Administrative court dismisses preliminary relief request and returns appeal regarding mining permit suspension.

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kristina Maimann Määruse tegemise aeg ja koht 21.01.2014, Tallinn Haldusasja number 3-14-50069 Haldusasi Paekivitoodete Tehase OÜ kaebus keskkonnaministri 12.12.2013 käskkirja nr 1183 tühistamiseks. Menetlustoiming Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamine, kaebuse tagastamine.

RESOLUTSIOON

1. Jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

2. Tagastada kaebus.

3. Sekretäril saata käesolev määrus menetlusosalistele.

Edasikaebamise kord Määruse peale võib esitada määruskaebuse 15 päeva jooksul määruse ärakirja kättesaamisest Tallinna ringkonnakohtule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 05.09.2007 esitas Paekivitoodete Tehase OÜ Keskkonnaministeeriumile (edaspidi KKM) maavara kaevandamise loa taotluse ehituslubjakivi kaevandamiseks Harju maakonnas Kose vallas Nabala lubjakivimaardlas Tammiku lubjakivikarjääris. Vastustaja algatas 13.01.2009 kirjaga kavandatava tegevuse kohta keskkonnamõju hindamise. 23.04.2008 esitas kaebuse esitaja vastustajale maavara kaevandamise loa taotluse ehituslubjakivi kaevandamiseks Harju maakonnas Saku vallas Nabala lubjakivimaardlas Tagadi lubjakivikarjääris. Vastustaja algatas 13.04.2009 kirjaga kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamise. 14.07.2009 esitas kaebuse esitaja vastustajale geoloogilise uuringu loa taotluse lubjakivi uurimiseks Harju maakonnas Saku vallas Nabala lubjakivimaardlas Tammiku II uuringuruumis.

MTÜ Tuhala Looduskeskus esitas 04.02.2010 KKM-le ettepaneku Nabala Maastikukaitseala moodustamiseks, mille eesmärk on maastiku kaitse – unikaalse maa-aluste jõgede võrgustikuga karstivälja veerežiimi säilitamine ning põhjavee ja karsti kaitse, samuti alal leiduvate väärtuslike elupaikade ja liikide soodsa seisundi tagamine ning väärtusliku looduskeskkonna säilitamine.

Viitega MTÜ Tuhala Looduskeskus 09.02.2010 ettepanekule ja looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg-le 6 peatas KKM kantsler 08.06.2011 käskkirjaga nr 825 eelpoolnimetatud maavara kaevandamise lubade ja geoloogilise uuringu loa taotluste menetlused.

08.07.2011 vaidlustas kaebaja eelmärgitud käskkirja halduskohtus. Kaebus (haldusasjas nr 3-11- 1689) jäi rahuldamata ning 19.06.2013 Riigikohus kassatsioonkaebust menetlusse ei võtnud. Menetluse peatamist selgitas KKM järgmiselt: „KKM planeerib teha Nabala lubjakivimaardla piirkonna täiendavate geofüüsikaliste, hüdroja geoloogilise uurimistööde, põhjavee liikumise digitaalse modelleerimise ning maardla kasutusele võtmise majandusliku otstarbekuse hinnangu. Uurimistöö tulemuste põhjal tehakse kaalutud otsus Nabala lubjakivimaardla piirkonna kasutusperspektiividest ja selle alusel on võimalik jätkata kaevandamislubade taotluste menetlemist ning kinnitada või ümber arvestada keskkonnaregistri maardlate nimistus arvele võetud Nabala lubjakivimaardla varu kategooriad ja mahud. Käesolevas olukorras ei ole täiel määral selge, millistes lõplikes piirides ja millise kaitserežiimiga võetakse ettepanekus kirjeldatud loodusobjekt kaitse alla. Kaevandamislubade taotluste menetluse jätkamine võib viia ebaõige otsuseni, kuna loodusobjekti kaitse alla võtmise korral ei tohi kaitsealusel alal kaevandada ning loa andmisel tuleb tagada kaitstava objekti kaitserežiim. Kaevandamisluba tuleks sel juhul tühistada, kuid kaevandatud alal endist olukorda taastada poleks enam võimalik. Kaevandamislubade ja geoloogilise uuringu loa taotluste menetluste peatamine on vajalik kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või kaitse alla võtmisest keeldumise otsuse tegemiseni. Otsuse, kas ettepaneku alal algatatakse kaitse alla võtmise menetlus või loobutakse sellest, teeb KKM pärast ettepanekule koostatud ekspertiisi ja uurimistöö valmimist. Ekspertiisi ja uurimistöö valmimise eeldatav tähtaeg on 16.12.2013. Kaevandamislubade andmise menetlus saab jätkuda, kui KKM loobub ettepanekus esitatud ala kaitse alla võtmise edasisest menetlusest.“

2. Keskkonnaministri 12.12.2013 käskkirjaga nr 1183 „Nabala looduskaitseala moodustamise ja kaitse-eeskirja menetluse algatamine“ otsustati LKS § 9 lõike 1 alusel, lähtudes § 13 lõikest 1 ja tuginedes MTÜ Tuhala Looduskeskus ettepanekule ja Kalev Sepa poolt 2013.a. tehtud ekspertiisi „Ekspertiis Vabariigi Valitsuse määruse Nabala looduskaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri eelnõule“ tulemustele ja arvestades kavandatava looduskaitseala kõrget loodusväärtust, algatada Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu menetlus Kose, Kiili, Kohila ja Saku vallas asuva Nabala looduskaitseala moodustamiseks.

3. 13.01.2014 esitas Paekivitoodete Tehase OÜ Tallinna Halduskohtusse kaebuse keskkonnaministri 12.12.2013 käskkirjale nr 1183 „Nabala looduskaitseala moodustamise ja kaitse-eeskirja menetluse algatamine“ ja taotluse esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. 20.01.2014 esitas vastustaja vastuse seoses esialgse õiguskaitse taotlusega.

TAOTLUS JA SEISUKOHAD

4. Taotlus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks.

Kaebaja palub peatada esialgse õiguskaitse korras kaevatava käskkirja täitmise või juhul kui kohus loeb käskkirja nr 1183 toiminguks, siis keelata mistahes toimingute tegemine, mis on suunatud Nabala looduskaitseala moodustamise ja kaitse-eeskirja menetluse jätkamisele.

Kaebuse esitaja loataotlusega hõlmatud mäeeraldised jäävad valdavalt kavandatava looduskaitseala sihtkaitsevööndisse.

Kaebuse esitaja leiab, et käskkirja nr 1183 andmisel on oluliselt rikutud vormija menetlusnõudeid ning käskkiri ei ole nimetatud rikkumiste tõttu õiguspärane.

Kaevatava haldusaktiga otsustas vastustaja algatada kaitse alla võtmise menetluse. Nimetatud menetlus jätkub (käskkirja avalikustamisega, avalike aruteludega jne) sõltumata sellest, et kaebuse esitaja on käskkirja vaidlustanud. Menetluse tulemusel vastu võetav haldusakt ei saa olla õiguspärane. Käskkirja täitmise peatamisel ei saa vastustaja jätkata toimingutega, mis võivad hilisemalt osutuda õigusvastasteks. Samuti võib esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel osutuda kohtuotsuse täitmine raskendatuks, kuivõrd menetluse jätkumisel ja järgnevate haldusaktide vastuvõtmisel/toimingute tegemisel ei pruugi käskkirja nr 1183 õigusvastasus tuua kaebajale enam kaasa reaalseid õiguslikke tagajärgi. Kaebuse esitajale võib hüpoteetiliselt jääda üksnes kahju hüvitamise nõue.

Kaebuses väidab kaebaja, et ala kaitse alla võtmise eeldused puuduvad, mida tõendab MTÜ Geoguide Baltoscandia ekspertiis, milline on vastustajale teatavaks tehtud juba 2012 suvel. Selles leitakse, et 90% ulatuses kogu kavandataval maastikukaitseala territooriumil puuduvad igasugused karstiilmingud ning seda ei saa kvalifitseerida nitraaditundlikuks alaks, kus levib karst, samuti puuduvad tõsikindlad andmed maa-aluste jõgede olemasolu kohta. 2013.a tellis vastustaja, peale endale ebasobiva eksperthinnangu saamist, uue ekspertiisi Eesti Maaülikoolilt, mis samuti kaebaja arvates ei kinnita LKS § 7 sätestatud eelduste esinemist. Esmalt menetleti kaitse alla võtmise ettepanekut eesmärgiga hinnata karstinähtuste kaitse alla võtmise vajalikkust. Kui tuvastati 90% ulatuses karstinähtuste puudumine kavandataval kaitsealal, telliti uus ekspertiis, milles keskenduti peamiselt sellele, et hinnata piirkonnas esinevaid looduskooslusi (so taimed, linnud). Ekspertiisis on põhjendusi esitamata märgitud, et karstiilmingud alal esinevad, millest tulenevalt on otstarbekas võtta ala tervikuna riikliku kaitse alla. Sealjuures on hinnatud ala piiridesse arvatud Tuhala maastikukaitseala, kus paikneb Tuhala nõiakaev, mille kaitse on juba tagatud. Samuti on tagatud kaitse Rahaaugu hoiualal ja Tammiku looduskaitsealal. Ekspertiisis ei märgita, miks juba tagatud kaitse ei ole piisav. Ekspertiis on ka muus osas üldsõnaline. Asjaolust, et alal esineb kaitsealuseid liike, ei tulene iseenesest, et neid oleks vajalik kaitsta LKS-i normide alusel.

Kaitse alla võtmine toob kaasa kaebajale oluliste piirangute rakendamise. Kergekäelise kaitse alla võtmisega piiratakse kaebaja omandiõigust õigusvastaselt. Piirang majandustegevusele tekib juba menetluse ajal. Menetluse algatamine peab olema õiguspärane, kui see seda ei ole, siis ei saa olla õiguspärane ka menetluses antav lõplik haldusakt.

5. Vastustaja palub jätta esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata ja kaebuse määrusega läbi vaatamata.

5.1. Käskkiri nr 1183 ei ole haldusväliste isikute suhtes käsitletav toimet omava haldusaktina vaid on menetlustoiming Nabala looduskaitseala kaitse alla võtmise menetluses. Kaitse alla võtmise algatamise otsus on informatiivse iseloomuga (sisaldades infot, milliste loodusväärtuste kaitseks, millistes piirides ja milliste piirangutega kaitset kavandatakse) ja on mõeldud eeskätt haldusorgani sisese töökorralduse korraldamiseks (kes, mida menetluses korraldab). Lõplikuks haldusaktiks on Vabariigi Valitsuse otsus kaitse alla võtmise või sellest keeldumise kohta. Lõpliku otsuse sisu selgub edasiste menetlustoimingute läbiviimisel (avalikustamise ja menetlusosaliste ettepanekute ja vastuväidetega arvestamise tulemusel). Kuivõrd Nabala looduskaitseala kaitse alla võtmise menetluses on avalikustamise osa läbimata, siis on lõplike järelduste tegemine lõpliku haldusakti sisu kohta spekulatiivne.

5.2. Kui käsitleda käskkirja menetlustoiminguna, siis seda saab vaidlustada kohtupraktika kohaselt eraldi vaid juhul, kui see rikub isiku õigusi iseseisvalt ehk menetluse lõpptulemusest sõltumatult ja /või mõjutab igal juhul lõppotsuse sisu. Vastustaja on selgitanud, et ala kaitse alla võtmise kohta lõpliku otsuse sisu selgub peale edasiste menetlustoimingute eeskätt avalikustamise läbiviimist. Seega ei mõjuta kaitse alla võtmise algatamine lõpliku haldusakti sisu. Ka kaebuse esitajal on võimalik avalikustamise käigus esitada enda ettepanekud ja vastuväited ala kaitse alla võtmise kohta. Ärakuulamise tulemusel võib kaitse-eeskirja sisu muutuda. Vastustaja on seisukohal, et kaitse alla võtmise algatamine ei riku kaebuse esitaja õigusi ka iseseisvalt, kuivõrd käskkirja 1183 alusel ei ole kaebuse esitaja õigusi riivatud.

5.3. Kaebuse esitaja arvab ekslikult, et kaitse alla võtmisel lähtutakse ühest konkreetsest loodusobjektist (karstialast). Kaitse alla võtmise ettepanek sisaldab ka teisi loodusväärtusi (haruldased taimed), mille kaitseks kaitseala soovitakse moodustada. Loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek ja selle menetlus ei ole keskendunud ega tohigi keskenduda ühele loodusobjektile, vaid otsustaja peab kaaluma olemasolevate kaitsealade ja seni kaitsmata loodusväärtuste sidumist ühtseks komplekseks kaitsealaks. Vastustaja peab vajalikuks märkida, et ka karstiala on alal olemas. Kaitseala moodustatakse erinevate loodusobjektide kaitseks ja üks loodusobjekt ei pea kogu kaitseala ulatuses 100% esinema.

5.4. Käskkirjast nr 1183 nähtub, et kaitse alla võtmine on algatatud tuginedes Kalev Sepa poolt 2013. a tehtud ekspertiisi „Ekspertiis Vabariigi Valitsuse määruse Nabala looduskaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri eelnõule“ tulemustele. Nimetatud ekspertiisis on välja toodud, millistele LKS § 7 sätestatud kaitse alla võtmise eeldustele loodusobjekt vastab ja miks kaitse alla võtmine on otstarbekas. Kaitse alla võtmise eeldusi ja kaitse alla võtmise otstarbekust ei ole lisaks ekspertiisile viitamisele käskkirjas nr 1183 välja toodud. Analoogiat kohaldades leiab vastustaja, et on selge, et tulenevalt HMS § 56 lõikele 1 võivad kaitse alla võtmise algatamise käskkirja põhjendused esitatud olla kättesaadavas dokumendis, millele on käskkirjas viidatud. Kuivõrd kaebuse esitaja on käskkirjas nr 1183 viidatud ekspertiisi kaebuse lisana esitanud, siis on talle teada, millistele LKS § 7 sätestatud kaitse alla võtmise eeldustele loodusobjekt vastab.

5.5. Kaebuse esitaja on ekslikult avamusel, et MTÜ Geoeducation Center analüüs on LKS § 8 lõike 3 kohaseks ekspertiisiks kaitse alla võtmise ettepaneku suhtes. Vastustaja ei ole kaitse alla võtmise ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ekspertiisi (LKS § 8 lg kohane ekspertiis) MTÜ Geoeducation Center tellinud. Samuti ei ole vastustaja varjanud MTÜ Geoeducation Center analüüsi. Analüüs on Keskkonnaministeeriumi kodulehel ülesse pandud. MTÜ Geoeducation Center analüüs on üks seisukoht paljude seas. Vastustaja juhib tähelepanu ka sellele, et analüüsi koostanud Heikki Bauert on hariduselt geoloog ning ei ole seetõttu kompetentne ümber lükkama taimeökoloogide ja botaanikute andmeid haruldaste ja ohustatud taimeliikide ja elupaikade olemasolu ning esinduslikkuse osas. Analüüs on oma sisult suunatud varude kasutamise võimaluste hindamisele, mitte loodusväärtuste hindamisele ja kaitse tagamisele. Kaebuse esitaja väide nagu oleks sarnased väärtused, mis esinevad kaitse alla võtmise algatamisega hõlmatud alal leitavad ka mujal ei ole millegagi tõendatud ning põhineb internetist kättesaadavatel andmetel metsade leviku kohta. Vastustaja ei välista loodusväärtuste olemasolu ka teistes piirkondades, kuid väärtusi kaitstakse seal, kus need on kindlaks tehtud.

5.6. Kaitse alla võtmise algatamisest keeldumise otsus on kaalutlusotsus ehk sisuline otsus, mille tegemise kompetents ja pädevus on vastustajal. Seetõttu on vastustaja seisukohal, et juhul kui kohus ka leiab, et kaitse alla võtmise algatamise põhjendused ja kaalutlused ei ole kontrollitavad, siis kaitse alla võtmise algatamisest keeldumiseks ei saa vastustajat kohustada. Seega vastustaja leiab, et kaebus on perspektiivitu, menetlus kaitse alla võtmise osas ei lõppeks. Pikeneks üksnes aeg, mille jooksul on loa taotluste menetlus peatatud.

5.7. Vastustaja on seisukohal, et kaebuse esitajal puudub kaebeõigus. Kaebuse esitaja lubade menetlus on peatatud MTÜ Tuhala looduskeskuse kaitse alla võtmise ettepanekust tulenevalt ja LKS § 8 lõike 6 alusel kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või kaitse alla võtmisest keeldumise otsuse tegemiseni. Käskkirjaga nr 1183 kaebuse esitajale piiranguid seatud ei ole.

Kuivõrd looduskaitse alla võtmine toimub avalikes huvides ja seadusandja on pidanud looduskaitse alla võtmise menetlust LKS § 8 lõikega 6 olulisemaks teistest menetlustest võimaldades loodusväärtuste säilimise eesmärgiga teiste menetluste peatamist, siis ei saa kaebuse esitajal olla õiguspärast ootust, et tema kaevandamislubade menetlus viiakse läbi kindlaks määratud menetlustähtaegade jooksul. Seejuures menetluse peatamine katkestab ka menetlustähtaegade kulgemise. Kaebuse esitaja loa menetlused on peatatud enne käskkirja nr 1183 kinnitamist ja talle oli teada, et menetlus on peatatud kuni on tehtud, kas kaitse alla võtmise või kaitse alla võtmisest keeldumise otsus. Seega ei ole kaebuse esitaja seisukoht õige, et käskkirjaga nr 1183 on rikutud tema subjektiivne õigus – tema esitatud loataotluse menetlemisele mõistliku aja jooksul.

Loa taotlejal ei ole õiguspärast ootust loa saamiseks. Seejuures menetluse põhjendatud ajavahemik antud juhul on seotud kaitse alla võtmise otsustamise menetluse läbiviimisega, kuivõrd menetluse tulemusel selgub, millisel kujul ala kaitse alla võetakse. Ning alles kaitse alla võtmise kohta lõpliku otsuse andmisel on võimalik peatatud loataotluse menetlustes õiguspäraseid otsuseid teha. Üheselt selge on, et loodusobjekti hilisema kaitse alla võtmise korral ja kaebaja poolt taotletud avakaevanduse kohasel lubamisel kaevandatud alal endist olukorda taastada ei oleks enam kuidagi võimalik.

Kaebuse esitajale ei kaasne peatatud menetluses seoses kaitse alla võtmise otsustamise menetluse jätkumisega kohustusi ega kulutusi. Samuti ei sea kaitse alla võtmise otsustamise menetlus kaebuse esitajat halvemasse või ebavõrdsesse olukorda võrreldes teiste sarnaste loataotluse esitanud või esitavate ettevõtjatega.

5.8. Vastustaja järeldab kaebusest, et kaebuse esitajale on oluline, et menetlus peatatud loataotluse suhtes jätkuks võimalikult kiiresti. Kaitse alla võtmise otsustamise menetluse peatamise korral see aeg aga pikeneks. Vastustaja leiab, et kuivõrd käskkiri nr 1183 (kaitse alla võtmise algatamise otsus) ei ole siduv kaitse alla võtmise kohta tehtava lõppotsuse suhtes, siis ei saa käskkiri nr 1183 mõjutada ka kaitse alla võtmise otsustamisel lõppotsuse õiguspärasust. Kaebuse esitaja loataotluse menetlused on peatatud enne käskkirja nr 1183 vastuvõtmist, seega on tema kaebuse eesmärgist tulenevad huvid juba mõjutatud. Kaitse alla võtmise ettepanek ei saa jääda õhku rippuma ilma, et selle suhtes otsus vastu võetaks.

Esialgne õiguskaitse taotlus on lubatav, kui esineb õiguskaitsevajadus, st kui taotleja heaolu sõltub taotluse lahendamise tulemustest. Kaebaja peab vajama esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamist selleks, et oma õigusi kindlustada või kahjulikke mõjusid tõrjuda. Seega, kui kaebaja jaoks mingeid pöördumatuid tagajärgi ei kaasne ega ole ka kahjulike tagajärgede saabumise ohtu, siis puudub esialgse õiguskaitse rakendamiseks vajadus.

Kaitse alla võtmine toimub avalikes huvides, Eesti loodusväärtuste kaitse tagamiseks. Kavandatav kaitseala hõlmab endas juba kaitse all olevaid objekte ja erinevate ekspertide poolt on tuvastatud paljude kaitset väärivate loodusväärtuste esinemine alal. Antud ala kaitse alla võtmise osas on olnud suur avalik huvi, mida on näha meediakajastusest. Kaitse alla võtmise otsustamise menetlus puudutab paljusid isikuid (kinnistuomanikud, puudutatud ettevõtjad). Kaitse alla võtmise otsustamise menetlus on pikk ja mahukas menetlus. Seega ei ole põhjendatud menetluse edasiste menetlustoimingute keelamine, mis veelgi pikendaks protsessi.

Kaitse alla võtmise otsustamise menetluse ajal peatatud teiste haldusmenetluste peatamiseks on LKS § 8 lõikega 6 lisaks kaitse alla võtmise otsustamisel lõppotsuse vastuvõtmisele seatud ka ajaline tähtaeg. Kuivõrd seoses Riigikohtu lahendist tulenevalt looduskaitseseaduse muudatusettepanekute väljatöötamisajal kuni 01.05.2013 seisid kaitse alla võtmise algatamise ja sellele järgnevas menetlusstaadiumis kõik kaitse alla võtmise otsustamise menetlused, siis nägi seadusandja ette rakendussätte. LKS § 91 lõike 16 kohaselt loetakse enne 2013. aasta 1. maid peatatud haldusmenetlus peatatuks kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või sellest keeldumise otsuse tegemiseni, kuid mitte kauemaks kui 28 kuuks alates 2013. aasta 1. maist. Kaebuse esitaja loataotlus menetlus on peatatud enne 2013. aasta 1. maid. Seega hiljemalt 2015. aasta augustist langeb peatamise alus (LKS § 8 lg 6) ära. Kui selleks ajaks ei ole kaitse alla võtmise otsustamise menetluses läbitud avalikustamine ja ei ole toimunud huvitatud isikute ärakuulamist, siis võidakse jätkatud kaevandusloa menetluses loa andmise või andmisest keeldumise otsus teha ebaõigesti. Esialgse õiguskaitse kohaldamine võib viia olukorrani, kus enne kaitse alla võtmise lõplikku otsuse tegemist on tehtud ebaõige otsus kaebuse esitaja loataotluse menetluses. Avamaa kaevandamise alustamisel ei ole protsess enam tagasipööratav ning kaitset vajavad loodusobjektid tõenäoliselt hävivad. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on antud juhul vastuolus avaliku huviga, milleks tuleb lugeda Eesti loodusväärtuste kaitset.

KOHTU PÕHJENDUSED

6. Kaebuse ese

Kaebuse esitaja leiab, et käskkirja nr 1183 puhul on tegemist haldusaktiga ning juhul kui kohus ei peaks sellega nõustuma, siis tuleks Nabala looduskaitseala kaitse alla võtmise menetluse algatamist käsitleda toiminguna (HMS § 106 lg 1).

Vastustaja ei nõustu kaebuse esitajaga ning leiab, et tegemist on menetlustoiminguga. Kaitse alla võtmise algatamise otsus on informatiivse iseloomuga. Lõplikuks haldusaktiks on Vabariigi Valitsuse otsus kaitse alla võtmise või sellest keeldumise kohta.

Kohus on seisukohal, et kaebaja kumbki seisukoht ei ole õige. Tegemist ei ole haldusakti ega toiminguga HMS § 106 lg 1 mõttes. Kohus nõustub vastustajaga selles, et menetluse algatamine on menetlustoiming looduskaitseala kaitse alla võtmise menetluses. Vastustaja on oma seisukoha põhistamisel viidanud Tallinna Ringkonnakohtu määrustele haldusasjades 3-09-2424, 3-09-2443, 3-09-2444, 3-09-2445, 3-09-2446. Kuigi pädev haldusorgan peab menetluse algatamise üle otsustamiseks korraldama kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi (LKS § 8 lg 3), ei muuda see kohtu arvates menetluse algatamise toimingu olemust (nt eelhaldusaktiks). Kõnealune ekspertiis saab üheks tõendiks looduskaitseala kaitse alla võtmise menetluses, mis avalikustatakse koos otsuse eelnõu ja teiste kogutud tõenditega avatud menetluses (LKS § 9 lg 7). Seadusest ei nähtu, et ekspertiisis antud hinnang oleks siduv lõpliku otsuse tegemisel. Vastupidi, seadus sätestab, et otsustaja hindab, kas ala on otstarbekas ja võimalik kaitse alla võtta (LKS § 111 lg 1) ning hinnang peab põhinema kõigil asjas kogutud asjakohastel tõenditel ning otsustamisel tuleb arvestada erinevaid põhjendatud huve ja otstarbekuse kaalutlusi.

Kaebaja on esitanud juhuks, kui kohus leiab, et kaebuse ese on toiming, taotluse kohustada viivitamatult lõpetama looduskaitseala moodustamise menetlust ja võtma vastu LKS § 8 lg 4 sätestatud otsus (kaitse alla võtmise menetluse algatamisest keeldumiseks). Kohus eelnevalt märkis, et tegemist on menetlustoiminguga. Kohus on seisukohal, et kui tuvastada, et menetluse algatamine oli kaebuses esile toodud asjaoludel õigusvastane, siis kaasneb sellega menetluse jätkamise võimatus ning menetluse lõpetamiseks kohustamine eraldiseisvalt enam vajalik ega võimalik ei oleks. Seega on kohtu arvates kaebuse eesmärk täidetav õigusvastasuse tuvastamisega. Kohus ei saa ise tuvastada kaitsealuste liikide või muude kaitsmist väärivate loodusväärtuste esinemist alal (eeldab mitteõiguslikke eriteadmisi) ega hinnata otstarbekust (ei ole õiguslik kaalutlus). Põhimõtteliselt saaks kohustada üksnes menetluse algatamise küsimust uuesti otsustama, mille otsustamise kohustus on vastustajal niikuinii. Kaebaja ei ole aga ettepaneku esitaja, kellel on subjektiivne menetluslik õigus oma taotluse õiguspärasele menetlemisele. Kohus käsitleb kaebust menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamisena. Menetlustoimingu vaidlustamisele on seatud piirangud (HKMS § 45 lg 3).

7. Kaebeõigus

7.1. Kohus ei nõustu kaebajaga selles, et tähtsust ei oma, kas tegemist on haldusakti või toiminguga (antud juhul menetlustoiminguga). Kaebuse esemest sõltub see, kas ja millised on kaebeõigusele menetlusseadusega seatud piirangud. HKMS § 45 lg 3 võimaldab menetlustoimingu peale ilma lõplikku toimingut või haldusakti vaidlustamata kaevata, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise.

Kohtu hinnangul ei esine antud juhul olukorda, kus menetluse algatamine tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise, kuna menetluse algatamiseks koostatud eksperthinnang ei ole haldusorganile lõpliku otsuse tegemisel siduv. Samuti ei tulene menetluse algatamisest kohustust ala kaitse alla võtmiseks. Seega märgitud alusel ei ole kaebuse esitamine lubatav.

Õigus asja menetlemisele mõistliku aja jooksul on menetluslik õigus. Kaebaja võimalusi kaevandamisel ja maavara uuringute teostamisel mõjutab lõplik otsus (ala kaitse alla võtmise kohta), millele järgneb eraldi loamenetlus, mis praegu on peatatud. Kuna loamenetluste peatamine oli eraldi vaidlustatav ja kaebaja kaebus osutus selles osas edutuks, ei saa kaitse alla võtmise menetluse algatamine eraldiseisvalt tuua kaasa kaebaja majandustegevuse takistamist. Kohus nõustub vastustajaga, et käskkirjast nr 1183 kaebuse esitajale täiendavaid piiranguid ei tulene. Seega ei saa kaebust lubatavaks pidada ka teisel alusel - mittemenetluslike õiguste kaitseks, kui neid on rikutud sõltumata lõplikust otsusest.

7.2. HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel võib kohus kaebuse tagastada, kui selle esitajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud.

Kohus leiab, et kaebus tuleb tervikuna tagastada.

7.3. Kuigi see ei oma kaebeõiguse kindlakstegemisel tähtsust, peab kohus vajalikuks märkida, et ka juhul, kui kohus saaks tuvastada, et menetluse alustamisel aluseks võetud ekspertiisiakt oli puudulik ja selle põhjal ei saa pidada menetluse alustamist põhjendatuks, ei välista see vastustaja poolt täiendava ekspertiisiakti tellimist ja siis uuesti menetluse alustamist. Kuna esialgse õiguskaitse korras kaebuse eesmärkide saavutamine ei ole üldjuhul lubatav ning antud juhul ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamine igaljuhul põhjendatud, tooks kaebuse lubatavaks tunnistamine kaasa olukorra, kus toimuks paralleelselt haldusmenetlus ja kohtumenetlus. Sealjuures ei keela LKS-i regulatsioon haldusorganil peale menetluse algatamist koguda täiendavaid tõendeid (kaitse alla võtmise eelduste kohta). Seega ka kohtu poolt 12.12.2013 käskkirjaga menetluse algatamise õigusvastaseks lugemise korral oleks võimalik, et lõplik otsus ala kaitse alla võtmise kohta osutub õiguspäraseks. Seetõttu ei pea paika kaebaja eeldus, et kui menetluse algatamine on õigusvastane (nt vähese põhjendatuse tõttu), ei ole õiguspärase haldusakti andmine võimalik. Menetlustoimingu põhjendamise standard on madalam kui haldusaktil, kuna menetlustoiming peab olema põhjendatud vajalikul määral. Lisaks on antud juhul kehtestatud seadusega (LKS § 8 lg 6) loamenetluse peatamise tähtaeg, mis peab tagama selle, et kaitse alla võtmise menetlus tuleb läbi viia mõistliku aja jooksul. Kaebuse esitaja loataotluse menetlus on peatatud enne 2013. aasta 1. maid. Seega hiljemalt 2015. aasta augustist langeb peatamise alus ära. Seega ei saa välistada olukorda, kus kohtumenetlus

(võimaliku edasikaebamise korral) menetluse alustamise õiguspärasuse üle muutub otstarbetuks, kui enne kohtumenetluse lõppu otsustatakse ala kaitse alla võtta või teha otsus kaitse alla mittevõtmise kohta. Lisaks ei saa jätta märkimata, et looduskaitseala kaitse alla võtmise otsus tehakse avatud menetluse tulemusel ning otsuse tegemisel on haldusorganil ulatuslik kaalutlusõigus. Väita, et juba praegu on ilme kaebajale negatiivse otsuse tegemine, oleks oletuslik.

Menetluse peatamise üle toimunud kohtumenetluses on ringkonnakohus märkinud, et: „peatamise käskkirja argumentatsiooni ja halduskohtu põhjendusi ei lükka ümber apellandi esitatud MTÜ Geoeducation Center analüüs „Paekivi kaevandamise mõjud Nabala lubjakivi maardlas“ ega KKM 20.072012 kiri Keskkonnainvesteeringute Keskusele pealkirjaga „Projekt nr 68 Maavara ja selle kaevandamisega kaasnevad mõjud Nabala lubjakivimaardla näitel valminud aruandest“. Nagu vastustaja õigesti märgib, on viidatud analüüs üks paljude seast, mille tellijaks pole pealegi KKM. Juba analüüsi pealkirjast järeldub, et uuritud on paekivi kaevandamise mõjusid Nabala lubjakivimaardlas, ja nagu apellant kokku võtab, leitud, et kaevandamine ei avalda mõju karstialale ega nõiakaevule. Seega sisuliselt on analüüs suunatud varade kasutamise võimaluste hindamisele, mitte loodusväärtuste hindamisele ja kaitse tagamisele. Vastustaja on õigesti märkinud, et loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanek ja selle menetlus ei ole keskendunud ega tohigi keskenduda ühele üksikobjektile, vaid otsustaja peab kaaluma olemasolevate kaitsealade ja seni kaitsmata loodusväärtuste sidumist ühtseks komplekseks kaitsealaks. Samuti ei saa tähelepanuta jätta, et ettepanek kaitseala moodustamiseks tehti mitte üksnes karsti, vaid ka muude väärtuste (nt botaaniliste) väärtuste kaitseks. Kõnealune analüüs on koostatud hariduselt geoloogi poolt, kes ilmselt ei ole piisavalt pädev taimeökoloogia ja botaanika valdkonnas.“ Käesolevas asjas esitatud kaebusega püüab kaebaja uuesti väita, et on olemas ekspertiisiakt, mis kinnitab, et paekivi kaevandamine Nabala lubjakivimaardlas on võimalik ning küsimusele tuleks läheneda nö üksikobjekti põhiselt. Samuti üritab kaebaja uuesti väita, et kaitse alla võtmise taotlust tuleks käsitleda karstiala kaitse eesmärgil esitatud taotlusena. Lisaks esitab kaebaja hinnangu alal kaitseväärtuslike objektide olemasolu ja nende kaitsmise vajaduse kohta, väites, et eriteadmistega isiku koostatud hinnang on ekslik ega saa olla haldusmenetluse algatamisel aluseks. Kaebaja ei ole pidanud oma paljasõnalist väidet tõendamist vajavaks.

8. Esialgne õiguskaitse HKMS § 249 lg-st 1 tulenevalt kohus võib kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. Esialgse õiguskaitse üle otsustamisel tuleb arvestada ka avalikku ja kolmandate isikute huviga, samuti hinnata kaebuse perspektiivikust (HKMS § 249 lg 3).

Kuna käesolev kaebus kuulub tagastamisele, ei ole alust esialgset õiguskaitset kohaldada.

Taotlus tuleks jätta rahuldamata ka juhul, kui kaebus oleks lubatav. Kohus eelnevalt märkis, et kaebuse rahuldamine esialgse õiguskaitse korras ei saa olla üldjuhul võimalik. Esialgse õiguskaitse andmiseks peaks kaebus lisaks olema perspektiivikas ja esialgse õiguskaitse rakendamine ei tohiks luua olukorda, kus avalikud huvid võiksid saada pöördumatult kahjustatud.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kristina Maimann Kohtunik