3-13-415/14 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Dagmar Maastik Otsuse tegemise aeg ja koht 21.mail 2013.a. Tallinnas Haldusasja number 3-13-415 Haldusasi A.S.i kaebus Politseija Piirivalveameti peadirektori 25.01.2013.a. käskkirjaga nr kinnitatud Politseija Piirivalveameti palgajuhendi osaliseks tühistamiseks ning Politseija Piirivalveametile ettekirjutuse tegemiseks Asja läbivaatamine

kirjalik menetlus RESOLUTSIOON

Jätta kaebus rahuldamata. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates ehk hiljemalt 20.juunil 2013.a. Samaks kuupäevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koostamiseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus hiljem. Kui apellatsioonkaebuses ei taotleta asja arutamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses.

ASJAOLUD 25.01.2013.a. Politseija Piirivalveameti(PPA) peadirektori käskkirjaga nr 29 kinnitati „Politseija Piirivalveameti palgajuhend“(edaspidi "palgajuhend"), mis reguleerib PPA politseiametnike ja teiste ametnike ning abiteenistujate töötasustamist ja ergutuste määramist 2013. aastal. Käskkirja punktide 8-9 kohaselt määratakse politseiametniku ametikoha palgaaste ja palgamäär ning makstakse teenistusastmetasu Vabariigi Valitsuse 10.01.2013.a. määruse nr 7 "Politseiametnike töötasustamine 2013. aastal"(edaspidi "määrus nr 7") lisa 1 ja 2 ning palgajuhendi lisa 1 alusel. Palgajuhendi lisa 1 „Politseiametnike põhitöödele vastavad palgamäärad“ järgi on põhitööd nr 580 tegeva korrakaitsepolitsei patrullpolitseiniku palgaaste 3.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD Kaebaja palub käskkiri tühistada osas, millega vähendati patrullpolitseiniku palgaastet 6. astmelt 3. astmele ning kohustada vastustajat otsustama uuesti kaebaja ametikohale vastava palgaastme määramine selliselt, et kaebaja ametikohale vastab 6. palgaaste. Kaebaja on politseiametnik(patrullpolitseinik). Kuni vaidlustatud haldusakti jõustumiseni oli kaebaja palgaastmeks 6. aste, alates käskkirja jõustumisest on aga 3. aste. Alates PPA loomisest 1.01.2010.a. hakkas kehtima politsei ja piirivalve seadus(PPS, siin ja edaspidi kuni 31.03.2013.a. kehtinud redaktsioonis), mille § 70 sätestas politseiametnike palgaastmestikuks 17 palgaastet, sealhulgas vanemspetsialisti palgaastmeteks 3-9. PPS § 70 lg 6 alusel kehtestab Vabariigi Valitsus igaks järgnevaks kalendriaastaks määrusega politseiametnike palgaastmestikule vastavad palgamäärad, diferentseerimise alused, teenistusastmetasu suuruse ning politseiametnikele lisatasude maksmise alused ja ulatuse. Alates 1.01.2010.a. kehtestati PPA-siseselt patrullpolitseiniku palgaastmeks 6. palgaaste, millele vastav Vabariigi Valitsuse 29.12.2009.a. määruses nr 223 toodud palgamäär oli 9000 kr ehk 575,2 eurot kuus. Sellele palgaastmele vastas kuni vaidlustatud käskkirja kehtestamiseni ka kaebaja palk. Määrusega nr 7 suurendati alates 1.01.2013.a. politseiametnike palgaastmetele vastavaid palgamäärasid - 6. palgaastmele vastav tasu on 879 eurot ja 3. palgaastmele vastav tasu 670 eurot. Seega pidanuks kaebaja astmepalk olema 879 eurot, kuid kaevatud käskkirja lisaga 1 alandati see 3. palgaastmele, muutmata samas kaebaja teenistustingimusi ja töökoormust. PPS § 70 kohaselt moodustab politseiametniku palga ametipalk koos seaduses sätestatud lisatasudega ja seaduse alusel makstavate lisatasudega(lg 1); astmepalk on palgaastmele vastav palgamäär(lg 3); politseiametniku palga määrab PPA peadirektor käskkirjaga(lg 7). See on diskretsiooniotsus, mille tegemisel tuleb järgida diskretsioonireegleid. Haldusmenetluse seaduse(HMS) §

4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ja õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Diskretsiooni korras isiku jaoks negatiivse otsuse tegemine peab olema põhjalikult motiveeritud. Vastavalt avaliku teenistuse seaduse(ATS) §-le 24 vormistatakse ametniku ametisse nimetamine käskkirja või korraldusega. Osutatud sätte kohaselt peab ametniku ametisse nimetamise käskkiri vastama haldusdokumentidele esitatavatele nõuetele ning sisaldama muuhulgas ametikoha nimetust ja palgaastet. Vastustaja on teinud kaebaja jaoks negatiivse otsuse, vähendades tema palgaastet kuuendalt kolmandale. Samas pole kaebajale arusaadav, mis põhjusel on vastustaja tema palgaastet vähendanud ning milliseid kaalutlusi on sealjuures arvesse võetud. Tartu Ringkonnakohus on 17.12.2007.a. otsuses nr 3-05-874 märkinud, et tulenevalt ATS-i sätetest on ametiasutusel võimalik ametniku palgaastet alandada vaid kokkuleppel ametnikuga või ühepoolselt juhul, kui ametnik paneb toime distsiplinaarrikkumise ning ta viiakse selle eest karistusena ajutiselt kuni kolme astme võrra madalamale palgaastmele(ATS § 85 lg 1 p 4). Et haldusorganil pole õigust ühepoolselt ametnikule määratud palgaastet alandada, kinnitab ka vaidlustatud käskkirja p 53, mille kohaselt politseiametnikel, kes jätkasid 1.01.2013.a. teenistuses PPA koosseisus samades ülesannetes, säilitatakse tema senine palk, sealhulgas diferentseeritud palgamäär, v.a. juhul kui ametniku teenistusülesannete iseloom ning maht on muutunud. Seletuskirja „Politseija Piirivalve seaduse muutmise seaduse eelnõul (326 SEII) teise lugemise teksti juurde“ lk-l 4 toodud selgituse kohaselt on riigil alates uue ühendasutuse loomisest 2013.a. esimest korda võimalus tõsta politseiametnike palkasid. Ilmselt on vastustaja tegevuse eesmärgiks olnud demonstreerida palgaastmetele makstava palga tõusu ning samas vähendada PPA palgajuhendi alusel ametnike palgaastmeid, tagades reaalpalga vähenemise või ligikaudu samale tasemele jäämise. Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata. PPA peadirektoril on õigus määrata ka politseiametniku palgaaste, seda nii suurendada, samaks jätta kui ka vähendada, lähtudes PPS §-s 70 lg

3 sätestatud vastavale ametikohale määratud palgaastmete vahemikust. Peale kolme asutuse ühendamist 2010.a. PPA-ks tekkis olukord, kus sisuliselt sama tööd tegevad isikud said väga erinevat palka. Veel 2012.a. oli politseiametnike 6. palgaastme palgamäär 575,2 eurot, piirivalvuritel aga 661,49 eurot (Vabariigi Valitsuse määruse „Politseiametnike töötasustamine 2012. aastal” lisa 1). Ilmselgelt ei saanud niisugune olukord, kus ühes asutuses on kasutusel kaks erinevat palgaastmestikku, enam kauem kesta. Probleemi lahendamiseks hinnati ühtse metoodika alusel kõik PPA tööd ja anti neile väärtuspunktid ning 2013.a. alguses rakendati uus palgasüsteem, millega määrati kõikidele patrullpolitseinikele 3. palgaaste.

Ametikohtade hindamisel põhineva palgasüsteemi rakendamisel ühtlustatakse sama keerukusega tööde palgatasemed ja tagatakse sama väärtusega töödele sama miinimumpalga maksmine. Palgasüsteemi läbipaistvamaks muutmise eesmärgil kehtestatakse politsei ja piirivalve valdkonna ametnikele üks astmestik ehk ühesugused kuupalgamäärad ning suurendatakse ametipalga osakaalu kogupalgas. Sellega ei ületatud diskretsioonipiire ega vähendatud ametniku palka. Uue palgasüsteemi kehtestamisel oli üheks aluspõhimõtteks, et kellegi palk ei tohi väheneda.

Seda põhimõtet on järgitud ka kaebaja puhul. Kaebaja palgateatistest nähtuvalt on tema 2013.a. jaanuarikuu palk 12% suurem 2012.a. jaanuari palgast, mis tähendab, et astmepalk suurenes 11,65%. Seega pole kaebaja õigusi rikutud. Lähtutud on kaebaja viidatud PPS-i muutmise seaduseelnõu seletuskirja lk-l 4 sõnastatud eesmärgist, et 2013.a. on riigil võimalus esimest korda uue ühendasutuse loomisest tõsta politseiametnike palkasid. Kokku langes palgaaste 2485 isikul. Kui kohus asub seisukohale, et taoline palgaastme alandamine pole õiguspärane, siis tuleb palgaaste taastada ka kõikidel teistel, keda see puudutas, mis omakorda toob endaga kaasa kogu palgasüsteemi muutmise.

Ilmselgelt ei saa see endaga kaasa tuua aga täiendavat palgatõusu. Palkadeks on võimalik maksta raha, mida riigieelarvest on vastustajale selleks eraldatud. Muuks otstarbeks seda raha pole võimalik kasutada. Samuti pole täiendavat raha kusagilt võtta. Tõenäoliselt tooks kaebuse rahuldamine endaga kaasa palgamäärade vähendamise. Kindlasti kaasneks sellega jätkuv segadus palgasüsteemis – erinevad palgaastmed sama tööd tegevatel ametnikel. Kellegi palk ei tõuseks, kuid selleks, et vältida nende isikute palga vähenemist, kelle palgaaste langeks, tuleks neile hakata maksma lisatasu.

Lisatasu ei võeta arvesse pensioni määramisel, mistõttu väheneksid 407 isiku sotsiaalsed tagatised.

KOHTU PÕHJENDUSED Kaevatud palgajuhend on vaidlustatud osas seaduslik ja põhjendatud ega riku kaebaja õigusi. Vastavalt PPS §-le 70 nimetatakse politseiametniku palgaks ametipalka koos seaduses sätestatud lisatasudega ja seaduse alusel makstavate lisatasudega(lg 1); ametipalgaks nimetatakse astmepalka koos teenistusastmetasuga(lg 2); astmepalk on ametikoha palgaastmele vastav palgamäär(lg 3); politseiametniku palga määrab PPA peadirektor käskkirjaga(lg 7). Tulenevalt osutatud sätetest, PPS §-st 62 ja PPA põhimääruse §-st 8 lg 5 on politseiametnike ametikohale vastava palgaastme määramine PPA peadirektori pädevuses.

Kuni 31.03.2013.a. kehtinud ATS-i § 12 lg 3 p 4 kohaselt laienes ATS politseiametnikele niivõrd, kuivõrd põhiseaduse või seadustega ei sätestatud teisiti. Samasugune piirang on kirjas ka 1.04.2013.a. jõustunud ATS-i §-s 2 lg 2. PPS § 1 lg 6 järgi laieneb ATS politseiteenistusele PPS-st tulenevate erisustega. Seega on PPS ATS-i suhtes eriseadus ning kõik ATS-i sätted politseiametnikele ei laiene. Eeltoodust lähtudes on asjakohatu kaebaja viide ATS §-le 24, mille 2. lõikes on fikseeritud, milliseid andmeid peab sisaldama ametisse nimetamise käskkiri või korraldus - 1)ametisse nimetatava isiku eesja perekonnanime; 2)ametiasutuse nimetust, kuhu isik teenistusse võetakse; 3)ametikoha nimetust ning palgaastet, palgamäära ja lisatasusid; 4)ametisse astumiseks määratud kuupäeva; 5)määratud ajaks ametisse nimetamisel – teenistustähtaega; 6)katseaja kohaldamisel – katseaja kestust; 7)avaliku teenistuse staaži pikkust või puudumist ametisse nimetamise kuupäeva seisuga.

Politseiametniku ametisse nimetamise vormistamisel tuleb juhinduda aga PPS §-st 47, mille lg 2 järgi peab ametisse nimetamise käskkiri sisaldama 1)ametisse nimetatava isiku eesja perekonnanime; 2)asutuse nimetust, kuhu isik teenistusse võetakse; 3)ametisse nimetatava isiku või ameti-koha teenistusastet; 4)ametikoha nimetust; 5)ametisse astumiseks määratud kuupäeva; 6)määratud ajaks ametisse nimetamisel – teenistustähtaega; 7)katseaja kohaldamisel – katseaja kestust; 8)ametipalka ja lisatasusid; 9)politseiteenistuse staaži pikkust või selle puudumist ametisse nimetamise kuupäeva seisuga.

Erinevalt ATS §-st 24 lg 2 p 3 ei sisalda PPS § 47 lg 2 nõuet, et ametisse nimetamise käskkirjas peab olema ära märgitud teenistusse võetava isiku palgaaste - mis tähendab, et politseiametniku palgaaste ei kuulu nende tingimuste hulka, mille muutmiseks peab olema politseiametniku nõusolek. Kaebaja palgaastme muutmine 6. astmelt 3. astmele rikuks kaebaja õigusi üksnes siis, kui sellega oleks kaasnenud tema astmepalga vähenemine, kuid kaebaja astmepalk 3. astmel ei vähenenud, vaid suurenes võrreldes 6. astmel saadud astmepalgaga 11,65%.

Kaebaja viidatud Tartu Ringkonnakohtu lahendis polnud tegemist politseiametniku, vaid kohaliku omavalitsuse ametnikuga.

Kohtunik: D.Maastik /allkirjastatud digitaalselt/