3-12-2338/14 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUMÄÄRUS

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Villem Lapimaa

Määruse tegemise aeg ja koht

9. jaanuar 2012. a, Tallinn

3-12-2338

BDO Eesti AS-i kaebus audiitortegevuse järelevalvenõu-

kogu 5. oktoobri 2012. a otsuse nr 72 tühisuse tuvastamiseks

või alternatiivselt selle tühistamiseks kaebajat puudutavas

osas

Tagastada BDO Eesti AS-i kaebus.

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva

jooksul kohtumääruse kättesaamisest arvates.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Audiitorkogu audiitortegevuse järelevalvenõukogu võttis 5. oktoobril 2012. a vastu otsuse nr 72

„Erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsustamine“, mille resolutsiooni kohaselt:

1) Erakorralise kvaliteedikontrolli eesmärgiks on KMRA Audiitorbüroo OÜ-s kontrollperioodil

01.07.2009-30.06.2012 osutatud audiitorteenuse, mis kuulub 25.05.2012 sõlmitud KMRA

Audiitorbüroo OÜ jagunemiskava kohaselt Kipper ja Maalinn OÜ-le üle antava vara (sh ka

kohustused) hulka, õigusaktidele ning nende alusel kinnitatud standarditele või antud juhenditele ja

soovitustele vastavuse kontrollimine;

2) Alustada erakorralist kvaliteedikontrolli Kipper ja Maalinn OÜ-s ning BDO Eesti AS-s

25.05.2012 sõlmitud KMRA Audiitorbüroo OÜ jagunemiskava lisas nr 3 nimetatud klientidele

osutatud audiitorteenuse ja sellega seonduva osas;

3) Kipper ja Maalinn OÜ ning BDO Eesti AS erakorralise kvaliteedikontrolli kontrollperioodiks on

01.07.2009-30.06.2012 ja kvaliteedikontrolli läbiviimise perioodiks 08.10.2012-11.11.2012.

2. 7. novembril 2012. a esitas BDO Eesti AS Tallinna Halduskohtule kaebuse Audiitorkogu

audiitortegevuse järelevalvenõukogu 5. oktoobri 2012. a otsuse nr 72 tühisuse tuvastamiseks või

alternatiivselt tühistamiseks kaebajat puudutavas osas. Kaebuse kohaselt ei vasta vaidlustatud otsus

HMS § 54 nõuetele ja on ebaproportsionaalne. Otsusest ei selgu erakorralise kvaliteedikontrolli

alustamise põhjus kaebaja suhtes. Kaebaja ei olnud KMRA Audiitorbüroo OÜ osanik ega osalenud

selle jagunemisel. Asjaolu, et BDO Eesti AS-i on septembris 2012 asunud töölepingute alusel

tööle omandava ühingu Kipper ja Maalinn OÜ osanikud T. M. ja U. K., ei tähenda, et

Haldusasja number

Haldusasi

Resolutsioon

Edasikaebamise kord

kaebaja oleks jagunemise järgselt omandanud mingeid õigusi ja kohustusi. Jagunemiskava lisas nr

3 nimetatud kliendid ei olnud kontrolliperioodil (01.07.2009-30.06.2012) BDO Eesti AS

klientideks. Vaidlusaluse otsuse alusel kaebaja suhtes erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimine

ei ole üldse võimalik, sest kaebajal puudub jagunemiskava lisas nr 3 loetletud isikute kohta

mistahes dokumentatsioon, mida kvaliteedikontrolli läbiviimise käigus kontrollida võidakse

soovida. Kuna kaebaja ei olnud jagunemise osaline ning kaebaja klientideks ei ole jagunemiskava

lisas nr 3 loetletud kliendid, siis on kaebaja suhtes otsuse tegemine välistatud. Erakorralise

kvaliteedikontrolli läbiviimine on koormav ja segab äriühingu igapäevategevust, ning kuna

soovitud eesmärki polegi võimalik saavutada kaebajal vastavate dokumentide puudumise tõttu, siis

ka ebaproportsionaalne. Kaebaja suhtes viidi korraline kvaliteedikontroll läbi 2011. aastal ning

Audiitorkogu juhatuse 14. detsembri 2011. a otsusega loeti kaebaja kvaliteedikontrolli läbinuks.

3. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus peatada vaidlustatud

otsuse nr 72 kehtivus kaebaja suhtes kuni asjas tehtava kohtuotsuse jõustumiseni. 8. novembri

2012. a määrusega jättis kohus esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohtu

17. detsembri 2012. a määrusega jäeti halduskohtu 8. novembri 2012. a määrus muutmata.

KOHTU PÕHJENDUSED

4. HKMS § 37 lg 2 p 1 kohaselt võib kohtule esitatava kaebusega nõuda haldusakti osalist või

täielikku tühistamist ning p 6 kohaselt haldusakti tühisuse, haldusakti või toimingu õigusvastasuse

või muu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemist. Vastavalt HMS §

51 lg-le 1 on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes

üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või

lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Haldusaktiks on ka

eelhaldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav

asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2). HMS § 106 lg 1 järgi on toiminguks haldusorgani tegevus, mis ei ole

õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et

toimingule kohalduvad sätted ei kohaldu menetlustoimingutele. Menetlustoiminguteks on kõik

protseduurilised eeltoimingud haldusaktide andmisel ehk toimingud, mis pole haldusmenetluse

lõpptulemuseks.

5. Kaebaja on esitatud kaebuses vaidlustanud audiitortegevuse järelevalvenõukogu 5. oktoobri 2012.

a otsuse nr 72, millega otsustati alustada erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimist kaebaja suhtes.

Kohus on seisukohal, et otsus ei ole haldusakt, mille tühisuse tuvastamist või tühistamist saaks

kohtumenetluses nõuda, vaid vastustaja poolt talle seadusega pandud ülesannete täitmiseks läbi

viidava järelevalvemenetluse – kvaliteedi kontrollimise – menetlustoiminguga, mis on üksnes

vormistatud otsusena.

6. Audiitortegevuse seaduse (edaspidi AudS) § 121 lg 1 kohaselt on järelevalvenõukogu käesoleva

seaduse alusel loodud Audiitorkogu sõltumatu järelevalveorgan, kelle ülesanne on korraldada

järelevalvet avalikes huvides ning võtta meetmeid audiitortegevuse arengu eelduste loomiseks,

vandeaudiitori kutsetegevuse kvaliteedi saavutamiseks ja selle kaitsmiseks. Sama paragrahvi lõige

4 sätestab, et audiitorkogu liikmed on allutatud järelevalvele, mis hõlmab muu hulgas

kutseühendusesisest kvaliteedikontrolli. AudS § 136 lg 3 kohaselt kvaliteedikontrolli korraldab

kvaliteedikontrolli korra alusel Audiitorkogu juhatus järelevalvenõukogu juhtimise ja järelevalve

all. Kvaliteedikontrolli korra kinnitab järelevalvenõukogu (AudS § 136 lg 5). Audiitorkogu

kvaliteedikontrolli korra (edaspidi Kord) § 11 järgi on erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise

õigus üksnes järelevalvenõukogul.

7. Seega algatas vastustaja erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise otsusega AudS § 121 lg 4

sätestatud järelevalvemenetluse, mis hõlmab töörühma moodustamist, kvaliteedikontrolli läbiviimist

(Korra § 12 lg 1), kontrolli toimingute dokumenteerimist, töörühma protokollide koostamist, millele

kontrollile allutatul on võimalus esitada vastuväiteid (Korra § 21 lg 1 ja lg 3), ning töörühma tööd

lõpetava aruande esitamist juhatusele (Korra § 21 lg 4 ja lg 5). Korra § 22 lg 1 kohaselt lõpetab

kontrollile allutatu osas läbiviidava kvaliteedikontrolli juhatuse otsus, isiku suhtes loetakse

kvaliteedikontroll läbituks või jääb see läbimata (Korra § 22 lg 2).

8. Eeltoodust ilmneb, et vastustaja poolt 5. oktoobril 2012. a algatatud järelevalvemenetluse

lõpptulemuseks (haldusaktiks) on juhatuse otsus kvaliteedikontrolli läbimise kohta ning sellele

eelnenud järelevalvemenetluse raames tehtavad toimingud (sh menetluse algatamine) on

menetlustoimingud, millega kaebaja õigusi või kohustusi ei tekitata, muudeta ega lõpetata. Kohus

märgib, et juriidiline hinnang, kas dokumendi puhul on tegemist haldusakti, toimingu või

menetlustoiminguga, ei saa põhineda üksnes dokumendi vormil, vaid lähtuda tuleb dokumendi

sisust. Selle hinnangu annab kohus sõltumatult, olemata seotud sellega, kuidas haldusorgan oma

tegevust ise kvalifitseerib.

9. HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu

vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata

haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult

kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. BDO Eesti AS-i kaebusest

menetlustoimingu eraldi vaidlustamiseks aluseid ei ilmne. Kaebaja on vaidlustanud otsuse sisuliselt,

kaebaja ei ole seadnud kahtluse alla järelevalvenõukogu pädevust otsuse tegemisel ega väida, et otsus

rikuks kaebaja menetlusväliseid õigusi. Samuti ei nähtu kaebusest, et kvaliteedikontrollile

allutamisega kaasneks kaebajale muid piiranguid peale selle, et kontrolli läbiviimine on koormav ja

segab äriühingu igapäevategevust. Kohus märgib, et audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli läbiviimise

talumise kohustus tuleneb seadusest ning seadus ei näe ette kontrolli ajaks kontrollitavale audiitorile

täiendavaid kohustusi, mistõttu ei saa kvaliteedikontrolli läbiviimine iseenesest rikkuda kaebaja

subjektiivseid õigusi.

Tuginedes kohtupraktikale on kohus seisukohal, et sellised piirangud ei saa vähemalt esialgu olla

sedavõrd ulatuslikud, et oleks võimalik asuda seisukohale, et juba kvaliteedikontroll ise, sõltumata

kontrolli tulemusest, piiraks kaebaja õigusi sedavõrd ulatuslikult, et kontrolli tulemuste

vaidlustamisega ei oleks võimalik kaebaja õigusi piisavalt kaitsta. Üksnes kaalutlusõiguse, kas

kutsetegevuse kontroll läbi viia või mitte, rikkumine, ei ole küllaldane, et asuda seisukohale, et

kontrolli läbiviimine rikub kaebaja õigusi (Tallinna Ringkonnakohtu 19.04.2010 määrus haldusasjas

nr 3-10-870). Kaebajal on võimalik oma õigusi kaitsta juhatuse otsuse vaidlustamisega.

10. Keelamiskaebuse kontrollimenetlusega seonduvate kohustuste täitmise ja kaebaja muul viisil

koormamise vältimiseks saab HKMS § 45 lg 1 kohaselt esitada üksnes juhul, kui õigusi ei saa

tõhusalt kaitsta toimingu hilisemal vaidlustamisel. Kohtu hinnangul ei nähtu kaebusest ja pole ka

eeldatav, et kaebajat koormatakse nii ulatuslikult ja talumatult, et hilisem vaidlustamine ei võimalda

neid tagajärgi tõhusalt kõrvaldada. Sellise keelamiskaebuse esitamiseks peaksid esinema äärmiselt

erandlikud asjaolud (nt korduvalt sama eseme kohta või ilmselgelt ebamõistliku tihedusega

kontrollimenetluste alustamine, s.o diskretsiooniõigust kuritarvitav menetlustoiming) olukorras, kus

audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb AudS-st. Praegusel juhul

on alustamise õiguspärasus vaieldav ning kaebeõigust kaebajal HKMS §-st 45 tulenevalt kaebuse

esitamise hetkel ei olnud.

11. Vaidlustatud otsuse vaidlustamisviite kohaselt oli otsust võimalik vaidlustada 30 päeva jooksul

otsuse teatavakstegemisest arvates halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras. Kohtu

hinnangul on tegemist eksitava vaidlustamisviitega, millega kohus ei ole seotud.

12. Eeltoodust tulenevalt kohus tagastab kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa