3-13-70188/11 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Maret Altnurme Määruse tegemise aeg ja koht 19.12.2013, Tallinn Haldusasja number 3-13-70188 Haldusasi OÜ Finetex kaebus Rahandusministeeriumi 10.12.2013 riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise otsuse nr 12.2- 1./14509 tühistamise nõudes ning kohtu poolt uue otsuse tegemise nõudes, millega tunnistataks riigihange viitenumbriga 146302 „Videokonverentsi keskja otsaseadmete hange“ kehtetuks, alternatiivselt Rahandusministeeriumi kohustamise nõudes uue otsuse tegemiseks, millega tunnistataks riigihange viitenumbriga 146302 „Videokonverentsi keskja otsaseadmete hange“ kehtetuks. RESOLUTSIOON

1. Tagastada kaebus selle esitajale kaebeõiguse puudumise tõttu.

2. Jätta rahuldamata OÜ Finetex esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlus.

3. Saata kohtumääruse ärakiri kaebajale, Rahandusministeeriumile ning Rahandusministeeriumi Infotehnoloogiakeskusele. Edasikaebamise kord Määruse p-le 1 on õigus esitada määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 10 päeva jooksul määruse avalikult teatavaks tegemisest arvates. Määruse p-le 2 on õigus esitada määruskaebuse 3 tööpäeva jooksul vahetult Tallinna Ringkonnakohtule.

Asjaolud

1. 27.09.2013 avaldas Rahandusministeeriumi Infotehnoloogiakeskus (RMIT) riigihangete registris e-riigihangete keskkonnas avatud hankemenetlusena läbiviidava riigihanke „Videokonverentsi keskja otsaseadmete hange“ hanketeate. Pakkumuse esitamise ajaks oli 26.11.2013 kell 11.00.

2. OÜ Finetex esitas 27.11.2013 Rahandusministeeriumile taotluse riikliku järelevalvemenetluse algatamiseks riigihanke nr 146302 üle ja taotles hanke kehtetuks tunnistamist, tuginedes riigihangete seaduse (RHS) §-le 108.

3. 10.12.2013 otsusega nr 12.2-1./14509 lõpetas Rahandusministeerium riikliku järelevalvemenetluse riigihanke nr 146302 suhtes.

4. 12.12.2013 saabus Tallinna Halduskohtule OÜ Finetex kaebus Rahandusministeeriumi 10.12.2013 riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise otsuse nr 12.2-1/14509 tühistamise nõudes ning kohtu poolt uue otsuse tegemise nõudes, millega tunnistataks riigihange viitenumbriga 146302 „Videokonverentsi keskja otsaseadmete hange“ kehtetuks. Koos kaebusega esitati esialgse õiguskaitse taotlus nõudega keelata RMIT-l hankelepingu sõlmimine riigihankes viitenumbriga 146302 kuni käesolevas haldusasjas tehtava kohtulahendi jõustumiseni. Kaebaja märgib oma taotluses, et kuna ta ei osale hankes pakkujana, puuduvad tal tavapärased hangetega seotud õiguskaitse võimalused, sh võimalused vaidlustada hankija tegevust Riigihangete Vaidlustuskomisjonis (VAKO), nõuda hanke peatamist jne. Kaebaja ainus võimalus oma huve ja õigusi kaitsta oli teha seda riikliku järelevalvemenetluse kaudu. Rahandusministeerium on järelevalvemenetluses tuvastanud asjaolud ebaõigesti ja jõudnud ekslikule järeldusele, et põhjus, miks kaebaja ei saanud pakkumust esitada, oli tingitud eelkõige kaebaja tegevusest ja lõpetanud seetõttu järelevalvemenetluse.

4.1. Kaebaja leiab, et esialgse õiguskaitse kohaldamine ei riku olulisel määral avalikke või vastustaja ega hankija huvisid. Hankija saab riigihanke menetlustoimingud soovi korral lõpuni viia, kuid ei või lõpetada riigihanke menetlust lepingu sõlmimisega, mis peale kohtuotsuse jõustumist on aega viitmata koheselt võimalik. Küll aga on hanke lõpetamisel hankelepingu sõlmimisega oluline negatiivne mõju kaebaja huvidele ja õigustele. Juhul, kui kaebus rahuldatakse, siis peale hankelepingu sõlmimist ei ole kohtuotsust käesolevas asjas enam võimalik täita ja kaebaja õigused saavad oluliselt ja pöördumatult kahjustatud.

5. 13.12.2013 kohtunõudega palus kohus Rahandusministeeriumil ja RMIT-l esitada endapoolne seisukoht esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlusele.

6. 18.12.2013 saabus kohtule Rahandusministeeriumi seisukoht, milles palutakse jätta esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlus rahuldamata. Rahandusministeerium märgib, et antud juhul ei aita esialgse õiguskaitsega taotletud abinõu kuidagi saavutada kaebuse eesmärki. Hankelepingu sõlmimise keelamine ei taga riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise otsuse kehtetuks tunnistamist. Rahandusministeerium ei ole hankijaks riigihankes nr 146302, mistõttu ei ole Rahandusministeeriumil võimalik võtta seisukohta esialgse õiguskaitse kohaldamise taotluse proportsionaalsuse suhtes, st kaaluda avalikke huve ning kolmandate isikute õigusi. Seda, kas esialgse õiguskaitse korras hankelepingu sõlmimise keelamine kahjustab avalikke huve või mitte, saab hinnata ennekõike hankija (RMIT). Käesolevas vaidluses piirdub Rahandusministeeriumi roll riikliku järelevalve teostamisega.

6.1. Rahandusministeerium on arvamusel, et oma sisult on kaebuse esemeks riigihankevaidlus, st, et tegemist on hankeasjaga (halduskohtumenetluse seadustiku, HKMS, 28. ptk), mille lahendamiseks näeb seadus ette erikorra (HKMS § 266 jj). Kaebaja on eksinud nii kaebeliigi kui vastustaja valikus. Hoolimata sellest, et kaebuses on riiklikku järelevalve asutust nimetatud vastustajaks, vaidleb Rahandusministeerium sellele üheselt vastu ning leiab, et kaebus tuleks HKMS § 121 lg 1 p 4 või § 121 lg 2 p 1 või § 121 lg 2 p 2 alusel jätta menetlusse võtmata.

7. 18.12.2013 saabus kohtule ka RMIT-i seisukoht, milles palutakse jätta esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlus rahuldamata. RMIT leiab, et vastustaja riikliku järelevalve menetlustoimingu vaidlustamine ei anna alust RMIT-i poolt korraldatava hankemenetluse peatamiseks, sest kaebaja ei ole vaidlustanud RMIT-i kui hankija hankedokumente, otsuseid ega hankemenetluse toiminguid. Kuigi formaalselt on vaidlusobjektiks vastustaja riikliku järelevalve menetlustoiming, taotleb kaebuse esitaja tegelikult nii oma esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlusega kui ka kaebusega RMIT-i hankemenetluse peatamist ja kehtetuks tunnistamist, mis sisuliselt aga tähendab seda, et antud vaidluse puhul on tegemist hankeasjaga. Kaebaja väide, et ta ei saanud osaleda riigihankes pakkujana, mistõttu puuduvad tal pakkujale ette nähtud õiguskaitsevahendid, on ekslik ja väär. Antud juhul on kaebaja puhul otseselt tegemist hankemenetluses osalemisest huvitatud isikuga, kelle suhtes on õiguskaitsevahendid RHS-is ette nähtud. Sellest tulenevalt oleks kaebaja pidanud olukorras, kus ta leidis, et tema õigusi on rikutud või tema huvisid on kahjustatud, pöörduma vastavasisulise vaidlustusega tähtaegselt VAKO-sse. Seetõttu on RMIT seisukohal, et kaebaja ei saa HKMS § 280 lg 1 kohaselt esitada esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlust enne menetluse läbimist VAKO-s.

7.1. Esialgse õiguskaitse rakendamine rikub olulisel määral RMIT huvisid. Tulenevalt asjaolust, et vaidluse all ei ole mitte hankemenetlus, vaid hoopis vastustaja riikliku järelevalve menetlustoiming, ei saa RMIT käesolevas kohtumenetluses kaitsta vastustajana oma õigusi hankemenetluse osas, mille peatamist ja kehtetuks tunnistamist kaebaja sisuliselt taotleb. Hankemenetluse peatamine kahjustaks RMIT huve oluliselt, sest sellega kaasneks sisuliselt põhjendamatu viivitus hankelepingu sõlmimisel ja ressursikulu nii RMIT-le kui ka hankes osalenud pakkujatele ning kokkuvõttes seaks see ohtu antud riigihankega soovitud eesmärgi saavutamise. Esialgse õiguskaitse abinõuna hankelepingu sõlmimise keelamine kui ka kaebuse põhjal hankemenetluse kehtetuks tunnistamine mõjutab lisaks RMIT-ile kindlasti riigihankes nr 146302 pakkumuse esitanud pakkujaid, kes on hankemenetluse käigus kvalifitseeritud ja kelle pakkumused on vastavaks tunnistatud.

8. 18.12.2013 saabus kohtule kaebuse täiendus, milles kaebaja soovib kaebuses esitatud nõudeid muuta. Kaebaja jääb tühistamisnõude ja kohtu poolt uue otsuse tegemise nõude juurde ning lisab alternatiivnõudena Rahandusministeeriumi kohustamise nõude riigihanke kehtetuks tunnistamiseks. Kaebaja märgib, et käesolevat asja ei saa vaidlustada VAKO-s. RHS § 117 ei anna ei hankijale, pakkujale, taotlejale ega huvitatud isikule võimalust vaidlustada asjaolu, et hankija kasutab RHS nõuetele mittevastavat tehnoloogilist lahendust (mis kaebaja õiguste rikkumise on põhjustanud), vaid hankija hankemenetluses tehtud otsuseid ja hankedokumente. Kaebajale jääb selgusetuks, millise hankija otsuse või dokumendi oleks pidanud kaebaja VAKO- s vaidlustama. Samuti ei ole VAKO-s võimalik vaidlustada Rahandusministeeriumi haldusakte ega toiminguid. RHS §-s 126 toodud VAKO pädevus ei hõlma ühtegi võimalikku vaidlustusmenetluse lõpetamise alust, millega saaks kaebuses kirjeldatud kaebaja õiguste rikkumise kõrvaldada.

Kohtu seisukoht

9. Vastavalt HKMS § 120 lg 1 p-le 8 kontrollib kaebuse saanud halduskohus, kas ei esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. Kohus leiab, et OÜ Finetex kaebus kuulub tagastamisele HKMS § 45 lg 2 ja § 121 lg 2 p 1 alusel. Kohus põhjendab oma seisukohta alljärgnevalt.

10. Kohus nõustub Rahandusministeeriumiga, et vaidlustatud 10.12.2013 riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise otsus on toiming. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 osas on kohtupraktikas leitud, et haldusakti tunnuseks on see, et tegemist on reguleeriva toimega õiguslikult siduva haldusorgani poolt avalikus-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud tahteavaldusega, millega tekitatakse, muudetakse või lõpetatakse isiku õigusi või kohustusi. HMS § 106 lg-s 1 sätestatud toimingul see tunnus puudub.

11. Kohus on seisukohal, et riikliku järelevalvemenetluse lõpetamise otsustusel puudub ülalviidatud regulatiivne toime. Tegemist ei ole üksikjuhtumi reguleerimiseks antud tahteavaldusega, millega tekitatakse, muudetakse või lõpetatakse kaebaja õigusi. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda järelvalvemenetluse tulemusena konkreetse meetme rakendamist. Nii on Riigikohtu halduskolleegium oma 13.10.2010 otsuses asjas nr 3-3-1-44-10 leidnud, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelvalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevusja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelvalvemenetluse algatamiseks kui ka järelvalvemeetme rakendamiseks. Rahandusministeeriumi kaalutlusõigus järelevalvemeetme rakendamiseks tuleneb RHS §-st 108. Lisaks on Rahandusministeerium õigesti viidanud, et riigihangete järelvalvemenetluse eesmärk ei ole isiku subjektiivsete õiguste kaitsmine, vaid see on suunatud riigihangete objektiivse seaduslikkuse tagamisele (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 23.11.2012 määrust asjas nr 3-3-1-13-12, p 23). Kohtu seisukohta, et järelvalvemeetme rakendamata jätmine on toiming, toetab ka Riigikohtu 13.10.2010 otsuse p-des 11-14 väljendatu. Kuivõrd Rahandusministeeriumi otsustus järelevalvemenetluse lõpetamise kohta, st järelevalvemeetme rakendamata jätmise kohta, ei oma regulatiivset toimet kaebaja õiguste suhtes, on tegemist toiminguga, mille tühistamist halduskohtult nõuda ei saa. Kuna järelvalvemeetme rakendamine Rahandusministeeriumi poolt toimub kaalutlusõiguse alusel, ei ole lubatav ka esitatud kohustamisnõue Rahandusministeeriumile ettekirjutuse tegemiseks riigihanke nr 146302 kehtetuks tunnistamiseks, kuivõrd halduskohus ei saa teostada Rahandusministeeriumi eest kaalutlusõigust (HKMS § 158 lg 3). Lubatav pole ka nõue, et kohus tunnistaks ise hanke kehtetuks – halduskohtul vastav pädevus puudub.

12. Üksnes asjaolu, et Rahandusministeeriumi 10.12.2013 otsustus on toiming, ei välista iseenesest kaebaja kaebeõigust. Nimelt saaks kaebaja oma kaebuse nõuet muuta ning esitada HKMS § 37 lg 2 p 6 alusel toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõude. Ka Riigikohus on viidatud 13.10.2010 otsuses märkinud, et puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib nõuda, et järelvalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve. Tuvastusnõude esitamisel on aga HKMS-is sätestatud kaebeõiguse piirangud. HKMS § 45 lg 2 kohaselt võib tuvastamiskaebuse esitada üksnes juhul, kui kaebaja õiguste kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Kohus on seisukohal, et käesoleval juhul on kaebaja õiguste kaitseks olemas tõhusam vahend kui Rahandusministeeriumi 10.12.2013 toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamine.

13. Esitatud kaebusest võib järeldada, et kaebaja eesmärgiks on riigihankes viitenumbriga 146302 pakkumuse esitamine ning hankijaga hankelepingu sõlmimine. Selleks on kaebaja esitanud ka esialgse õiguskaitse kohaldamise taotluse nõudega keelata vaidlusaluses riigihankes hankelepingute sõlmimine. Lisaks on kaebaja selgitanud, et tal puudub tõhusam õiguskaitsevahend oma õiguste kaitsmiseks, kuna ta ei saa esitada vaidlustust VAKO-le – kaebaja pole kõnealuses hankes pakkuja ning VAKO-l puuduvad tõhusad meetmed kaebaja õiguste kaitsmiseks.

14. Kohus kaebaja eeltoodud seisukohtadega ei nõustu. On tõsi, et kaebaja pole riigihankes nr 146302 pakkuja, kuid ta on huvitatud isik, kellel on RHS § 117 järgi õigus vaidlustuse esitamiseks VAKO-le. RHS § 117 lg-te 1 ja 2 koosmõjust tulenevalt on huvitatud isikul mh õigus vaidlustada hankija otsuseid pakkujate kvalifitseerimise, vastavaks ja edukaks tunnistamise kohta. Sellise vaidlustuse esitamisel saab kaebaja esitada oma väited hankemenetluses osalemise võimatuse kohta hankija süül. Vaidlustuse rahuldamisel saab VAKO hankija otsuse/otsused tühistada ning kaebajal on võimalus oma pakkumuse esitamiseks (RHS § 126 lg 1 p 5). Sellist eesmärki ei täida kaebaja Rahandusministeeriumi 10.12.2013 toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamisega, kuna kohus saab selle raames kontrollida üksnes seda, kas Rahandusministeeriumi tegevuses, millega jäeti järelvalvemeede rakendamata, esines kaalutlusvigu (vt ka viidatud Riigikohtu 13.10.2010 otsuse p-i 15). Selliselt esitatud kaebuse rahuldamise korral ei oleks kaebajal endiselt võimalik soovitud pakkumust esitada. Pakkumuse esitamise võimalus võiks tekkida siis, kui kaebaja vaidlustus VAKO-s rahuldataks. Lisaks ei saaks kohus Rahandusministeeriumi 10.12.2013 toimingu õigusvastasuse tuvastamise nõude menetlemisel kohaldada esialgset õiguskaitset, kuna toimingu õigusvastasuse tuvastamisel mingeid vahetuid õiguslikke tagajärgi kaebajale ei saabu. Kohus saaks vastava nõude olemasolul ja kaebuse rahuldamisel teha Rahandusministeeriumile üksnes ettekirjutuse menetluse uueks läbiviimiseks, kuid kohus ei saaks ise riigihanget kehtetuks tunnistada ega teha ka Rahandusministeeriumile ettekirjutust hanke kehtetuks tunnistamiseks. Nagu kohus viitas, piirduks Rahandusministeeriumi 10.12.2013 toimingu õiguspärasuse kohtulik kontroll üksnes kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasuse kontrollimisega. Esialgse õiguskaitse kohaldamine poleks lubatav ka HKMS § 280 lg 1 kohaselt. Seega on kohus seisukohal, et kaebaja saab oma õigusi tõhusamalt kaitsta ning soovitud kaebuse eesmärk oleks saavutatav VAKO-le vaidlustuse esitamisega. Koos vaidlustusega saab kaebaja esitada VAKO-le ka esialgse õiguskaitse kohaldamise taotluse (RHS § 123 lg 3).

15. Kuna kaebaja õigused oleksid efektiivsemalt kaitstud vaidlustuse esitamisega VAKO-le, puudub kaebajal kaebeõigus Rahandusministeeriumi 10.12.2013 toimingu vaidlustamiseks halduskohtus. Seetõttu tuleb esitatud kaebus tagastada HKMS § 45 lg 2 ja § 121 lg 2 p 1 alusel.

16. Kuivõrd kohus tagastab käesoleva kaebuse selle esitajale, puudub alus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks.

/allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme Kohtunik