3-12-1007/24 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Oliver Kask (eesistuja), Lauri Madise ja Ruth Plaks

Otsuse tegemise aeg ja koht

12. august 2013, Tallinn

Haldusasja number

3-12-1007

Haldusasi

M R kaebus Kiili Vallavalitsuse kohustamiseks või-

maldada M Rle lasteaiakoht teeninduspiirkonna laste-

asutuses alates 03.09.2012 või alternatiivselt kompen-

seerida Kiili valla haldusterritooriumil asuva lastehoiu

või lasteaia rahaline kulu, mis ületab samal ajal Kiili

valla lasteaias käivate laste vanemate omaosaluse

summat

Menetlusosalised

Kaebaja – M R, seaduslik esindaja I R

Vastustaja – Kiili vald

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 12. novembri 2012. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kiili valla apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kiili valla apellatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 12. novembri 2012. a otsuse kohtuasjas nr 3-12-

1007 resolutsiooni p 2. Muuta sama otsuse punkti 1 ja sõnastada see järgmiselt:

„1. Rahuldada M R kaebus osaliselt. Kohustada Kiili valda looma M Rle võimalus käia

Kiili vallas teeninduspiirkonna lasteasutuses.“ Muus osas jätta apellatsioonkaebus ra-

huldamata.

3. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 11.09.2013 (HKMS §

212 lg 1).

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioon-

kaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoime-

tamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 215 lg 3).

3-12-1007

2(10)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebu-

se läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS

§ 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Rii-

gikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlus-

tähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi

taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb,

eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. A-L R esitas 22.09.2010 Kiili Lasteaia juhatajale taotluse lisada lasteaiakoha saamiseks

Kiili Lasteaia järjekorda 11.09.2010 sündinud M R.

2. M R isa I R pöördus 13.10.2011 e-kirja teel Kiili vallavanema poole, paludes teatada,

millal saavad tema lapsed Kiili valla lasteaeda lasteaiakoha. Ühtlasi avaldas I R soovi, et M R

saaks lasteaiakoha alates 2012. a sügisest. Alternatiivselt palus I R kuni lasteaiakoha vabane-

miseni kompenseerida erasektorilt hoiuteenuse tellimisega seonduvad täiendavad kulud.

3. Kiili vallavanem teatas 31.10.2011 e-kirjas vastuseks I R 13.10.2011 e-kirjale, et M R on

lasteaiakohtade järjekorras 67. kohal ja võib jääda 2013. a lasteaiakohast ilma.

4. I R esitas 10.05.2012 Kiili Vallavalitsusele kirjaliku taotluse nõudega tagada M Rle laste-

aia- või lastehoiukoht või alternatiivina finantseerida Kiili vallas tegutseva OÜ Lastepesa

hoiuteenust summas 340,64 eurot kuus.

5. Kiili Vallavalitsus selgitas 14.05.2012 vastuses nr 11-5/2270-3 I R 10.05.2012 taotlusele,

et valla eelarve seis ei võimalda viivitamatult tagada lasteaia- või lastehoiukohta. Kuna laste-

aiakohti ei ole piisavalt, kompenseerib Kiili Vallavalitsus koha puudumisel lapsevanemale

osaliselt kulud juhul, kui laps käib eralasteaias või kasutatakse lastehoiuteenust. Vastavalt

Kiili Vallavolikogu otsusele on eralasteaia puhul kompenseeritav määr 2012. aastal 197 eurot

ehk sama summa, mis on vallale ühe lapse kohatasu maksumuseks Kiili Lasteaias. Lastehoiu-

teenust kompenseerib Kiili Vallavalitsus vastavalt volikogu otsusele maksimaalselt 95,87 eu-

rot kuus.

6. M R seaduslik esindaja I R esitas 16.05.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles

palus kohustada Kiili valda võimaldama kaebajale lasteaiakoht teeninduspiirkonna lasteasutu-

ses ning kompenseerima kaebajale alates 03.09.2012 kuni lasteaiakoha saamiseni kulu, mis

ületab samal ajal Kiili valla lasteaias käivate laste vanemate omaosaluse summat. Kaebuse

põhjendused olid järgmised.

M R elukoht on Kiili vallas ning ta on kantud lähtudes 22.09.2010 avaldusest teeninduspiir-

konna lasteasutuste nimekirja, kuid ei ole seni saanud Kiili valla lasteaeda lasteaiakohta. Vas-

tustaja on jätnud täitmata koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lg-s 1 sätestatud kohus-

tuse luua kõigile vallas elavatele pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle vanemad seda

soovivad, võimalus käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. M Rl puudub võimalus alusharidu-

se saamiseks ning sellega rikutakse põhiseaduse (PS) §-des 12, 14 ja 37 sätestatud õigusi. M R

vanemad on pöördunud M Rle lasteaiakoha tagamiseks korduvalt Kiili Vallavalitsuse poole.

Lisaks palus kaebaja oma 10.05.2012 taotluses alternatiivina finantseerida Kiili vallas tegut-

3-12-1007

3(10)

seva OÜ Lastepesa hoiuteenust summas 340,64 eurot kuus. Vastustaja viitas alternatiivsele

ettepanekule vastates, et Kiili Vallavolikogu otsus seab hoiuteenuse hüvitamisele piirid.

Kaebaja palus 24.10.2012 kohustada vastustajat võimaldama kaebajale lasteaiakoht teenin-

duspiirkonna lasteasutuses ning kompenseerida kaebajale alates 03.09.2012 kuni lasteaiakoha

saamiseni kulu, mis ületab samal ajal Kiili valla lasteaias käivate laste vanemate omaosaluse

summat. Kaebuse esitamise hetkel tegutses Kiili valla haldusterritooriumil eraomandis laste-

hoid OÜ Lastepesa. Kaebaja esindaja pidas alternatiivse nõude esitamisel silmas nimetatud

lastehoidu. Kuna tänaseks on ülalnimetatud lastehoid oma tegevuse lõpetanud, pole Kiili valla

haldusterritooriumil eralasteaeda ega -hoidu. Vastustaja on OÜ Lastepesa tegevuse lõpetami-

sest teadlik, kuna antud ettevõte tegutses valla osalise toetusega. Alates 03.09.2012 on kaebaja

M R Kallipai OÜ Tallinnas tegutseva lasteaia nimekirjas. Lasteaia kohatasu on 2012./2013.

õppeaastal 380 eurot kuus ning kaebaja on vastustajat nimetatud asjaolust informeerinud.

7. Kiili vald palus kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja

kanda.

Kaebaja nõue ei ole õiguslikult põhjendatud ja teostatav. Kaebajat on koheldud kooskõlas

kehtiva õigusega ning võrdselt teiste lastega, kes soovivad käia Kiili valla munitsipaallaste-

aias. Vald kompenseerib kõigi laste vanematele, kelle laps ei saa kohta Kiili lasteaias, laste-

hoiu või -aia rahalise kulu, mis on võrdne Kiili lasteaiakoha maksumusega. Kui lastehoiu või

lasteaia rahaline kulu on suurem kui Kiili lasteaiakoha maksumus, kohustuvad selle osa tasu-

ma kõik vanemad täiendavalt ise.

Vastustajal puudub lähtudes PS §-s 154 ja KELS § 27 lg-s 1¹ sätestatust KELS § 10 lg-s 1

sätestatud kohustus luua kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on

antud valla või linna haldusterritooriumil ning kelle vanemad seda soovivad, võimaluse käia

teeninduspiirkonna lasteasutuses, täitmise kohustus ilma riigipoolse abita. Ebaproportsionaal-

ne ja õiguslikult põhjendamatu on nõuda ajal, kui lasteaia järjekorras on ca 170 last, Kiili val-

lalt lasteaiakohtade loomist mahus, mis tagaks lasteaiakoha kõigile lasteaiajärjekorras olevate-

le 1,5-7 aastastele Kiili valla lastele. Viimase 10 aasta jooksul on Kiili vallas laste arv suure-

nenud 49%.

Vald on oma finantsvõimete piiril tegutsedes ning ilma riigipoolse abita loonud viimase kolme

aasta vältel 01.09.2012 seisuga 70 lasteaiakohta. Lasteaiakohtade koguarv vallas on 298.

Kolm aastat tagasi oli lasteaiakohtade koguarv 228, kasv on olnud ca 23,5%. Kokku seisuga

31.12.2012 on nelja uue lasteaiarühma loomisega lisandunud valla eelarvest väljamaksmisele

kuuluv palgakulu summas 336 384 eurot aastas. Lisaks nõuab lasteaiarühmade loomine suurt

ühekordset investeeringut ruumide ehitamise/remondi ja sisustamise osas. Ühe uue olemas-

oleva hoone ettevalmistamine lasteaiaks aastatel 2010-2012 koos sisustusega on maksnud 220

000 eurot. Asenduspindade leidmine (rentimine) ja ettevalmistamine on vallale täiendavalt

maksnud ligi 60 000 eurot.

Eelnimetatud lasteaiakohtade loomine on olnud võimalik eelkõige põhjusel, et vallal olid ole-

mas ruumid, mida oli võimalik rekonstrueerimise käigus muuta lasteaia ruumideks. Uue hoo-

ne ehitamiseks vallal vahendid puuduvad. Tänase seisuga puudub vallal tulevikus võimekus

täiendavate lasteaiakohtade loomiseks ilma riigipoolse abita, kuna rohkem kohandamiskõlbu-

likke pindu vallal ei ole ja edasine rühmade arvu suurendamine eeldaks juba uue maja ehita-

mist, mille tarbeks igasugused rahalised võimalused lähiajal puuduvad. Vastustaja on kasuta-

nud ära lasteaiakohtade puuduse leevendamiseks Kiili vallas ning KELS § 10 lg-s 1 sätestatud

kohustuse täitmiseks kõik Kiili valla olemasolevad ja realiseeritavad võimalused.

3-12-1007

4(10)

Tulenevalt sellest, et vald ei ole võimeline tagama ilma riigi abita lastaiakohta igale 1,5-7 aas-

tasele Kiili valla lapsele, tuleb lahendada ja tagada vabade ja vabanevate lasteaiakohtade ja-

gamine võrdsetel alustel. Teatud omavalitsustes, kus lasteaiakohta soovivate laste arv on olu-

liselt suurem kui olemasolevate lasteaiakohtade vakants, on seadusandja näinud KELS § 15

lg-s 4 sätestatuga ette võimaluse vabad lasteaiakohad jagada järjekorra alusel. Kiili Vallavalit-

sus on 25.04.2006 määruse nr 4 „Lasteaia vastuvõtu ja väljaarvamise kord” §-s 2 sätestanud

lasteaeda vastuvõtmise alused, mille kohaselt toimub lasteaeda laste vastuvõtmine avalduse

alusel. Kui lasteasutuses puuduvad vabad kohad, võib laps jääda lasteasutuses koha taotlejana

järjekorda. Lasteasutuse koha taotlejate järjekord on koostatud vanemate kirjalike avalduste

ajalise esitamise alusel. Tulenevalt asjaolust, et vald ei suuda tagada lasteaiakohta kõikidele

lasteaiakohta soovivatele lastele, on vald ette näinud võimaluse, et lapsevanem leiab lapsele

lasteaiakoha eralasteasutuses ning vald kompenseerib eralasteaia kohamaksumusest summa,

mis on võrdne valla poolt tehtavate kulutustega lapse kohta juhul, kui laps käib Kiili valla

munitsipaallasteaias. Selline lahendus tagab Kiili valla laste ja maksumaksjate võrdse kohtle-

mise lasteaiakohaga seotud valla poolt tehtavate kulutuste osas ning maksutulude jaotamise

osas.

Lasteaiakohast ilma jäänud laste käimist eralasteasutuses toetab vald lähtudes Kiili Vallavoli-

kogu 25.08.2011 määruses nr 6 „Koolieelsete eralasteasutuste toetamise kord” sätestatud kor-

ras ja alustel. Nimetatud korra § 1 lg 4 sätestab, et eralasteasutuse toetuse määr kalendrikuus

on võrdne summaga, mida tasub Kiili Vallavalitsusele teine omavalitsus, kelle registris olev

laps kasutab Kiili Lasteaia teenust. Nimetatud summa on aastate lõikes muutuv, 2012. aastal

on selle suuruseks 197 eurot. Kiili Vallavolikogu määrused on täitmiseks kohustuslikud ka

Kiili Vallavalitsusele, mistõttu puudub vastustajal õigus maksta kaebajale toetust suuremas

määras kui Kiili Vallavolikogu poolt kehtestatud korras sätestatud maksimaalmäär.

8. Tallinna Halduskohus rahuldas 12.11.2012 otsusega kaebuse ja kohustas Kiili Vallava-

litsust looma M Rle võimalus käia Kiili valla lasteaias ning kuni selle võimaldamiseni finant-

seerida M R lapsehoiuteenust igakuiselt summas, mis ületab samal ajal Kiili valla lasteaias

käivate laste vanemate omaosaluse summat (resolutsiooni p 1); kohustas kompenseerima M R

lapsehoiuteenuse või eralasteaia kulud Kiili valla lasteaias käivate laste vanemate omaosaluse

summat ületavas osas tagasiulatuvalt alates 03.09.2012 (resolutsiooni p 2).

Halduskohtule esitatud kohustamiskaebuse rahuldamiseks peavad olema täidetud järgmised

eeldused: avaliku võimu kandjal, kelle vastu kaebus esitatud on, on seadusest, muust õigust-

loovast aktist, haldusaktist või lepingust tulenev kohustus vastav haldusakt anda või toiming

sooritada; avaliku võimu kandja ei ole vaatamata kaebaja taotlusele seda toimingut veel soori-

tanud ning ei esine muid põhjendatud vastuväiteid, millest tulenevalt võiks õigus toimingule

olla ära langenud (vt Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-2-01, 3-3-1-77-09 ja 3-3-1-5-09).

KELS § 10 lg-s 1 on sätestatud, et valla- või linnavalitsus loob kõigile pooleteise- kuni seits-

meaastastele lastele, kelle elukoht on antud valla või linna haldusterritooriumil ning kelle va-

nemad seda soovivad, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Sama paragrahvi lõi-

kes 2 on aga täpsustatud, et selles seaduses ja selle alusel antud määrustes käsitletakse rahvas-

tikuregistri objektiks oleva isiku elukohana rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi või

kui isik ei ole rahvastikuregistri objekt, määratleb ta oma elukoha ise. Poolte vahel pole vaid-

lust selles, et M R on sündinud 11.09.2010, olles kohtuotsuse tegemise ajal seega 2-aastane.

Samuti pole vaidlust selles, et rahvastikuregistri kohaselt asub M R elukoht Kiili vallas. Vaid-

lust pole ka selles, et M R ema on Kiili vallale avaldanud soovi, et M R saaks käia Kiili valla

lasteaias. Seega esinevad kõik asjaolud, mis on KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohaliku omava-

litsuse kohustuse luua M Rle võimalus käia teeninduspiirkonna lasteaias tekkimise aluseks.

3-12-1007

5(10)

KELS § 10 lg-s 1 on sätestatud sõnaselge ja üheselt mõistetav kohustus, mis tekib samas nor-

mis sisalduvate aluste esinemisel. Vastustaja seisukoht, nagu saaks kohalik omavalitsus sellest

normist tulenevat isiku õigust KELS § 15 lg 4 alusel piirata, on ekslik. KELS § 15 lg-s 4 on

sätestatud, et laste lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra kehtestab valla- või

linnavalitsus. Tegemist on delegatsiooninormiga seadusest alamal seisva õigusakti andmiseks,

mis annab kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada teatud menetluskord, mille alusel laste

lasteaedadesse vastuvõtmine toimub. Muu hulgas võib sellises korras ette näha selle, millises

vormis ja millal peavad vanemad esitama kohalikule omavalitsusele sooviavalduse lapse las-

teaeda vastuvõtmiseks, millistest põhimõtetest lähtudes jagatakse lapsed erinevate lasteaedade

vahel jne. Sellised tingimused peavad aga olema proportsionaalsed ning kooskõlas KELS § 10

lg-st 1 tuleneva kohustuse olemusega. See tuleneb PS § 3 lg-s 1 sätestatud seadusereservat-

siooni põhimõttest. Üldist seadusereservatsiooni konkretiseerivast seaduslikkuse põhimõttest

tulenevalt peab volituse alusel antud määrus vastama volitavale seadusele. Seadusele vastavus

tähendab seejuures nõuet, et volitusest ei astutaks üle ega asutaks reguleerima küsimusi, mis

pole volitusega hõlmatud (vt Riigikohtu lahendid põhiseaduslikkuse järelevalve asjades nr 3-

4-1-5-05 ja 3-4-1-3-09). Samuti tuleneb volitusnormi nõue haldusmenetluse seadusest (HMS),

mille § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul

ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Eelnevast tuleneb, et KELS § 15

lõikes 4 sisalduv volitusnorm laste lasteasutusse vastuvõtmise korra kehtestamiseks tähendab

üksnes volitust kehtestada menetlusnormid, mis reguleerivad laste lasteasutustesse vastuvõt-

mise korraldamist ning seda, kuidas seaduses sätestatud kohustusnorme (eeskätt KELS § 10

lg-s 1 sätestatud kohustusnormi) täita. Riigikohus on selgitanud, et kord tähendab seaduses

sisalduva üldkorra tehnilist täpsustamist ning korra kehtestamiseks antud volitusnorm ei hõl-

ma volitust kehtestada seadusega võrreldes täiendavaid sisulisi piiranguid (vt lahend nr 3-4-1-

10-02). Muu hulgas ei või sellise korraga kehtestada menetlust, mille tulemusena võib konk-

reetne laps üldse ilma jääda lasteaias käimise võimalusest või saab selle võimaluse vaid (tema

vanemate sooviga võrreldes) väga piiratud aja jooksul.

Ekslik on vastustaja seisukoht, nagu välistaks kohustamiskaebuse rahuldamise Kiili Vallava-

litsuse 25.04.2006 määrus nr 4 „Lasteaia vastuvõtu ja väljaarvamise kord”. Kõnealuse määru-

sega ei reguleerita ega saagi reguleerida KELS § 10 lg-s 1 nimetatud isikute õigust sellele, et

vald looks valla elanikuks olevale lapsele, kelle vanemad seda soovivad, võimaluse käia laste-

aias. Kõnealust vallavalitsuse määrust ei ole alust tõlgendada selliselt, nagu tuleks Kiili Valla-

valitsusel KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustust täita üksnes vabade lasteaiakohtade olemas-

olul või et lapsevanemal poleks õigust nõuda lapsele lasteaias käimise võimalust üksnes põh-

jusel, et vallas reaalselt lasteaiakohti ei ole. Seetõttu puudub käesoleval juhul vajadus kaaluda

Kiili Vallavalitsuse 25.04.2006 määruse mõne normi kohaldamata jätmist ning põhiseaduslik-

kuse järelevalve menetluse algatamist. See, et vallavalitsus on nimetatud määrusega otsusta-

nud koostada järjekorranimekirja, mille alusel ta lapsi lasteaedadesse vastu võtab, puudutab

üksnes seda, kuidas laste lasteaeda vastuvõtmine tehniliselt toimub, mitte aga seda, kas või

millistel tingimustel on KELS § 10 lg-s 1 nimetatud tunnustele vastaval lapsel õigus saada

vallalt võimalus lasteaias käia.

Vaidlust pole selles, et Kiili vald ei ole täitnud KELS § 10 lg-st 1 tulenevat kohustust tagada

M Rle võimalus käia Kiili valla lasteaias. Reaalselt ei ole M R, vaatamata vanemate poolt

esitatud sellekohasele sooviavaldusele, ühegi Kiili lasteaia nimekirja kantud. Seega on täide-

tud ka teine kohustamiskaebuse eeldus. Ei esine ka muid põhjendatud vastuväiteid, millest

tulenevalt võiks õigus toimingule olla ära langenud.

Kohalik omavalitsus ei saa KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmata jätmist õigustada

selliste asjaoludega nagu reaalsete lasteaiakohtade vähesus või üldine rahapuudus. Seetõttu ei

ole vajadust põhjalikult käsitleda ega hinnata vastustaja esitatud väiteid seoses valla elanike

3-12-1007

6(10)

arvu pideva suurenemise ning lasteaiakohtade vähesusega. KELS § 10 lg 1 ei ole deklaratiivse

iseloomuga säte, vaid sellest normist tuleneb igale konkreetses kohalikus omavalitsus elavale

pooleteise kuni seitsme aasta vanusele lapsele (ja tema vanemale) õigus nõuda, et kohalik

omavalitsus võimaldaks lapsel lasteaias käia. Kõnealusest normist tuleneb Kiili Vallavalitsu-

sele kohustus pidada lasteaiakohtade vajadust arvestades ülal piisaval arvul lasteasutusi. Ko-

halik omavalitsus peab eelarves lasteasutuste majandamisel ja finantseerimisel arvestama oma

haldusterritooriumil elavate laste arvuga. On ilmne, et kõik Kiili vallas elavad poolteise kuni

seitsmeaastased lapsed ei ole seal elanud sünnist saati ning seega on ilmne, et väga täpselt ei

ole kohalikul omavalitsusel võimalik prognoosida, kui palju lasteaiakohti mingil ajal vaja on,

ent üldjoontes peavad valla demograafilised arengud olema kohalikule omavalitsusele teada.

On ilmne, et sedavõrd märkimisväärse elanike arvu kasvu eelduseks on olnud ka eluruumide

arvu suurenemine. Eluruumide arv suureneb tõenäoliselt ennekõike uusehitiste arvelt, mis

tähendab seda, et kohalik omavalitsus on kehtestanud planeeringud, mis võimaldavad uute

elamute ehitamist. Planeerimisseaduse § 4 lg 2 p 2 kohaselt on kohalikul omavalitsusel pla-

neerimisalase tegevuse korraldamisel kohustus tagada planeeringute koostamisel avalike hu-

vide ja väärtuste ning huvitatud isikute huvide tasakaalustatud arvestamine, mis on planeerin-

gu kehtestamise eeldus. Seega tuleb selliste küsimuste nagu uute lasteaiakohtade loomise va-

jalikkuse peale mõelda juba kohaliku omavalitsuse territooriumi ruumilisel planeerimisel.

Asjaoluga, et seda piisavalt tehtud pole, ei saa hiljem õigustada lapsele, kellel on seadusest

tulenev õigus lasteaias käia, lasteaiakoha mittevõimaldamist.

Kohalik omavalitsus ei saa isiku ees seadusest tuleneva kohustuse täitmata jätmist õigustada

viitega isikute võrdse kohtlemise põhimõttele. Asjaolu, et avaliku võimu kandja rikub sama-

moodi ka paljude teiste isikute õigusi, ei võta konkreetselt isikult, kes oma õiguste rikkumise-

ga rahul ei ole, õigust rikkumise lõpetamiseks kohtusse pöörduda ega välista ka selleks esita-

tud kohustamiskaebuse rahuldamist.

Kaebaja esitatud alternatiivnõue on põhjendatud. Kiili vald peab kuni M Rle Kiili valla laste-

aias lasteaiakoha võimaldamiseni kompenseerima Kiili lasteaia omaosalust ületavad eralaste-

aias käimise või muu lastehoiu kulud, mis kaebaja vanematele tekivad seoses sellega, et M

Rle Kiili valla lasteaiakohta võimaldatud ei ole. Kuna vald ei ole kohtuotsuse tegemise ajaks

oma kohustust lasteaiakoht võimaldada täitnud, kuulub rahaline nõue rahuldamisele tagasiula-

tuvalt alates 03.09.2012 (kuupäevast, mil M R vanemad talle lasteaiakohta soovisid). Kuna

Kiili vallal on kohustus M Rle lasteaiakoht tagada alates 03.09.2012, puuduvad mistahes põh-

jendused kompenseerida kaebaja vanemate otsitud muu lapsehoiu kulud väiksemas summas,

s.o nii, et M R vanemad peaksid tasuma suurema summa kui nad tasuksid Kiili lasteaias käi-

mise eest. Vastasel korral koheldaks M Rt ja tema peret ebavõrdselt nende 1,5-7 aastaste las-

tega, kelle ees Kiili vald oma KELS § 10 lg-st 1 tulenevad kohustused täidab. Kiili Vallavoli-

kogu 25.08.2012 määruse „Koolieelse eralasteasutamise toetamise kord“ § 1 lg-s 4 sätestatud

eralasteaia toetuse määr 197 eurot kalendrikuus on ilmselgelt ebapiisav ja ei ole käsitletav

alternatiivina Kiili valla KELS § 10 lg-st 1 tuleneva kohustuse täitmisele.

Kiili vald saab eelnimetatud kompensatsiooni arvestamiseks võtta arvesse vastava perioodi

suurima Kiili valla lasteaia vanemate omaosaluse määra, jättes M R eralasteaia või lapsehoiu-

kulud selles osas hüvitamata. M R vanemad peavad esitama rahalise kompensatsiooni saami-

seks Kiili vallale M R lapsehoiu kulude kohta arved perioodi kohta alates 03.09.2012. Siinjuu-

res ei ole vahet, kas M R kasutas lapsehoiuteenust või eralasteaeda ja kas seda teenust osutati

Kiili valla või mõne muu omavalitsuse territooriumil.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-12-1007

7(10)

9. Kiili vald esitas 11.12.2012 apellatsioonkaebuse Tallinna Halduskohtu 12.11.2012 otsu-

se tühistamiseks ja menetluskulude kaebaja kanda jätmiseks, leides järgmist.

Kohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi, jättes kohtuotsust tehes arvestamata

Kiili Vallavolikogu 25.08.2011 määrusega nr 6 „Koolieelsete eralasteasutuste toetamise

kord“. Nimetatud määruse kohaselt ei hüvitata eralasteaias käiva lapse lapsehoiuteenust iga-

kuiselt summas, mis ületab Kiili Vallavolikogu poolt kindlaks määratud hüvitise piirmäära.

Kiili Vallavolikogu 28.08.2011 määruse nr 6 § 1 lg 5 sätestab, et eralasteasutuse toetuse määr

kalendrikuus on võrdne summaga, mida tasub Kiili Vallavalitsusele teine omavalitsus, kelle

registris olev laps kasutab Kiili Lasteaia teenust. 2012/2013. õppeaastal on toetuse määraks

197 eurot, mistõttu ei saa kaebajale makstava hüvitise määr ühes kalendrikuus seda summat

ületada.

Halduskohus on oluliselt rikkunud menetlusnormi, asudes seisukohale, et Kiili Vallavolikogu

25.08.2011 määrus nr 6 tuleb jätta tähelepanuta. Halduskohtul puudub õigus kehtiva õigusega

vastuolus oleva kohtuotsuse tegemiseks kohtuotsuse p-s 26 sätestatud vormis ja sõnastuses.

Halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) sätestab halduskohtu pädevuse ja vormireeglid ju-

huks, kui kohus peab vajalikuks jätta kohaldamata või arvestamata asjaomase õigusnormiga

(HKMS § 157 lg 1, § 158 lg 4, § 162 lg 2). PS § 152 lg 2 kohaselt on Riigikohtu ainupädevu-

ses õigus tunnistada põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks põhiseadusevastane sea-

dus või muu õigusakt. Halduskohus on jätnud nõuetekohaselt kontrollimata Kiili Vallavoliko-

gu 25.08.2011 määruse nr 6 põhiseadusele vastavuse põhiseaduslikkuse järelevalve korras.

Samuti ei ole kohtuotsuse resolutsioonis tehtud märget, et kohus on asja lahendamisel jätnud

kohaldamata asjakohase õigustloova akti põhjendusega, et see on vastuolus põhiseadusega.

Halduskohus ei kontrollinud sisuliselt kaebaja väidet, et KELS § 10 lg 1 on kehtivas sõnastu-

ses vastuolus PS §-ga 154. Kaebaja on seisukohal, et KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustus on

kehtivas sõnastuses õiguspärane ja täidetav vaid juhul, kui selle kohustuse täielikuks täitmi-

seks eraldatakse raha riigieelarvest. Tänase seisuga riik kohalikele omavalitsustele, k.a kaeba-

jale, KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmiseks riigieelarvelisi rahalisi vahendeid ette

ei näe.

Kiili vald ei ole keeldunud kaebajale lasteaiakoha andmisest Kiili valla munitsipaallasteaias.

Koha andmine toimub järjekorra alusel ning kaebajale tagatakse järjekorrajärgne koht Kiili

valla munitsipaallasteaias 2013/2014. õppeaastaks. Lasteaiakoha tagamiseni hüvitab Kiili vald

kaebajale tema taotluse alusel lähtudes Kiili Vallavolikogu 25.08.2011 määruses nr 6 sätesta-

tust 197 eurot ühes kalendrikuus. Hüvitise suurus on võrdne Kiili valla munitsipaallasteaiako-

ha maksumusega ehk summaga, mis nähakse Kiili valla eelarves ette ühe lasteaiakoha pidami-

seks Kiili valla munitsipaallasteaias.

10. Kaebaja palub kirjalikus vastuses apellatsioonkaebus rahuldamata ning menetluskulud

vastustaja kanda jätta. Halduskohtu otsus on motiveeritud ja sisuliselt õige, selle tühistamiseks

puudub alus.

Kiili Vallavolikogu 25.08.2011 määrus nr 6 „Koolieelsete eralasteasutuste toetamise kord“

reguleerib koolieelsete eralasteasutuste toetamist. Nimetatud määrus ei reguleeri KELS § 10

lg-s 1 sätestatud kohustuse alternatiivset finantseerimist ega kompenseerimist, mistõttu hal-

duskohus ei pidanudki sellega arvestama. Vastustaja viide määruse võimalikule vastuolule

põhiseadusega pole seetõttu asjassepuutuv.

Kohaliku omavalitsuse ülesanne on lasteaiakohtade otsene võimaldamine, kuna tegemist on

eelkõige kohaliku küsimusega. Kui vastustaja leiab, et riik ei taga piisavalt vahendeid kohali-

3-12-1007

8(10)

ku omavalitsuse ülesannete täitmiseks, tuleb tal selles osas vaielda riigiga, mitte keelduda

kaebaja ees oma kohustuste täitmisest.

Asjakohatu on vastustaja väide, et ta pole keeldunud kaebajale koha andmisest. Vastustaja on

keeldunud lasteaiakoha andmisest vastavalt kaebaja nõudele ja seadusandlusele.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Ringkonnakohus määras 14.06.2013 määrusega asja läbivaatava kohtukoosseisu Oliver

Kask, Lauri Madise ja Kaire Pikamäe. Tulenevalt kohtunik Kaire Pikamäe puhkusest ja ring-

konnakohtu halduskolleegiumi tööjaotusplaanist vaatab ringkonnakohus asja läbi koosseisus

Oliver Kask, Lauri Madise ja Ruth Plaks.

12. Kaebaja esitas kohtule kaks nõuet: kohustamisnõude talle lasteaiakoha võimaldamiseks

ning hüvitise maksmise nõude aja eest, mil vastustaja ei ole kaebajale lasteaiakohta võimalda-

nud, summas, mis kataks eralastehoius viibimise eest tehtavad kulutused. Halduskohus rahul-

das kaebuse tervikuna.

13. Ringkonnakohus peatub esmalt Kiili valla lasteasutuses lasteaiakoha võimaldamiseks

kohustamise nõudel. KELS § 10 lg 1 sätestas nii vallale taotluse esitamise ajal kui kohtuotsuse

tegemise ajal, et valla- või linnavalitsus loob kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele,

kelle elukoht on antud valla või linna haldusterritooriumil ning kelle vanemad seda soovivad,

võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et

sätte tõlgendamisel, kasutades nii grammatilist kui eesmärgikeskset tõlgendusmeetodit, saab

jõuda järelduseni, et selle sättega antakse isikule õigus nõuda vallalt lasteasutuses käimise

võimaldamist. Sellist kohustust ei saa täita pelgalt lasteaiakohtade järjekorda isiku lisamisega,

vaid kohustuse eesmärk on võimaldada lapsel saada alusharidust ning tema vanematel korral-

dada oma elu viisil, kus lasteasutuse tööajal ei ole nad seotud lapse kasvatamisega ega pea

leidma võimalusi muul viisil lapsehoiu korraldamiseks, nt tööl käimise võimaldamiseks. See-

tõttu võib KELS § 10 lg 1 sätestatud kohustuse täitmata jätmine rikkuda nii lapse kui tema

vanema õigusi. Seda kohustust ei ole Kiili vald täitnud, jättes rahuldamata kaebaja vanemate

taotluse võimaldada kaebajal käia munitsipaallasteaias alates 01.09.2012. Menetlusosaliste

väidetest nähtuvalt ei olnud seda kohustust täidetud halduskohtu otsuse tegemise ajaks ega ka

ringkonnakohtu otsuse tegemise ajaks. Kui vald sellise võimaluse oleks loonud, oleks tulnud

menetlus selle nõude osas lõpetada HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel.

14. Ringkonnakohus ei jaga apellandi seisukohta, et KELS § 10 lg 1 tuleb jätta kohaldamata

vastuolu tõttu PS § 154 lõikega 1. Viidatud sättes sisalduv kohaliku omavalitsuse garantii ei

tähenda, et omavalitsusüksusele seadusega kohustuse panemine on põhiseadusevastane ning

isik, kellele seadusega on antud õigus nõuda kohaliku omavalitsuse üksuselt sellise kohustuse

täitmist, sellise kohustuse täitmist kohustuse põhiseadusevastasuse tõttu nõuda ei saa. Kohali-

ku omavalitsuse garantii kaitseb kohaliku omavalitsuse üksust riigi eest ning kohaseim viis

kaitsta seadusega kohaliku omavalitsuse finantsilist sõltumatust ülemääraselt piiravate kohus-

tuste panemise eest ei ole mitte sellise kohustuse panemise põhiseadusevastaseks tunnistami-

ne, vaid rahaliste vahendite eraldamata jätmise õigusvastaseks tunnistamine. Kohalikule oma-

valitsusele ülemääraste rahaliste kohustuste panemise korral ei saa vastuolu põhiseadusega

kõrvaldada kohaliku omavalitsuse ja temalt kohustuse täitmist nõudva üksikisiku vahelise

õigussuhte muutmise teel põhiseadusele tuginedes. Seda tuleb lahendada läbi riigi ja kohaliku

omavalitsuse vahelise õigussuhte, praegusel juhul valla kohustuste riigi poolse rahastamise

kohustuse kaudu, kohustades vajadusel riiki finantseerima kohaliku omavalitsuse üksust

kooskõlas põhiseaduse § 154 nõuetega. Sellist seaduse põhiseadusega vastuolu kõrvaldamise

viisi õigustab asjaolu, et kohaliku omavalitsuse garantii on suunatud kohaliku omavalitsusük-

3-12-1007

9(10)

suse kaitseks riigi eest ning selle PS §-s 154 sätestatud põhiõiguse kohustatud subjektiks ei ole

üksikisikud. Üksikisikute KELS § 10 lõikest 1 tulenevad õigused ei sõltu seega kohaliku

omavalitsuse üksuse rahalisest seisundist ega sellest, millisel määral riigieelarvest munitsi-

paallasteasutuste pidamise rahastamist toetatakse.

15. Ekslik on ka apellandi seisukoht, et KELS § 15 lõiget 4 saab tõlgendada nii, et sellega on

kohaliku omavalitsuse üksusele antud võimalus lasteaiakohti kõigile soovijatele koheselt mitte

luua. Sätte kohaselt kehtestab valla- või linnavalitsus laste lasteasutusse vastuvõtu ja sealt

väljaarvamise korra. Sättest ei tulene, et korraga võidakse kõrvale kalduda KELS § 10 lõikega

1 pandud kohustusest ja kõigi soovijate KELS § 10 lõikele 1 vastavaid taotlusi mitte rahulda-

da või võimaldada lasteaiakohti olulise viivitusega. Halduskohus selgitas õigesti, et selle kor-

raga tuleb ette näha, kellele ja millises vormis tuleb lasteaiakoha saamise taotlus esitada, kes

selle peab esitama ning kuidas taotluse läbivaatamine aset leiab. Nii ei saa ka sotsiaaltoetuste

või pensioni taotlemise korras ette näha, et toetust või pensioni isikule ei maksta, kui puudu-

vad piisavad rahalised vahendid, kui sellise toetuse või pensioni maksmine on seadusega ette

nähtud.

16. Halduskohus selgitas aga ka õigesti, et KELS § 15 lg 4 alusel kehtestatud kord ei välista

kaebuse selle nõude rahuldamist. Kiili Vallavolikogu 25.04.2006 määruse „Lasteaia vastuvõtu

ja väljaarvamise kord“ § 2 lg 5 sätestab: „Kui lasteasutuses puuduvad vabad kohad, võib laps

jääda lasteasutuses koha taotlejana järjekorda. Lasteasutuse koha taotlejate järjekord on koos-

tatud vanemate kirjalike avalduste ajalise esitamise alusel.“ Sellest sättest ei tulene, et vald ei

pea kõigile taotlejatele vaba kohta viivitamatult looma ega lasteaiakohta võimaldama. Seetõttu

ei saa määrust pidada ka seadusega vastuolus olevaks ega ole alust jätta seda vastuolu tõttu

põhiseadusega kohaldamata.

Apellatsioonkaebus tuleb nimetatud nõuet puudutavas osas jätta seetõttu rahuldamata.

17. Kaebaja taotles valla kohustamist kompenseerima kaebajale alates 03.09.2012 kuni laste-

aiakoha saamiseni kulu, mis ületab samal ajal Kiili valla lasteaias käivate laste vanemate

omaosaluse summat. Halduskohtu otsuse resolutsiooniga kohustati valda finantseerima M R

lapsehoiuteenust igakuiselt summas, mis ületab samal ajal Kiili valla lasteaias käivate vane-

mate omaosaluse summat, ning kompenseeriti M R lapsehoiuteenuse või eralasteaia kulud

Kiili valla lasteaias käivate laste vanemate omaosaluse summat ületavas osas tagasiulatuvalt

alates 03.09.2012.

18. Ringkonnakohus märgib, et kompensatsiooni (hüvitise) maksmist sellisel viisil ükski õi-

gusakt ette ei näe. Sellise rahalise toetuse maksmine ei tulene ka Kiili Vallavolikogu

25.08.2011 määrusest nr 6 „Koolieelsete eralasteasutuste toetamise kord“, mis reguleerib valla

poolt koolieelsetele eralasteasutustele, mitte aga lastele või nende vanematele toetuse maks-

mist.

19. Kohustamisnõuded eralasteasutuses käimise kulude kandmiseks tuleb seetõttu jätta rahul-

damata.

20. Nende nõuete käsitlemine kahju hüvitamise nõuetena RVastS § 7 lg 1 alusel ei ole ring-

konnakohtu arvates kaebusest nähtuvalt võimalik. Esiteks on nende kulude kandmise kohustus

mitte kaebajal, vaid tema vanematel. Kaebaja, kes tulenevalt perekonnaseaduse § 97 p-st 1 on

õigustatud oma vanematelt saama ülalpidamist, ei maksa lasteasutusele enda hoidmise eest

tasu. Ka kahju ei saa olla tekkinud seetõttu temal, vaid tema vanematel. Kaebuse esitajaks on

aga kaebusest nähtuvalt peetud M Rt, mitte tema vanemat, kes tegelikult eralasteasutusele tasu

maksis.

3-12-1007

10(10)

21. Teiseks ei ole ringkonnakohtu arvates kaebaja taotlust pidanud kahju hüvitamise taotlu-

seks kaebaja ega halduskohus. Kahju hüvitamise eelduseks on isikul kahju tekkimine. Osas,

milles kaebaja vanemad ei ole kohtuotsuse tegemise ajaks teinud kulutusi, mida vastustaja

õiguspärase käitumise – lasteaiakoha võimaldamine lasteasutuses – korral ei tulekski teha, ei

saa rääkida tekkinud kahjust. Kahju hüvitamise nõude eelduseks RVastS § 7 lg 1 kohaselt on

isikul tekkinud kahju. Kahju hüvitamise nõuet ei saa esitada tulevikus tekkiva kahju hüvitami-

seks. Vastustajale enne kohtumenetlust esitatud taotlustele polnud lisatud ega kohtule esitatud

tõendeid eralasteasutusele alates 2012. a septembrist makstud summade suuruse kohta. HKMS

§ 38 lg 2 kohaselt märgitakse rahalise hüvitise nõudmisel kaebuses muu hulgas hüvitise suu-

rus. Riigilõivu ei ole kaebuselt tasutud summas, mida tasutakse kahju hüvitamise nõude esi-

tamisel. Ka kohtu poolt hüvitamisele kuuluva summa määramata jätmiseks HKMS § 167 lõi-

kes 1 ettenähtud alused käesoleval juhul puudusid.

22. Kaebus nõudega kohustada vastustajat kompensatsiooni maksma esitati 16.05.2012 ning

menetluse käigus esitatud dokumentidest ilmneb, et kaebaja käib eralasteasutuses alates sama

aasta septembrist. Täiendava taotluse kompensatsiooni maksmiseks, mille halduskohus rahul-

das, esitas kaebaja isa 24.10.2012. Arvestades, et kahju ei tekkinud kaebaja vanematele enne

2012. a septembrit ning kahju hüvitamise nõude saab esitada kolme aasta jooksul kahju (era-

lasteasutusele tasu maksmine) ja selle põhjustaja teadasaamisest arvates (HKMS § 46 lg 4), ei

ole kahju hüvitamise nõude esitamise tähtaeg möödunud. Sellise nõude saavad kaebaja vane-

mad veel esitada.

23. Ringkonnakohus peab vajalikuks selgitada, et kahju hüvitamise taotlusele tuleb kaebaja

vanematel lisada tõendid eralasteasutuses käimise eest kantud kulude suuruse ja tasu maksmi-

se kohta. Olukorras, kus seadusega ega valla määrustega ei ole ette nähtud tähtaega, mille

jooksul valla lasteasutusse vastuvõtmise taotluse esitamisest arvates tuleb lasteaiakoht või-

maldada, tuleb vallal selline taotlus läbi vaadata mõistliku aja jooksul. Arvestades, et kaebaja

ema esitas taotluse kaebajale lasteaiakoha saamiseks 22.09.2010 ja nõue saada lasteaiakoht

alates 2012. a septembrist esitati 2011. a sügisel, ei saa vastustajale jäetud tähtaega lasteaiako-

ha andmiseks pidada ebamõistlikult lühikeseks.

24. Eeltoodud põhjustel tuleb Kiili valla apellatsioonkaebus rahuldada osas, millega palutakse

halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist kompensatsiooni maksmist

puudutavate nõuete osas. Kaebus tuleb selles osas jätta rahuldamata. Ringkonnakohus peab

vajalikuks sõnastada apellatsioonkaebuse osalise rahuldamise tõttu ümber halduskohtu otsuse

resolutsiooni ka selles osas, millega kaebus rahuldati õigesti.

25. Apellant ei ole ringkonnakohtule kaebajalt menetluskulude väljamõistmise taotlust esita-

nud. Kaebaja ei ole apellatsioonimenetluses menetluskulude nimekirja esitanud. Seetõttu jää-

vad poolte menetluskulud nende endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Lauri Madise

/allkirjastatud digitaalselt/

Ruth Plaks