Põlevkivi aastase kaevandamise määra 20 miljonit tonni kehtestamisega maapõueseaduses

arvestati

igati

võrdse

kohtlemise

printsiipi

–

kõigil

kaevandajatel

vähendati

kaevandamislubadega lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt 20,8% võrra.

Seega ei muutunud MaaPS muudatuse kehtestamisega turul valitsenud olukord ning sellega ei

loodud EEK-le konkurentsieelist.

Vastustaja märgib, et et konkurentsi kahjustaks VKG nõude rahuldamine, kuivõrd sellisel

juhul ei jääks kehtima käskkirjaga nr 1319 kehtestatud proportsioonid ja VKG-le kaasneks

muudatusega vaieldamatult konkurentsieelis teiste kaevandajate ees.

15.3. Vastustaja esitas menetluses tähtaegselt menetluskulude hüvitamise taotluse õigusabi

eest summas 780+975=1755 eurot (III tl 139-143, IV tl 157-160). Vastustaja taotleb nende

väljamõistmist kaebajatelt. Vastustaja palub jätta kaebused rahuldamata ja menetluskulud

kaebajate kanda.

16. Kolmas isik Eesti Energia Kaevandused AS palub jätta esitatud kaebused täies ulatuses

rahuldamata ja põhjendab oma seisukohti järgmiselt:

16.1. Kaevandamisloa väljaandmisel kohaldunud õigus

16.1.1. Menetlusosalised on antud kohtuasjas vaielnud esmalt küsimuse üle, millisest MaaPS-

i redaktsioonist tuli lähtuda Uus-Kiviõli kaevevälja kaevandamislubade taotluste lahendamisel

ja vaidlustatud käskkirja nr 1442 väljaandmisel. Kolmanda isiku seisukoht antud küsimuses

on olnud, et materiaalõiguse osas tuli lähtuda käskkirja andmise hetkel kehtinud

õigusnormidest, nagu käskkirjas nr 1442 ka tehti. Kolmas isik jääb selle seisukoha juurde.

16.1.2. Komas isik leiab, et kaebajad VKG ja TLA tuginevad väites, et kaevandamislubade

taotluste lahendamisel ja käskkirja nr 1442 väljaandmisel tulnuks lähtuda kaevandamislubade

taotluste esitamise ajal kehtinud MaaPS-i redaktsioonist sisuliselt üksnes formalistlikult

MaaPS § 75 lg 2 sõnastusele. Paragrahv sätestab, et „enne käesoleva seaduse jõustumist

menetlusse võetud kaevandamislubade taotlustele kohaldatakse menetlusse võtmise ajal

kehtinud õigusnorme“. Kaebaja arvates tuleneb sättest üheselt, et kaevandamislubade taotluste

lahendamisel tuli ka materiaalõiguse osas lähtuda loataotluste menetlusse võtmise ajal

kehtinud õigusnormidest. Kolmas isik leiab, et see seisukoht ei ole õige.

16.1.3. Kolmas isik leia, et nii õiguse üldteoorias kui Riigikohtu praktikas kinnistunud

põhimõtte kohaselt ei tõlgendata õigusnormi üksnes grammatiliselt, vaid õigusnormi

tõlgendamisel tuleb muuhulgas lähtuda ka seadusandja tahtest. Antud juhul on olnud aastaid

selge, et seadusandja tahe oli piirata põlevkivi kaevandamist. Selleks peatati 28. märtsil 2006

spetsiaalselt juba aastaid tagasi esitatud loataotluste menetlus seniks, kuni põlevkivi riikliku

kasutamise arengukava kinnitamiseni (MaaPS § 75 lg 6). Põlevkivi kasutamise arengukava

põhimõtted on omakorda MaaPS-is sätestatud 23. novembril 2008. Maapõueseaduse ja

säästva arengu seaduse muutmise seaduse (millega kõnealused muudatused viidi MaaPS-i)

eelnõu seletuskirja lk 1 on märgitud, et seadustega ei olnud varasemalt võimalik põlevkivi

kasutamist riiklikult suunata.

Seadusesse viidava regulatsiooni eesmärgiks oli seega tagada riiklike huvide järgimine, mis

varem oli seaduse tasemel tagatud puudulikult. Olukorras, kus loataotluste menetlus

peatatakse seaduse tasandil selgel eesmärgil mitte lahendada taotlusi enne, kui eelnevalt on

MaaPS-i viidud põlevkivi kaevandamise piiramist võimaldavad sätted, ei ole võimalik

kahelda, et loataotluste menetluse jätkumisel tuli kohaldada seadusesse viidud ja arengukava

põhimõtteid kajastavaid õigusnorme. Põlevkivi arengukavaga tutvumine ei jäta samuti

kahtlust selles, et seadusandja soovis uute õigusnormide kohaldamist.

16.1.4. Kolmas isik EEK selgitab, et mitmed MaaPS-i sätted (mh rakendussätted) viitavad

otseselt sellele, et kaevandamislubade taotlused tuli lahendada lähtuvalt 23.11.2008

kehtestatud MaaPS-i redaktsioonist. MaaPS § 75 lõige 4 sätestab, et enne 23.11.2008

kehtestatud muudatuste jõustumist antud lubadele kohaldatakse tervikuna nimetatud

kuupäeval jõustunud seaduse redaktsiooni. Seda enam tuleb viidatud kuupäeval jõustunud

MaaPS-i redaktsiooni kohaldada enne redaktsiooni jõustumist esitatud loataotluste osas. Ka

MaaPS § 75 lõige 9 viitab 23.11.2008 jõustunud MaaPS-i sätete kohaldamisele enne

23.11.2008 esitatud kaevandamislubade taotluste suhtes.

16.1.5. EEK ei nõustu ka kaebajate seisukohaga, justkui 23.11.2008 jõustunud MaaPS-i

redaktsiooni kohaldamine varem esitatud loataotlustele oleks vastuolus seaduse tagasiulatuva

jõu keelu ja õiguspärase ootuse põhimõtetega. Nende põhimõtete rikkumisest ei saa rääkida

olukorras, kus seadusandja tahe piirata põlevkivi kaevandamist on olnud aastaid selge.

Kaebajatel ei saanud olla mingit õiguspärasust ootust eeldada, et nende poolt Uus-Kiviõli

kaeveväljal kaevandamiseks esitatud load kindlasti rahuldatakse ega ka ootust, et loataotluste

lahendamisel ei kohaldata 23.11.2008 jõustunud seadusesätteid. Põlevkivi arengukavas

formuleeritud ja MaaPS-is seejärel sätestatud põhimõtete kohaldamine varasemalt esitatud

kaevandamislubade taotluste lahendamisel ei saanud tulla kaebajate jaoks üllatuslikult.

16.1.6. Kaebajad on kaebustes viidanud kohtupraktikale, mis nende arvates kinnitab kaebajate

seisukohta, et kaevandamislubade taotluste lahendamisel tuli lähtuda loataotluste esitamise

ajal kehtinud õigusnormidest. EEK on kaebajate poolt viidatud kohtupraktika osas oma

seisukohad esitanud (vt EEK-i 26.01.2012 seisukoha punkte 2.1.10-2.1.19). EEK leiab

kokkuvõtvalt, et kaebajad ei ole viidanud mitte ühelegi kohtulahendile, kus kohus oleks

asunud üheselt mõistetavalt ja selgelt seisukohale, et kaevandamislubade taotluste

lahendamisel tuli lähtuda loataotluste esitamise ajal kehtinud õigusnormidest ja seda nii

materiaalõiguse kui ka menetlusõiguse osas. EEK-i arvates toetab ka kaebajate poolt esile

toodud kohtupraktika pigem seisukohta, et materiaalõiguse osas tuli antud juhul lähtuda

23.11.2008 jõustunud materiaalõiguslikest sätetest.

16.1.7. Kokkuvõtvalt leiab EEK, et kohalduva õiguse küsimuses ei saa käesoleval juhul olla

vaidlust. Olukorras, kus seadusandja tahe on olnud piirata põlevkivi kaevandamist, kus sel

eesmärgil peatati loataotluste menetlus ja kus vastav regulatsioon on sätestatud MaaPS-is, ei

ole võimalik argumenteerida, et Uus-Kiviõli kaeveväljal kaevandamiseks esitatud loataotluste

lahendamisel oleks siiski tulnud lähtuda 2005. aastal kehtinud õigusnormidest.

16.2. EEK on seisukohal, et kehtiva õiguse kohaselt tuli kaebajatele loa andmisest

keelduda ja põhjendab seda järgmiselt.

16.2.1. EEK on seisukohal, et VKG-le ja TLA-le keelduti Uus-Kiviõli kaeveväljal

kaevandamisloa andmisest MaaPS § 34 lõike 1 punkti 6 alusel õigesti. Kehtiv õiguslik

regulatsioon ei võimaldanud nendele isikutele taotletud viisil kaevandmisluba väljastada.

16.2.2. MaaPS § 34 lõige 1 punkt 6, mille alusel keelduti VKG-le ja TLA-le kaevandamisloa

andmisest, sätestab, et loa andmisest keeldutakse, kui varem antud kaevandamislubades

fikseeritud aastased kasutusmäärad ületavad maksimaalselt kaevandada lubatud maavaravaru

kogust aastas või kui loa andmise korral see ületatakse. VKG taotles Uus-Kiviõli kaeveväljal

maksimaalset aastast kaevandamismäära 5000 tuhat tonni ja TLA 6000 tuhat tonni.

Keskkonnaministeeriumi käskkirja nr 1442 lk 4-5 on märgitud õigesti, et nendele isikutele loa

andmisel oleks aastane kaevandamismäär olnud üle 20 miljoni tonni piiri. Ilma MaaPS §-s 251

sätestatud aastast põlevkivi kaevandamismäära (20 mln tonni) ületamata ei oleks olnud

võimalik TLA ja VKG loataotlusi rahuldada.

16.2.3. VKG ja TLA on menetlusdokumentides ja kohtuistungil avaldanud seisukohta, justkui

käskkiri nr 1319 ja MaaPS § 301 (nn eelisõiguse säte) oleksid välistanud VKG-le ja TLA-le

loa andmise. EEK arvates tuleb siinkohal silmas pidada, et VKG-le ja TLA-le keelduti

vaidlustatud käskkirjas loa andmisest enne, kui asuti analüüsima, kas eelisõiguse kohaldamine

oleks nende isikute suhtes võimalik. Nii on Keskkonnaministeeriumi käskkirja nr 1442 lk 5

märgitud: „Seega välistab kehtiva MaaPS § 251 MaaPS § 34 lg 1 p 6 kaudu VKG

Kaevandused OÜle ja Riverito ASle maavara kaevandamisloa andmise. Kuigi VKG

Kaevandused OÜ ja Riverito AS ei ole vastavat taotlust esitanud, tuleb siiski kaaluda, kas loa

andmine neile oleks põhjendatud MaaPS § 301 alusel.“ Seega ei puuduta käskkirjas nr 1319

sätestatud kaevandamismäärad ja MaaPS § 301 tegelikkuses üldse küsimust sellest, kas VKG-

le ja TLA-le sai kaevandamisloa väljastada.

Käskkirjas on lisaks MaaPS § 34 lõike 1 punktis 6 esinevale loa andmisest keeldumise aluse

tuvastamisele lihtsalt täiendavalt selgitatud, et isegi kui luba oleks taotletud eelisõiguse alusel,

siis ei oleks see olnud võimalik, sest VKG-le juba väljastatud lubade varud ei olnud lähima

viie aasta jooksul lõppemas ja TLA-l ei olnudki varasemalt mingeid lube, millest tulenevalt

oleks eelisõigus saanud tekkida.

16.2.4. Kolmas isik rõhutab, et VKG-le ja TLA-le ei oleks saanud kaevandamisluba

väljastada ka juhul, kui näiteks EEK ei oleks üldse taotlenud oma olemasolevate lubade alusel

ammenduvate varude suhtes antud kaevandamislubadele kantud aastamäärade arvelt Uus-

Kiviõli kaeveväljal kaevandamisluba. Käskkirja nr 1319 kehtestamisel (sama olukord oli

vaidlusaluse kaevandamisloa väljastamisel) olid kaevandamislubadega lubatud maksimaalsed

aastamäärad kaevandajate kohta kokku 25 250 tuhat tonni. EEK-i kaevandamislubadega

KMIN-075 (Aidu) ja KMIN-053 (Viru) lubatud maksimaalne aastane kaevandamismäär oli

kokku 4150 tuhat tonni (2050 tuhat + 2100 tuhat). Seega, isegi kui hüpoteetiliselt arutleda, et

need varud oleksid kuidagi nn „vabanenud“ (millist võimalust küll seadusest ei nähtu), siis

oleks ikkagi olnud tegemist olukorraga, kus MaaPS § 251 sätestatud põlevkivi aastane

kaevandamismäär olnuks ületatud (25 250 tuhat – 4150 tuhat = 21 100 tuhat tonni). Arutledes

edasi, siis isegi kui n.ö vabanenud oleks näiteks 6000 tuhande tonni suurune varu, siis ka

sellisel juhul ei oleks saanud VKG-le ja TLA-le Uus-Kiviõli kaeveväljal kaevandamiseks luba

väljastada. Kui selline varu oleks teoreetiliselt „vabanenud“, siis oleks kaevandamisloa

saanud väljastada üksnes maksimaalse aastamääraga 750 tuhat tonni aastas. Sellise määraga ei

oleks mingil juhul aga õnnestunud VKG-l või TLA-l ammendada kaeveväljal olev varu

kooskõlas seaduses sätestatud tähtaegadega. Samas rõhutame, et selline arutelu on tõesti

üksnes hüpoteetiline, kuna vastav põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalne aastamäär

kuulus EEK-le ning selle aluseks oli kuni 2019. aastani kehtivad maavara kaevandamisload.

Asjaolu, et põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäärale on seadus omistanud

isikule kuuluva varalise õiguse tähenduse, kinnitab näiteks MaaPS § 26 lg 4 sätestatu, mis

reguleerib sellise õiguse võõrandamise võimalust. Seega, vastaval aastamääral on konkreetne

õigustatud isik, kellel endal on selle käsutamise õigus.

16.2.5. EEK selgitab, et eelmises punktist toodust tulenevalt ei oleks VKG ega TLA saanud

mingil juhul konkureerida Uus-Kiviõli kaeveväljal olevale põlevkivivarule. VKG puhul oli

piisavalt varem antud lubadega varusid olemas. Seetõttu oli õige Keskkonnaministeeriumi

seisukoht vaidlustatud käskkirja lk 6, et kuivõrd VKG-le ja TLA-le (Riverito AS-ile) tuli loa

andmisest keelduda MaaPS § 34 lõike 1 punkti 6 alusel, ei saanud (ega pidanud) loa andja

korraldama vastavalt MaaPS § 32 lõikele 3 enampakkumist. MaaPS § 32 lõike 3 kohaselt

korraldatakse enampakkumine üksnes nende taotluste vahel, millele ei rakendu MaaPS-s

sätestatud keeldumise alused.

16.2.6. Asjaolu, et Uus-Kiviõli kaeveväljal anti kaevandamisluba lõppastmes EEK-ile, ei

mõjutanud eelnevast tulenevalt kuidagi seda, et VKG-le ja TLA-le luba ei väljastatud. Nagu

EEK on korduvalt selgitanud, siis vaidlustatud käskkirjas tuvastati kõigepealt, kas loa

andmine VKG-le ja TLA-le on võimalik. Alles seejärel mindi küsimuse juurde, kas loa saab

anda EEK-ile ja leiti, et eelisõiguse ja olemasoleva kaevandamismäära alusel oli see võimalik.

Loa mitteväljastamise võimatus VKG-le ja TLA-le tulenes seadusandja soovist oluliselt

piirata põlevkivi kaevandamist ja selle eesmärgi saavutamiseks kehtestatud regulatsioonist,

mitte loa väljastamisest EEK-ile. Keskkonnaministeeriumil ei olnud käskkirja nr 1442

väljaandmisel võimalik eirata seadusandja poolt kehtestatud piirmäärasid ja väljastada

kaevandamisluba isikutele, kes oleks suutnud kaeveväljal oleva varu ammendada üksnes

juhul, kui seadusandja poolt kehtestatud piirmääri oleks ületatud.

16.2.7. Nagu kolmas isik ka kohtuistungil rõhutas, on loa väljastamisega seoses oluline tähele

panna konteksti, miks oli tekkinud selline olukord. Seda selgitab põlevkivi arengukavas

kirjeldatud olukord, millest nähtub, et lubatud aastased kaevandamismahud olid juba varem

antud lubadega kasvanud suuremaks sellest, mida riik pidas oma maavara jätkusuutliku

kasutamise aspektist põhjendatuks. Uute loataotluste täieliku rahuldamisega oleksid lubatud

aastased kaevandamismahud kasvanud veel suuremateks. Selles olukorras astus riik

radikaalseid samme, vähendades juba isikutele antud maksimaalset kaevandamisõigust aasta

kohta ning nõudes põlevkivi arengukavas kirjeldatud avalike huvide põhjendustel, et

kaevandamine peab jääma 20 mln tonni piiresse. See tähendab, et ka uute ressurssside

kasutuselevõtmine on võimalik ainult kaevandajatele jäänud aastamäärade arvel. Kuna aga

senistel põlevkivi kaevandajate aastamäärad olid juba üle 20 mln tonni, siis tekkiski olukord,

kus seniste kaevandajate aastast kaevandamismahtu vähendati nii, et need kokku mahuks 20

mln sisse ära, kuid rohkem ei ole aastamäära võimalik juurde saada. Seega riik piiras aastase

kaevandamise ressursi väiksemaks, kui seniste kaevandajate ajalooliselt väljajagatud maht,

millega paratamatult kaasneb ka see, et päris uusi kaevandajaid vähemalt mõnda aega juurde

ei mahu. Keskkonnapoliitilisel eesmärgil aastamäära piiramisega kaasnes selline tagajärg

muuhulgas tulenevalt piiramise ulatusest ja põhjusest, et varem oli ressurssi rohkem välja

jagatud. Selline tagajärg ei ole aga iseenesest õigusvastane. Arvestades põlevkivi arengukavas

esitatud

põhjendusi

aastamäära

piiramiseks,

on

tegemist

legitiimse

ja

kaaluka

keskkonnakaitselise meetmega.

16.2.8. Lisaks eelnevale on asjakohane rõhutada, et kõik olemasolevad kaevandajad – sh

VKG – osalesid aktiivselt aruteludel, mis eelnesid vaidlusaluse MaaPS-i regulatsiooni

kehtestamisele. Keskkonnaministeerium on 10.01.2013 menetlusdokumendi (Vastustaja

seisukoht kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse osas) esitanud 14.11.2007 asetleidnud

põlevkivi teemalise nõupidamise protokolli. Protokolli lk 1 nähtub, et nõupidamine leidis aset

seoses Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava 2007-2015 valmimisega ning peamine

teema, mida nõupidamisel arutati, oli maapõueseaduse uus eelnõu. Protokoll kajastab seega

2008. aastal jõustunud MaaPS-i redaktsiooni kujunemislugu ja on vastava MaaPS-i

regulatsiooni tõlgendamisel asjakohane. Kaevandajate esindajad kutsuti nõupidamisele

selleks, et neil oleks eelnõu koostamisel võimalik esitada nendepoolsed ettepanekud.

Nõupidamise protokollist nähtub, et VKG esindaja Jaanus Purga on otseselt toetanud sellise

regulatsiooni kehtestamist, mis näeb ette uute kaevelubade andmise üksnes 20 mln tonni

mahu piires, käsitledes seda ettevõtete tarbimisgraafikuna, mida ettevõtted ei tohi rikkuda (vt

protokolli lk 5). Protokolli lk 6 nähtub, et Jaanus Purga on rõhutanud põlevkiviressursi

säästliku kasutamise vajadust ja on pidanud põhjendatuks ressursi andmist just

olemasolevatele kaevandamisüksustele. Eelnevat arvestades ei ole kaebajast heauskne

kritiseerida regulatsiooni, mille kehtestamist on kaebaja varasemalt otsesõnu toetanud.

Muuhulgas ei ole eeltoodu valguses heausksed kaebaja etteheited selle kohta, et uutel tulijatel

on põlevkiviturule sisenemine 2008. aastal kehtestatud regulatsiooni tõttu keeruline. Kõik

kaevandajad on varasemalt olnud seadusandjaga ühisel arusaamisel, et põlevkivi kui piiratud

ressurssi, on mitmetel põhjustel põhjendatud jagada olemasolevate kaevandajate vahel,

tagades maksimaalselt võimalikus ulatuses neile varasemate lubadega antud põlevkivivaru.

16.3. Komas isik on seisukohal, et kehtiva õiguse kohaselt sai talle loa väljastada

õiguspäraselt.

16.3.1. Kuna VKG ja TLA ei saanud ilmselgelt konkureerida Uus-Kiviõli kaeveväljal olevale

põlevkivivarule, on EEK jätkuvalt seisukohal, et VKG-l ja TLA-l puudub kaebeõigus

vaidlustada Keskkonnaministeeriumi nr 1442 käskkirja osas, milles kaevandamisluba

väljastati EEK-ile. Kaebeõiguse olemasolu kontroll tuleb teostada astmeliselt. Kaebeõigus

vaidlustada EEK-ile loa andmist saab eksisteerida üksnes juhul, kui selgub, et loa andmisest

keeldumine VKG-le või TLA-le oli mingil põhjusel õigusvastane ja et nendele isikutele saab

vaatamata kehtestatud piirmääradele loa väljastada. Sellist olukorda antud juhul ei eksisteeri.

16.3.2. EEK on seisukohal, et talle väljastati kaevandamisluba Uus-Kiviõli kaeveväljal

kaevandamiseks õiguspäraselt.

16.3.3. EEK-ile väljastatud lubade varud (eelkõige Aidu) olid hakanud ammenduma lähima

viie aasta jooksul. Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava 2008-2015 lk 26 on otseselt

märgitud, et kõige kiiremini ammendub Aidu varu, juba lähima 4-5 aastaga. Kuivõrd osad

EEK-i load hakkasid ammenduma ja Aidu ning Viru kaevanduse kaevandamisloa

kaevandamise lubatud aastamäära arvelt sai väljastada uue loa, ei esinenud EEK-ile loa

andmisel ka MaaPS §-s 34 sätestatud aluseid loa andmisest keeldumiseks. EEK-ile sai

väljastada loa selliselt, et MaaPS §-is 251 sätestatud põlevkivi kaevandamise aastamäära ei

ületata.

16.3.4. EEK-il ei ole kuidagi võimalik nõustuda VKG käsitlusega MaaPS § 301 lõikes 1

sätestatud eelisõiguse sisust.

16.3.5. Esiteks leiab EEK, et MaaPS § 301 lõikes 1 viidatud nn eelisõigus kohaldub nii

kehtivat põlevkivi kaevandamise luba mitteomavate isikute ees kui ka nende isikute ees,

kellel on iseenesest kehtiv kaevandamise luba, ent kelle ühegi loaga määratud varu ei hakka

veel lähima viie aasta jooksul ammenduma.

16.3.6. MaaPS § 301 lõike 1 sisustamisel tuleb arvestada, et MaaPS § 301 lõige 1 (säte

puudutab üksnes põlevkivi, mitte muid maavarasid) on lisatud seadusesse osana

regulatsioonist, mis on suunatud tagamaks väljakujunenud põlevkivisektori jätkusuutlikkus ja

juba tegutsevate kaevandajate varustatus põlevkiviga sh kaitsta Eesti põlevkivisektorisse seni

tehtud investeeringuid piiratud ressursi tingimustes ning oluliste avalike huvide kontekstis.

Olemasoleva põlevkivisektori „töös hoidmine“ ja selle järjepidev põlevkiviga varustamine on

oluline avalik huvi. MaaPS § 301 lõikes 1 sätestatu aitab eelnevat saavutada ja teatud määral

tagab, et olemasolevate kaevandajate kasutada olev põlevkiviressurss püsiks sel tasemel, nagu

need olid käskkirja nr 1319 kehtestamise ajal (sisuliselt põlevkivi arengukavaga ettenähtu).

Seega, kogu põlevkivi lubasid puudutavasse regulatsiooni on vaikimisi sisse kirjutatud need

olulised huvid, mis nähtuvad põlevkivi arengukavast ning normide tõlgendamisel saab ja

tulebki sellega arvestada.

16.3.7. Riigikogu otsusega kinnitatud põlevkivi kasutamise riiklikust arengukavast 2008-2015

leiab rohkelt viiteid ja selgitusi, mis eelnevat kinnitab. Nii on arengukava lk 6 selgitatud: „Ka

Põlevkivi arengukava põhieesmärgiks on tagada nõuetekohase kvaliteediga ning

optimaalsete hindadega kütuse- ja energiavarustatus ning kindlustada sisemaise elektrilise

tarbimiskoormuse katmiseks vajalik kütusega varustatus.“ Arengukava lk 32, kus on

defineeritud riigi huvi eesmärgid ja meetmed, on selgitatud, et põlevkivi kasutamisel

lähtutakse järgmistest põhieesmärkidest: „Strateegiline eesmärk 1. Tagada Eesti varustatus

põlevkivienergiaga ja kindlustada Eesti energeetiline sõltumatus. /.../ Meetmed: 1.1. Riigi

huvi määratlemine ja kaevandamislubade andmise tingimuste muutmine: Riigi huvi on Eesti

tarbijate

tõrgeteta

varustamine

elektri-

ja

soojusenergiaga

ning

väärtustatud

põlevkivitoodetega, rakendades põlevkivi kaevandamisel ja töötlemisel parimat võimalikku

tehnoloogiat, kasutades põlevkivi ja sellega kaasnevaid loodusvarasid efektiivselt ning

võimalikult väikese negatiivse keskkonna –ja sotsiaalse mõjuga nii, et põlevkivi jätkuks

võimalikult pikaks ajaks ja oleks tagatud riigi julgeolek ja jätkusuutlik areng.“ Sellele, et

riigi eesmärgiks on tagada juba olemasolevate kaevandamisettevõtete toimimine, viitab ka

arengukava lk 43 punktis 8 märgitu: „Kuna käsitletaval perioodil on põlevkivielektrijaamad

põhilised elektriga varustajad, ei ole otstarbekas piirata olemasoleva infrastruktuuriga

(esmajoones raudteega) elektrijaamadega ühendatud kaevandamisettevõtete arengut.“

16.3.8. Lisaks eelnevale viitab EEK, et olemasolevatele kaevandajatele põlevkivivaru

tagamisele on viidanud ka Konkurentsiamet põlevkivisektori konkurentsiolukorra analüüsi

punktis 3.4: „Teisalt annab riigi poolt välja antud luba kaevandajale ootuse omandada

tulevikus teatud kogus põlevkivi. /.../ Kaevandamislubade omanikud on eeldades, et need load

jäänud kestma, teinud tihti märkimisväärseid investeeringuid ning lubade äravõtmine

kahtlemata mõjutaks nende investeeringute elujõulisust.“

16.3.9. Kolmas isik märgib, et ka maapõueseaduse ja säästva arengu seaduse muutmise

seaduse eelnõu seletuskirja lk 3 on otseselt märgitud, et MaaPS § 301 lõikel 1 on praktiline

tähendus - säte võimaldab jätkata uue kaevandamisloa alusel kaevandamist selle piirkonna

naabruses, kus juba kaevandamisega keskkonna seisundit halvendatud. Edasi on seletuskirjas

selgitatud, et sättel on kaks positiivset aspekti: 1) majanduslik – vältida olemasoleva karjääri

kõrval uue karjääri rajamist uue arendaja poolt, et oleks tagatud majanduse sujuv toimimine;

2) keskkondlik – keskkonnahoiu seisukohalt on oluline, et olemasoleva karjääri kõrvale ei

rajataks eraldi uut karjääri, mis tekitaks uusi keskkonnamõjusid. Ka eelnev kinnitab EEK

arvates üheselt, et MaaPS § 301 lõikes 1 sätestatu eesmärgiks on tagada olemasolevate

kaevandajate järjepidev põlevkiviga varustamine.

16.3.10. Eelnevast tulenevalt ei saa EEK arvates jääda kahtlust, et seadusandja tahe MaaPS §

301 lõike 1 kehtestamisel on olnud anda eelisõigus põlevkivi kaevandamisloa taotlemisel

isikule, kelle varud hakkavad lähiajal lõppema, nii kehtivat kaevandamisluba omavate kui ka

seda mitteomavate isikute ees.

16.3.11. See tähendab EEKi arvates ka seda, et põlevkivi arengukava pidas riigi julgeoleku ja

jätkusuutliku arengu seisukohalt põlevkivienergeetika kõrval oluliseks ka aastakümnetega

väljakujunenud ning Ida-Virumaal olulist tööhõivet tagavat põlevkivikeemiatoodete tootmist

ja tsemenditootmist, kuna ka sellega tegelevad ja olemasolevaid lube omavad ettevõtjad

võivad MaaPS § 301 lõikes 1 sätestatud õigust kasutada. See, et antud juhul VKG-l lubadega

seotud faktilised asjaolud olid teistsugused, ei anna veel alust pidada kogu regulatsiooni

lubamatuks.

16.3.12. Seoses küsimustega MaaPS § 301 kooskõlast kõrgemat järku õigusnormide või

põhimõtetega, soovib EEK märkida lühidalt järgmist. Kui arvestada, et MaaPS § 301 lõige 1

on tihedalt seotud põlevkivi arengukavaga, siis arengukava strateegiline eesmärk nr 1 oli

tagada Eesti varustatus põlevkivienergiaga ja kindlustada Eesti energeetiline sõltumatus.

Sellele eesmärgile viitab ka maapõueseaduse ja säästva arengu seaduse muutmise seaduse

eelnõu seletuskiri (nt lk 2). Samas on põlevkivi nähtud peamise energiaallikana elektri

tootmisel. Teisisõnu, kuigi MaaPS § 301 lõige 1 seda otsesõnu ei sätesta, siis selle saamislugu

näitab, et see on sätestatud muuhulgas energeetilise varustuskindluse tagamiseks, arvestades

ka seda, et olemasolevate lubade omanikud ja nende varude ammendumine oli üldjoontes

teada. Järelikult on vaikimisi vastava regulatsiooni eesmärgiks tagada Eesti elektrienergia

varustuskindlus,

kui

rahvusliku

julgeoleku

üks

tagatistest.

Seejuures

on

piisav

põlevkiviressurss ilmselt vaieldamatult vajalik selleks, et põlevkivist pikaajaliselt elektrit

toota.

16.3.13. EEK leiab, et sellest eesmärgist saab ka käesoleval juhul lähtuda. Arengukava lk 23

on toodud põlevkivi vajaduse kalkulatsioon, mis on jõudnud numbrini 20 mln tonni aastas

(mis jõudis ka seadusesse). Seejuures on arvestatud põlevkivi vajadus elektri tootmiseks

sisetarbimise jaoks 11,5 mln tonni, ettenägematute vajaduste reserv 1,0 mln tonni ning elektri

ekspordiks põlevkivi vajadus 2,8 mln tonni. See tähendab, et kuni 2015 kehtiva riikliku

arengukava kohaselt saab arvestada, et energiatootmise põlevkivivajadus võib jääda

vahemikku 11,5 mln tonni kuni 15,3 mln tonni. Kui arvestada, et EEK ei või kaevandada

rohkem kui 15 010 tuh tonni, siis on riigi poolt planeeritud ka stsenaarium, kus enamus EEK

kaevandatud põlevkivist võib minna elektritootmiseks. Kuna vaidlustatud käskkiri on antud

2011. aastal olukorras, kus kehtis nimetatud eeldustega põlevkivi kasutamise riiklik

arengukava (mis kehtib ka praegu), saab ja tulebki võimalikul MaaPS § 301 kohaldamisel ja

selle eraldi või teiste normidega koostoimes põhiseaduslikkuse või EL õigusele vastavuse

küsimuse lahendamisel (konkreetne normikontroll) arvestada just riikliku arengukava

prognoosidega. EEK hinnangul on elektri varustuskindluse tagamiseks põlevkiviressursi

tagamine igal juhul kaalukate avalike huvidega põhjendatav. Arvestades ka energeetika

valdkonna arengukavasid, on ilmne, et põlevkivienergeetika jääb Eesti peamiseks

elektrivarustajaks pikaks ajaks ning vastav põlevkiviressurss on vajalik.

6.3.14. Seda, kas ja millises ulatuses võib põlevkivi kasutamine tulevikus muutuda, ei ole

võimalik ette prognoosida, kuid see ei ole 2011. a väljastatud maavara kaevandamisloa ning

selle andmisel kohaldatud õigusnormide kontrollimisel ka oluline, kuna hinnata tuleb otsuseid

2011. a prognooside pinnalt. Käesoleval ajal on käivitunud pärast 2015. aastat puudutava

perioodi põlevkivi kasutamise riikliku arengukava väljatöötamine ning riigi edaspidised huvid

defineeritakse juba uues kavas. Põlevkivi kasutamist võivad teatud määral muuta paljud

tegurid - energiaturul toimuv, võimalik energiadefitsiit regioonis, EL kliimapoliitika,

tuumaenergeetika tulevik, rahvusvaheline julgeolekusituatsioon jpt. Sellises olukorras võib

riik kavandada uue arengukavaga põlevkivi kaevandamise õigusliku regulatsiooni muudatusi.

Seetõttu ei saa praegust regulatsiooni EEK arvates rünnata võimalike hüpoteetiliste

küsitavustega, mis võib tekkida, kui põlevkivi faktiliselt ei kasutata kehtivas põlevkivi

kasutamise riiklikus arengukavas esitatud prognoosi järgi (mis võiks mõjutada teatud

argumentide kaalukust), sest sellisel juhul võib riik tulevikus kohandada ka olemasolevat

reeglistikku.

16.3.15. EEK ei nõustu ka VKG seisukohaga, et MaaPS § 301 lõikes 1 viidatud

„kaevandatava maavaravaru“ all on mõeldud summaarset varu kõikide lubade lõikes. MaaPS

§ 301 lõikes 1 on siiski otseselt viidatud loale ja sellega määratud varule ainsuses. Samas,

aastamäära sätestamist reguleerivas lõikes 2 on viidatud lubadele mitmuses, mis näitabki

erisust, et loaga antud varu jätkuvust vaadeldakse ühe loa põhiselt, kuid aastamäära kõikide

lubade põhiselt.

VKG lähenemine, et eelisõigus saab tekkida alles siis, kui kogu kaevandajal olemasolev varu

on ammendumas lähima viie aasta jooksul, on ka selgelt ebamõistlik. Esiteks, põlevkivi

kaevandamise valdkonnas on 5 aastat äärmiselt lühike aeg. Ka VKG ise on möönnud, et

selline ajaperiood kulub ainuüksi kaevanduse käima saamiseks. Põlevkivi kaevandamine

nõuab pikaajalist planeerimist ja investeeringute tegemist. Kaevandajatel ei ole võimalik

eelnevat teha, kui neil puudub 5 aastat enne varude täielikult lõppemist kindlus, kas uusi

varusid saadakse juurde või mitte. Teiseks, tuleb arvestada ka sellega, kas olukorras, kus

põlevkivi arengukava kohaselt on peamiseks elektritootmise kütusena peetud silmas põlevkivi

veel paljudeks aastateks, saaks tõesti olla mõistlik tõlgendus, et kaevandusluba ei saa enne,

kui viimase EEK loa varusid jätkub vähemaks kui 5 aastaks. Selline situatsioon oleks suureks

ohuks Eesti energeetilisele sõltumatusele. Seetõttu ei ole usutav, et seadusandja oleks

soovinud sellise regulatsiooni kehtestamist.

16.3.16. EEK-ile väljastatud loa kooskõla osas MaaPS § 26 lõikega 6, mis sätestab, et

mäeeraldise kaevandatav maavaravaru ei tohi olla suurem, kui kaevandamise aastamäära või

kaevandada lubatud maksimaalse aastamäära ja kaevandamisloa aastateks ümberarvestatud

kehtivusaja korrutis selgitab EEK järgnevat.

EEK-i arvates ei ole talle käskkirjaga nr 1442 antud luba viidatud sättega vastuolus. MaaPS §

26 lõiget 6 tuleb sisustada selliselt, et vastuolu viidatud sättega esineb üksnes juhul, kui loaga

antud mäeeraldise kaevandamisvõtetega läbimine ja sealt maksimaalses ulatuses maavara

looduslikust seisundist eemaldamine ei ole kaevandajal, kellele anti loaga varu, teoreetiliselt

üldse võimalik. Sätte eesmärgiks on tagada, et konkreetse kaevevälja maavaravaru

ammendatakse ulatuses, milles see on tehniliselt võimalik. EEK-ile Uus-Kiviõli kaeveväljal

antud loa puhul ei ole eelkirjeldatud olukorraga tegemist – EEK-il on olemas võimekus Uus-

Kiviõli kaevevälja ammendamiseks kooskõlas seaduses etteantud tähtaegadega.

16.3.17. EEK on selgitanud, kuidas on Uus-Kiviõli mäeeraldise põlevkivivaru ammendamine

võimalik seaduses tähtaja jooksul, 26. jaanuari 2013 seisukoha punktides 3.2.16-3.2.21. EEK

selgitas, et aktiivse tarbevaru kaevandamisel tuleb arvestada ligi 36%-list põlevkivikadu.

Seadus küll otseselt just kadude arvestamisele ei viita, ent nagu eelnevalt selgitatud, tuleb

MaaPS § 26 lõiget 6 ja selles viidatud „mäeeraldise kaevandatavat maavaravaru“ sisustada

lähtuvalt sätte eesmärgist. Samuti on MaaPS-is tegelikkuses viiteid kadude arvestamise

vajadusele (MaaPS § 26 lg 2 ja vajadus arvestada kaevandamisel keskkonnanõuetega).

16.3.18. Lisaks on üldine põhimõte arvude võrdlemisel, et omavahel tuleb võrrelda

võrreldavaid suuruseid. MaaPS § 26 lõikes 6 viidatud kaevandamise lubatud maksimaalne

aastamäär (MaaPS § 26 lg 3) ei hõlma kolmanda isiku arvates kindlasti kadusid. Seega on

EEK-il võimalik Uus-Kiviõli kaeveväljal iga aastaselt reaalselt väljata ehk reaalselt

mäeeraldisest välja võtta 4150 tuhat tonni põlevkivi. Sellise väljamise käigus tekkivad kaod ei

pea mahtuma 4150 tuhande tonni sisse. Kui aga ühelt poolt tuleb võrdluse aluseks võtta

selline näitaja, milles kaod sees ei ole, ei ole kuidagi loogiline kasutada võrreldava numbrina

kadusid sisaldavat numbrit (207 766 tuh t).

Numbrite võrreldavaks muutmiseks tuleb seega kogu kaevandamiseks määratud geoloogilise

varu maht teisendada mahuks, mida oleks võimalik reaalselt väljata. Sellest lähtuvalt tuleb ka

MaaPS § 26 lõikes 6 viidatud „mäeeraldise kaevandatavat maavara varu“ sisustada selliselt, et

varust, mis tuleb loas märgitud tähtaja jooksul ammendada, tuleb kaod maha arvata. Sellise

käsitlusega ei teki ka vastuolu definitsioonide tasandil, kuna seadus „mäeeraldise

kaevandatava maavaravaru“ täpset legaaldefinitsiooni ei anna. Sõltuvalt olukorrast võidakse

sellega küll pidada silmas ka kogu geoloogilist varu, millele mäeeraldis on antud, kuid

„kaevandamise“ kui mõiste keskne tegevus on maavara looduslikust seisundist eemaldamine

(MaaPS § 2 p 7), kuid maavara kaod tekivad enamasti just selle maavaravaru arvelt, mida

looduslikust seisundist ei eemaldata. Järelikult saab MaaPS § 26 lõike 6 tähenduses rääkida

sellest kogusest, mida saab looduslikust seisundist reaalselt eemaldada.

16.3.19. Kadude arvesse võtmine kaevandamisel on ka paratamatu, sest käskkirjas nr 1442

viidatud aktiivne tarbevaru ei ole tegelikkuses kogu ulatuses kaevandatav. Varu on küll kogu

mäeeraldise piires teoreetiliselt kaevandatav, kuid kus konkreetselt põlevkivi on võimalik

väljata, selgub alles mäetööde käigus. Samuti tuleb tööde tegemise käigus arvestada erinevate

piirangutega. Esmalt tuleb arvestada keskkonnanõuetega. Tuleb jätta tervikud, et

kaevandamisel ei variseks lagi ja ei rikutaks maapinda (kaevandamisviisi kirjeldatakse loa

taotluses vastavalt MaaPS § 26 lg 2). Lisaks tuleb jätta hoidetervikuid külade all

(laustervikud) ja hajaasustusega alal (suurendatud tervikud). Naabermäeeraldiste vahele tuleb

jätta barjääritervik. Eelnevast tulenevalt on EEK-i poolt kirjeldatud kadu markšeiderite poolt

arvutatuna 36% ulatuses ja sellest tulenevalt esitatud arvestused mõistlikud ja realistlikud.

16.3.20. Lisaks 36%-lisele kaole tuleb arvestada EEK-i võimalusega suurendada Uus-Kiviõli

loale määratud maksimaalselt kaevandada lubatud aastamäära vähemalt 6 miljoni tonnini.

Keskkonnamõju hindamine viidi läbi sellele kaevandamismäärale vastavalt, seega olulised

takistused kaevandamismäära suurendamiseks tulevikus eelduslikult puuduvad. Täiendavalt

võib tulla kõne alla ka uue KMH koostamine. EEK-ile käskkirjaga nr 1319 määratud aastane

kaevandamismäär 15,10 mln tonni ka võimaldab aastase kaevandamismäära suurendamist.

Samuti tuleb arvesse võtta EEK-ile antud loa pikendamisvõimalust (MaaPS § 38). Eelnevat

arvestades on EEK-il võimalik ammendada Uus-Kiviõli kaevanduse aktiivne tarbevaru

kooskõlas seaduses ettenähtud tähtaegade ja MaaPS § 26 lõikega 6.

16.3.21. Eelpoolväljendatut arvestamata rõhutab EEK ka varasemalt väljendatud seisukohta,

et EEK-ile väljastatud loale kehtestatud tingimused saavad tegelikult üksnes riivata EEK-i

subjektiivseid õigusi, mitte aga VKG ega TLA omi. See, et antud juhul anti luba 25-ks

aastaks, aga mitte 30-ks või 35-ks aastaks (MaaPS § 37 lg 1, 2) saab puudutada ainult EEKi

ennast. Kaebajad saaksid teoreetiliselt vaidlustada üksnes EEK-ile loa andmise fakti, mitte

aga taotleda kohtult tuvastamist, kas EEK-ile väljastatud loa tingimused on kooskõlas seaduse

nõuetega. Kohus ei kontrolli haldusakti väljaspool kaebaja õiguste rikkumist (vt nt 3-3-1-87-

11, p 28).

16.4. Kolmanda isiku seisukoht kaevandajate faktilisest vajadusest põlevkivi järele

16.4.1. Käesolevas vaidluses on kaebajad pidanud vajalikuks tõstatada küsimuse sellest,

milline on põlevkivi kaevandajate reaalne faktiline vajadus põlevkivi järele. EEK ei pea

jätkuvalt antud vaidluses niivõrd asjakohaseks käsitleda küsimust, missugustes kogustes ja

missugusel eesmärgil EEK ja VKG kasutavad põlevkivi. Kuivõrd kaebajad on selle küsimuse

tõstatanud ja kuivõrd antud küsimus paistis huvi pakkuvat ka kohtule, esitab EEK oma

kokkuvõtlikud seisukohad ka faktilise vajaduse küsimuses.

16.4.2. EEK selgitab esmalt, et kui käsitleda Keskkonnaministeeriumi kui haldusorgani

volitusi, siis MaaPS-i kohaselt ei ole kaevandamisloa andmise üle otsustamine selline

diskretsiooniotsus, mille tegemist tuleks kaaluda konkreetse taotleja faktilisest vajadusest

põlevkivi järele. MaaPS näeb juba seaduse tasandil ette konkreetsed alused, mil kaevandajale

on võimalik kaevandamisluba anda ja millal selle andmisest tuleb keelduda. MaaPS-i

regulatsioon ei oleks võimaldanud väljastada VKG-le või TLA-le luba Uus-Kiviõlis

kaevandamiseks ja seda sõltumata sellest, kas VKG-l on reaalne faktiline vajadus täiendavate

põlevkivivarude järele või mitte.

16.4.3 Lisaks – MaaPS § 301 lõikes 1 sätestatud võimalus väljastada kaevandamisluba nn

eelisõiguse alusel kaevandajale, kelle varud hakkavad lähima viie aasta jooksul lõppema,

lähtubki eeldusest, et sel kaevandajal on põlevkivi järele faktiline vajadus, säilitamaks näiteks

varasemat tootmisvõimsust oma tehastes. EEK-i osade lubade ammendumine tähendas seega

alust eeldada, et EEK-il on faktiline vajadus põlevkivi järele olemas.

16.4.4. EEK kordab varasemalt selgitatut, et alates 2005. aastast on seadusandja võtnud suuna

mitte ainult põlevkivi kaevandamise piiramisele, vaid kaevandamise vähendamisele.

Varasema 25 250 tuhande tonni asemel on kaevandajatel alates 2008. aastast (kui MaaPS-is

sätestati põlevkivi riikliku arengukava põhimõtted) võimalik aastas kaevandada üksnes 20

000 tonni. Tagamaks selle määra järgimist, jagati see kaevandajate vahel ära – käskkirjaga nr

1319 kehtestati kaevandamislubadega lubatud maksimaalne aastamäär kaevandaja kohta.

Käskkirjaga nr 1319 tekitati olukord, kus EEK-il on varasema 18 950 tuhande tonni aastas

võimalik kaevandada üksnes 15 010 tuhat tonni ehk teisisõnu EEK saab varasemaga võrreldes

kaevandada aastas 3940 tuhat tonni vähem. VKG kaevandamisvõimalust aastas vähendati

seejuures üksnes 728 tuhande tonni võrra. Seega faktiliselt on EEK-il pärast käskkirja nr 1319

kehtestamist vähenenud aastane määr rohkem kui VKG-l.

16.4.5. Seadusandja on nende määrade kehtestamisel lähtunud kaevandajate faktilisest

vajadusest põlevkivi järele 20 miljoni tonni piirmäära kehtestamise hetkel (kaevandajad olid

sel hetkel arvestanud ja teinud investeerimisplaane lähtudes 25 250 tuhande tonni suurusest

põlevkivivarust) ja seda faktilist vajadust vähendati kõikide kaevandajate lubade lõikes

proportsionaalselt. EEK-i arvates ei ole MaaPS § 301 lõikes 1 sätestatud võimalus väljastada

põlevkivi kaevandamisluba kaevandajale, kelle varud hakkavad lähima viie aasta jooksul

lõppema, sisulises mõttes eelisõigus lisavarudele, vaid abivahend tagamaks põlevkivi

kaevandajate faktiline vajadus põlevkivivarude järele sellises vähendatud määras, nagu see oli

käskkirja nr 1319 kehtestamise hetkel. Õigusliku regulatsiooni muutmise pädevus on

seadusandja ning mitte vastustaja ega kohtu pädevuses.

16.4.6 EEK rõhutab ka seda, et VKG-l ei ole antud hetkel faktilist põlevkivi puudust mh

põhjusel, et EEK ja VKG vahel kehtib tükikivi müügileping, samuti on sõlmitud pikaajaline

tükikivi leping. VKG-l on lisaks täiendavale põlevkivi varule, mida ta ise saab olemasolevate

lubade alusel kaevandada, seega täiendav tükikivivaru tulevikuks garanteeritud. Vastav varu

on VKG-l olemas vähemalt kuni 31. detsembrini 2018. Oluline on juhtida tähelepanu ka

sellele, et maapõueseaduse ja säästva arengu seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast

(lk 2) nähtuvalt eeldas riik, et kui VKG hakkab ise talle antud lubadega maksimaalselt

kaevandama, langeb üldse ära vajadus VKG varustamiseks praeguse EEK poolt.

16.4.7. Seda, et EEK-il on suurem faktiline vajadus põlevkivi järele kinnitab täiendavalt ka

asjaolu, et Kiviõli Keemiatööstuse OÜ ja EEK-iga samasse kontserni kuuluva Eesti Energia

Narva Elektrijaamad AS-i vahel on sõlmitud põlevkivi müügileping. Leping näeb ette, et

perioodil 5. august 2013 kuni 2017. aasta juulini on Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-l kohustus

müüa ja Eesti Energia Narva Elektrijaamad AS-il õigus osta kokku 1 800 000 tonni põlevkivi.

EEK varustab Eesti Energia Narva Elektrijaamad AS-i põlevkiviga, mida viimane kasutab

elektri tootmiseks.

16.5. Kolmas isik on seisukohal, et vastuolu euroopa liidu esmase õiguse osaks olevate

konkurentsinormidega ei esine ja selgitab seda järgmiselt.

16.5.1. Käesolevas menetluses on palju räägitud Euroopa Liidu esmase õiguse sisust ja selle

võimalikust kohaldamisest. VKG seisukohad on lähtunud läbivalt Euroopa Komisjoni 5.

märtsi 2008 ning mõnedest selles viidatud Euroopa Kohtu lahenditest.

16.5.2. Nimetatud seisukohad lükkab Üldkohtu poolt 20. septembril 2012 kohtuasjas T-

169/08 tehtud otsus selgelt ümber. Üldkohtu otsusega tühistati Komisjoni otsus ning selgitati

detailselt ka ELTL artikli 106 lg 1 koostoimes artikliga 102 kohaldamise aluseid ja VKG

poolt viidatud Euroopa Kohtu varasema praktika sisu, kusjuures Üldkohus asus Euroopa

Kohtu varasemate lahendite osas võrreldes Euroopa Komisjoni ja VKG-ga täiesti erinevale

seisukohale.

16.5.3. Kuigi VKG poolt 16. septembri 2013 istungil esitatud väide, et Üldkohtu otsus on

edasi kaevatud, on õige, ei ole mingit põhjust eeldada (nagu viitas istungil VKG), et Üldkohtu

otsus tühistatakse – kuni vastava Euroopa Kohtu otsuseni on Üldkohtu otsus täielikult jõus ja

sellest tuleb lähtuda. Igal juhul on selge, et tühistatud Komisjoni otsusest (millel VKG

seisukohad põhinesid) ei ole ELTL sätete tõlgendamisel põhjust lähtuda. Seejuures on EEK

seisukohal, et Üldkohtu otsuses sisalduv argumentatsioon ja Euroopa Kohtu lahendite selgitus

on piisavalt selge, et Euroopa Kohtult eelotsuse küsimine ei ole vajalik.

16.5.4. Erinevalt VKG seisukohtadest tuleneb Üldkohtu otsusest üheselt, et ELTL artikli 106

lg 1 koostoimes artikliga 102 kohaldamiseks ei piisa sellest, et riiklik meede loob ettevõtjate

vahel ebavõrdsed võimalused (mida antud juhul polegi), vaid alati on vajalik tuvastada ja

tõendada, millise kuritarvituseni ELTL artikli 102 tähenduses kõnealused riiklikud meetmed

(käesoleval juhul siis just vaidlustatud käskkiri) on ettevõtja (st EEK) viinud või võivad viia.

VKG midagi sellist tuvastanud ega tõendanud ei ole.

16.5.5. VKG on esitanud mitmeid väiteid, et põlevkivisektoris valitsev olukord ei vasta

turumajanduse reeglitele ning teatud osas konkurents puudub. Samas ei ole VKG tõendanud,

et (i) selle olukorra on kaasa toonud just vaidlustatud käskkiri, (ii) selline olukord on

konkurentsireeglitega vastuolus või (iii) selline olukord on viinud või paratamatult viib turgu

valitseva seisundi kuritarvitamiseni EEK poolt. Selliseid väiteid ei ole VKG poolt viidatud

analüüsis esitanud ka Konkurentsiamet.

16.5.6. On tõsi, et Konkurentsiamet viitas oma analüüsis konkurentsi puudumisele ja

turumajanduse mittetoimimisele. Samas ei saa seda võrdsustada konkurentsireeglite

rikkumisega. Vastasel juhul oleks konkurentsireeglitega välistatud mis tahes eri- või

ainuõiguse andmine, kuna see viitab olemuslikult konkurentsi puudumisele ja turumajanduse

mittetoimimisele. EEK on seisukohal, et kui Konkurentsiamet oleks põlevkivisektoris

valitsevas olukorras konkurentsireeglite rikkumist näinud, siis oleks ta seda oma analüüsis ka

selgelt välja öelnud ning vastava rikkumismenetluse algatanud.

16.5.7. ELTL artikli 102 rikkumisega (ja seega ka ELTL artikli 106 rikkumisega) ei saa

käesoleval juhul kuidagi tegemist olla, kuna EEK ei oma turgu valitsevat seisundit, mis on

nimetatud sätte kohaldumise eelduseks.

16.5.8. Käesoleva menetluse kontekstis ei ole EEK arvates ka põhjust rääkida ühtsest

põlevkivi tootmise ja hulgimüügi kaubaturust. EEK toodab kahte sorti põlevkivi –

energeetilist põlevkivi (vahel ka nimetatud kui peenpõlevkivi) ja kontsentraati (vahel ka

nimetatud kui tükikivi). Nagu EEK 15. augusti 2013 menetlusdokumendis (p 4.2.3-4.2.6)

selgitatud, kuuluvad nimetatud põlevkivisordid eraldiseisvatele kaubaturgudele nii nõudluse-

poolse kui pakkumise-poolse asendatavuse ja SSNIP-testi kohaselt.

16.5.9. Näiteks vajab VKG „Kiviter“ tehnoloogial põhinevate tehaste käitamisel kindlasti

kontsentraati – energeetilise põlevkiviga nimetatud tehased ei tööta. See selgitab ka asjaolu, et

VKG-l on energeetilist põlevkivi üle ja kontsentraati puudu. Kui energeetiline põlevkivi ja

kontsentraat kuuluks ühele kaubaturule, siis sellist olukorda ei saaks tekkida (eriti VKG poolt

kirjeldatud asjaoludel, mille kohaselt EEK keeldub kontsentraati tarnimast ja/või nõuab

kontsentraadi eest „ebareaalselt kõrget hinda”), kuna VKG hakkaks kasutama energeetilist

põlevkivi. Arvestades seda, et EEK müüb VKG-le vaid kontsentraati, on VKG poolt esitatud

süüdistuse valguses oluline vaid EEK seisund kontsentraadi tootmise ja hulgimüügi

kaubaturul.

16.5.10. EEK selgitab 15.08.2013 menetlusdokumendis (p 4.2.8), et EEK tootmisvõimsuste

vähenemise ja VKG tootmisvõimsuste suurenemise tulemusena on VKG ise juba muutunud

või muutub lähimas tulevikus oluliselt suuremaks kontsentraadi tootjaks kui EEK. Igal juhul

on selge, et ei ole võimalik väita, nagu omaks EEK kontsentraadi tootmise ja hulgimüügi

kaubaturul turgu valitsevat seisundit.

16.5.11. Isegi kui EEK omaks mõnel põlevkiviga seonduval kaubaturul turgu valitsevat

seisundit (mida EEK ei mööna), on EEK tegevus alati vastanud turgu valitseva ettevõtja

suhtes kehtivatele reeglitele.

16.5.12. EEK on VKG-le kontsentraati pidevalt tarninud ning on teinud seda

mittediskrimineerivalt ja õiglase hinnaga, st hinnaga, mis vastab müüdava kontsentraadi

majanduslikule väärtusele. Kuna EEK müüb endaga samasse kontserni kuuluvatele

ettevõtjatele vaid energeetilist põlevkivi, siis ei ole nimetatud tehingutega võrdlus üldse

asjakohane. Ka Konkurentsiamet ei ole EEK tegevuses mingit konkurentsireeglite rikkumist

tuvastanud. EEK märgib, et isegi kui EEK omaks turgu valitsevat seisundit ning oleks toime

pannud VKG poolt väidetud turgu valitseva seisundi kuritarvitamised (mida EEK ei mööna),

ei oleks need asjaolud käesoleva menetluse puhul asjakohased, kuna igal juhul selge, et need

ei tulene vaidlustatud käskkirjast ega ka MaaPS §-st 301.

16.5.13 Nagu eespool ning EEK 15.08.2013 menetlusdokumendis (p 2.3.2 jj) on selgitatud,

võiks nimetatud asjaolud olla käesolevas menetluses asjakohased vaid juhul, kui EEK vastav

käitumine oleks mingite riiklike meetmete otsene tagajärg (st riiklikud meetmed viisid EEK

VKG poolt kirjeldatud käitumiseni). Sellist olukorda käesoleval juhul ei ole, mis välistab ka

ELTL artikli 106 kohaldamise.

16.5.14. Lisaks sellele, et VKG poolt kirjeldatud kuritarvitusi ei ole tegelikkuses toimunud, ei

oleks need ka kuidagi saanud vaidlustatud käskkirjast tuleneda – nimelt puudutavad kõik

VKG poolt viidatud EEK tegevused minevikku või praegust hetke, mil EEK ei ole

käskkirjaga eraldatud kaevandamisluba kasutanud. Seega ei saa MaaPS § 301 kohaldamata

jätmine ja vaidlustatava käskkirja tühistamine kuidagi VKG poolt kirjeldatud olukorda muuta.

16.5.15. Kui VKG-l on EEK tegevuse suhtes etteheiteid, siis kuuluvad nimetatud võimalikud

erimeelsused ja nõuded vastavalt kas Konkurentsiameti või tsiviilkohtu pädevusse, kuid need

küsimused ei peaks mingil juhul olema käesoleva halduskohtumenetluse esemeks ega omama

käesolevas menetluses tehtava lahendi osas tähtsust.

16. 5.17. Eeltoodust tulenevalt on EEK arvates selge, et VKG väited selle kohta, et MaaPS §

301 lg 1 on Euroopa Liidu õigusega vastuolus ning tuleks seetõttu jätta kohaldamata, on

alusetud. Samuti ei tulene Euroopa Liidu õigusest vaidlustatava käskkirja kehtetus. Seda

kinnitab üheselt ja selgelt nii Konkurentsiameti, Üldkohtu kui Euroopa Kohtu praktika.

16.6. Kolmas isik esitas menetluse käigus tähtaegselt menetluskulude hüvitamise taotlused

kokku summas 37 388,64 + 7786,80 = 45 175,44 eurot (IV tl 90-138 ja 166-168).

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

17. Kohus, uurinud menetlusosaliste poolt esitatud tõendeid ja nende seisukohti, leiab, et

VKG ja TLA kaebused tuleb rahuldada osaliselt. Kohus põhjendab oma seisukohti

järgmiselt.

18. Käesolevas asjas on tuvastatud, et kaebajad VKG Kaevandused OÜ ja TLA Invest OÜ

esitasid vastavaid õigusi (kaevandusluba) taotlenud eelkäijate (vastavalt OÜ VKG Aidu Oil ja

Merko Kaevandused OÜ) 20.12.2004 kaudu ja kolmas isik AS Eesti Energia Kaevandused

esitas 21.01.2005 taotluse kaevandusloa saamiseks põlevkivi kaevandamiseks Uus-Kiviõli

kaeveväljal Uus-Kiviõli põlevkivikaevanduses. Vaidlust ei ole käesolevas asjas asjaolu üle, et

kõik taotletud mäeeraldised kattuvad maa-alaliselt täielikult.

19. Vaidlust ei ole ka asjaolu suhtes, et Keskkonnaministeeriumi kantsleri 12.05.2005

käskkirjaga nr 625 (edaspidi enampakkumise käskkiri) otsustati kaevandamisõiguse saamine

põlevkivi kaevandamiseks Uus-Kiviõli uuringuväljal Uus-Kiviõli põlevkivikaevanduses anda

enampakkumise teel tulenevalt käskkirja andmise ajal kehtinud seadusest. Samuti puudub

vaidlus, et kaeveväljal loa väljastamise menetlus oli alates 01.04.2005 kehtiva maapõuseaduse

§ 75 lg 6 alusel peatatud ajavahemikus 28.03.2006 kuni 21.10.2008 ehk kuni Põlevkivi

kasutamise riikliku arengukava 2008-2015 kinnitamiseni Riigikogu otsusega.

20. Käesolevas asjas ei ole vaidlust asjaolu üle, et 23.11.2008 jõustunud Maapõueseaduse §

251 sätestas vaidlustatud haldusakti andmise ajaks põlevkivi aastaseks kaevandusmääraks 20

miljonit tonni ja et see määr on vastavuses Põlevkivi kasutamise riiklikus arengukavas 2008-

2015 tooduga.

21. Käesolevas asjas ei ole ka vaidlust asjaolu üle, et keskkonnaministeeriumi kantsleri

10.08.2009

käskkirjaga

nr

1319

„Põlevkivi

kaevandamise

lubade

muutmine

ja

keskkonnamõjude hindamise mittevajalikkus“ (edaspidi käskkiri nr 1319 I tl 108-116)

vähendati tolleks ajaks väljastatud ja kehtivate kaevanduslubadega määratud lubatud

maksimaalset aastamäära kaevandaja kohta võttes muuhulgas arvesse Maapõueseaduse § 42

lg 3 ja MaaPS § 251 kehtestatut. Nimetatud käskkirjaga vähendati kooskõlas seadusega

proportsionaalselt kõigile põlevkivi kaevanduslubasid omavatele isikutele lubadega

kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära nii, et see kokku oleks 20 miljonit tonni.

Vastavalt käskkirjale määrati kaebaja VKG Kaevandused OÜ lubatud maksimaalseks

aastamääraks 2 772 000 tonni ja kolmandale isiku eellasele AS Eesti Põlevkivi AS-le 15 010

000 tonni. Nimetatud lubatud maksimaalseid aastamäärasid ei ole tänaseni muudetud.

22. Kohtu hinnangul ei ole sisulist vaidlust ka asjaolu üle, et kõigi AS Eesti Põlevkivi AS-le

väljastatud kaevanduslubadega ettenähtud kaevandatavat maavaravaru jätkus vaidlustatud

haldusakti väljaandmise ajal rohkem kui 5 aastaks arvestades lubatud maksimaalse

aastatoodanguna 15 010 000 tonni.

23. Käesoleva asja lahendamisel tuleb kohtul kõigepealt võtta seisukoht kaebajate

kaevandusloa taotluste lahendamisel kohaldatava seaduse suhtes (I) ning seejärel kontrollida

tulenevalt rakendatavast seadusest, kas vaidlustatud haldusakt on õiguspärane ning vastab

seaduse nõuetele (II) kontrollides muuhulgas, kas MaaPS asjakohane regulatsioon vastab

Euroopa Liidu õigusele.

I. Vaidluse lahendamisel kohaldatav seadus

24. Käesolevas asjas on kaebajad ühe võtmeküsimusena tõstatanud küsimuse - millist MaaPS

redaktsiooni tuli vastustajal rakendada vaidlustatud haldusakti väljaandmisel – kas

kaevanduslubade taotluste esitamise ajal kehtinud MaaPS redaktsiooni või vaidlustatud

käskkirja nr 1442 andmise ajal kehtinud MaaPS redaktsiooni.

Kohus nõustub selle küsimuse lahendamisel suures osas vastustaja ja kolmanda isiku

seisukohtadega. Kohus märgib, et haldusõiguses on seoses haldusakti menetlemise ajal

toimunud seadusemuudatustega välja kujunenud üpriski selge seadusele ja kohtupraktikale

tuginev lähenemine rakendatavast õigusest. Kohus leiab, et vastustaja ja kaebaja on selles

küsimuses õigesti viidanud HMS § 54 ja § 5 lg 5 sätestatule. Käesolevat asja puudutavalt on

HMS § 54 väljendatud mõte, et õiguspärane on haldusakt, mis muuhulgas on antud kehtiva

õiguse alusel ja on sellega kooskõlas. Nimetatud norm sätestab üldreegli, et haldusakt peab

vastama selle andmise ajal kehtivatele õigusnormidele (seadusele). HMS § 5 lg 5 teeb

erinormina sellest üldreeglist erandi ja sätestab, et haldusmenetluse suhtes rakendatakse juhul,

kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, menetluse alguses

kehtinud õigusnorme. Põhimõtteliselt ei ole selles küsimuses käesoleval juhul ka

menetlusosaliste vahel vaidlust. Lisaks eeltoodud normidele toetab seda seisukohta otseselt ka

MaaPS § 75 lg 2, mis sätestab, et enne selle seaduse jõustumist (uus MaaPS redaktsioon)

menetlusse võetud maavara ja maa-ainese kaevandamislubade taotlustele kohaldatakse

menetlusse võtmise ajal kehtinud õigusnorme.

25. Põhiline vaidlusmoment menetlusosaliste vahel on käesolevas kohtuasjas küsimus, kas

loataotluste lahendamisel ja kaebusega vaidlustatud käskkirja andmisel oleks vastustaja

pidanud õiguspärase haldusakti andmiseks lähtuma maapõueseaduse vanemast (kuni

01.04.2005 kehtinud) redaktsioonist.

Menetlusosaliste vahel ei ole sisulist vaidlust, et MaaPS vana redaktsiooni kohaselt oleks

tulnud kaevandusloa väljastamine otsustada enampakkumisel kõigi taotlejate vahel

arvestamata mingeid hiljem kaevandajatele sätestatud kaevandamismäärade piiranguid. Sama

õiguslik järeldus oli fikseeritud ka Keskkonnaministeeriumi kantsleri 12.05.2005 käskkirjas

nr 625, millega otsustati anda kaevandamisõigus põlevkivi kaevandamiseks Uus-Kiviõli

uuringuväljal Uus-Kiviõli kaevanduses enampakkumise teel.

Vaidlusaluseks küsimuseks käesoleval juhul on küsimus kas vaidlustatud käskkirjas nr 1442

on õiguspäraselt asutud seisukohale, et materiaalõiguse osas tuleb rakendada akti andmise ajal

kehtinud redaktsiooni ja muuhulgas selle §-s 251 sätestatud piiranguid ja § 301 sätestatud

eelisõigusi.

26. Kohus on seisukohal, et käesoleval juhul on põhjendatud ja õiguspärane vastustaja ja

kolmanda isiku poolt väljendatud seisukoht, et otsustamisel tuleb rakendada haldusakti

andmise ajal kehtinud materiaalõiguse õigusnorme.

Kohus märgib kõigepealt, et õigusteoorias on asutud seisukohale, et muutuva seaduse puhul

enne muutmist alanud haldusmenetluse tagajärjel pärast selle muutumist väljaantava

haldusakti suhtes rakendatava normi osas ei ole vastus alati ühene ja see sõltub paljuski

haldusakti iseloomust ja seadusandja tahtest. Nii on põhimõtteliselt käesoleva juhtumiga

sarnase olukorra analüüsimisel asutud seisukohale, et eriti just soodustavate haldusaktide

andmise küsimuse lahendamisel (millele kahtlematult on suunatud riigi omandisse kuuluvale

maavarale kaevandusloa taotluse lahendamine) tuleks taotlus läbi vaadata selle esitaja jaoks

soodsama seadusredaktsiooni kohaselt. Sellist põhimõttelist lahendust on toetanud näiteks

Riigikohtu praktika lahendites nr 3-3-1-5-97, 3-3-1-21-01, 3-3-1-16-03 p 11; 3-3-1-11-03, 3-

3-1-10-03, 3-3-1-17-03 p 20 ja 3-3-1-30-00 p 3. Lisaks on sellise seisukoha kasutamine

õigusteooria kohaselt eriti asjakohane olukorras, kui menetlus on asutuse süül veninud ja

taotleja satuks halvemasse positsiooni, kui ta oleks siis, kui otsus oleks tehtud õigeaegselt.

Arvestades käesoleva asja asjaolusid, kus tegemist on soodustava haldusakti väljaandmisega

ja sellega on ka kohtuotsusega tuvastatult õigusvastaselt venitatud, võiks seega pealiskaudsel

lähenemisel haldusaktiga reguleeritava suhte olemusse ja seadusandja tahtesse süvenemata

asuda seisukohale, et vaidlustatud käskkirja andmisel oleks tulnud lähtuda kaebajatele

soodsamast

seaduse

redaktsioonist

ehk

kaevandusluba

oleks

tulnud

välja

anda

enampakkumisel võtmata arvesse hilisemalt seatud piiranguid kaevandamismahtudele.

27. Kohus on seisukohal, et käesoleval juhul on eelmises punktis toodule vaatamata

kaevanduslubade väljaandmisel võimalik ja vajalik arvestada uue MaaPS sätetega, mis

haldusakti andmisel olid kaebajate suhtes sisuliselt koormavad sätted. Neile materiaalõiguse

sätetele, mis piiravad kaevanduslubade väljaandmist, tuleb kohtu hinnangul käesoleval juhul

anda sisuliselt tagasiulatuv jõud ja neid asja otsustamisel (haldusakti andmisel) kohaldada.

28. Kohus põhjendab oma seisukohta järgmiselt. MaaPS uue redaktsiooni § 75 lg 2, mis on

spetsiifiline üleminekunorm, ei välista täielikult kummagi käesoleva vaidluse poole poolt

toetatud seisukohta, sest selles ei eristata materiaal- ja menetlusõiguse rakendamist enne

seaduse jõustumist esitatud kaevanduslubade taotluste suhtes. Kohus nõustub siinkohal

kaebajate ja eelkõige VKG seisukohaga, et seaduse puhtalt grammatilisel tõlgendamisel

nähtub selle seadusesätte tekstist, et õigusnormi tekstis ei määratleta, et enne seaduse

jõustumist esitatud kaevandusloa taotluste lahendamisel kuuluks rakendamisele ainult ainult

varasemalt kehtinud menetlusnormid. Seega võiks seadusesätte grammatilisel tõlgendamisel

järeldada, et kaevanduslubade väljastamise otsustamisel tuleks arvestada vana MaaPS

normidega nii menetlus- kui ka materiaalõiguse osas. See tähendaks, et käesoleval juhul

tuleks eelistada eriseaduses toodud erinormi (MaaPS § 75 lg 2) üldises seaduses sätestatud

erinormile (HMS § 5 lg 5).

29. Samas ei ole käesoleval juhul ainult grammatilise tõlgendamise rakendamine kohtu

arvates selgelt kooskõlas uues seaduses toodud põlevkivi kaevandamise piiramist puudutava

regulatsiooni sätestamise põhilise eesmärgi ja mõttega. Käesolevas asjas ei ole vaidlust, et

põlevkivi kaevandamist piiravate normide MaaPS-es sätestamise selle eesmärgiks oli

põlevkivi kaevandamise jätkusuutlikkuse, riiklike energiajulgeoleku ja -varustuse tagamisega

seotud huvide ja põlevkivi kaevandamise säästlikkuse tagamine. Kõige selgemalt väljenduvad

need eesmärgid, kui me vaatame uue seaduse § 251, § 26 lg 51, § 42 lg 3 ja § 75 lg 6 nende

koostoimes. Nende normide ilmselgeks eesmärgiks on põlevkivi lubatud kaevandusmahu

piiramine ja vastavusse viimine riigi strateegiliste huvidega energeetikavaldkonnas ja

põlevkivi eelkõige avalikes huvides ja säästliku kasutamise eesmärgiga.

30. Olukorras, kus seadusandja loob erimehhanismi riiklikul tasemel põlevkivikasutuse

reguleerimiseks (MaaPS § 34 lg 3), vähendab seadusega (MaaPS § 251) lubatavat aastast

kaevandamismäära (väljastatud kaevanduslubade alusel aastas maksimaalselt kaevandada

lubatud põlevkivi kogust) ning peatab kuni nende normide ja õigusaktide kehtestamiseni ja

menetletavate kaevanduslubade taotluste menetluse (MaaPS § 75 lg 6), oleks seadusandja

tahtega ja avalike huvidega selgelt vastuolus uute kaevanduslubade väljaandmisel nende

normidega mittearvestamine. Kohus märgib, et Riigikohus on oma 20.10.2009 otsuses asja nr

3-4-1-14-09 punktis 50 märkinud, et seadusandjal on õigus põhiseaduses väljendatud rahva

tahet arvestades, riigi üldisi huve silmas pidades ning tegelikku olukorda ja legaalsuse

printsiipi arvesse võttes anda tagasiulatuva mõjuga mittekriminaalõiguslikke õigusakte. Kohtu

arusaama järgi just seda Riigikogu käesoleval juhul teinud ongi.

Kohus on seisukohal, et kaebajad ei saanud pärast loataotluste menetluse peatamist Riigikogu

poolt enam mõistlikult eeldada, et nende eelkõige erahuvidele suunatud huvi - saada õigus

võimalikult suures ulatuses teise isiku (riigi) omandis oleva maavara omandamiseks

(kaevandamiseks) - kaalub üles avaliku huvi tagada jätkusuutlikult terve riigi elektrienergiaga

varustamise huvi.

31. Kohus märgib, et tulenevalt HMS § 5 lg 5 ei ole võimalik asuda ka seisukohale, et

kaebajatel oli õiguspärane ootus, et nende taotluste lahendamisel igal juhul rakendatakse

taotluste esitamise aja materiaalõigust. Kohus märgib, et tulenevalt vanas MaaPS-s ettenähtud

kaevandusõiguse andmisest enampakkumise teel ilma eelisõiguseta ühelegi osalejale ja ilma

koguseliste kaevandamise aastamäärade piiranguteta, ei saanud kaebajal olla muud õigustatud

ootust, kui õigustatud ootus enampakkumise läbiviimisele seaduses sätestatud korras. Asjaolu,

et kaebajatel oli võimalus taotleda kaevandamise luba, ei tähenda, et taotluse menetlusse

võtmisel see tingimata rahuldatakse.

32. Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et käesoleval juhul ei ole vastustaja, vaatamata uue

MaaPS § 75 lg 2 sisalduva õigusnormi ebaõnnestunud ja mitmetimõistetavale sõnastusele,

eksinud käskkirja põhjendamisel kohaldatud seaduse redaktsiooniga. Kohus leiab, et

vastustaja on põhimõtteliselt õigesti leidnud, et enne uue MaaPS jõustumist esitatud

kaevanduslubade

taotluste

lahendamisel

tuli

arvestada

uues

MaaPS-s

sätestatud

materiaalõiguslike piirangutega, sest nende kehtestamise eesmärk ja avalikud huvid oleksid

täielikult eiratud, kui neid ei rakendataks juba menetluses olevate loataotluste suhtes.

Ühtlasi tähendab selline järeldus, et asja edaspidisel lahendamisel jätab kohus tähelepanuta

kõik kaebajate väited, mis lähtuvad seisukohast, et kaebajate kaevandusloa taotluste

lahendamisel oleks tulnud kohaldada vana (enne 01.04.2005 jõus olnud) MaaPS norme.

II

33. Kohus jõudis eelnevalt käsitletud küsimuses seisukohale, et vaidlustatud haldusakti

menetlemisel pidi vastustaja arvestama ja arvestas õigesti uues MaaPS-s 23.11.2008

jõustunud kaevanduslubade väljastamist puudutavate materiaalõiguslike õigusnormidega.

Järgnevalt käsitleb kohus, küsimust, kas nende ja muude õigusnormide rakendamine on

toimunud õiguspäraselt ja kas vaidlustatud haldusakt on õiguspärane või mitte.

Kohtul tuleb järgnevalt kontrollida sisuliselt mitut eraldi küsimust, mille osas kaebajad

soovivad haldusakti tühistamist – kas haldusaktis jäeti õiguspäraselt rahuldamata kaebajate

taotlused kaevandusloa saamiseks Uus-Kiviõli uuringuväljal Uus-Kiviõli kaevanduses (1);

kas kolmandale isikule - Eesti Energia Kaevandused AS - anti kaevandusluba õiguspäraselt

(2) ja kas KKM kantsleri 12.05.2005 käskkirja nr 625 „Enampakkumise korraldamine Eesti

põlevkivimaardla Uus-Kiviõli kaeveväljal paikneva põlevkivi kaevandamise loa müümiseks“

tühistamine oli õiguspärane (3).

(1) Loa andmisest keeldumine VKG Kaevandused OÜ-le ja Riverito AS-ile ja

enampakkumise korraldamise tühistamine.

34. Kohus leidis eelnevalt, et vastustaja on õigesti lahendanud küsimuse, millise MaaPS

redaktsiooni alusel tuleb Uus-Kiviõli uuringuväljale esitatud kaevanduslubade taotlused

lahendada ja rakendas õigustatult haldusakti andmise, mitte taotluste esitamise, aja MaaPS

materiaalõiguse norme.

Kohus leiab, et vastustaja on kõigepealt õigesti leidnud, et käesoleval juhul tuli kaevandusloa

taotluse lahendamisel muuhulgas rakendada MaaPS § 251 sätestatud piirangut.

35. Käesoleval juhul ei ole vaidlust, et kehtivatele lubadele kantud aastased kasutusmäärad

ületasid 23.11.2008 kehtima hakanud MaaPS § 251 sätestatud põlevkivi aastaseks

kaevandamismääraks lubatud 20 mln tonni. Vaidlust ei ole, et seaduse vastava muudatuse

jõustumise ajaks oli kõikide põlevkivi kaevandamise lubadega maksimaalselt kaevandada

lubatud põlevkivi kogus kokku 25 250 000 tonni. Vaidlust ei ole ka asjaolu üle, et

Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr. 1319 vähendati lähtudes

MaaPS § 42 lg 3 alusel kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kaevandamise lubatud

maksimaalset aastamäära proportsionaalselt kõigil kaevanduslubade omanikel kokku 20 mln

tonnini määrates igale põlevkivi kaevandavale ettevõttele antud kõikide põlevkivi

kaevandamise lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalse aastamäära.

36. Nähtuvalt vaidlustatud haldusaktist oli VKG Kaevandused OÜ-l selle väljaandmise ajal

kaks kehtivat põlevkivi kaevandamise luba: 1) KMIN-066, mis kehtib kuni 31.12.2024 ja

jääkvaru seisuga 31.12.2010 oli 19 414 800 t ja maksimaalse lubatud aastamääraga 700 000

tonni 2) KMIN-055, mis kehtib kuni 27.09.2029 ja jääkvaru seisuga 31.12.2010 oli

58 160 700 t ja maksimaalse lubatud aastamääraga 2 500 000 tonni.

Käskkirjaga nr 1319 kehtestati VKG Kaevandused OÜ-le kaevandamislubadega lubatud

maksimaalne aastamäär kaevandaja kohta pärast proportsionaalset vähendamist 2 772 000

tonni ja vastavalt sõnastati ümber ka maavara (põlevkivi) kaevandamise load KMIN-055 ja

KMIN- 046. Viimase loa vahetas kaebaja hiljem (2011) vaidlustatud käskkirjas mainitud loa

KMIN – 066 vastu.

37. Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et vastustaja on õigesti leidnud, et tulenevalt MaaPS §

34 lg 1 p 6 sätestatud piirangust ja asjaolust, et VKG loataotluse rahuldamise korral suureneks

põlevkivi aastane kaevandamismäär 5 000 000 t võrra (vastavalt VKG taotlusele, mida ta

vaatamata vastustaja ettepanekule keeldus muutmast) ja sellega ületataks MaaPS § 251

maksimaalselt kaevandada lubatud maavara kogust aastas, oli välistatud VKG-le kehtiva

MaaPS alusel kaevandusloa andmine.

Kohus märgib siinkohal, et ta nõustub VKG seisukohaga, et vastustaja ei saa tugineda MaaPS

§ 34 lg 1 p 8 regulatsioonile talle kaevandusloa andmisest keeldumisel, sest vaidlustatud

käskkirjas ei ole sellele alusele loa andmisest keeldumisel tuginetud. Samas ei oma see

küsimus ka tähendust, kuna eelnevalt kohus juba leidis, et kaevandusloa andmisest

keeldumisel olid vaidlustatud haldusaktis aluseks MaaPS § 34 lg 1 p 6 sätestatud piiranguga

seotud asjaolud. Samas nõustub kohus siin VKG seisukohaga, et MaaPS § 34 lg 1 p 8

rakendamisel tulnuks järgida võrdse kohtlemise põhimõtet.

38. Kohus leiab, et vaidlustatud haldusaktis on tulenevalt vastava taotluse puudumisest

tarbetult, kuid siiski korrektselt, käsitletud ka VKG võimalust taotleda ise uue mäeeraldise

andmise võimalikkust MaaPS § 301 toodud eelisõiguse alusel. Vaidlust ei ole asjaolu üle, et

VKG Kaevandused OÜ-le kuuluvad kaevandusload ei lõppenud vaidlustatud haldusakti

väljaandmise ajal 5 aasta jooksul kaevandatava maavara ammendumise tõttu. Seetõttu ei

olnud kaebajal võimalik ka taotleda ise endale eelisõigusega loa andmist MaaPS § 301 alusel.

Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et VKG taotlus tühistada vaidlustatud käskkirja

resolutiivosa punkt 2 tuleb jätta rahuldamata.

39. TLA Invest OÜ kaebuse ja loataotluse puhul tuleb kohtul kõigepealt lahendada küsimus,

kas loataotlus oli AS-lt Riverito üle läinud kaebajale. Nähtuvalt kohtule esitatud tõenditest

loeb kohus tõendatuks, et AS Merko Kaevandused (AS Riverito õiguseellane) ja OÜ

Lepakaev (OÜ TLA Invest OÜ õiguseellane) vahel sõlmiti 26.06.2007 ettevõtte müügileping,

milles selgelt on väljendatud poolte tahe, et lepingu eseme koosseisu kuulub (on

müügiobjektiks) muuhulgas vastavalt lepingu punktile 1.3.1 maavara kaevandamise loa

taotlus

põlevkivi

kaevandamiseks

Uus-Kiviõli

põlevkivikaevanduses

(Uus-Kiviõli

uuringuväli) Maidla ja Mäetaguse vallas, Ida-Virumaal (leping 3-11-2630 II tl 151-154).

Menetlusosalised ei vaidle asjaolu üle, et nimetatud leping omandas täies ulatuses jõu

lepingus sätestatud tingimustel 18.07.2007.a. ja et TLA loeb, et alates sellest päevast on ka

eespoolmainitud kaevandamisloa taotlus talle üle läinud.

40. Asjas kogutud tõenditest ja poolte väidetest nähtub, et TLA ei ole esitanud enne

vaidlustatud käskkirja vastuvõtmist vastustajale eraldi taotlust kaevandamisloa taotluse tema

nimele ümbervormistamiseks ja seda ei ole teinud ka Riverito AS. Samas ei ole vaidlust

asjaolu üle, et vastustaja sai TLA poolt kinnituse loataotluse üleminekust kaebajale kõige

hiljemalt haldusasja nr. 3-10-2266 raames 25.03.2011. Nimetatud asjaolu käsitleti eraldi

Tallinna Ringkonnakohtu 16.08.2011 kohtumääruses samas asjas. Vastustaja ei eita, et ta oli

sellest asjaolust teadlik enne vaidlusaluse haldusakti andmist 07.10.2011.

41. Menetlusosaliste vahel on käesoleval juhul vaidlus küsimuses, kas eraõigusliku lepinguga

saab käsutada avalik-õigusliku iseloomuga õigusi ja kohustusi ehk kas ettevõtte üleminekuga

koos saab anda üle esitatud loataotlused. Kohus märgib, et vastustaja toob oma 16.04.2012

vastuses õigesti välja, et nimetatud küsimus ei ole leidnud just sageli käsitlemist

õiguspraktikas ja teoorias ja põhjustab seetõttu probleeme. Kohus nõustub ka vastustaja

seisukohaga, et kõige korrektsem oleks, kui nimetatud küsimus oleks reguleeritud seadusega.

Samas ei nõustu kohus vastustajaga, et loataotlusi ei saa juhul, kui seda ei ole reguleeritud

eriseadusega, koos ettevõttega või eraldi üle anda või võõrandada. Kohtu hinnangul puudub

sisuline ja loogiliselt põhjendatud vajadus piirata sisult majanduslike ja loataotluste esitajatele

kuuluvate avalik-õiguslikust suhtest tulenevate õiguste üleminekut teisele isikule, kui selleks

ei ole mingit olulist põhjust. Selliseks põhjuseks võiks olla näiteks seaduses nõutud

erikvalifikatsioon loataotluse esitamiseks ja selle puudumine taotluse ülevõtjal. Kuid ka

sellisel juhul, tuleks kohtu arvates selline üleminek võimaldada, kui isik tõendab, et tal on

seaduses nõutule vastav erikvalifikatsioon.

Eeltoodu tõttu ei saa kohus nõustuda vastustaja seisukohaga, et kaevandusloa taotluse

üleandmise võimaluse loomiseks oleks seadusandja pidanud tingimata sätestama analoogilise

normi kaevandusloa loovutamise korraga, mis on loodud MaaPS §-s 44. Kohus märgib

siinkohal, et põhimõtteliselt on olukord erinev juba toimiva loa (selle alusel toimub loaga

lubatud majandustegevus) ja taotluse puhul (majandustegevus on alles kavandamisel ja selle

alustamine sõltub täielikult loataotluse rahuldamisest). On ilmne, et toimiva loa üleandmine

eeldab sisuliselt loa saaja isiku võimekuse ja õigusliku vastavuse kontrollimist haldusorgani

poolt, kuna loa realiseerimine eeldab enamasti seadusega seatud tingimuste täitmist

loaomaniku poolt. Seevastu loataotluse esitamisel ei ole taotluse esitamiseks tihti neid

erinõudeid ette nähtud (need puuduvad ka kaevandamislubade taotlemisega seoses MaaPS) ja

need tuleb täita alles loas ettenähtud tegevuse teostamisele asumise ajaks.

Käesoleval juhul ei ole eeltoodut arvesse võttes kohtu arvates võimalik asuda seisukohale, et

loataotlust ei saa vastava seaduses toodud regulatsiooni puudumisel ühelt ettevõtjalt teisele

üle anda.

42. Samas nõustub kohus vastustajaga selles, et eraõigusliku lepingu alusel loataotluse

üleandmisel ei saa avaliku võimu asutus ilma vastava teateta üleandja või vastuvõtja poolt

asuda lahendama loataotlust uue omaniku suhtes. Sellele vaatamata, ei saa kohus pidada

õiguspäraseks käskkirja nr 1442 resolutiivosa punkti nr 1 ja põhjendab seda järgmiselt.

Käesolevas asjas ei ole vaidlust, et vastustaja oli teadlik kaevandusloa taotluse üleminekust

Riverito AS-lt TLA Invest OÜ-le enne vaidlustatud käskkirja nr 1442 väljaandmist. Vastavalt

haldusmenetluses kehtivale uurimispõhimõttele (HMS § 6) on haldusorgan kohustatud välja

selgitama menetletavas asjas olulise tähtsusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks

oma algatusel tõendeid. Antud juhul ei selgitanud vastustaja, vaatamata sellele, et ta teadis

loataotluse loovutamisest, välja haldusmenetluses olulist asjaolu – loataotlusest tulenevate

õiguste ja kohustuste tegelikku kandjat. Selle tagajärjel on haldusakt vähemalt osaliselt välja

antud ja põhjendatud vale isiku suhtes. Kohus nõustub TLA seisukohaga, et vastustaja on

haldusakti andnud, ehk loataotluse lahendanud, teadlikult vale menetlusosalise suhtes ja

jätnud täielikult tähelepanuta temale teadaoleva Riverito AS loataotluse ülemineku kaebajale.

43. Tulenevalt eeltoodust on vaidlustatud haldusakt antud valedel faktilistel alustel ning on

TLA õigusi ja kohustusi puudutavas osas täielikult põhjendamata. Kohus tühistab seetõttu

vaidlusaluse käskkirja resolutiivosa punkti 1 ja rahuldab selles osas TLA Invest OÜ kaebuse.

44. Kohus märgib täiendavalt, et tulenevalt talle teada olnud asjaoludest (taotluse üleandmine)

ja haldusorgani uurimiskohustusest, ei olnud haldusorganil käesoleval juhul haldusakti

õiguspärasuse põhjendamisel võimalik tugineda asjaolule, et TLA ei teatanud talle ise

loataotluse üleminekust. Küll aga võib nimetatud asjaolu omada olulist tähtsust võimalike

kahjunõuete menetlemisel.

(2) Kaevandus väljastamise otsustamine EEK-le MaaPS § 301 alusel

45. Kaebaja VKG on esitanud kohtule mitmed sisulised väited, miks oli Loa väljastamine

käskkirja nr 1442 alusel EEK-le õigusvastane. Nii on VKG leidnud, et MaaPS § 301 ei olnud

EEK taotlusele üldse kohaldatav, kuna rakendada oleks tulnud vana MaaPS sätteid, mis ei

anna EEK taotlusele mingit eelist teiste kaevandamisloa taotluste ees. Samuti välistab MaaPS

§ 301 kohaldamise asjaolu, et kaebaja VKG omab kehtivat kaevandamisluba, mis omakorda

välistab tulenevalt nimetatud sätte tekstist EEKi suhtes eelisõigusega loa andmise. Kaebaja

VKG toob eraldi välja, et nimetatud säte on tema arvates vastuolus Euroopa Liidu esmase

õiguse osaks olevate konkurentsinormidega ja tuleb seetõttu lähtudes ka Euroopa Kohtu

praktikast jätta siseriikliku õigusena kohaldamata. Lisaks toob kaebaja välja, et puudub

faktiline vajadus ja põhjendus EEK-le eelisõiguse alusel loa väljastamiseks, kuna EEKi load

ei hakka tegelikult ammenduma. Kaebaja märgib veel ära, et loa andmine on vastuolus uue

MaaPS § 26 lg 6 sätestatud piiranguga. Viimase argumendina toob kaebaja oma 01.08.2013

esialgse õiguskaitse taotluses ja täiendavates seisukohtades (III tl. 141-143) alternatiivse

seisukohana ära asjaolu, et MaaPS § 301 alusel ei olnud võimalik luba EEK-ile välja anda,

kuna antud juhul ei esinenud normis silmas peetud olukorda, kus kaevandaja kõigi lubade

lõikes välja antud (summaarsed) põlevkivivarud hakkavad 5 aasta jooksul ammenduma.

46. Kohus leiab, VKG vastavaid väiteid hinnates kõigepealt, et vaidlusalune MaaPS § 301

norm on vähemalt oma 1 lõike osas sõnastatud äärmiselt ebaõnnestunult ning ka vastava

normi sisse viinud seaduseelnõu seletuskiri eirab sisuliselt normi sõnastust või täpsemalt

öeldes räägib asjadest, mida selles normis ei leidu ja mis ei aita lahti mõtestada normi

tegelikku soovitud sisu ja rakendamist. Kohus märgib, et ka nimetatud normi eesmärgipärasel

tõlgendamisel on selle sisust raske aru saada, kuna normi sõnastusest ja pealkirjast ei nähtu

selle arusaadavalt väljendatud eesmärki.

47. Kohus on seisukohal, et nimetatud normi eesmärgiks saab põhimõtteliselt olla ainult

tooraine (põlevkivi) tagamine juba põlevkivi kaevandamisega tegutsevatele ettevõtetele või

õigemini küll kaevandatavat põlevkivi kasutavatele ettevõtetele. Käesoleval juhul tuleb

arvesse võtta, et kolmas isik on Eesti põlevkivikasutuse senisest traditsioonist tulenevalt ühe

põlevkivi oma tootmistegevuses kasutava kontserni poolt kontrollitav ettevõte ja seetõttu ei

ole võimalik nn. emafirmat ja tütarfirmat lahus käsitleda ehk asuda seisukohale, et EEK on

täiesti eraldiseisev ettevõte, kes müüb turutingimustel kaupa kõigile soovijatele lähtuvalt

parima hinna pakkumisest.

Vaidlusalune norm näeb nähtuvalt selle lõike üks sõnastusest kõigepealt ette, et seda saab

rakendada siis, kui kehtiva põlevkivi kaevandusloa omanikule eraldatud maavaravaru jätkub

kuni viieks aastaks. Käesoleva vaidluse eri pooltel asuvate menetlusosaliste vahel on seoses

normi tõlgendamisega põhimõtteline ja oluline lahkarvamus küsimuses, kas käesoleval juhul

tuleb silmas pidada iga võimalikku taotlejale väljastatud kaevandusluba eraldi või käsitleda

neid kõiki koos.

Kohus on seisukohal, et normi eesmärgi arvessevõtmisel on ainuvõimalik tõlgendus, et see on

suunatud tootmisele vajaliku põlevkivivaru tagamisele ja selle rakendamisel omab tähtsust

vastavale kaevandajale (tootjale) kokku kaevandada antud põlevkivivaru, mitte igal üksikul

loal näidatud varu lõppemine. Eeltoodu tähendab, et selle eesmärgiga kooskõlas saab normi

rakendada ainult sel juhul, kui on täidetud tingimus, et kogu kaevandajale allesjäänud

kaevandamisvaru ja selle aastase kaevandamismäära jagatisest nähtub, et kaevandamisvaru on

järel alla 5 aasta. Üksiku loa lõppemisest lähtuv tõlgendus, ilma kaevandaja üldist varu

arvestamata, ei oleks suunatud eelkõige mitte tootmiseks vajaliku varu tagamisele, vaid

vastavale kaevandaja täiendava ja pikaajalise varu loomisele teiste võimalike kaevandajate

arvelt ja uute kaevandajate turule sisenemise piiramisega. Kohus märgib, et Konkurentsiamet

on leidnud, et selline eelistamine ei ole hetkel kuidagi seotud ka põlevkivist elektrienergia

tootmise varustuskindluse eelistamise eesmärgiga, kuna seadusandluses puuduvad selleks

vajalikud

mehhanismid

(kuidas

sellist

eelisõigust

siduda

põlevkivi

kasutamisega

elektrienergia tootmiseks) ja see võib alla vastuolus riigiabi suhtes Eestis ja Euroopa Liidus

kehtivate nõuetega. (III tl 155).

48. Eeltoodust tulenevalt ei ole kohus nõus vastustaja ja kolmanda isiku tõlgendusega, et

nimetatud MaaPS § 301 lg1 eesmärgiks on anda lõppeva kaevandusloa omanikule eelisõigus

uute kaevanduslubade saamiseks iga väljaantud põlevkivi kaevandamise loa lõppemisel,

sõltumata vastava loaga kaevandada lubatud põlevkivi hulgast ja kaevandajale allesjäävate

lubadega tagatud põlevkivivarudest. Sel juhul oleks täna põlevkivi kaevandamise lubasid

omavatel isikutel sisuliselt ainult nende tahtest sõltuv igavene õigus jagada ära omavahel kõik

turule tulevad põlevkiviressursid eeldusel, et MaaPS § 251 sätestatud põlevkivi aastast

kaevandamismäära ei suurendata. Teistel isikutel puuduks sellisel juhul sisuliselt ligipääs

põlevkivile ja vastava tööstuse arendamisele. Sellisele järeldusele on sisuliselt jõutud ka

käesoleva

kaebuse

menetluse

käigus

esitatud

Konkurentsiameti

poolt

koostatud

Põlevkivisektori konkurentsiolukorra analüüsis (III tl 144-159). Konkurentsiamet on selle

analüüsi osa 3.4 „Konkurentsiameti arvamus põlevkivivarude ligipääsu regulatsiooni kohta“

samuti leidnud kõigepealt, et „...eelpool kirjeldatud seadusandliku regulatsiooni raames on

konkurents põlevkivi kaevandamisel Eestis takistatud, sest uutel tulijatel on sellele

tegevusalale pea võimatu siseneda ning ka olemasolevatel, eelkõige suuruselt väiksematel

kaevandajatel on keerukas oma turuosa suurendada.“ (III tl 152). Lisaks on konkurentsiamet

leidnud kokkuvõtvalt, et „... MaaPS §-st 301 lg 1 on vastuolus turumajanduse põhimõtetega

ning seda ei õigusta ka mingid muud kaalutlused. Seetõttu tuleks see säte tühistada.“ (III tl

154).

49. Kohus märgib, et kohtu arusaama järgi oli kohtuga sarnasel arusaamisel oli ka Riigikogu,

kui kinnitas 21.10.2008 otsusega Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava aastateks 2008-

2015. Kava kokkuvõtvas osas punkt 2 ja 3 on sõnastatud järgmiselt:

„2. Kuna juba praegu on kaevandamislubasid välja antud rohkem kui 20 mln t/a tarbeks, siis

enne Põlevkivi arengukava vastuvõtmist laekunud, kuid lahendamata, ja uusi põlevkivi

kaevandamise loa taotlusi ei saa rahuldada, välja arvatud need taotlused, mille menetlemise

käigus jõuti enne maapõueseaduse § 75 lõike 6 alusel menetluse peatamist teha KMH. Uusi

kaevandamislubasid ei anta maapõueseaduse alusel enne, kui olemasolevate kaevanduste

varude ammendamiseni on jäänud kuni 5 aastat. Lähtudes varu kvaliteedist ning

tehnoloogilistest, keskkonnakaitse ja sotsiaalsetest tingimustest, on uute kaevanduste

väljaehitamiseks sobivamad Uus-Kiviõli ja Puhatu kaeve- või uuringuväljad.

3. Senisest enam tuleb orienteeruda jääkvarude (Ahtme, Kose Tammiku jt) ärakasutamisele,

kujundades rikutud maastikest majandamiseks ja puhkamiseks sobivad piirkonnad.“

50. Kohus märgib, et käesoleval juhul ei ole menetlusosaliste vahel vaidlust, et EEK-l on

kõikidel kehtivate kaevanduslubadega talle eraldatud kaevandusvaru oluliselt pikemaks ajaks,

kui 5 aastaks. See nähtub muuseas väga selgesti ka vaidlustatud haldusaktist enesest ning selle

põhjendustest (I tl 99-100).

Juba ainuüksi selle faktilise asjaolu tõttu oli MaaPS § 301 rakendamine EEK-le kaevandusloa

väljaandmisel välistatud.

Kohus rahuldab eelpooltoodust tulenevalt siinkohal mõlemate kaebajate taotlused osas, mille

eesmärgiks oli tühistada vaidlustatud haldusakti resolutiivosa punktid 3 ja 4 ehk anda EEK-le

maavara kaevandamise luba Uus—Kiviõli kaevanduses.

Täiendavalt märgib kohus, et sellisele seisukohale asumise tõttu, ei oma asja lahendamisel

tähtsust vastustaja ja kolmanda isiku toodud väited ja seisukohad, et EEK-le loa väljastamisel

ei rikuta MaaPS toodud maavaravaruvaru ammendamist käsitlevaid tähtaegu. Kohus toob

siinkohal välja ainult üheolulise vastuolu. Nimelt on vastustaja viidanud, et MaaPS § 301

rakendamine uute kaevelubade väljastamisel on ainus võimalus tagada, et saavutatakse

Põlevkivi arengukavas ettenähtud põlevkivikaevandamise vähendamine tulevikus 15 miljoni

tonnini aastas. Samas on vastustaja seda seadusandja poolt selgelt väljendatud eesmärki ja

sellega paratamatult kaasnevat kaevanduslubadel kaevandada lubatud põlevkivi aastakoguste

vähendamist ¼ võrra täielikult eiranud ja arvutanud loale antud koguse hetkel kehtinud 20

miljoni tonni aastakogust ja EEK-le sellest kuuluvat kogust arvesse võttes. Lisaks märgib

kohus, et ebaõige on ka vastustaja väide, et allmaakaevanduse puhul on tavapäraseks

kaonormiks 35%. Nähtuvalt põlevkivi arengukavast, on selleks protsendiks tavapäraselt

pigem 30%. Kohtul tekkis vastustaja poolt esitatud arvutuste kontrollimisel kahtlus, et

nimetatud normi on rakendatud eelkõige selleks, et mahtuda seaduses ettenähtud aega

kaevandusloaga lubatud põlevkivikoguse kaevandamisel. Kuna aga, nagu kohus juba eelpool

mainis, nimetatud seadus toodud kaevandusaja järgimine ei oma käesoleva asja lahendamisel

tähtsust, ei uurinud kohus seda argumenti põhjalikumalt.

51. Kohus peab vajalikuks märkida, et ta nõustub sisuliselt VKG väitega, et KKM kantsleri

10.08.2009 käskkirjas nr 1319 toodud kaevemahtude jaotus kehtib ainult selles märgitud

lubade suhtes, mitte ehk ei laiene automaatselt igale uuele väljaantavale loale. Nähtuvalt selle

käskkirja väljaandmise seaduslikest alustest ja eriti MaaPS §-i 42 lg-st 3, ei määrata sellisel

kujul antava käskkirjaga kaevandamisõiguste jaotust ja ulatust kaevanduslube omavate isikute

vahel lähtudes riiklikest prioriteetidest ja vajadusest, vaid lähtudes kaevandusõiguse

proportsionaalselt võrdse piiramise põhimõttest. Eelpoolmainitud Konkurentsiameti analüüsis

on selgelt välja toodud, et riiklike huvide realiseerimise (eelkõige põlevkivienergia tootmiseks

vajaliku põlevkivikoguse tagamine elektritootjatele) ja vastavate eeliste tegemise mehhanism

põlevkivi kaevandusõiguse ja mahtude osas seaduse tasandil tegelikult puudub. Kohus

nõustub selle seisukohaga. See tähendab ka seda, et vastustaja ja kolmas isik ei saa § 42 lg 3

alusel antud käskkirjas toodud ressursijaotust pidada vastavate riiklike huvide väljenduseks ja

tugineda selles toodud jaotusele uute lubade väljastamise alusena. Kohus märgib, et nimetatud

käskkirja nr 1319 limiteeritud mõjule viitab sisuliselt ka Põlevkivi kasutamise arengukavas

aastateks 2008-2015 ettenähtud aastas kaevandada lubatud põlevkivikoguse vähendamine

15 000 000 tonnini. Kohus möönab, et nimetatud Riigikogu seisukoha kohustuslikuks

muutmine eeldab vastava muudatuse sisseviimist MaaPS § 251, kuid niikaua, kui ei ole

Riigikogu poolt vastu võetud teistsugust strateegilist seisukohta, tuleb seda arvestada. Kohus

märgib, et isegi kui ka Riigikogu peab tulevikus võimalikuks jääda täna MaaPS § 251

sätestatud kaevandusmäära juurde, ei tähenda see, et käskkirjas toodud kaevandusõiguste

jaotus väljendaks lõpmatult ja edasiulatuvalt riiklikke prioriteete. Kohus on seisukohal, et

riiklike prioriteetide realiseerimise seaduslik ja nii Eesti kui ka Euroopa Liidu konkurentsi-

ning riigiabiõigust arvestav põlevkiviressursi jaotuse mehhanism tuleb seaduse tasandil Eestis

veel luua, sest tänasel hetkel see tegelikult puudub. Kohus märgib siinkohal, et seetõttu ei

oma asja lahendamisel tähtsust ka menetlusosaliste seisukohad seoses põlevkivivarude

vajalikkusega ühele või teisele tootjale nende tootmise laiendamiseks või säilitamiseks, sest

nende seisukohtade arvestamiseks vajalik mehhanism põlevkivivarude jagamisel kehtivas

MaaPS sisuliselt puudub, kui välja arvata § 34 lg 1 p 14 ja 17 toodu.

52. Kohus märgib täiendavalt, et ainult kohtu poolt nimetatud tõlgendus MaaPS § 301 lg 1

toodud 5 aastasele kaevandusvarule tagab sisuliselt põlevkivivarude säästliku kasutamise

põhimõtte järgimise. Vastustaja ja EEK-i poolt väljendatud tõlgenduse aktsepteerimise korral

oleks paljusid kaevanduslubasid omaval kolmandal isikul (või ka ükskõik millisel teisel

kaevandajal) võimalik sisuliselt lubadelt uue MaaPS-e redaktsiooniga kaotatud minimaalse

kaevandamismäära puudumisel pidevalt viia lõpuni kaevandamine majanduslikult suuremat

kasu andvate kaevanduslubade alusel, taotleda seejärel uut luba (arvestades muidugi ka

MaaPS § 26 lg 6 nõuetega) ja jätta väiksemat majanduslikku kasu ja suuremaid kulutusi

tõotav maavaravaru pidevalt kaevandamata. Kohus on veendunud, et seadusandja ei saanud

sellise olukorra tekitamist MaaPS § 301 kehtestamisel silmas pidada, kuna see on ilmselges

vastuolus muuhulgas Põhiseaduse paragrahvis 5 sõnaselgelt väljendatud loodusvarade

säästliku kasutamise põhimõttega.

53. Lisaks eelpooltoodule mainib kohus ära, et MaaPS § 301 lg 1 jääb selle sõnastusest

tulenevalt

arusaamatuks,

kuidas

seda

eesmärki

(konkreetsele

kaevandus-

või

tootmisettevõttele tema toimimiseks vajalike põlevkivivarude kindlustamine) on võimalik

saavutada, kui selline eelisjärjekorras jagamine toimub ainult kehtivat põlevkivi

kaevandamise luba mitteomavate isikute taotluste ees nagu selgesõnaliselt sätestab seadus.

Kohus järeldab seadusesätte sõnastusest, et kaevanduslubasid omavate isikute vahel tuleb

seetõttu läbi viia enampakkumine, sest 1 lõikes toodud erand kehtib ainult luba mitteomavate

isikute taotluste ees.

Lisaks tuleb nii loa eraldamisel taotlejale (kui teisi taotlejaid ei ole) kui ka kaevandusluba

omavate isikute vahel enampakkumise läbiviimisel kohtu arvates sellisel juhul arvestada

MaaPS § 301 2 lõikes toodud piirangutega.

54. Kohtule jääb ka MaaPS § 301 2 lõikes toodu rakendamisel normi tekstist arusaamatuks

küsimus, kas seadusandja pidas normi andmisel silmas olukorda, kus ta soovis, et hiljemalt 5

aasta pärast vabanev lubadega katmata seaduse järgi lubatud kaevandamise maht jagatakse

uuesti ära juba kaevandamisluba omavate kaevandajate vahel või oli normi eesmärgiks

säilitada seniste kaevandamislubadega ettevõtjate vahel jaotatud kaevandamisõiguste

proportsioon ehk anda kaevandusluba eelisjärjekorras kaevandajale, kelle luba lõpeb sättes

sätestatud aja jooksul ja välistada teiste kaevandajate õiguse sellele kandideerida,.

55. Kohus märgib, et oma sisult on mõlemad eelmises punktis kirjeldatud võimalikud normi

sõnastusest

tulenevad

eesmärgid

ilmselgelt

vastuolus

EL

konkurentsiõiguse

aluspõhimõtetega. Kohus märgib, et lihtsalt kaevandusõiguste kunagi kaevandajatele

määratud proportsiooni säilitamise eesmärk välistaks põhimõtteliselt võimalike uute

kaevandajate ligipääsu põlevkiviressursile. Sama oleks tulemus ka siis, kui pidada normi

eesmärgiks vabaneva kaevandamismahu võimalikku ümberjagamist hetkel kaevandamislube

omavate kaevandajate vahel enampakkumisel. Kohus märgib, et kogu sellise skeemi nõrk

koht seisneb selles, et sisuliselt on piiratud ressursi jagamisel seaduse tasemel defineerimata

eelisjagamise aluseks olevad asjaolud ehk küsimus - millistel tingimustel, milleks ja kui palju

tuleb avalikest huvidest tagada konkurentsi piirates juba tegutsevatele kaevandajatele-

põlevkivikasutajatele ligipääsu põlevkiviressursile. Eelisjagamise aluseks ei piisa lihtsalt

olukorrast, et ühel kaevandajal saab kaevanduslubadega lubatud põlevkivivaru 5 aasta pärast

otsa. Arvestades muud kehtivat regulatsiooni ja eriti asjaolu, et hetkel on kogu kaevandada

lubatav põlevkivikogus kaetud kaevanduslubadega, tähendaks see, et uutel tulijatel on turule

sisenemine sisuliselt võimatu.

56. Sellise eelisjagamise prioriteetidest on sisuliselt räägitud Põlevkivi kasutamise riikliku

arengukava 2008-2015 dokumendis, pidades selleks eelkõige Eesti stabiilset varustamist

põlevkivist toodetava elektrienergiaga. Samas ei ole maapõueseaduses (nagu ka kohus juba

eelnevalt märkis) loodud õiguslikult selget ja arusaadavat mehhanismi sellise riikliku huvi

väljendamiseks ja tagamiseks põlevkiviressursi jagamisel. Sisuliselt oli käesolevas vaidluses

siinkohal äärmisel huvitaval seisukohal kolmas isik, kes leidis, et vastustaja saigi lähtuda

ainult põlevkivi arengukavas 2008-2015 märgitud seisukohtadest. Sellega ütles kolmas isik

välja, et alates 2016 aastast ta enam loa väljaandmise ajal väljendatud riiklike huvidega end

seotuks ei pea. Võttes arvesse asjaolu, et luba antakse välja 25 aastaks ja kaevandamise

alguseks oli määratud aasta 2014, võib sellest seisukohast tuletada positsiooni, et kolmandal

isikul ei ole valdava osa talle loaga eraldatud varude kasutamise suhtes mingeid piiranguid

ega kohustust tagada neid kasutades Eesti elektrienergiaga varustus põlevkivi baasil juhul, kui

see on vähem kasumlik, kui mõni muu põlevkivi kasutus (õlitootmine).

57. Kohus peab vajalikuks märkida, et sisuliselt käib käesoleva kohtuvaidluse raames ka

vaidlus küsimuse üle, kellel ja mis ulatuses on tulenevalt ligipääsust kodumaisele

põlevkiviressursile võimalus teenida kasumit käesoleva hetke majandusrealiteetidest

tulenevalt põlevkivienergiatootmisest (elektrienergia) hetkel oluliselt kasumlikumast

põlevkiviõli tootmisest. Selle kasumi suurus sõltub otseselt põlevkivi kättesaadavusest

tootjale, sest nii VKG Kaevandused OÜ, kui ka Eesti Energia AS poolt kavandatud ja

ehitatavatele põlevkiviõli tootvate tehaste tooraineks ei jätku elektrienergia tootmise senises

suuruses säilitamise korral MaaPS 251 ettenähtud põlevkivi aastasest kaevandamismäärast.

Nimetatud asjaolule ning samuti seaduses adekvaatse ja EL Liidu konkurentsiõiguse

normidele vastava põlevkivivaru jagamise mehhanismi puudumisele on otseselt juhitud

tähelepanu ka tõendina käesoleva asja juurde võetud Konkurentsiameti analüüsis

„Põlevkivisektori konkurentsiolukorra analüüs“ (III tl 144-159 ja eriti selle punktis 3.4 lk

152- 155).

58. Seoses EL konkurentsiõigusega ja küsimusega, kas MaaPS § 301 on vastuolus Euroopa

Liidu Toimimise Lepingu artikli § 106 lg-ga 1 koostoimes artikliga 102 ning VKG

Kaevandused OÜ poolt viidatud Euroopa Kohtu ja Euroopa Komisjoni praktikaga märgib

kohus kõigepealt, et kuna kohtu arvates oli vaidlustatud haldusakti andmisel ebaõigesti

tuginetud MaaPS § 301 ja nimetatud säte ei kuulunud kohaldamisele, siis puudub kohtul

võimalus tunnistada see vastuolus olevaks EL õigusega.

Kohus märgib, et vastustaja ja kolmas isik on viidanud õigesti asjaolule, et Euroopa

Komisjoni 5.03.2008 otsus on tühistatud (EL) Üldkohtu 20.09.2012 otsusega kohtuasjas T-

169/08 nn. Kreeka pruunsöe asjas. Kohus nõustub seda asja hinnates VKG seisukohaga, et

nimetatud asjas arutatavad asjaolud on väikestele erinevustele vaatamata väga sarnased

käesolevas kohtuasjas arutatavate küsimustega. Nimetatud kohtuotsuses andis Üldkohus

muuhulgas oma tõlgenduse mitmetele konkurentsiõigust puudutavatele küsimustele seoses

ELTL artikli 106 lg 1 koostoimes artikliga 102 kohaldamisele.

59. Kohus märgib, et käesoleval juhul ei ole tal nimetatud kohtuotsuses toodud seisukohti

võimalik

võtta

aluseks

otsuse

tegemisel,

sest

Üldkohtu

otsus

on

vaidlustatud

apellatsiooniastmes ja vastav apellatsioonikohtu otsus on veel langetamata. Kohus märgib

siiski, et kohtujurist on apellatsioonimenetluses teinud oma arvamuses põhjalikult

põhjendatud ettepaneku tühistada Üldohtu otsus peamiselt just põhjusel, et see on tema

arvates selges vastuolus senise kohtupraktikaga põhiseisukohtadega Euroopa Liidu Toimimise

Lepingu artikli § 106 lg-ga 1 kohaldamisest koostoimes artikliga 102. Käesolevat asja

lahendav kohtunik leiab, et kohtujuristi arvamus on väga arusaadavalt põhjendatud ning ei ole

välistatud, et apellatsioonikohus järgib selles toodud loogikat oma otsuse langetamisel. Kuna

apellatsioonikohus annab oma seisukoha pärast kohtuotsuse põhjendamist ja selles antakse

sisuliselt siduv tõlgendus Euroopa õiguse eelpoolmainitud normide rakendamiseks, ei ole

käesoleval hetkel kohtul otstarbekas neid küsimusi detailsemalt analüüsida. Kohus märgib, et

ka juhul, kui Euroopa Kohtu tõlgenduse kohaselt oleks MaaPS § 301 kooskõlas EL

konkurentsiõigusega, ei muudaks see sisuliselt käesoleva asja lahendust kohtu poolt antud

vastava seadusesätte sisu tõlgenduse tõttu.

60. Eeltoodu valguses on kohus küll seisukohal, et MaaPS § 301 on sisuliselt vastuolus nii

Euroopa Liidu konkurentsiõiguse aluspõhimõtetega (eelkõige vaba sisenemine turule ja

põhjendamatute eeliste andmine õigusliku regulatsiooniga ligipääsul tootmiseks vajalikule

piiratud ressursile, millega luuakse ressursile ligipääsu kuritarvitamise võimalus piirnevatel

turgudel turuosa haaramiseks või säilitamiseks) kui ka Eesti põhiseaduses väljendatud

õigusselguse põhimõttega. Kuna aga käesoleva haldusasjas ei kuulunud MaaPS § 301

kohaldamisele, siis ei ole kohtul võimalik algatada ei põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetlust ega ka jätta nimetatud seadusesätet rakendamata vastuolu tõttu EL

seadusandlusega.

(3) Keskkonnaministeeriumi kantsleri 12.05.2005 käskkirja nr 625 kehtetuks

tunnistamine

61. Kohus leiab, et kaebajad ei ole suutnud veenvalt näidata, et käskkirja nr 625 kehtetuks

tunnistamine oleks olnud õigusvastane. Kohus märgib oma seisukoha põhjendamiseks

kõigepealt, et kaebajate vastav seisukoht tugineb kõigepealt positsioonil, et kaevanduslubade

taotluste lahendamisel oleks tulnud rakendada tulenevalt MaaPS § 75 lg 2 taotluste esitamise

aja regulatsiooni. Kohus käsitles seda teemat juba eelnevalt ja asus seisukohale, et käesoleval

juhul tuli loamenetluse läbiviimisel rakendada ka pärast loataotluste esitamist jõustunud

MaaPS materiaalõiguslikke piiranguid.

Käesolevas asjas ei ole vaidlust, et vaidlustatud haldusakti vastuvõtmise ajaks väljastatud

kaevandamislubades

fikseeritud

aastased

kasutamismäärad

ületavad

maksimaalselt

kaevandada lubatud maavara kogust aastas. Seda on kajastatud ka vaidlustatud haldusaktis ja

selle üle vaidlust ei ole. Seetõttu leiab kohus sarnaselt vastustaja ja kolmanda isikuga, et

vaidlustatud haldusaktis on korrektselt viidatud asjakohastele õigusnormidele, mis tõid

näiteks MaaPS § 34 lg 1 p-st 6 lähtudes kaasa kohustuse keelduda kaevandamisloa

väljastamisest kaebajatele. Seetõttu esines selge materiaalõiguslik alus ja sellele vastav

faktiline olukord käskkirja nr 625 kehtetuks tunnistamiseks. Vastavalt MaaPS § 32 lg 3 tuleb

enne enampakkumise korraldamist kontrollida, kas esitletud taotlustes esinevad asjaolud,

mille puhul tuleb kaevandusloa väljaandmisest keelduda. Kuna käesoleval juhul esines

MaaPS § 34 lg 6 nimetatud asjaolu, tuligi vastustajal seadusest tulenevalt tühistada

enampakkumise läbiviimise otsus.

62. Vastustaja on vaidlustatud haldusaktis lisaks analüüsinud ka küsimust, kas isiku ootus

haldusakti kehtimajäämisele kaalub üles avaliku huvi haldusakti kehtetuks tunnistamisele (I tl

97). Kohus leiab, et vastustaja on vaidlustatud haldusaktis selgelt ja arusaadavalt selgitanud,

milles seisnes antud juhul kaebajate huvide suhtes ülekaalukas avalik huvi. Kohus nõustub

vastustajaga, et avalik huvi Eesti pikaajalise energiaga varustuskindluse tagamiseks, mille

tõttu kehtestati piirangud põlevkivi kaevandusmahule (ja peatati enne nende kehtestamist

põlevkivi kaevanduslubade taotluste menetlus), kaalub antud juhul selgelt üles isiku usalduse

haldusakti kehtima jäämisele sõltumata sellest, kas haldusaktile tuginemine koosmõjus selle

hilisema tühistamisega on osutunud isikule kahjulikuks või mitte. Kohus märgib siinkohal, et

lisaks ei andnud tühistatud käskkiri nr 625 kaebajatele mitte õigust kaevandusloale, vaid

ainult õiguse osaleda enampakkumisel. See tähendab, et isikul ei saanud tekkida ka usaldust,

et kaevandusloa taotluse esitamisega tekkis talle garanteeritud võimalus saada majanduslikku

tulu või kaevandusõigus.

63. Kohus leiab, et käskkirja nr 625 suhtes vaidlustatud haldusaktis langetatud otsuse

tühistamiseks ei anna alust ka vastustaja viga menetlusosalise vahetumisega seotud

uurimisprintsiibi rakendamisel. Käesoleval juhul puudusid nii Riverito AS-il kui TLA Invest

OÜ varasemalt kaevandamisload ja seetõttu ei oleks AS Riverito asendamine TLA-ga

vaidlustatud haldusakti menetluses käskkirja nr 625 suhtes midagi muutnud. Igal juhul oleks

asjaolu, et seaduses sätestatud kaevandusmahtude piirangud olid ületatud, toonud kaasa

vastustaja kohustuse keelduda kaevandusloa väljastamise võimatuse tõttu enampakkumise

läbiviimisest.

64. Kohus jätab eelpooltoodut kokku võttes ja sellest lähtudes kaebajate kaebused selles osas,

ehk vaidlustatud haldusakti resolutsiooni punkti 5 tühistamise osas, rahuldamata.

Menetluskulude jaotamine

65. Kohus rahuldas mõlema kaebaja kaebused osaliselt ehk tegi otsuse vastustaja kahjuks.

Vastavalt HKMS § 108 lg 2 jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral menetluskulud

proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega.

Käesoleval juhul rahuldas kohus kohtu hinnangul sisuliselt poole kaebajate esitatud nõuetest

tühistades vaidlustatud haldusakti resolutsiooni osas, millega väljastati EEK-le taotletud

kaevandusluba. Samas ei rahuldanud kohus kummagi kaebaja taotlust tühistada vastustaja

poolt enampakkumist ette näinud käskkirja nr 625 tühistamise otsus, mis oli mõlema kaebaja

oluliseks teiseks sisuliseks nõudeks. Sellest tulenevalt leiab kohus, et vastavalt HKMS § 108

lg 2 tuleb mõlemale kaebajale hüvitada pool põhjendatud menetluskuludest.

VKG on esitanud kohtule tähtaegselt õigusabikulude hüvitamise nõuded kokku summas

18 854,90+2860=21714,9 eurot (käibemaksuta) ja riigilõivu 15,97 eurot osas. TLA

menetluskulude väljamõistmist ei taotlenud.

Kohus on seisukohal, et arvestades asja keerukust ja mahtu on VKG menetluskulud

põhjendatud suuruses. Nähtuvalt menetluskulude väljamõistmise taotlusele lisatud

dokumentidest loeb kohus tõendatuks nende kandmise. Kohus mõistab vastustajalt VKG

kasuks välja poole kantud menetluskuludest summas 10852,45 eurot (käibemaksuta) ja 7,99

riigilõivu.

Kolmas isik esines käesolevas asjas vastustaja poolel. Tulenevalt HKMS § 108 lg 8 jäävad

kolmanda isiku menetluskulud tema enda kanda.

/Allkirjastatud digitaalselt/

Daimar Liiv

Kohtunik

OSALISELT TÜHISTATUD RIIGIKOHTU 21.02.2017 OTSUSEGA