3-13-1631/26 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Silvia Truman, Oliver Kask ja Ruth Plaks

Määruse tegemise aeg ja koht

25. veebruar 2014, Tallinn

Haldusasja number

3-13-1631

Haldusasi

K A i kaebus justiitsministri 24. septembri 2012. a

käskkirja nr 17-d tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – K A

Vastustaja – justiitsminister

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 12. detsembri 2013. a määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

K A i määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta K A i määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 12.12.2013 määrus

haldusasjas nr 3-13-1631 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoi-

metamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Justiitsministri 29.03.2012 käskkirjaga nr 11-d alustati distsiplinaarmenetlust Tallinna

notar K A i suhtes ning moodustati distsiplinaarsüüteo tuvastamise komisjon. Menetluse alga-

tamise aluseks oli K. Ai büroos 23.11.2011 ja 09.-11.01.2012 toimunud korralise järelevalve

käigus tuvastatud mitmesugused notariaadiseaduse (NotS) ja notariaadimäärustiku sätete rik-

kumised: notar pole registreerinud kõiki enda ametitoiminguid ja osutatud ametiteenuseid e-

notaris peetavas ametitegevuse raamatus (käskkirja p 1.1); on registreerinud erinevaid ameti-

tegevusi sama numbriga (käskkirja p 1.2); on võtnud tasu ärakirjade eest, mille tegemise vaja-

likkus ja seotus pole tõendatud (käskkirja p-des 1.3.1-1.3.13 nimetatud ametitegevused); on

võtnud tasu ametiteenuse osutamisel ilma, et oleks selle võtmise kohta esitanud põhjendatud

selgitusi (käskkirja p-des 1.4.1-1.4.52 loetletud ametitegevused).

2. Justiitsministri 24.09.2012 käskkirjaga nr17-d „Tallinna notar K A i suhtes distsipli-

naarmenetluse alustamine“ muutmine“ muudeti osaliselt justiitsministri 29.03.2012 käskkirja

nr 11-d sõnastust, täiendati viiteid õigusnormidele ning lisati p-le 1.4 alapunktid 1.4.53-

1.4.54.

3. K A esitas 30.07.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse justiitsministri 24.09.2012

käskkirja nr 17-d tühistamiseks. Kaebaja ei nõustu täiendatud käskkirjas toodud distsipli-

naarmenetluse alustamise alusega. Notari distsiplinaarvastutuse seadus (NotDVS) ei anna

3-13-1631

2(5)

vastustajale alust algse käskkirja muutmiseks käskkirjas nimetatud moel. Lubamatu on olu-

kord, kus algse käskkirja ja täiendamise käskkirja, millega loodi uued distsiplinaarmenetluse

alustamise alused, väljaandmise vahele jääb ca 6 kuud. Täiendamise käskkirjas ei ole toodud

välja uusi aluseid, vaid viidatud on 29.03.2012 alustatud distsiplinaarmenetluse raamidele,

mis omakorda viitavad 10.02.2012 korralise järelevalve aktile nr 1.1-11/1027. Täiendavat

teavet on kogunud seadusevastaselt. Nii kajastab täiendamise käskkiri viiteid andmete kogu-

misele õigusaktides mittekirjeldatud viisil – isikutelt saadud ütlused, tõendid jms. Täiendami-

se käskkirjas puudub vaidlustamisviide. Distsiplinaarmenetluse alustamise aluste täiendamine

ei ole sobiv, vajalik, mõõdukas ega proportsionaalne meede võimalikele puudustele tähelepa-

nu juhtimiseks ega nende kõrvaldamiseks.

4. Tallinna Halduskohus võttis 02.09.2013 määrusega kaebuse menetlusse esialgu tähtaja

küsimuse lahendamiseks ning kohustas justiitsministrit esitama kohtule seisukoht kaebuse

esitamise tähtaja osas.

5. Justiitsminister oli 20.09.2013 halduskohtule esitatud vastuses seisukohal, et kaebajal

puudub kaebeõigus, kuivõrd NotDVS, mille alusel vaidlustatud käskkiri välja anti, ei näe ette

isiku õigust distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja muutmise käskkirja vaidlustada.

Vaidlustatud käskkirja näol ei ole tegemist haldusakti, vaid distsiplinaarmenetluse toimingu-

ga, millega justiitsminister täiendas NotDVS § 5 lg 1 alusel kaebaja suhtes alustatud distsipli-

naarmenetluse aluseid (selgusid uued faktilised asjaolud). Notar saab vaidlustada distsipli-

naarmenetluse lõpptulemust ehk NotDVS § 7 lg 1 alusel antavat justiitsministri käskkirja,

esitades kaebuse halduskohtule ühe kuu jooksul käskkirja saamisest arvates.

6. Tallinna Halduskohus jättis 12.12.2013 määrusega K. Ai kaebuse läbi vaatamata.

Vaidlustatud käskkiri ei ole haldusakt, mille tühistamist saaks kohtumenetluses nõuda, vaid

tegemist on vastustaja poolt läbiviidava distsiplinaarmenetluse menetlustoiminguga, millega

justiitsminister muutis distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja ning mis on üksnes vor-

mistatud käskkirjana, millega kaebaja õigusi või kohustusi ei tekitata, muudeta ega lõpetata.

Juriidiline hinnang, kas dokumendi puhul on tegemist haldusakti, toimingu või menetlustoi-

minguga, ei saa põhineda üksnes dokumendi vormil, vaid lähtuda tuleb eelkõige dokumendi

sisust. Selle hinnangu annab kohus sõltumatult, olemata seotud sellega, kuidas haldusorgan

oma tegevust ise kvalifitseerib.

NotDVS, mille alusel vaidlustatud käskkiri välja anti, ei näe ette isiku õigust distsiplinaarme-

netluse alustamise käskkirja muutmise käskkirja vaidlustada, vaid nimetatud seaduse kohaselt

võib halduskohtule esitada kaebuse NotDVS § 7 lg 1 kohaselt tehtava käskkirja peale. Neil

asjaoludel võib asuda seisukohale, et enne distsiplinaarmenetluse lõppemist on kaebus ka si-

suliselt ennatlik.

Riigikohtu praktika (vt lahendid nr 3-3-1-70-12, 3-3-1-86-06) kohaselt võib kaebuse esitada

menetlustoimingu peale, kui see rikub isiku mittemenetluslikke õigusi või kui menetlustoi-

mingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku

toimingu tegemise. Sama sätestab halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 45 lg 3.

Käesolevast kaebusest menetlustoimingu eraldi vaidlustamiseks aluseid ei ilmne. Kaebaja on

vaidlustanud käskkirja üksnes sisuliselt ega väida, et käskkiri rikuks tema muid, menetlusväli-

seid õigusi. Kuna käskkirja näol ei ole tegemist lõpliku haldusaktiga, siis ei saa see rikkuda

kaebaja õigusi ning kaebajal on võimalik oma õigusi edaspidi kaitsta NotDVS § 7 lg 1 koha-

selt tehtava käskkirja vaidlustamisega.

Kohtu infosüsteemist nähtuvalt on justiitsminister andnud NotDVS § 2 lg 1 p 1, § 4, § 7 lg 1

ja NotS § 17 lg 2 p 2 alusel 01.02.2013 käskkirja nr 7-d, mille resolutiivosa p-s 1 lõpetati dist-

siplinaarmenetlus Tallinna notar K. Ai suhtes käskkirja nr 11-d p-s 1.2 märgitud rikkumise

osas distsiplinaarsüüteo puudumise tõttu. Käskkirja p-s 2 loeti tuvastatuks selle alapunktides

3-13-1631

3(5)

nimetatud distsiplinaarsüüteod. Käskkirja p-s 3 määrati K. Aile p-des 2.1-2.4 nimetatud dist-

siplinaarsüütegude toimepanemise eest distsiplinaarkaristuseks ametist tagandamine. Selle

käskkirja tühistamiseks on kaebaja esitanud kohtule eraldi kaebuse (haldusasi nr 3-13-749),

mille Tallinna Halduskohus jättis 25.10.2013 otsusega rahuldamata; Tallinna Ringkonnakoh-

tus on asja menetlus veel pooleli. Seega on kaebaja õigused kaitstud 01.02.2013 käskkirja nr

7-d vaidlustamise kaudu, sest nimetatud haldusasja raames annab kohus ühtlasi hinnangu

kaebaja suhtes läbi viidud distsiplinaarmenetluse seaduslikkusele tervikuna. Seega puudub

kaebajal käesolevas asjas ilmselgelt kaebeõigus ning tema kaebus tuleb jätta läbi vaatamata

HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel. Seetõttu langeb ära ka vajadus kaebuse tähtaeg-

suse sisuliseks kontrollimiseks.

Kaebaja vaidlustas haldusasjas nr 3-13-1511 ka justiitsministri 29.03.2012 käskkirja nr 11-d

„Tallinna notar K A i suhtes distsiplinaarmenetluse alustamine“ ning kohus jättis kaebuse

29.11.2013 määrusega samadel motiividel samuti läbi vaatamata.

7. K. A esitas Tallinna Halduskohtu määruse peale 03.01.2014 määruskaebuse. Tallinna

Halduskohus jättis 22.01.2014 määruskaebuse rahuldamata ja edastas selle lahendamiseks

Tallinna Ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

8. K. A palub määruskaebus rahuldada või saata haldusasi esimese astme kohtule uueks

läbivaatamiseks.

NotDVS ei näe ette justiitsministrile õigust muuta distsiplinaarmenetluse alustamise käskkir-

ja. Distsiplinaarmenetluse alustamise aluseks saavad olla üksnes notari ametitegevuse järele-

valve tulemused, Notarite Koja eestseisuse või aukohtu ettepanek, isiku kaebus või muu do-

kument või teade. Vaidlustatud käskkiri ei viita ühelegi nendest alustest.

Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohaga, et vaidlusalune käskkiri ei ole haldusakt. Vastustaja

märkis halduskohtule 20.09.2013 esitatud vastuses, et distsiplinaarmenetluse alustamise (see-

ga ka muutmise) käskkirja kättetoimetamisele kohaldub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 25

lg 3. Sellega möönab vastustaja, et käskkirjale kohalduvad haldusaktile kehtestatud sätted.

Olukorras, kus menetluse lõpptulemuseni jõuti ca 15 kuu jooksul, ei saa pidada õiguspäraseks

seisukohta, et vaidlustada saab üksnes distsiplinaarmenetluse lõpptulemust. See, et õigusakti-

des on teatud olukord puudulikult reguleeritud või jäetud reguleerimata, ei või luua alust eba-

seaduslikuks menetluseks.

Halduskohus ei ole määruses puudutanud menetlustoimingute võimalikku ebaseaduslikkust

ega vastanud küsimusele, kas käesoleval juhul on tegemist olukorraga, kus on väljutud algses

käskkirjas pandud raamidest ning notari distsiplinaarsüüteo tuvastamise komisjoni liikmed on

asunud menetlema/uurima täiendavaid tehinguid oma äranägemise järgi.

NotDVS ei anna võimalust distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja aluste ja põhjenduste

„vigade paranduseks“ ligi pool aastat pärast selle väljaandmist. Kohus ei ole tuvastanud, kas

sellise ajaperioodi möödumisel algsest käskkirjast sellises mahus käskkirja muutmi-

ne/täiendamine on õiguspärane. Täiendamise käskkirjas ei ole vastustaja uusi aluseid välja

toonud, vaid viitab 29.03.2012 alustatud distsiplinaarmenetluse raamidele, mis omakorda vii-

tavad 10.02.2012 korralise järelevalve aktile nr 1.1-11/1027. Halduskohus on tähelepanuta

jätnud, et vastustaja võib olla distsiplinaarmenetluse alustamise aluste täiendamisel kogunud

teavet 0seadusevastaselt.

Kaebajale ei ole siiani esitatud 10.02.2012 korralise järelevalve akti nr 1.1-11/1027 ega või-

maldatud juurdepääsu e-notari infosüsteemile, et kaebajal oleks võimalik dokumendiga tutvu-

da ja aru saada, milles teda süüdistatakse.

3-13-1631

4(5)

Kaebaja hinnangul ei anta järelevalvemenetluse ja distsiplinaarmenetluse tulemusena esimest

(vaidlustatavat) haldusakti välja alles menetluse lõpus. Vaidlustatud käskkiri on kaebaja õigu-

si mõjutav akt (või toiming), kuna see on otseselt seoses kaebaja ametitegevuse peatamisega

ja saamata jäänud tuluga, mistõttu ei ole kohane viide kaebuse ennatlikkusele.

Käesolev vaidlus ei ole tavapärane ja vajab eriliselt kaalutletud ning detailselt süvenemist. On

ilmselge, et kui distsiplinaarmenetluse läbiviimine ei ole läbipaistev ja seadusel põhinev ning

on õigusvastane, avaldab see mõju lõpptulemusele.

Kohus viitab määruses pooleliolevale vaidlusele haldusasjas nr 3-13-749, teades samas, et

esimese astme kohtu otsus ei käsitlenud vaidlusaluses määruses märgitud asjaolusid. Poolelio-

leva vaidlusega kaebeõiguse puudumise ja kaebuse läbi vaatamata jätmise põhjendamine ei

ole seaduspärane.

Kohtumääruses toodud viide haldusasjas nr 3-13-1511 tühistamiskaebuse läbivaatamata jät-

misele on sobimatu, kuna tegemist on sama kohtuniku poolt tehtud määrusega.

Kaebajal on õigus nõuda käskkirja tühistamist näiteks juhul, kui ta leiab, et distsiplinaarme-

netluse alustamise aluseks olevad materjalid ei pruugi olla kogutud seaduslikult, on fabritsee-

ritud, puudulikud vms. Kohus on jätnud tähelepanuta asjaolu, et käskkirjas viidatakse distsip-

linaarmenetluse alustamise alusena notari ametitegevuse järelevalve kohta koostatud aktile,

mida ei ole reaalselt olemas.Distsiplinaarmenetluse tõttu on vastustaja peatanud kaebaja ame-

titegevuse ja sellega võtnud võimaluse sissetulekute teenimiseks ilma, et oleks andnud kaeba-

jale juhiseid võimaliku väärpraktika või võimalike ametitegevuse puuduste kõrvaldamiseks.

Isegi kui kohus leiab, et tegemist on menetlustoiminguga, siis ilmnevad esitatud kaebusest

erandlikud asjaolud käskkirja eraldiseisvaks vaidlustamiseks.

9. Justiitsminister palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.

Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebajal puudub õigus justiitsministri 24.09.2012 käskkir-

ja nr 17-d eraldiseisvalt vaidlustada. Tegemist on vastustaja poolt läbiviidud distsiplinaarme-

netluse menetlustoiminguga, millega justiitsminister muutis distsiplinaarmenetluse alustamise

käskkirja ning mis on üksnes vormistatud käskkirjana, millega kaebaja õigusi või kohustusi ei

tekitata, muudeta ega lõpetata. Kaebaja etteheited asjas sisuliste asjaolude hindamata jätmise

kohta on asjakohatud.

NotDVS ei sätesta küll käitumisjuhist distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja muutmi-

seks. Samas ei saa sellest järeldada, et haldusorganil puudub distsiplinaarmenetlust läbi viies

õigus teha menetlustoiminguid, täiendavaid menetlustoiminguid või neid muuta. Menetlus-

toimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse

alusel (HMS § 5 lg 1). Vastustaja leidis, et distsiplinaarmenetluse kestel uute asjaolude ilm-

nemisel on eesmärgipärane ja isikule selgem ning teda vähem koormav, kui juba käskkirjaga

vormistatud menetlustoimingut muudetakse uute asjaolude väljatoomisega, mitte ei vormista-

ta eraldi uut käskkirja.

Ekslik on kaebaja väide, et vaidlustatud käskkiri ei sisalda uusi distsiplinaarmenetluse läbi-

viimise aluseid, need on välja toodud vaidlustatud käskkirja p-des 1.4.53 ja 1.4.54.

Arusaamatu ja meelevaldne on kaebaja tuletus HMS § 25 lg 3 põhjal, justkui vastustaja möö-

naks, et käskkirjale kohalduvad siiski haldusaktile kehtestatud sätted. Säte reguleerib lisaks

haldusaktile ka kutse, teate või muu dokumendi menetlusosalisele kätte toimetamist. Vaidlus-

tatud käskkirja näol on tegemist muu dokumendiga viidatud sätte tähenduses.

Kaebaja väidab, et distsiplinaarmenetluse alustamise alusena notari ametitegevuse järelevalve

tulemuste kohta koostatud akti ei ole reaalselt olemas. Ilmselt peab kaebaja silmas justiitsmi-

nistri 29.03.2012 käskkirja nr 11-d p 1 viidet 10.02.2012 korralise järelevalve aktile nr 1.1-

3-13-1631

5(5)

11/1027. Vastustaja selgitab, et märgitud viite näol on tegemist ilmse ebatäpsusega akti

numbri viimase numbri näol. Käskkirjas on soovitud viidata sama kuupäeva kandvale aktile

nr 1.1-11/1020.

Kaebaja kahtluste ja väidete osas distsiplinaarmenetluse seaduslikkuse ning kogutud materja-

lide fabritseerimise jmt kohta märgib vastustaja, et haldusasja nr 3-13-749 raames annab ko-

hus hinnangu kaebaja suhtes läbi viidud distsiplinaarmenetluse seaduslikkusele tervikuna.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Kaebaja on esitanud tühistamiskaebuse distsiplinaarmenetluse alustamise käskkirja

muutmise käskkirja peale ning leiab ekslikult, et tegemist on haldusaktiga, mida saab tühista-

da. Halduskohus põhjendas õigesti ja piisavalt, et vaidlusaluse käskkirja näol on tegemist dist-

siplinaarmenetluse toiminguga, mida ei saa tühistada ja mille kohtulikku vaidlustamist

NotDVS ette ei näe. Menetlustoimingule kaebeõiguse piirangu sätestab otseselt HKMS § 45

lg 3, mis näeb ette, et menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlus-

tamiseta võib esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata

haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältima-

tult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. HKMS § 45 lg-

s 3 nimetatud mittemenetluslike õigustena tuleb mõista selliste subjektiivsete õiguste rikku-

mist, mis ei sõltu menetluse lõpptulemusest. Selleks, et menetlustoiming tingiks vältimatult

kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu sooritamise, peab tegemist

olema olulise menetlusveaga; oluline menetlusviga saab olla seaduses ette nähtud menetlus-

reeglite räige eiramine ja rikkumine. Halduskohus ei tuvastanud ning ka ringkonnakohtu hin-

nangul ei esine asjas aluseid, mis õigustaksid justiitsministri menetlustoimingu kohtuliku

vaidlustamise lubatavust. Kaebuse põhjendustest järelduvalt soovib kaebaja kaitset distsipli-

naarmenetluse eeldatava lõpptulemuse vastu. Sellises olukorras tuleb lõplik haldusakt ära

oodata ning vajaduse korral vaidlustada distsiplinaarmenetluse lõpptulemust, s.o NotDVS § 7

lg 1 alusel antavat haldusakti, mille õiguspärasuse kontrollimise raames kontrollitakse ka hal-

dusmenetluse läbiviimise õiguspärasust, sh ka alustatud distsiplinaarmenetluse aluste täien-

damise ja täiendamise aluseks oleva teabe/tõendite kogumise seaduslikkust. Asja materjali-

dest nähtuvalt on selline haldusakt juba antud ja haldusmenetlus on lõppenud.

Eeltoodu alusel jääb määruskaebus rahuldamata ja apelleeritud kohtumäärus muutmata.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/

Silvia Truman