3-14-50091/22 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Aili Maasik

Määruse tegemise aeg ja koht

28.01.2014, Tallinn

Haldusasja number

3-14-50091

Haldusasi

MTÜ Audevälja Arenduskeskus kaebus Padise Vallavolikogu

18.12.2013 otsuse nr 13 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Padise

Vallavolikogu kohustamiseks Keskkonnaameti 15.10.2013 kirja,

seoses AS-le Kiirkandur Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II

kruusakarjääris maavara kavandamise loa andmise kohta

arvamuse andmisega, uuesti läbi vaatama.

Menetlusosalised

Kaebaja

—

MTÜ

Audevälja

Arenduskeskus,

esindaja

vandeadvokaat Mirjam Vili;

vastustaja — Padise vald, esindaja advokaat Villy Lopman;

eeldatud kolmas isik — AS Kiirkandur, vandeadvokaat Siim

Roode;

eeldatud kaasatud haldusorgan — Keskkonnaamet.

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine

Resolutsioon

1. Tagastada MTÜ Audevälja Arenduskeskus kaebus.

2. Jätta esialgse õiguskaitse taotlus läbi vaatamata.

3. Määruse ärakiri toimetada kätte kaebaja esindajale

vandeadvokaat Mirjam Vilile, Padise valla esindajale

advokaat Villy Lopmanile, AS Kiirkandur esindajale

vandeadvokaat Siim Roodele ning Keskkonnaametile.

Edasikaebamise kord

Määruse punkti 1 peale saab esitada määruskaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva

jooksul määruse kättesaamisest arvates. Muus osas ei ole

määrus edasikaevatav.

1. MTÜ Audevälja Arenduskeskus on Tallinna Halduskohtule 17.01.2014 esitanud kaebuse Padise

Vallavolikogu 18.12.2013 otsuse nr 13 „Arvamuse andmine Keskkonnaameti Harju-Järva-Rapla regiooni

korralduse eelnõule „Maavara kaevandamisloa andmine Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II

kruusakarjääri mäeeraldisel“ õigusvastasuse tuvastamiseks ja Padise Vallavolikogu kohustamiseks

Keskkonnaameti 15.10.2013 kirja nr HJR 10-5/13/17283-7, seoses AS-le Kiirkandur Tatramäe

kruusamaardla Tatramäe II kruusakarjääris maavara kavandamise loa andmise kohta arvamuse andmisega,

uuesti läbi vaatama.

1.1 Kaebuse kohaselt esitas AS Kiirkandur Keskkonnaametile 08.04.2010 taotluse ehituskruusa ja

ehitusliiva kaevandamiseks Harjumaal Padise vallas kohaliku tähtsusega Tatramäe kruusamaardla

Tatramäe II kruusakarjääris. Taotletava mäeeraldise Tatramäe II kruusakarjääri pindala on 13,17ha, millest

1,55ha jääb ammendatud Tatramäe karjääri põhjaosasse (katastritunnus 56202:002:0147) ning 11,62ha

Riigimetsa Majandamise Keskuse (RMK) Kloostri metskonna maatükile nr 41 (katastritunnus

56202:002:0126). Taotluse kohaselt on kaevandaja AS Kiirkandur. Keskkonnaamet saatis Padise

Vallavolikogule 15.10.2013 kirja nr HJR 10-5 /13/17283-7 „Aktsiaselts Kiirkandur maavara kaevandamise

loa taotluse kohta Tatramäe II kruusakarjääris ning kaevandamise loa HARM-052 (L.MK/300488)

pikendamise kohta arvamuse andmine“, millega soovis kohaliku omavalitsuse seisukohta muuhulgas AS

Kiirkandur maavara kaevandamise loa taotluse kohta Tatramäe II kruusakarjääris. 18.12.2013 võttis Padise

Vallavolikogu vastu otsuse nr 13 „Arvamuse andmine Keskkonnaameti Harju-Järva-Rapla regiooni

korralduse eelnõule „Maavara kaevandamisloa andmine Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II

kruusakarjääri

mäeeraldisel“,

millega

nõustus

maavara

kaevandamisloa

andmisega

Tatramäe

kruusamaardla Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldisele Keskkonnaameti Harju-Järva-Rapla regiooni

15.10.2013 korralduse „Maavara kaevandamisloa andmine Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II

kruusakarjääri mäeeraldisel“ eelnõu punktides 2.3 ja 2.4 nimetatud tingimustel.

1.2 Kaebaja leiab, et kaevatav otsus on õigusvastane, kuna Padise Vallavolikogu ei ole otsuse tegemisel

arvestanud kõikide oluliste asjaoludega ning ei ole kaalunud kohaliku elanikkonna põhjendatud huve.

Maapõueseadusest (MaaPS) tulenevalt on kohalikul omavalitsusel kaevandamisloa eelnõule arvamuse

andmisel ulatuslik kaalutlusõigus, mida kohalik omavalitsus ei ole teostanud õiguspäraselt. Otsus on

motiveerimata ulatuses, mis puudutab kaebaja kui kohaliku kogukonna esindaja poolt esitatud vastuväiteid.

Menetlustoimingute põhjendamise nõue tuleneb Riigikohtu praktika kohaselt haldusmenetluse

üldpõhimõtetest. Kaevatav otsus on õigusvastane, kuna vallavolikogu ei ole haldusmenetluses andnud

kaebajale kui kohalike elanike esindajale võimalust arvamuse ja vastuväidete esitamiseks.

1.3 Kaebaja leiab, et tal on kaebeõigus. Kaebus esitatakse valitsusvälise keskkonnaorganisatsioonina

(HKMS § 16, § 292 lg 1). Riigikohtu lahendi 3-3-1-48-11 kohaselt tuleb kaebaja, kes on käsitatav HKMS

§ 292 kohase keskkonnaorganisatsioonina ning kelle puhul eeldatakse põhjendatud huvi või õiguste

rikkumise olemasolu keskkonnakaitse valdkonnas kehtestatud haldusakti või sooritatud toimingu

vaidlustamisel, põhjendatud huvi eeldada ka samade eesmärkidega seotud haldusakti andmise menetluses

tehtud toimingu vaidlustamisel. Käesolevas asjas vaidlustatud haldusorgani tegevus kaevandamisloa

väljaandmisel seondub otseselt keskkonnaküsimustega ning on reguleeritud keskkonnaõiguse normidega.

Kaebaja põhikirja punkti 4 kohaselt on kaebaja eesmärgiks muuhulgas loova, looduslähedase ja

keskkonda säästva elustiili propageerimine. Eesmärgi saavutamiseks edendab ühing kodanikuliikumist

loodus- ja elukeskkonda kahjustavate initsiatiivide vastu seismiseks. Seega on seltsi põhikirjaliseks

eesmärgiks muu hulgas ka keskkonnakaitseline tegevus. Kaebaja on asutatud 2003. aastal. Kuna

Audevälja asub Lääne- ja Loode-Eesti kõrgeimas punktis, on piirkonda kuhjunud olulised kruusavarud

ning arendajate huvi karjääride rajamiseks on väga suur. Aastast 2008 on kaebaja osalenud kõigi

Audevälja piirkonda väljastatavate geoloogilise uuringu ja kaevandamislubade menetluses, jagades

kogukonnaliikmetele infot, tehes ettepanekuid ning edastades omapoolseid seisukohti leevendavate

tingimuste kehtestamiseks geoloogiliste uuringute lubades ja kaevandamislubades. 2009. aastal osales

kaebaja aktiivselt ka Nissi valla territooriumile ulatuva Larvi turbatootmisala kaevandamisloa

väljastamise peatamise protsessis. Tänaseni on Larvi raba oma terviklikkuses puutumatult säilinud.

Kaebaja on 2009. aastal loodud MTÜ Eesti Maavarade Ühingu (registrikood 80289026) asutajaliige ning

kaebaja juhataja on ühtlasi ka Eesti Maavarade Ühingu juhatuse liige. Oma üheteistkümne tegevusaasta

jooksul on kaebaja ellu viinud ligi 20 Audevälja piirkonna elukeskkonna arendamise ja pärandkultuuri

tutvustamisega seotud väikeprojekti.

1.4 Menetlustoimingu vaidlustamine on antud juhul lubatav. Kaevatav otsus on tehtud maavara

kaevandamisloa menetluse raames MaaPS § 28 lõike 3 alusel, mille kohaselt saadab loa andja

kaevandamisloa taotluse ning taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu arvamuse saamiseks Eesti Maavarade

Komisjonile ja kavandatava kaevandamiskoha kohalikule omavalitsusele, kes teatavad oma arvamuse

kirjalikult. MaaPS § 34 lg 1 punkti 16 kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui kohalik

omavalitsus ei ole kaevandamisloa andmisega nõustunud. Paragrahv 34 lõike 2 kohaselt tohib sellisel

juhul kaevandamisluba anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Samasisulised sätted on MaaPS ka

üldgeoloogilise uurimustöö ja geoloogilise uuringu loa taotlemisel (MaaPS § 14 lg 2 ning § 20 lg 1 p 9 ja

§ 20 lg 2). Riigikohus on lahendis nr 3-3-1-38-10 asunud seisukohale seoses vallavolikogu poolt

geoloogilise uuringu loale nõusoleku andmata jätmise vaidlustamisega, et geoloogilise uuringu loale

nõusoleku andmata jätmine on menetlustoiming. Sellest seisukohast võib järeldada, et ka volikogu poolt

kaevandamisloale nõusoleku andmine on menetlustoiming. HKMS § 45 lõike 3 kohaselt võib

menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see

rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui

menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku

toimingu tegemise. Ülalviidatud lahendis võttis Riigikohus seisukoha, et on põhjendatud võimaldada

kohaliku omavalitsuse poolt nõusoleku andmisest keeldumise vaidlustamist. Sellest tuleneb, et ka

kaevandamisloale nõusoleku andmine on selline menetlustoiming, mida on võimalik kohtus iseseisvalt

vaidlustada. Käesolevas asjas vaidlustatakse haldusorgani tegevust kaevandamisloa väljaandmisel.

Kaebus seondub otseselt keskkonnaküsimustega ning on reguleeritud keskkonnaõiguse normidega.

Riigikohtu lahendis 3-3-1-86-06, mis on tehtud just kaevandamisloa menetlemise käigus tekkinud

vaidlusega, asutakse seisukohale, et keskkonnaküsimuste otsustamisel tuleb lähtuda ettevaatusprintsiibist

ning vajalik on arvestada suurt hulka erinevaid huvisid, pürgides nende tasakaalustamise poole, et leida

konkreetsel juhtumil säästva arengu ning keskkonnakaitse vajadusi arvestav sobivaim lahendus. Kuna

keskkonnaasjade otsustamisel on haldusorganil ulatuslik kaalutlusõigus, saab antava haldusakti sisulise

õiguspärasuse ning eelnimetatud eesmärgi saavutamise tagada üksnes akti andmisele eelnev õiguspärane,

tõhus ja õiglane menetlus. Riigikohus jätkab, märkides, et seetõttu ei saa lahendist tulenevalt olulise

keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisele või vastava tegevusloa andmisele suunatud haldusmenetluse

toimingute vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel lähtuda ainuüksi menetlusökonoomia põhimõttest.

Valdkonna eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omav isik omama avaramat õiguslikku võimalust

vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist. Menetlustoimingu

vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel tuleb arvestada esmalt menetlustoimingu tähtsust ja väidetava

rikkumise olulisust menetluse põhinõuete täitmisel. Menetlustoiming, millega kohalik omavalitsus

otsustab kaevandamisloaga nõustumise, omab olulist tähendust kaevandamisloa taotluse edasisele

menetlusele. MaaPS § 34 lg 1 punkti 16 kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui kohalik

omavalitsus ei ole kaevandamisloa andmisega nõustunud. Paragrahv 34 lõike 2 kohaselt tohib sellisel

juhul kaevandamisluba anda ainult Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Volikogu otsus on vastu võetud

Keskkonnaameti poolt juba ettevalmistatud loa eelnõu alusel. MaaPS § 28 lõike 3 kohaselt saadab loa

andja kaevandamiskoha kohalikule omavalitsusele kaevandamisloa taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu

arvamuse saamiseks. MaaPS § 28 lõike 5 kohaselt, kui kavandatava tegevusega kaasneb keskkonnamõju

hindamise

ja

keskkonnajuhtimissüsteemi

seaduse

tähenduses

oluline

keskkonnamõju,

annab

kaevandamiskoha

kohalik

omavalitsus

nõusoleku

pärast

keskkonnamõju

hindamise

aruande

heakskiitmist. Kohalik omavalitsus annab MaaPS § 28 lõikest 3 tulenevalt seega oma arvamuse tegevust

lubavale või keelavale haldusakti eelnõule. Loa andja on enne kohaliku omavalitsuse käest arvamuse

küsimist jõudnud loa menetlemisega sellisesse etappi, et on ise juba välja selgitanud loa andmise või

andmisest keeldumise alused. Sellest järeldub ühtlasi, et kui Keskkonnaameti poolt ettevalmistatud

kaevandamisloa eelnõu sisu muutub pärast kohaliku omavalitsuse poolt arvamuse saamist oluliselt, siis

peaks Keskkonnaamet muudetud haldusakti eelnõu uuesti kooskõlastama kohaliku omavalitsusega.

Keskkonnaamet on edastanud Padise Vallavolikogule nõusoleku andmiseks otsuse eelnõu „Maavara

kaevandamisloa andmine Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldisel“. Kuna

Keskkonnaamet on nõustunud kaevandamisloa andmisega, siis tähendab kohaliku omavalitsuse nõustuv

seisukoht vältimatult seda, et kaevandamisluba ka väljastatakse. Volikogu otsuse vastuvõtmisel on

ilmselgelt rikutud menetlusnõudeid. Volikogu otsusele kui menetlustoimingule kehtivad haldusmenetluse

seadusest (HMS) tulenevad haldusmenetluse läbiviimise ja diskretsioonireeglid ning õiguse

üldpõhimõtted. Kohaliku omavalitsuse üksusel lasub üldine kohustus hoolitseda vastava valla või linna

säästva arengu kaudu tema elanike heaolu ning neile elamisväärse elukeskkonna loomise eest.

Kaevandamise alustamisel peab kohalik kogukond taluma kaevandamisest tekkivaid negatiivseid

mõjusid. Kaevanduse keskkonnamõju võib seisneda nii vahetus kui ka kaudses, nii koheselt kui ka

tunduvalt hiljem avalduvas mõjus vallas elavate inimeste tervisele ja heaolule, keskkonnale,

kultuuripärandile või varale. Kaevandamise kui tegevusega seotud keskkonnamõju on pikaaegne, antud

juhul taotletakse kaevandamisluba 15-ks aastaks. Kaevandamise tulemusel tekkinud keskkonnamõju on

aga pöördumatu. Seetõttu on kohalikul omavalitsusel kohustus kaevandamisloale nõusoleku andmisel

põhjalikult kaaluda erinevaid asjaolusid ning mh ka kohaliku kogukonna huve. Lahendis 3-3-1-38-10 on

Riigikohus selle seisukohaga nõustunud, öeldes, et MaaPS sätestatud nõusoleku andmise üle otsustamisel

tuleb kohalikul omavalitsusel lähtuda omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvidest. Ka lahendis nr

3-4-1-9-09 tunnistab Riigikohus, öeldes, et kaevandamisloa menetluses on omavalitsusüksustel ka oma

spetsiifilised kohalikust kogukonnast võrsuvad avalikud huvid, mis võivad vastanduda riigi huvidele, et

kaevandamisloa menetluses tuleb kohalikul omavalitsusel kaaluda avalikku huvi kohalikul tasandil.

Keskkonnaametil, arvestades MaaPS §-s 34 loetletud loa andmisest keeldumise ülejäänud aluseid, ei ole

võimalik keelduda loa andmisest põhjusel, et see võiks olla kohaliku kogukonna huvidega vastuolus.

Keskkonnaametil ei ole seda ka põhjust teha, kui kohalik omavalitsus on nõustunud kaevandamisloa

andmisega. Asjaolu, et avalikku huvi kaevandamise vastu kohalikul tasandil tuleb kaaluda kohalikul

omavalitsusel, kinnitab ka MaaPS § 34 lg 2, mille kohaselt tohib sellisel juhul kaevandamisluba anda

ainult Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Isegi kui kohalik omavalitsus on vastu kaevandamisele, on sellise

regulatsiooniga tagatud, et riigil on lõplik sõnaõigus maavarade kaevandamist kui rahvusliku rikkuse

kasutamist puudutavates küsimustes. Sellisel juhul peab aga Vabariigi Valitsus nõusoleku andmisel

kaaluma, millised on need üleriigilised sotsiaalsed, keskkonnahoiu- või majandushuvid, mis siiski

tingivad vajaduse lubade väljastamiseks just konkreetse omavalitsusüksuse territooriumil (Riigikohtu

lahend nr 3-4-1-9-09).

2. Ühes kaebusega esitati ka esialgse õiguskaitse taotlus, milles palutakse kohtul peatada Keskkonnaameti

poolt AS-le Kiirkandur kaevandamisloa „Maavara kaevandamisloa andmine Tatramäe kruusamaardla

Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldisel“ andmise menetlus.

Taotluse kohaselt on kaebuse eesmärgiks teha kindlaks Padise Vallavolikogu otsuse õigusvastasus ning

kohustada Padise Vallavolikogu uuesti läbi vaatama Keskkonnaameti poolt arvamuse andmiseks saadetud

kaevandamisloa eelnõu „Maavara kaevandamisloa andmine Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II

kruusakarjääri mäeeraldisel“. Kaebuse eesmärgi saavutamiseks ning kohtuotsuse täitmise tagamiseks on

vajalik esialgse õiguskaitse korras peatada AS-le Kiirkandur kaevandamisloa „Maavara kaevandamisloa

andmine Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldisel“ andmise menetlus. Kui

kaevandamisloa andmise menetlust ei peatata, on tõenäoline, et Keskkonnaamet väljastab

AS-le Kiirkandur kaevandamisloa kohtumenetluse ajal, sest haldusmenetlus on jõudnud juba

lõppstaadiumisse ning takistavad asjaolud puuduvad. Keskkonnaministri 06.05.2005 määruse nr 36

„Maavara kaevandamisloa taotluse vorm, kaevandamisloa taotlusele, seletuskirjale ja graafilisele lisale

esitatavad

täpsustatud

nõuded,

kaevandamisloa

andmise,

muutmise

ja

ümberregistreerimise

menetlustoimingute tähtajad ja kaevandamisloa vorm“ § 4 lõike 7 kohaselt saadab Keskkonnaamet

taotluse Eesti Maavarade Komisjonile kahe nädala jooksul kohaliku omavalitsuse seisukoha ning avaliku

kuulutamise tulemusel esitatud seisukohtade saamisest arvates. Padise Vallavolikogu on vallavolikogu

otsuse saatnud Keskkonnaametile 30.12.2013. Keskkonnaministri määruse nr 36 § 4 lõike 8 kohaselt teeb

Keskkonnaamet otsuse kohaliku tähtsusega maardlasse kaevandamisloa andmise või andmisest

keeldumise kohta kahe kuu jooksul Eesti Maavarade Komisjoni otsuse tegemisest. Kui kohus kaebuse

rahuldab, siis on Padise Vallavolikogu kohustatud asja uuesti läbi vaatama ning kohalikud elanikud enne

otsuse tegemist ära kuulama ja nende seisukohtadega arvestamist või arvestamata jätmist otsuse tegemisel

põhjendama. Selle tulemusel ei saa välistada, et Padise Vallavolikogu ei nõustu kaevandamisloa

andmisega või nõustub sellega kindlatel kohalikule elanikkonnale sobivatel tingimustel. MaaPS § 34 lg 1

punkti 16 kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui kohalik omavalitsus ei ole kaevandamisloa

andmisega nõustunud. Kaebuse rahuldamise korral ei ole võimalik välistada seda, et Keskkonnaamet on

kohustatud loa andmisest keelduma, kui kohalik omavalitsus ei nõustu kavandamisloa andmisega. Samuti

ei saa välistada seda, et Keskkonnaamet on kohustatud kaevandamisloa andmisel arvestama kohaliku

omavalitsuse seatud tingimusi. Kui kohtumenetluse kestel on Keskkonnaamet kaevandamisloa juba

väljastanud, siis võib olla nende tingimuste täitmiseks vajalik väljastatud kaevandamisluba kas kehtetuks

tunnistada või muuta.

Kaevandamisloa väljastamisel on AS-l Kiirkandur õigus asuda kaevandama Tatramäe kruusamaardla

Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldisel. Kaevandustegevuse alustamisel saab aga ümbritsev keskkond

pöördumatult rikutud. Seega juhul, kui kohus ei peata kaevandamisloa menetlust ning Keskkonnaamet

väljastab kaevandamisloa, on kaebaja olukorras, kus ta on sunnitud kaevandamisloa vaidlustama, et

tagada käesoleva kaebuse eesmärkide täitmine. Kaevandamisluba ei oleks aga vaja vaidlustada, kui

Padise Vallavolikogu viib eelnevalt läbi korrektse haldusmenetluse kaevandamisloale nõusoleku andmise

otsustamisel.

Avalik huvi on tagada õiguspärane haldusmenetlus. Avalik huvi ei saa kindlasti seisneda õigusvastaste

otsuste kehtima jäämises ning seadusega loodud õigustest ilma jätmisel õigusvastase haldusmenetluse

tulemusena. Kohtumenetluse käigus vaidlustatud haldusaktide kontrollimine on avalikes huvides. Antud

juhul ei eksisteeri sellist avalikku huvi kaevandamisloa väljastamiseks, mis kaaluks üles isikute huvi

õiguspärasele haldusmenetlusele. Esialgse õiguskaitse kohaldamisega ei kaasne olukorda, kus haldusakti

vastuvõtmine kaebuse rahuldamata jätmise korral ei ole enam võimalik.

Vaidlustatav haldusakt puudutab AS Kiirkandur õigusi. Enne haldusakti andmist saab AS Kiirkandur

nõuda aga ainult õiguspärase menetluse läbiviimist, mitte aga kaevandamisloa väljastamist. Õiguspärase

menetluse tagamine kaalub üles asjaolu, et AS Kiirkandur soovib alustada kaevandamisega antud

piirkonnas.

Kaebaja on esitanud oma kaebuses põhjalikud seisukohad volikogu otsuse õigusvastasuse kohta, mistõttu

ei saa asuda seisukohale, et kaebus oleks ilmselgelt põhjendamatu.

3. Kohus küsis 20.01.2014 kohtunõudega esialgse õiguskaitse taotlusele vastustaja, eeldatava kolmanda

isiku ja Keskkonnaameti seisukohti.

3.1 Vastustaja asus seisukohale, et esialgse õiguskaitse taotlus tuleb rahuldamata jätta. Vastustaja

hinnangul tuleks kaebus HKMS § 121 lg 2 punkti 1 alusel jätta läbi vaatamata ja kaebeõiguse puudumise

tõttu tagastada. Kaebuse sisulise lahendamise korral tuleks kaebus rahuldamata jätta, kuna vaidlustatud

Padise Vallavolikogu otsuse tegemisel ei ole rikutud kaalutlusotsustuse teostamisel kehtivaid reegleid,

täpsemalt on kõik isikud saanud enda seisukohti korduvalt esitada, nende seisukohtadega on arvestatud ja

otsus on piisavalt motiveeritud.

Padise Vallavolikogu otsus kui menetlustoiming ei ole iseseisvalt vaidlustatav. HKMS § 45 lõike 3

kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada

kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust,

või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või

lõpliku toimingu tegemise. Vaidlustatud otsuse näol on tegemist HMS § 16 lõikes 1 nimetatud

arvamusega, mis kvalifitseeritakse nii kohtupraktika (3-3-1-67-01; 3-3-1-12-07; 3-3-1-79-05;

3-3-1-38-10)

kui

õiguskirjanduse

poolt

menetlustoiminguks.

Üldreegli

kohaselt

ei

saa

menetlustoiminguid

vaidlustada

lahus

lõplikust

haldusaktist.

Kooskõlastusi

nagu

muidki

menetlustoiminguid saab reeglina vaidlustada üksnes koos lõpliku haldusaktiga (vt 3-3-1-38-10;

3-3-1-12-07). Sellest tulenevalt tähendab võimalus vaidlustada menetlustoimingut õiguslikku erandit,

mida on võimalik kohaldada üksnes väga erandlikel juhtudel, näiteks kui rikutakse mittemenetluslikke

õigusi või kui rikkumisega kaasneks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmine

(vt HKMS § 45 lg 3). Kaebaja on ebaõigesti tõlgendanud Riigikohtu lahendit nr 3-3-1-86-06. Nimetatud

asjas on Riigikohus esmalt selgitanud, et kehtiv õigus ei määra, millised menetlusnormide rikkumised on

käsitletavad oluliste menetlusvigadena. Seejärel märkis Riigikohus, et menetlusvea olulisus sõltub

konkreetse haldusmenetluse liigist, eesmärgist ning menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (p 21).

Riigikohus rõhutas, et keskkonnavaldkonna eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omav isik omama

avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust

haldusaktist. Menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel tuleb arvestada esmalt

menetlustoimingu tähtsust ja väidetava rikkumise olulisust menetluse põhinõuete täitmisel (p 23).

Eeltoodust nähtub, et Riigikohus on ühelt poolt küll tunnustanud keskkonnamõjuga küsimuste üle

otsustamisel tehtud menetlustoimingute iseseisvat ehk avaramat vaidlustamise võimalust, kuid on seda

õigust piiranud konkreetse haldusmenetluse liigi, eesmärgi, menetluse õigusliku regulatsiooni eripäraga ja

menetlustoimingu tähtsusega (vt nr 3-3-1-86-06, p 21, 22 ja 24). Teisisõnu ei ole Riigikohus asjas nr

3-3-1-86-06 asunud seisukohale, et kaevandamisloa andmise menetluses oleksid kõik menetlustoimingud

vaidlustatavad kõikide isikute poolt. Vastupidi, Riigikohus on kogu lahendi ulatuses rõhutanud, et

menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine on väga erandlik ning seda õigust saab kasutada vaid väga

erandlikel tingimustel. Seega saab asja nr 3-3-1-86-06 pinnalt teha vaid ühe selge järelduse — kohalikul

omavalitsusel on kaevandamislubade menetluses õigus vaidlustada teatud spetsiifilisi toiminguid. Kõik

ülejäänud järeldused, sh kaebaja seisukoht, tähendab analoogiat ja laiendatud tõlgendamist ning ei ole

täpselt tagasi juhitav Riigikohtu poolt väljendatud seisukohale ei sisulises ega grammatilises mõttes.

Riigikohtu lahendi nr 3-3-1-86-06 pinnalt ei saa asuda seisukohale, et kaebajal on kaebeõigus ka antud

asjas vaidlustatud menetlustoimingu (nõusoleku andmine) suhtes. Kaebaja on HKMS § 45 lõike 3 ja

Riigikohtu lahendite nr 3-3-1-38-10 ja 3-3-1-86-06 tõlgendamisel valesti kohaldanud õiguse tõlgendamise

reegleid. Süstemaatilise tõlgendamise meetodi kohaselt, täpsemalt tõlgendamise põhimõtte singularia non

sunt extendenda tuleb iga õiguslikku erandit tõlgendada kitsendavalt ja erandite osas ei ole võimalik

kohaldada analoogiat. Järelikult tuleb kitsendavalt tõlgendada nii HKMS § 45 lõike 3 sõnastust —

menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise — kui ka

kaebaja poolt viidatud Riigikohtu lahendeid. Vastasel korral õõnestatakse laiendava tõlgendusega

HKMS § 45 lõike 3 tähendust ja mõtet. Selle tulemusel ei oleks menetlustoimingute vaidlustamine enam

erandlik õiguslik võimalus erandlike juhtumite reguleerimiseks, vaid menetlusosaliste taktikaline valik.

Tänase õigusliku regulatsiooni taustal tuleb lahendada kahtluse korral olukord selliselt, et isikul puudub

menetlustoimingu vaidlustamise õigus. Kaebaja Riigikohtu lahendite nr 3-3-1-38-10 ja 3-3-1-86-06

tõlgendus on vastuolus Riigikohtu praktikaga.

Lahendis nr 3-3-1-38-10 lahendas Riigikohus juhtumit, kus kohaliku omavalitsuse volikogu oli keeldunud

nõusoleku andmisest. Antud asjas aga on volikogu nõustunud kaevandamisloa andmisega. Sellest

tulenevalt on tegemist põhimõtteliselt täiesti erinevate asjaoludega ja vastavalt sellele ka erineva

õigusliku olukorraga. Nimelt tuleb Riigikohtu väljakujunenud praktika kohaselt eristada heakskiitu või

nõusoleku heakskiidu andmata jätmisest või keeldumisest. Negatiivse sisuga menetlustoiming on kui

menetlust piirav toiming olemuslikult erinev positiivse sisuga menetlustoimingust, mis ei piira menetluse

kulgemist ja isikute võimalusi. Näiteks ei pidanud Riigikohus asjas nr 3-3-1-12-07 võimalikuks

vaidlustada iseseisvalt maavanema heakskiitu üldplaneeringut muutvale detailplaneeringule. Antud

seisukohta korrati veel asjas nr 3-3-1-1-10, mille kohaselt ei ole maavanema poolt antava kooskõlastuse

kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik. Riigikohus täpsustas seejuures taas, et

selle menetlustoimingu vaidlustamine eraldi on kohtupraktika kohaselt võimalik üksnes juhul, kui

järelevalveotsusest tuleneb siduv keeld. Sama on Riigikohus leidnud ka ehitusloa menetluses antavate

kooskõlastuste kohta (3-3-1-67-01) ning planeerimisseaduse (PlanS) alusel Keskkonnaministeeriumi

antud kooskõlastuse kohta (3-3-1-1-10). Riigikohus on lubanud menetlustoimingute vaidlustamist vaid

sellistel juhtumitel, kui ühe haldusorgani seisukoha või arvamuse andmise järel saab rääkida siduvast

keelust, mis on teisele haldusorganile kohustuslik ning see mõjutab vältimatult ka kogu järgnevat

haldusmenetlust.

Kui võimaldada kohaliku omavalitsuse nõusoleku kui menetlustoimingu iseseisvat vaidlustamist, siis

tähendab see kohaliku omavalitsuse rolli ületähtsustamist maavarade uurimise ja kaevandamise

valdkonnas. Riigikohus on asjas nr 3-4-1-9-09 selgitanud, et omavalitsusüksustel ei ole võimalik

mõjutada maardla moodustamise otsustamist. Riigikohus täpsustas samas asjas veel (p 29), et peab olema

tagatud see, et riigil oleks lõpliku otsuse tegemise õigus maavarade uurimist ja kaevandamist kui

rahvusliku rikkuse säästlikku kasutamist puudutavates küsimustes. Niisugune eesmärk tuleneb eelkõige

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 5. Eeltoodust nähtub, et kohaliku omavalitsuse volikogu poolt

kaevandamisloa

menetluse

raames

antud

nõusolekut

ei

saa

lugeda

määrava

tähendusega

menetlustoiminguks, mille vältimatu tagajärg on kaevandamisluba, ega mitte kuidagi samastada lõpliku

otsustusega (kaevandamisloaga). Selline tõlgendus on otseselt vastuolus Riigikohtu seisukohaga, mille

kohaselt on just riigil valitsev ja juhtiv positsioon maavarade küsimustes. Kokkuvõttes ei ole asjas

täidetud HKMS § 249 lõikes 3 sätestatud perspektiivikuse kriteerium.

Kaebusel puudub ka sisuline perspektiiv, kuivõrd vaidlustatud otsuse tegemisel ei ole rikutud

kaalutlusreegleid, kõik isikud on saanud enda seisukohti korduvalt esitada ning nende seisukohtadega on

arvestatud (mis ei tähenda alati aga nendega nõustumist). Kaebaja on pika aja jooksul väga erinevates

vormides saanud korduvalt võimaluse esitada oma seisukohti ja on seda korduvalt ka teinud: 20.11.2008

esitas kaebaja Padise Vallavalitsusele vastulause geoloogiliste uuringute taotlusele kooskõlastuse andmise

kohta koos Keskkonnaministrile esitatud Audevälja ja Määra küla elanike poolt allkirjastatud

pöördumisega. 26.04.2010 esitasid Audevälja piirkonna elanikud ja kinnistuomanikud (sh kaebaja) Padise

Vallavalitsusele taotluse Padise valla üldplaneeringusse muudatuste sisseviimiseks Audevälja küla

territooriumil. Taotlusega nõuti kõigi kaevandamislubade menetlemise peatamist Audevälja piirkonnas

kuni uue üldplaneeringu vastuvõtmiseni või kehtivasse üldplaneeringusse muudatuse sisseviimist,

eesmärgiga, et kaevandamislubade kooskõlastamine riigimetsa kinnistutele 56202:002:0126 ja

56202:002:0280 oleks välistatud. 24.10.2011 toimus kaevandamisega kaasneva keskkonnamõju

väljaselgitamiseks keskkonnamõju hindamise (KMH) avalik arutelu, millele saatis oma kirjalikud

küsimused ka kaebaja. Juunis 2012 koostati Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldise kasutuselevõtuga

seotud KMH aruanne. Muuhulgas oli KMH-s arvestatud ka kaebaja esitatud küsimuste ja seisukohtadega,

mis on KMH aruandele lisatud. 09.08.2012 teatas Keskkonnaameti Harju-Järva-Rapla regioon internetis

Padise valla koduleheküljel Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldise kasutuselevõtuga seotud KMH

aruande avaliku väljapaneku ja avaliku arutelu toimumisest. Teate kohaselt pidi KMH aruande avalik

arutelu toimuma Padise vallamaja saalis kolmapäeval 05.09.2012 kell 14.00. 05.09.2012 toimus korduv

KMH aruande avalik koosolek, millel osalesid mitmed Audevälja küla elanikud. 01.02.2013 teatas

Keskkonnaameti Harju-Järva-Rapla regioon internetis Padise valla koduleheküljel Tatramäe II

kruusakarjääri mäeeraldise kasutuselevõtuga seotud täiendatud KMH aruande avaliku väljapaneku ja

avaliku arutelu toimumisest. Teate kohaselt, kuna KMH aruande 05.09.2012 avaliku arutelu eelselt esitati

arvamus, et arutelu varase alguskellaaja tõttu on piiratud tööinimestel osalemine, otsustati peale KMH

aruande täiendamist viia läbi täiendav koosolek, kus kohalik kogukond saab arendajalt ja ekspertrühmalt

küsimusi küsida. Täiendava koosoleku toimumisajaks määrati 13.02.2013 Padise Vallavalitsuse saalis

kell 18.30. 18.02.2013 korrati kohaliku kogukonna nõudmisel KMH aruande avalikku väljapanekut ja

korraldati täiendav avalik arutelu kellaajal, mil kõigil soovijatel oli võimalik arutelust osa võtta. KMH

arutelul osales ka kaebaja. 21.08.2013 kiideti KMH täiendatud ja parandatud aruanne Keskkonnaameti

poolt heaks. Eelnevalt lisati kaevandusloa eelnõusse piiranguid ja tingimusi, mis olid välja pakutud

kaebaja poolt. Kaebaja palus KMH raames hinnata ka kaevandamisloaga seotud sotsiaalmajanduslikke

väärtusi, mis on KMH aruandesse sisse toodud ja selles käsitlemist leidnud. KMH täiendatud ja

parandatud aruannet ei ole vaidlustatud. Alates 22.10.2013 nelja nädala jooksul oli Tatramäe

kruusamaardla Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldise kaevandamise loa eelnõu kirjalikus vormis ja

kaartidega vallavalitsuses kõigile tutvumiseks välja pandud. Siinjuures on oluline märkida, et nelja nädala

jooksul ei käinud kaevandamise loa eelnõuga tutvumas mitte ükski isik, sh kaebaja. 27.11.2013 avaldati

internetis Padise valla koduleheküljel Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldise kasutuselevõtuga seotud loa

andmise eelnõu avalikustamise teade. Teates avaldati, et avalik arutelu toimub 04.12.2013 kell 18.30

Padise Vallavalitsuse volikogu saalis, aadressil Padise küla, Padise vald. 04.12.2013 toimus Tatramäe

kruusamaardla Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldise kaevandamise loa eelnõu avalik istung. Istungist

võttis osa teiste hulgas ka kaebaja. Kaevandamise loa eelnõu avaliku istungi arutelu puudutas

konkreetseid ettepanekuid kaevandamisloa menetluse osas, näiteks Audevälja külaseltsi poolt tehtud

ettepanek, et üldse mitte välja anda, kui selleks on piisavad argumendid või täiendavaid tingimusi esitada

kaevandamisele. Istungil kuulati ära ka kaebaja konkreetsed ettepanekud kaevandamisloa menetluse osas.

08.12.2013 saadeti Audevälja küla kogukonna nimel volikogule põhjendustega taotlus Tatramäe II

kaevandusloale kooskõlastuse mitteandmiseks. 13.12.2013 toimus Padise Vallavolikogu eelarve- ja

majanduskomisjoni laiendatud koosolek, kus toimus Tatramäe II teemaline arutelu ja kaebaja

seisukohtade arutelu. Koosolekul arutati ükshaaval läbi kõik kaebaja 08.12.2013 esitatud vastuväited

kaevandamisloa kohta positiivse arvamuse andmisele. Koosolekul osalejad leidsid, et volikogu peab

otsustamisel lähtuma avalikust huvist ning arvestama kõikide vallaelanikega, kaaluda tuleb tehtava otsuse

võimalikke positiivseid ja negatiivseid tagajärgi avaliku huvi seisukohalt, kuid silmas tuleb pidada ka

ettevõtja huve. 17.12.2013 saadeti kõigile volikogu liikmetele protest volikogu otsuse eelnõule

“Arvamuse andmine Keskkonnaameti Harju-Järva-Rapla regiooni korralduse eelnõule „Maavara

kaevandamisloa andmine Tatramäe kruusamaardla Tatramäe II kruusakarjääri mäeeraldisel““, milles olid

ära toodud nii volikogu ja vallavalitsuse varasemad seisukohad, kui ka väljavõtted elanikkonna poolt

volikogule ja vallavalitsusele esitatud seisukohtadest Audevälja küla karjääride suhtes. 18.12.2013 toimus

Padise Vallavolikogu 8. koosseisu 4. istung, millest võttis osa ka kaebaja. Enne istungi algust anti üle 14-l

lehel 184 allkirjaga petitsioon “Ei uutele kruusakarjääridele Audevälja küla piirkonnas!” Muuhulgas

esines koosolekul sõnavõtuga ja esitas oma arvamuse ka kaebaja juhataja Helen Kooviste. Kirjeldatud

asjaoludest nähtub üheselt, et kaebajal on olnud korduvalt võimalus osaleda vaidlusaluse

kaevandamisloaga seotud haldusmenetluses ning selle käigus on kaebaja korduvalt esitanud enda

seisukohti. Kaebaja on osalenud ka vaidlusaluse otsuse tegemisele eelnenud vallavolikogu istungil

(18.12.2013), esinenud seal sõnavõtuga. Kaebaja kaebuse eesmärk on saavutatud juba haldusmenetluse

käigus toimunud ärakuulamisega. Seega on kaebus alusetu ning tuleks sisulise lahendamise korral jätta

rahuldamata. Arvestades ülalkirjeldatud kaasamise protsessi, täpsemalt selle ajalist kestvust (24.10.2011–

18.12.2013) ning korduvat kohalike elanike ärakuulamist, saab asuda vaid ühele seisukohale — kui

Padise Vallavolikogu peaks haldusmenetluse uuesti läbi viima, siis on välistatud, et volikogu ei nõustuks

kaevandamisloa andmisega või nõustuks sellega mingitel muudel tingimustel kui see on kirjas

vaidlustatud otsuses. Volikogu otsus on põhjendatud ja vastab haldusmenetluse reeglitele.

Menetlustoimingute põhjendamisel tuleb arvestada eelkõige haldusmenetluse üldpõhimõtteid (Riigikohtu

lahend nr 3-3-1-62-08). Otsuse lõppjärelduse erinevus kaebaja poolt ärakuulamise käigus esitatud

seisukohtadest ja tehtud ettepanekutest ei tähenda seda, et haldusmenetluse käigus oleks rikutud

menetluse üldpõhimõtteid. Asjas ei saa olla mõistlikku vaidlust selle üle, kas kaebaja on otsuse tegemise

eelselt ära kuulatud. Seega oli volikogu äärmiselt põhjalikult teadlik kaebaja seisukohtadest,

ettepanekutest ja volikogul oli nendega otsuse tegemisel võimalik arvestada. Otsuse tekst viitab otsuse

tegemisel arvestatud asjaoludele. Samuti kajastab asjakohaseid kaalutlusi otsuse lisa. Samuti nähtub

erinevate aspektide kaalumine otsuse protokollist. Järelikult vastab otsus piisavalt haldusmenetluse

üldpõhimõtetele ning on õiguspärane. Kokkuvõttes on eeltoodu pinnalt selge, et kaebus on sisuliselt

ilmselgelt perspektiivitu ning selle sisulise lahendamise tulemuseks on kaebuse rahuldamata jätmine.

Kaebaja õiguste hilisem kaitse ei ole raskendatud ega võimatu. Kaebaja pole põhjendanud seda, milles

seisneb või võiks seisneda tema pöördumatu õiguste rikkumine. Kaebaja poolt esitatud esialgse

õiguskaitse taotluse põhjendustest ei nähtu, kuidas võiks just kaebaja poolt vaidlustatud otsus kui

menetlustoiming põhjustada kaebajale sellise tagajärje, mis muudaks kohtuotsuse täitmise raskemaks või

võimatuks. Kaebaja on ka ise märkinud, et kaevandustegevuse eelduseks on kaevandamisloa olemasolu

ning selle vaidlustamine kaebaja poolt on võimalik sõltumata käesoleva esialgse õiguskaitse taotluse

lahendist. Seega ei saa esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmine mitte kuidagi raskendada või

muuta võimatuks kohtuotsuse täitmist. Asjaolu, et Keskkonnaamet väljastab kaevandamisloa

kohtumenetluse ajal, ei ole mitte kuidagi iseloomustatav kui kaebaja hilisemat õiguste kaitset raskendava

või võimatuks muutva asjaoluna HKMS § 249 lõike 1 mõttes. Kaebaja ei ole seadnud kahtluse alla seda,

et antud asjas võiks esialgse õiguskaitse rakendamata jätmine põhjustada kaevandustöödega alustamise

selliselt, et kaebajal puuduks võimalus vahetult enne seda enda õigusi kaitsta, näiteks kaevandamisloa

vaidlustamisega. Seega pole asjas täidetud HKMS § 249 lõike 1 tingimused ning esialgse õiguskaitse

taotlus tuleks jätta rahuldamata ka sellel põhjusel. Kuna vaidlustatud otsusega ei saa kaebajale tekkida

pöördumatuid tagajärgi, siis puudub esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamiseks alus ka siis, kui kaebus

oleks perspektiivikas.

Antud asjas tuleb avalikku huvi kaevandamisloa väljastamise menetluse jätkuvuse ning selle menetluse

õiguspärasuse tagamise mõttes hinnata just konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades. Nimelt on kaebaja

vaidlustanud menetlustoimingu, mille iseseisev vaidlustamine ei ole võimalik, õiguspärasuse; kaebus ei

ole põhjendatud ka sisuliselt, sest kaebaja on korduvalt ära kuulatud; ning pole võimalik nimetada

pöördumatuid tagajärgi, mille ärahoidmiseks tuleks rakendada esialgset õiguskaitset. Kirjeldatud

asjaoludest tulenevalt saab asuda seisukohale, et avalikes huvides on haldusmenetluse ehk

kaevandamisloa menetluse jätkumine. Teiste sõnadega ei ole avalikes huvides haldusmenetluse peatamine

kaebaja poolt välja toodud asjaoludel. Menetlustoimingu vaidlustamise korral on avalik huvi menetluse

jätkamise vastu kaalukam, kui huvi menetluse õiguspärasuse vastu. Kaebajal on võimalik tulevikus enda

õigusi kaitsta kaevandamisloa vaidlustamisega. Sellest tulenevalt kaalub avalik huvi menetluse jätkamise

tähenduses kuni kaevandamisloa väljastamiseni üles huvi õiguspärase haldusmenetluse osas. Antud

seisukoha õigsust kinnitab ka HKMS § 45 lõike 3 regulatsioon, mis piirab menetlustoimingute

vaidlustamist ja seeläbi ka haldusmenetluse peatamist esialgse õiguskaitse korras. Arvestada tuleb ka

kaevandamisloa taotleja huve, mis samuti saavad riivatud haldusmenetluse venimise korral.

Kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus ei täida HKMS § 249 lõike 3 tingimusi ning tuleb jätta ka sellel

põhjusel rahuldamata.

3.2 AS Kiirkandur asus seisukohale, et esialgse õiguskaitse taotlus tuleb jätta rahuldamata.

Menetlustoiming ei ole iseseisvalt vaidlustatav. Esialgse õiguskaitse kohaldamise eesmärk on

põhivaidluse tulemuse selgumiseni oma õigusi kindlustada või kahjulikke mõjutusi tõrjuda. Käesoleval

juhul on põhivaidluse tulemus juba nüüd ettenähtav — kaebusega taotletav jääb saavutamata tulenevalt

asjaolust, et kaebust ei saa menetleda. Riigikohus on asunud seisukohale, et kohaliku omavalitsuse

seisukoht loa menetluse raames on menetlustoiming — tegemist on osaga loa taotluse menetlusest, mis

lõpeb loa andmise või sellest keeldumisega. Tegemist ei ole iseseisva haldusakti ega toiminguga

(Riigikohut lahend nr 3-3-1-38-10). Kohaliku omavalitsuse nõustumine kaevandmisloa andmisega, s.o

menetlustoiming, ei ole iseseisvalt vaidlustatav. Riigikohtu lahenditest nr 3-4-1-9-09 ja 3-3-1-38-10

tuleneb, et menetlustoimingutena on eraldiseisvana vaidlustatavad Vabariigi Valitsuse nõusolek

(geoloogilise uuringu) loa andmiseks ja kohaliku omavalitsuse volikogu poolt (geoloogilise uuringu) loa

andmisele heakskiidu andmisest keeldumine. Esimene neist on Riigikohtu seisukohta arvestades

vaidlustatav kohaliku omavalitsusüksuse poolt selle omavalitsuse enesekorraldusõiguse riive tõttu. Teine

on vaidlustatav, kuivõrd see on loa andjale siduv ja selle hilisem kohtulik ega haldusesisene kontroll ei

ole võimalik. Viidatud lahenditest on üheselt järeldatav, et kaebajal (esialgse õiguskaitse taotlejal) ei ole

võimalik kohaliku omavalitsuse nõusolekut kaevandamisloa andmiseks vaidlustada. Riigikohtu

lahenditest ei tulene selle menetlustoimingu eraldiseisva vaidlustamise lubatavus. Kohaliku omavalitsuse

nõustumine kaevandamisloa andmisega ei ole, erinevalt keeldumisest, loa andjale siduv. Loa andmise

menetlus viiakse lõpule HMS-kohase avatud menetluse põhimõtteid järgides, juhindudes MaaPS

sätestatust. Sealjuures võib loa andja, olenemata kohaliku omavalitsuse volikogu nõusolekust, otsustada,

kas luba anda või mitte anda (vastavalt õigusaktides sätestatud loa andmise ja sellest keeldumise

regulatsioonile). Kohalik omavalitsus kaalub nõusoleku andmise üle otsustamisel omavalitsusüksuse ja

kohaliku kogukonna huvidest, s.o avalikust huvist lähtuvaid aspekte. Kaebaja väidetav õiguste riive

seostub ainult ja üksnes erahuviga, mille osas tuleb seisukoht võtta loa andjal (Keskkonnaamet). Kohaliku

omavalitsuse volikogu avalikest huvidest lähtuva otsuse kohtulik kontroll lähtudes kaebaja erahuvist ei

ole vajalik.

Kaebaja taotletud esialgse õiguskaitse abinõud ei saa kaebaja kaebust ja esialgse õiguskaitse taotlust

arvestades kohaldada. Kaebaja palub halduskohtul kohaldada HKMS § 251 lg 1 punkti 1 kohast esialgse

õiguskaitse abinõud, mis seisneb vaidlustatud haldusakti kehtivuse või täitmise peatamises. Seda esialgse

õiguskaitse abinõud kohaldatakse eelkõige tühistamiskaebuse puhul. Kaebaja taotlus on vaidlustatud

toimingu õigusvastasuse tuvastamine ja uue toimingu tegemiseks kohustamine. Esialgse õiguskaitse

taotlus ei ole põhivaidluse esemest tulenevalt lubatav. Kaebaja ei ole märkinud, kas ta soovib haldusakti

täitmise või kehtivuse peatamist. Kaebaja on palunud peatada mitte vaidlustatud haldusakti, s.o Padise

VVK 18. 12. 2013 otsuse nr 13, kehtivuse või täitmise, vaid kolmanda isiku taotluse alusel kaasatud

haldusorgani, Keskkonnaameti, poolt läbiviidava kaevandamisloa andmise menetluse. Esialgse

õiguskaitse määruse adressaat saab olla ainult vastustaja, mitte haldusorgan, mille kaasamist kaebaja

taotleb.

Vastavalt HKMS § 151 lg 1 punktile 1 jätab kohus kaebuse läbi vaatamata kui ilmnevad seadustiku § 121

lõikes 1 sätestatud asjaolud. Vastavalt HKMS § 121 lõikele 1 tagastab kohus kaebuse määrusega selle

esitajale, kui vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. Menetlustoiming, mille suhtes kaebus

esitati, ei ole vaidlustatav ja selle vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Esialgse

õiguskaitse taotlus ei ole lubatav, kui põhivaidluse ese ei kuulu halduskohtu pädevusse. Kaebus on

perspektiivitu. Esialgse õiguskaitse taotlus on seega põhjendamatu.

3.3 Keskkonnaamet asus järgnevale seisukohale. Kohaliku omavalitsuse nõusoleku andmine

kaevandamisloa taotluse menetluses MaaPS § 28 lõike 3 kohaselt on menetlustoiming (Riigikohtu lahend

nr 3-3-1-38-10). Tegemist on osaga kaevandamisloa taotluse menetlusest, mis lõpeb loa andmise või

sellest keeldumisega. Riigikohus on samas lahendis märkinud, et kohaliku omavalitsuse seisukohad on

loa andjale siduvad ning neid ei saa edasise menetluse käigus ümber hinnata ka Vabariigi Valitsus,

mistõttu on põhjendatud võimaldada kohaliku omavalitsuse poolt nõusoleku andmise vaidlustamist.

Seega on kaebuse esitamine lubatav.

Keskkonnaameti hinnangul võib kaevandamisloa haldusmenetluse jätkamine ja menetluse tulemusena

antav lõplik haldusakt olukorras, kus on vaidlustatud kohaliku omavalitsuse poolt nõusoleku andmine,

kaasa tuua sisuliselt mitte õiguspärase haldusakti väljaandmise juhul, kui kohtumenetluse lõppedes

kohalik omavalitsus otsustab anda vastupidise arvamuse kaevandamistegevusele. HMS § 53 lg 1

punktist 1 ja lg 2 punktist 2 tulenevalt võib kaevandamisloa väljastada ka edasilükkava

kõrvaltingimusega, mille kohaselt kaevandamisluba jõustub alles siis, kui taastub vaidlustatud kohaliku

omavalitsuse arvamuse kehtivus. Säärase tingimusliku kaevandamisloa kehtestamisega kaasneb risk, et

arendaja, käesoleval juhul AS Kiirkandur poolt tehtud kulutused osutuvad asjatuks. Riigikohus märkis

lahendis nr 3-3-1-56-08, et kuigi haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka kaevandamisloa andmise

menetluse sätted otseselt ei käsitle menetluse peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas

haldusmenetluse üldpõhimõtetega olukorras, kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige

otsustamise. Lahendis nr 3-3-1-62-08 on Riigikohus märkinud, et eesmärgipäratu ja õigusvastane oleks

menetluse peatamine juhul, kui peatamise aluseks olevad asjaolud ei saaks kuidagi mõjutada taotletud

haldusakti andmist. Seega võib asuda seisukohale, et kaevandamisloa menetluse peatamine võib olla

vajalik asja õigeks otsustamiseks ja samas sõltub kaevandamisloa menetluse jätkamine eeskätt sellest,

kuidas arendaja riski hindab.

Keskkonnaamet peab vajalikuks märkida ka, et HKMS § 251 lg 1 punkti 2 järgi saab kohus keelata vaid

vaidlustatava haldusakti andmise või toimingu tegemise. Kaevandamisluba ei ole antud juhul

vaidlustatud. Kohus saaks kaevandamisloa menetluse peatada juhul, kui kaebuses taotletakse

HKMS § 37 lg 1 punkt 3 kohaselt kaevandamisloa andmise keelamist (analoogselt Riigikohtu lahendiga

nr 3-3-1-13-04).

4. HKMS § 249 lõikest 1 tulenevalt võib halduskohus igas menetlusstaadiumis kaebaja põhjendatud

taotluse alusel või oma algatusel teha määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul

võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. Esialgse

õiguskaitse funktsiooniks on seega põhivaidluse tulemuse efektiivsuse tagamine. Teisisõnu peaks esialgse

õiguskaitse kohaldamine ära hoidma olukorra, kus põhivaidluse lahendamine ei ole kaebaja jaoks

tulemuslik. Sellega on esialgse õiguskaitse esmaseks ülesandeks kindlustada vaieldavad õiguspositsioonid

põhivaidluse ajaks, tagades kohtuvaidluse ajaks õigusrahu.

Esialgse õiguskaitse taotluse lahendab kohus põhjendatud määrusega viivitamata, või kui ta peab

vajalikuks kuulata eelnevalt ära menetlusosalisi, võib kohus esialgse õiguskaitse taotluse lahendada ka

hiljem (HKMS § 252 lg 1). Kohus arvestab esialgse õiguskaitse määruse tegemisel avalikku huvi ja

puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid

tagajärgi. Esialgse õiguskaitse vajaduse äralangemisel jätab kohus taotluse läbi vaatamata.

5. Kohus leiab, et käesoleval juhul ei ole esialgse õiguskaitse taotlus lubatav, kuna kaebajal puudub õigus

antud kaebusega halduskohtu poole pöördumiseks.

HKMS § 44 lõike 2 kohaselt võib muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks,

kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. Valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni kaebeõiguse

eeldusteks on keskkonnakaitse valdkonnas kehtestatud haldusakti või sooritatud toimingu vaidlustamine

ning vaidlustatav haldusakt või toiming peab olema seotud keskkonnaorganisatsiooni keskkonnakitseliste

eesmärkidega või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. Kohus ei kahtle, et kaebaja näol on

tegemist valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooniga HKMS § 292 lg 2 punkti 1 tähenduses, kelle senine

keskkonnakaitseline tegevusvaldkond on hõlmanud mitmeid Audevälja piirkonna geoloogilise uuringu ja

kaevandamislubade menetluses osalemisi (edendades seeläbi oma tegevusega keskkonnakaitset).

Kaevatava otsuse näol ei ole aga tegemist keskkonnakaitse valdkonnas sooritatud toiminguga nagu

käsitletakse HKMS § 292 lõikes 1, vaid menetlustoiminguga (tegemist on osaga kaevandamisloa taotluse

menetlusest, mis lõpeb loa andmise või sellest keeldumisega). Toimingutel ja menetlustoimingutel tuleb

teha selget vahet. Toimingul puudub regulatiivsus. Toimingu puhul ei ole nõutav selle eelnev

põhjendamine ning põhjendused tuleb esitada isiku nõudmisel (HMS § 108) või toimingu õiguspärasuse

kontrollimisel vaide- või kohtumenetluses (vt Riigikohtu lahend nr 3-3-1-19-13). Menetlustoiminguid

tuleb aga põhjendada, milline nõue tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest (vt Riigikohtu lahend

nr 3-3-1-62-08). Samuti eristatakse toimingust menetlustoimingut HKMS § 45 lõikega 3 sätestatud

kaebeõiguse piiranguga, välistades seeläbi menetlustoimingu vaidlustamiseks teiste hulgas valitsusvälise

keskkonnaorganisatsiooni

kaebeõiguse.

Seetõttu

ei

ole

kaebajal

valitsusvälise

keskkonnaorganisatsioonina võimalik Padise Vallavolikogu antavat nõusolekut kui kaevandamisloa

taotluse menetluses teostatavat menetlustoimingut vaidlustada.

Lisaks eeltoodule puudub kaebajal kaebeõigus, kuivõrd Padise Vallavolikogu nõusolek kui

kaevandamisloa andmise menetluses antav menetlustoiming ei ole iseseisvalt vaidlustatav. MaaPS § 28

lõike 3 järgi on kohaliku omavalitsuse üksusel õigus esitada kaevandamisloa menetluses oma seisukoht,

kui kavandatav maardla asub tema haldusterritooriumil. Maapõueseaduse § 34 lg 1 punkti 16 kohaselt

keeldutakse kaevandamisloa andmisest kui kohalik omavalitsus ei ole kaevandamisloa andmisega

nõustunud. Ehkki kaebajal on õigus seaduspärasele haldusmenetlusele, ei anna see kaebajale piiramatut

õigust kõigi haldusmenetluse toimingute iseseisvaks vaidlustamiseks. Riigikohus on korduvalt avaldanud

seisukohta, et haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus

vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga, ning et menetlustoimingute iseseisev vaidlustamine on

lubatav vaid erandlikel juhtudel: kui menetlustoiming rikub isiku õigusi, sõltumata menetluse

lõpptulemusest, või kui menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus on

võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane ning menetluslik

rikkumine muudab haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks

(Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-8-02, 3-3-1-86-06, 3-3-1-48-11).

Kohus nõustub kaebajaga, et kohaliku omavalitsuse keeldumine kaevandamisloa andmisest on loa andjale

siduv, arvestades, et ei loa andja ega ka Vabariigi Valitsus ei saa ümber hinnata kohaliku omavalitsuse

seisukohti, sh hinnata nende õiguspärasust. Seetõttu on ka kohaliku omavalitsuse keeldumine

kaevandamisloa väljastamiseks kohtulikult kaevatav juba enne kaevandamisloa andmist (vt Riigikohtu

lahend nr 3-3-1-38-10). Praegusel juhul on aga tegemist olukorraga, kus kohalik omavalitsus on

kaevandamisloa andmisega nõustunud. Arvestades, et maavarade kaevandamise otsused kuuluvad riigi

pädevusse (vabariigi valitsuse seaduse (VVS) § 61 lg 1), s.o maavarade kasutamise üle otsustamine on

haaratud riigi kompetentsi (MaaPS § 4), on maavara kasutamise üle otsustamine kahtlemata riigi

ülesanne. Kui kohalik omavalitsus otsustab kaevandamisloa andmiseks nõusoleku anda, ei tulene sellest

loa andjale kohustust luba kindlasti väljastada. Seetõttu ei saa kohaliku omavalitsuse väidetav

menetlusviga praegusel juhul antava kaevandamisloa õigusvastasust vältimatult tingida. Samuti ei muuda

kohaliku omavalitsuse kaevandamisloa andmise menetluses antav nõusolek väljastatava kaevandamisloa

sisulise õiguspärasuse suhtes hilisemat hinnangu andmist võimatuks. Kohus ei pea võimalikuks, et

kaebaja subjektiivsed õigused oleksid rikutud ka sõltumata kaevandamisloa andmise menetluse

lõpptulemusest. Kaebaja saab valitsusvälise keskkonnaorganisatsioonina vaidlustada ka väljastatavat

kaevandamisluba, milles vajadusel esitada ka esialgse õiguskaitse taotluse.

6. Kui kaebuse aluseks olnud asjaolude õigsust eeldades puudub kaebajal ilmselgelt kaebeõigus, võib

kohus kaebuse HKMS § 121 lg 2 punkti 1 alusel selle esitajale tagastada. Eeltoodud põhjustel leiab

kohus, et antud juhul on kaebeõigus välistatud. Kohus tagastab kaebuse selle esitajatele HKMS § 121 lg 2

punkti 1 alusel.

7. Kuivõrd kaebus tagastatakse kaebeõiguse ilmselge puudumise põhjendusel, jätab kohus esialgse

õiguskaitse taotluse läbi vaatamata. Tasutud riigilõiv vastavalt HKMS § 104 lg 5 punktile 2 tagastamisele

ei kuulu.

/allkirjastatud digitaalselt/

Aili Maasik

Kohtunik