3-09-1552/68 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Oliver Kask (eesistuja), Lilianne Aasma ja Lauri

Madise

Otsuse tegemise aeg ja koht

21. juuni 2012. a, Tallinn

Haldusasja number

3-09-1552

Haldusasi

OÜ South Kinnisvara kaebus keskkonnaministri 17.

juuni

2009.

a

käskkirja

nr

tühistamiseks,

keskkonnaministri kohustamiseks vaadata uuesti läbi

kaebaja taotlus ning tunnistada kaebaja taotluse

lahendamisega viivitamine õigusvastaseks

Menetlusosalised

Kaebaja: OÜ South Kinnisvara

Vastustaja: keskkonnaminister

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2011. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

OÜ South Kinnisvara apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ South Kinnisvara apellatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-09-1552 osas,

millega jäeti OÜ South Kinnisvara kaebus rahuldamata osas, milles taotleti OÜ

South Kinnisvara 29. augusti 2002. a taotluse menetlemisel viivituse õigusvastasuse

tuvastamist perioodi osas 10. augustist 2004. a kuni 17. juunini 2009. a. Teha selles

osas uus otsus.

3. Tunnistada Keskkonnaministeeriumi viivitus OÜ South Kinnisvara 29. augusti 2002. a

taotluse menetlemisel perioodi osas 10. augustist 2004. a kuni 17. juunini 2009. a

õigusvastaseks.

4. Mõista Keskkonnaministeeriumilt OÜ South Kinnisvara kasuks välja menetluskulud

summas 23,95 eurot.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 23. juulil 2012. a.

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses

märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus

menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

3-09-1552

2(14)

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 3. juulil 2002. a omandas OÜ South Kinnisvara Haanja vallas Uue-Saaluse külas asuvad

Piirisoo maaüksused (katastritunnustega 18101:001:1761; 18101:001:1762; 18101:001:1763)

pindalaga kokku 4,8 ha (maatulundusmaa). Piirisoo kinnisasi asub kogu ulatuses Haanja

Looduspargi piiranguvööndis, mille kaitsekord on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 28.

augusti 1995. a määrusega nr 300 “Haanja looduspargi kaitse-eeskirja ja välispiiri kirjelduse

kinnitamine” (edaspidi kaitse-eeskiri).

2. 29. augustil 2002. a (korduvad taotlused 24. märtsil 2003. a, 4. veebruaril 2005. a ja 8.

jaanuaril 2007. a) esitas OÜ South Kinnisvara Keskkonnaministeeriumile taotluse muu

hulgas Piirisoo maaüksuste vahetamiseks riigile kuuluva kinnisasjaga.

3. Haanja Looduspargi administratsiooni 2. märtsi 2005. a kirjas nr 1.6/25 asuti seisukohale,

et kuna piiranguvööndis on lubatud turberaie perioodiga 40 aastat, ei ole metsa

majandamine oluliselt piiratud.

4. Haanja Looduspargi administratsioonilt kaitseala valitseja ülesanded üle võtnud

Võrumaa keskkonnateenistuse 13. juuni 2006. a arvamuses leiti, et kinnisasja vahetamine

on põhjendatud. Kirjas märgiti, et metsaraie ei ole kinnistul võimalik, kuna järskudelt

nõlvadelt metsa väljavedamine ei ole võimalik ilma pinnase erosiooni põhjustamata.

5. Võrumaa keskkonnateenistus vastas uuesti temalt arvamuse küsimisel 27. veebruaril

2007. a saadetud kirjas nr 44-3-1/4458-10, et kinnistu metsade majandamise kava 1998-

2007 alusel on sellel kinnistul küpset metsa ainult üks eraldis pindalaga 0,2 ha ja sellele on

esitatud metsateatis lageraieks. 2002. a ortofotol sellel alal metsa ei ole. Valmivat metsa

on kolmel eraldisel kokku 0,6 ha. Seega ei ole Piirisoo kinnisasjal oluliselt metsa, millele

laieneks piirang, mis lubab lõppraieid teostada ainult turberaiena, ja seda piirangut ei

saa antud kinnistu puhul lugeda maa sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks

asjaoluks. Kinnistu mets asub järskudel nõlvadel, kus nõuded täiuse ja turberaie liigi osas,

samuti raie aja ning puidu kokku- ja väljaveo osas on rangemad, et vältida erosiooni

teket, kuid Piirisoo kinnisasi on omandatud 2002. aastal, s.t et ostmise ajal olid nõlvad seal

ju olemas. Rohumaad pindalaga 1,5 ha kaitsekorrast tulenevad piirangud ei puuduta.

Kinnisasi lõikab nõlva ribana ja on ümbritsetud eramaadega, mistõttu ei taga kinnisasja

riigile omandamine nõlvale kaitset. Seetõttu ei ole kinnisasja vahetamine põhjendatud,

vaatamata asjaolule, et tegemist on osaliselt järskudel nõlvadel kasvava metsaga, kus ei

tohiks lubada metsaraieid.

6. Maa-ameti 4. septembri 2008. a kirjaga nr 6.3-6/8618 teatati OÜ-le South Kinnisvara, et

1. augustil 2008. a jõustus looduskaitseseaduse muutmise seadus (LKSMS), millega

tunnistati kehtetuks kinnisasjade vahetamist reguleeriv looduskaitseseaduse (LKS) § 19,

ning LKSMS rakendussättest ja LKS § 91 lõikest 10 tulenevalt käsitletakse Piirisoo kinnistu

vahetamise avaldust omandamise taotlusena.

7. Maa-ameti 24. oktoobri 2008. a kirjaga nr 6.3-6/10791 teatati OÜ-le South Kinnisvara,

et Piirisoo kinnistu vahetamise menetlus viiakse lõpuni omandamise menetlusena LKS § 20

ja Vabariigi Valitsuse 8. juuli 2004. a määruse nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava

kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid,

mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks

ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused” (määrus nr 242) alusel.

8. 17. juuni 2009. a käskkirjaga nr 995 keeldus keskkonnaminister kinnisasja riigile

omandamisest. Käskkirja põhjendati sellega, et kuigi taotluse esitamisel ajal kehtinud

3-09-1552

3(14)

kaitstavate loodusobjektide seaduse (KLOS) § 281 lg 1 ei näinud otsesõnu ette 10. mail

2004. a jõustunud LKS §-s 19 sätestatud tingimust, et vahetada saab vaid kinnisasja, mille

sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, tuli kõnealuse sätte alusel

kinnisasja vahetamise üle otsustamisel lähtuda vahetamise regulatsiooni eesmärgist ja

kaaluda vahetamise põhjendatust. 1. augustil 2008. a tunnistati LKS § 19 kehtetuks ning §

91 lg 10 nägi ette, et kinnisasja vahetamise menetlused viiakse lõpuni omandamise

menetlusena. LKS § 20 lg 1 alusel omandab riik kaitsealal asuva kinnisasja, mille

sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, kokkuleppel kinnisasja omanikuga

kinnisasja väärtusele vastava tasu eest. Oma sisu poolest ei ole vahetamise ja

omandamise

eesmärk

erinevate

regulatsioonide

kehtivuse

ajal

muutunud.

Looduskaitseliste piirangutega kinnisasja vahetamise ja riigi poolt omandamise

regulatsiooni mõte ja eesmärk on võimaldada eraomandis oleva kinnisasja, mille

kasutamine on kaitsekorrast tulenevalt oluliselt piiratud, üleandmine riigi omandisse ning

tagada sellega ühtlasi kaitstavate loodusobjektide parem kaitse. Kuigi 2. veebruarist

2003. a kuni 10. maini 2004. a kehtinud Vabariigi Valitsuse 22. jaanuari 2003. a määrus nr

24 „Kinnisasja vahetamise kord ja kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise

alused“ (edaspidi määrus nr 24) ei reguleerinud otsesõnu vajadust hinnata piirangute

olulisust ja nende mõju kinnisasja kasutamisele, oleks vahetamise menetluse läbiviija

pidanud seda tegema seaduse üldist eesmärki silmas pidades. Haanja looduspargi

piiranguvööndi kaitsekord võimaldab üsna tavapärast maakasutust, sh kasvava metsa

majandamist (lubatud on erinevad raied, sh turberaie). Seetõttu pole kinnisasja

omandamine põhjendatud.

9. OÜ

South

Kinnisvara

esitas

Tallinna

Halduskohtule

kaebuse,

milles

palus

keskkonnaministri 17. juuni 2009. a käskkirja nr 995 tühistamist ja taotluse uuesti

läbivaatamiseks

kohustamist

ning

kaebaja

taotluse

lahendamisega

viivitamise

õigusvastaseks tunnistamist. Kaebuse põhjendused olid järgmised:

1)

kinnisasja omandamise menetlus tuli läbi viia KLOS § 282 alusel ja korras. HMS § 5 lg 5

kohaselt kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal,

kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme. 10. mail 2004. a jõustunud LKS

nägi erinevalt menetluse alustamise ajal kehtinud KLOS §-dest 281 ja 282 ette, et

vahetamisele

või

omandamisele

kuuluvad

üksnes

sellised

kinnisasjad,

mille

sihtotstarbeline kasutamine on kaitsekorraga oluliselt piiratud. Varasema regulatsiooni

kohaselt piisas vahetamiseks või omandamiseks sellest, et kinnisasi sisaldas kaitstavat

loodusobjekti või asus kaitsealal. Seega on LKS § 19 ja § 20, võrreldes menetluse

alustamise ajal kehtinud KLOS sätetega, kaebaja suhtes koormavamad. Sama

tulemuseni viivad ka LKS rakendussätted. Kaebaja poolt esitatud taotluse kohta ei olnud

LKS § 91 lg 10 jõustumise ajaks otsust tehtud, mistõttu muutus kinnisasja vahetamise

menetlus kinnisasja omandamise menetluseks ning seda LKS § 20 sätestatud tingimustel.

Nii muutusid KLOS § 281 alusel tehtud avaldused kinnisasja vahetamiseks kinnisasja

omandamise ettepanekuteks. LKS § 20 lg 3 kohaselt kehtestab kaitstavat loodusobjekti

sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise korra ning

kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist

oluliselt piiravaks, samuti kinnisasja väärtuse määramise korra ja alused Vabariigi Valitsus

määrusega. Määruse nr 242 § 12 lg 1 järgi kohaldatakse kinnisasja omandamise

menetlustele, mis ei olnud lõpetatud looduskaitseseaduse jõustumise ajaks, seni kehtinud

omandamise aluseid ja korda. Seni kehtinud alused ja kord on KLOS § 282. Kuna

kohaldada tuli KLOS § 282, oli ka haldusorgani kaalutlusruum kaebaja jaoks ebasoodsate

otsustuste tegemisel kitsam kui hiljem kehtima hakanud LKS § 20 lg 1 tulenev

diskretsiooniruum. Vaidlustatud haldusakt on antud LKS § 20 lg 1 alusel, seega vastuolus

õiguse

üldpõhimõtetega.

Rakendussätte

puudumisel

haldusvälise

isiku

suhtes

ebasoodsama regulatsiooni kohaldamine on välistatud (vt Riigikohtu halduskolleegiumi

lahend asjas nr 3-3-1-30-00, p 3). Argumendid soodsama regulatsiooni kohaldamiseks on

iseäranis kaalukad siis, kui materiaalõigusnormid (menetlusnormide küsimus lahendatakse

HMS § 5 lg 5 kaudu) on muutunud ebasoodsamas suunas haldusorgani enese viivituse

3-09-1552

4(14)

tõttu;

2) menetlust ei viidud läbi mõistliku aja jooksul. Menetluse ajal muutunud õigusnormide

tõttu ei ole haldusorgan enam suutnud määratleda kohalduvat õigusnormi. Kaalutud on

asjaolusid, mida KLOS § 282 (ja ka § 281) rakendamise praktikas ei pidanud kaaluma ega

ole kunagi kaalutud. Piirisoo maaüksuse omandamisest keeldumise otsus rajaneb faktilise

motivatsiooni osas sellele, et väidetavalt ei olevat kaitsekorrast tulenevad piirangud

Piirisoo kinnisasja sihtotstarbelist kasutust oluliselt piiravad ning seetõttu ei kuulu kinnisasi

riigi poolt omandamisele. Seda, kas kaitsekord piirab kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist

oluliselt, ei oleks pidanud üldse kaaluma ning kaebaja kahjuks taotluse lahendamisel

sellele asjaolule

tugineda

ei

saanud.

Omandamismenetluses tuli

omandamise

otsustamisel tuvastada üksnes seda, kas kinnisasi paikneb kaitseala piires või sisaldab

kaitstavat loodusobjekti;

3) KLOS viidatud sätete kehtivuse ajal oli halduspraktika selline, et vahetati ja omandati

kõik kinnisasjad, mis asusid kaitsealusel maal, sõltumata sellest, kas need asusid

piiranguvööndis või sihtkaitsevööndis. Sealjuures, asjaomases halduspraktikas ei hinnatud

kaitsekorrast tulenevate piirangute olulisust. Seda kinnitab ka Maa-ameti 1. juuni 2009. a

seisukoht. Kaebajal tekkis õiguspärane ootus sama praktika kohaldamiseks ka tema

suhtes. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et oma õiguspärase ja püsiva praktikaga

annab haldusorgan aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks (RKHK lahendid kohtuasjades

nr 3-3-1-23-06 p 12; 3-3-1-53-04 p 13);

4) vaidlustatud haldusaktis on ebaõigesti leitud, et ala kaitsekord ei piira oluliselt Piirisoo

kinnistu sihtotstarbelist kasutamist. Piirisoo maaüksuse pindala on kokku 4,8 ha, millest

metsamaad on 2,4 ha ehk 50 %. Piirisoo kinnisasja kasvava metsa vanuseline struktuur on

valdavalt keskealised metsad – 1,6 ha, mille prognoositav küpsusvanuse aasta on 2017.

Maakatastriseaduse (MaaKatS) § 2 p-st 9 tulenevalt tähendab kinnistu sihtotstarve

avaliku võimu poolt antud luba kasutada kinnistut teatud otstarbel või eesmärgil.

Kaebaja omandatud kinnistute sihtotstarve on 100% maatulundusmaa. Alates 1.

novembrist 2008. a kehtiva Vabariigi Valitsuse 23. oktoobri 2008. a määruse nr 155

„Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ § 6 p 9 järgi on

maatulundusmaa põllumajandussaaduste tootmiseks või metsakasvatuseks kasutatav

maa või maa, millel on metsa- või põllumajanduslik potentsiaal. Kaitse-eeskirja § 23 lõike 2

kohaselt on piiranguvööndis keelatud uuendusraie, v.a turberaie perioodiga vähemalt 40

aastat, kusjuures kaitseala valitsejal on õigus esitada koosluse liigilise ja vanuselise

mitmekesisuse säilitamiseks nõudeid turberaie liigi, raieaja, puidu kokku- ja väljaveo ning

puistu koosseisu ja täiuse osas. Võrumaa Keskkonnateenistus leidis 13. juuni 2006. a

vastuses, et selline piirang piirab Piirisoo kinnistul maa sihtotstarbelist kasutamist, kuna nii

järskudel nõlvadel põhjustab raie erosiooni, ka on puude kättesaamine raskendatud ning

et kaitseala valitseja hinnangul ei saa Piirisoo kinnistule uuendusraieid lubada. Samuti asus

Võrumaa Keskkonnateenistus 27. veebruari 2007. a kirjas seisukohale, et tegemist on

osaliselt järskudel nõlvadel kasvava metsaga, kus ei tohiks lubada metsaraieid. Kuna

kaitseala valitseja hinnangul ei saa Piirisoo kinnistule uuendusraieid lubada, puudub

kaebajal võimalus Piirisoo kinnistut vastavalt sihtotstarbele ka kasutada. Piiravaks on ka

kaitseala valitsejalt igakordselt loa küsimise kohustus. Vaidlustatud otsuses leiti, et Haanja

Looduspargi piiranguvööndi kaitsekord võimaldab üsna tavapärast maakasutust, s.h

kasvava metsa majandamist (on lubatud erinevad raied, sealhulgas ka turberaie).

Kaitsekorrast tulenevalt on lubatud vaid turberaie kaitseala valitseja nõusolekul;

5) otsuses pole tuvastatud, kui palju metsa kinnistul kasvab. Vastustaja sedastas

vaidlustatud otsuses, et Piirisoo kinnistul ei ole oluliselt metsa. Piirisoo maaüksus jaguneb

kõlvikupõhiselt järgmiselt: lahustükk katastritunnusega 18101:001:1761, pindalaga 1,5 ha

jaguneb rohumaaks (1,3 ha), metsamaaks (0,1 ha) ja muuks maaks (0,1 ha); lahustükk

katastritunnusega 18101:001:1762, pindalaga 3,1 ha jaguneb metsamaaks (2,1 ha) ja

muuks maaks (1 ha); lahustükk katastritunnusega 18101:001:1763, pindalaga 0,2 ha on

täies ulatuses metsamaa. Piirisoo maaüksus pindala on kokku 4,8 ha, millest metsamaad

on 2,4 ha;

3-09-1552

5(14)

6) kuigi eri aegadel on Piirisoo maaüksuse vahetamise põhjendatuse ja otstarbekuse

kohta küsitud kaitseala valitseja arvamust kolm korda ning need on omavahel vastuolus,

on vastustaja HMS § 6 uurimispõhimõtet rikkudes jätnud tegelikud asjaolud välja

selgitamata ning põhimõtteliselt üksnes konstateerinud, et kinnisasja sihtotstarbeline

kasutamine ei ole oluliselt piiratud. Otsuses pole põhjendatud, miks tuginetakse Võrumaa

Keskkonnateenistuse sellele arvamusele, milles leitakse, et kaitsekord kinnistu kasutamist

oluliselt ei piira, ja jäeti arvestamata vastupidised seisukohad;

7) taotluse

menetlemisega

viivitamine

oli

õigusvastane.

Kui

tühistamis-

ja

kohustamisnõuet ei rahuldata, soovib kaebaja viivitamisega põhjustatud kahju

hüvitamist. Menetlus on kestnud kokku peaaegu 7 aastat. Haldusorgan ei ole suutnud

kinni pidada mõistlikest tähtaegadest ning haldusorgani enda viivituse tõttu on kaebaja

pandud olukorda, kus õigusvastaselt veninud menetluse käigus on korduvalt muutunud

menetlus- ja materiaalõigusnormid kaebajale ebasoodsamas suunas. LKS ega ükski muu

õigusakt ei näinud Maa-ametile ette konkreetset tähtaega kinnisasja vahetamise

otsustamiseks. HMS § 5 lg 4 kohaselt tuleb menetlustoimingud läbi viia põhjendamatu

viivituseta.

10. Keskkonnaminister palus jätta kaebuse rahuldamata ja esitas sellele järgmised

vastuväited:

1)

1. aprillil

2007.

a

jõustunud

LKS

ning

keskkonnamõju

hindamise

ja

keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise seadusega piiras seadusandja kaitsealuste

maade vahetamise eesmärgil kokkuostmist ja määratles maade vahetamise õigustatud

isikute ringi, täiendades LKS § 19 lõikega 2¹. Varem ei olnud seaduses selliseid piiranguid

seatud. Moodustatud riigi maareserv ei olnud aga piisav KLOS-ga ja LKS-ga sätestatud

ülesannete realiseerimiseks, et tagada kinnisasja omanike seaduslik õigus vahetada

kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldav või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või

püsielupaigas asuv kinnisasi, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab,

riigile kuuluva kinnisasja vastu;

2) kaebaja omandas Piirisoo kinnistu teadlikult eesmärgiga vahetada see riigile kuuluva

looduskaitseliste piiranguteta kinnisasja vastu;

3) Vabariigi Valitsuse 8. juuli 2004. a määruse nr 241 „Kinnisasja vahetamise kord ja

kinnisasja ning selle oluliste osade väärtuse määramise alused” (edaspidi määrus nr 241)

§ 21 sätestas, et kui määruse nr 241 jõustumisel lõpetamata maa vahetamise menetlustes

on nii vahetusmaa kui ka vahetatav maa hinnatud määruses nr 24 sätestatust lähtudes,

viiakse vahetamise menetlus lõpule varem kehtinud menetlusnormide alusel. Piirisoo

kinnistu väärtus oli kindlaks määratud 2003. a, kuid läbirääkimiste käigus ei olnud leitud

sobivat vahetusmaad. Seetõttu ei saanud seda ka hinnata ning polnud võimalik

määruse nr 241 § 21 Piirisoo kinnistu suhtes kohaldada;

4) LKS

jõustumisel

10. mail

2004.

a

muutusid

menetluste

aluseks

olevad

materiaalõigusnormid. Kui KLOS § 28¹ lõike 1 kohaselt piisas kinnisasja vahetamise taotluse

esitamiseks faktist, et kinnisasi ulatus kaitseala piiranguvööndi piiresse, siis LKS § 19 kohaselt

võis vahetada kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab. LKS

ei sisaldanud rakendussätet KLOS alusel algatatud menetluste jätkamise kohta. HMS § 5

lõikes 5 on sätestatud, et kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad

menetluse

ajal,

kohaldatakse

menetluse

alguses

kehtinud

õigusnorme.

Kui

haldusmenetluse kestel materiaalõiguslikud alused muutuvad, võib tekkida küsimus, kas

lähtuda tuleb haldusmenetluse alguses kehtinud või akti andmise ajal kehtivatest

materiaalõigusnormidest. Üldpõhimõtte kohaselt tuleb isiku taotlus soodustava haldusakti

andmiseks läbi vaadata taotluse esitaja jaoks soodsama redaktsiooni kohaselt. Samas ei

ole aga välistatud ka koormavatele sätetele tagasiulatuva jõu andmine, kui selleks on

kaalukad põhjused. Kohaldamisele kuuluva redaktsiooni valikul tuleb arvestada

regulatsiooni üldist eesmärki ja võimalike otsuste tagajärgi ning kaaluda erinevaid huve.

Looduskaitseliste piirangutega kinnisasja vahetamise ja riigi poolt omandamise

regulatsiooni mõte ja eesmärk on võimaldada eraomandis oleva kinnisasja, mille

3-09-1552

6(14)

kasutamine on kaitsekorrast tulenevalt oluliselt piiratud, üleandmine riigi omandisse

(vahetamise või riigi poolt omandamise teel), ning sellega ühtlasi tagada kaitstavate

loodusobjektide parem kaitse. Ka KLOS regulatsioonist ilmneb, et kinnisasja vahetamist

või riigi poolt omandamist loeti põhjendatuks juhul, kui kinnisasjal on majandustegevus

keelatud või oluliselt piiratud. Seejuures on lähtutud põhimõttest, et riik ei hakka

vahetama ega omandama maad, millel ei ole erilist ökoloogilist väärtust;

5) Piirisoo kinnisasja vahetamise taotluse esitamise ajal kehtinud KLOS § 28¹ lõike 1

kohaselt oli seaduses sätestatud tingimustele vastava kinnisasja vahetamise üle

otsustamisel riigil kaalutlusõigus. Kuigi mainitud redaktsioon ei näinud otsesõnu ette hiljem

LKS-s sätestatud tingimust, et vahetada saab vaid kinnisasja, mille sihtotstarbelist

kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, tuli kõnealuse sätte alusel kinnisasja vahetamise

üle otsustamisel lähtuda vahetamise regulatsiooni eesmärgist ja kaaluda vahetamise

põhjendatust. Kinnisasja vahetamise üldine eesmärk oli tagada isikule tema omandis

oleva maa kasutamise võimalus. Juhul kui ta seda looduskaitseliste kitsenduste tõttu teha

ei saanud, anti talle võimalus saada samaväärne kinnisasi mujal, kus piiranguid ei olnud.

Kaitstava loodusobjekti piiranguvööndis kehtivad omandiõiguse kitsendused ei takista

üldjuhul oluliselt kinnisasja kasutamist. Piiranguvööndis asuva kinnisasja vahetamine võib

olla põhjendatud näiteks juhul, kui maa riigile kuulumine on vajalik loodusreservaadi või

sihtkaitsevööndi kaitse või kaitstava loodusobjekti terviklikkuse tagamise eesmärgil. Kuna

sellest eesmärgist tuli juhinduda ka KLOS sätete alusel kinnisasja vahetamise taotluse

lahendamisel, oli võimalik kohaldada ka hilisemat LKS regulatsiooni;

6) kuivõrd kinnisasja omanik ja riik maa vahetamise osas enne LKS jõustumist

kokkuleppele ei jõudnud, siis ei saa sellest tingitud viivitust lugeda haldusorgani poolseks

tegevusetuseks. Menetlustähtaja mõistliku pikkuse määramisel tuleb arvestada kõiki olulisi

asjaolusid ning ühtegi seaduses sätestatud toimingut või toimingut, ilma milleta ei ole

võimalik sisuliselt õige otsuse tegemine, ei või ära jätta pelgalt kiire(ma) menetluse

huvides. Kaebaja taotluse saamise järel koostas Metsaekspert OÜ 25. oktoobril 2002. a

inventeerimise akti. Pärast määruse nr 24 jõustumist esitas kaebaja 24. märtsil 2003. a

korduva vahetamise taotluse. Maa-amet teostas kinnistu hindamise. Kui teiste kaebaja

kinnistute vahetamine toimus keskkonnaministri 7. oktoobri 2003. a käskkirjaga, siis Piirisoo

kinnistu osas KLOS kehtivuse ajal rohkem menetlustoiminguid ei teostatud, kuna Maa-

amet ei nõustunud määruse nr 24 § 13 lõikes 3 sätestatud piirmäära ületava vahetatava

maa ja vahetusmaa väärtuste suure vahega. Nii KLOS kui ka LKS sätestasid, et

vahetamine saab toimuda üksnes kokkuleppel, kuid Piirisoo kinnistu osas kuni LKS

jõustumiseni kokkuleppeni ei jõutud;

7) kuna Piirisoo kinnisasja vahetamise menetlus ei olnud lõppenud, muudeti vahetamise

menetlus määruse nr 242 § 12 lõike 3 alusel omandamise menetluseks. Vahetamise ja

omandamise eesmärk ei ole erinevate õiguslike regulatsioonide kehtimise ajal muutunud.

Looduskaitseliste piirangutega kinnisasja vahetamise ja riigi poolt omandamise

regulatsiooni mõte ja eesmärk on võimaldada eraomandis oleva kinnisasja, mille

kasutamine on kaitsekorrast tulenevalt oluliselt piiratud, üleandmine riigi omandisse. Kuna

kinnisasja omandamine sõltub otseselt kinnisasja ökoloogilisest väärtustest, peab ka

omandamine toimuma vaid looduskaitse vajadusest lähtuvate kaalutluste põhjal. Samal

põhjusel, miks selle kinnisasja vahetamine polnud põhjendatud, poleks ka kinnisasja

omandamine põhjendatud;

8) Maa-amet pöördus kaitseala valitseja poole kolmel korral arvamuse andmiseks

määruse nr 241 § 10 lg 2 p 4 alusel, mille kohaselt oli riigi esindajal õigus kaasata

menetlusosalisena kaitstava loodusobjekti valitseja, selgitamaks vahetatava maa

vastavust LKS §-s 19 sätestatud kriteeriumidele ja kinnisasja vahetamise otstarbekust.

Seejuures ei olnud keelatud arvamuse korduv küsimine. 1. jaanuaril 2006. a kaotati

looduskaitsealade administratsioonid ja kaitseala valitseja kohustused läksid üle

maakondlikele keskkonnateenistustele. Menetluse pikkusest tulenevalt küsis Maa-amet

Võrumaa keskkonnateenistuselt täpsustavat seisukohta piirangute olulisuse osas. Maa-

amet leidis, et keskkonnateenistuse seisukoht ei olnud piisavalt põhjendatud ega

3-09-1552

7(14)

sisaldanud asjakohaseid kaalutlusi, mistõttu küsiti keskkonnateenistuselt täiendavat

arvamust;

9) menetluse kestel ei antud ühtegi haldusakti, millele tuginedes oleks kaebajal saanud

tekkida

usaldus,

et

Piirisoo

kinnistu

vahetatakse.

Menetluse

kestel

tehtud

menetlustoimingutest

kaebajal

õiguspärast

ootust

kinnisasja

vahetamiseks

või

omandamiseks

tekkida

ei

saanud.

Kaebaja

omandas

kinnistu

teadmisega

looduskaitselistest piirangutest ning võis ette näha selle edasimüügiga tekkivaid raskusi,

samuti oli tal võimalik jätta kinnisasi ostmata, kui selle kasutamine planeeritud ulatuses või

viisil polnud võimalik. Kaebajale ei ole antud lubadust kinnisasja vahetamiseks või

omandamiseks;

10) kuna Piirisoo kinnisasi ei kuulunud vahetamisele, ei saa ajavahemikke, mil menetluses

toiminguid ei tehtud, käsitleda viivitusena, mis rikuks kaebaja subjektiivseid õigusi.

11. Tallinna Halduskohtu 8. juuli 2011. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Otsuse

põhjendused:

1)

kuna seadusandja ei näinud ette, et kinnisasja vahetamiseks esitatud taotlused tuleks

lahendada nende esitamise ajal kehtinud materiaalõiguse (KLOS) alusel, lähtus

vastustaja õigesti LKS §-st 20. Seadusandja on oma tahet väljendanud LKSMS §-ga 16

täiendatud LKS § 91 lg-s 10, mille kohaselt kinnisasja vahetamise menetlused, mille kohta

ei ole selle lõike jõustumiseks vahetamise otsust tehtud, viiakse lõpuni LKS § 20 kohaselt

kinnisasja omandamise menetlusena, kusjuures esitatud kinnisasja vahetamise avaldused

loetakse kinnisasja omandamise ettepanekuteks. Määruse nr 242 § 12 (16. juulist 2004 kuni

25. jaanuarini 2008. a kehtinud redaktsioonis, hiljem § 12 lg 1) kohaselt kinnisasja

omandamise menetlus, mis jäi lõpetamata LKS jõustumisel, viiakse lõpule seni kehtinud

alustel ja korras. Isegi LKS § 91 lg 10 ja LKSMS seonduvate sätete kohaldamata jätmisel ja

põhiseadusevastaseks tunnistamisel ei ole võimalik kohaldada juba kehtetuks tunnistatud

norme ja lahendada kaebaja taotlust kinnisasja vahetamiseks muul viisil kui

omandamismenetlusena;

2)

KLOS andis kaebajale subjektiivse õiguse riigile taotluse esitamiseks (ettepanekuga

looduskaitselise piiranguga kinnisasi vahetada), mitte subjektiivset õigust kinnisasja

vahetamiseks. KLOS § 28¹ lg 1 (11. juunist 2001. a kuni 10. maini 2004. a kehtinud

redaktsioonis) sätestas, et kaitseala loodusreservaadi, sihtkaitse- või piiranguvööndi

piiresse ulatuvat kinnisasja või kaitstavat loodusobjekti sisaldavat kinnisasja võib riigi ja

kinnisasja omaniku kokkuleppel vahetada riigile kuuluva kinnisasjaga. Sätte sõnastusest

nähtuvalt oli riigil kaalutlusõigus ning normist tulenevalt eeldas vahetamine poolte

kokkulepet. Sättest iseenesest ei saa järeldada riigi sõnamurdlikku käitumist kaebaja

suhtes. Kaebaja õiguspärast ootust pole seega rikutud. Kuigi 10. mail 2004. a kehtima

hakanud LKS § 19 täiendas normi klausliga, et ala kaitsekord peab piirama oluliselt

kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist, ei muutnud see põhimõtteliselt kinnisasjade

vahetamise eesmärki, milleks oli kompenseerida isikutele looduskaitselistest kitsendustest

tulenevad olulised piirangud kinnisasja kasutamisel ning tagada sellega ühtlasi kõrget

ökoloogilist väärtust omavate loodusobjektide kaitse. Eelnev järeldus tuleneb KLOS ja LKS

eesmärgist tagada looduse kaitse ja mitmekesisuse säilitamine ning sellest, et

seadusandja

on

loetlenud

võimalike

kompenseeritavate

objektidena

vaid

intensiivsemate piirangute alla jäävad kinnisasjad;

3)

kaebaja seisukohast lähtudes oleks vastustaja pidanud tuvastama kinnisasja

paiknemise piiranguvööndis ja jätma kaalutlusõiguse ülejäänud osas teostamata. See

oleks viinud aga arvatavasti õigusvastase haldusakti andmiseni. Võib arvata, et kinnisasja

vahetamise avaldus oleks jäänud kaalutlusõiguse õiguspärase teostamise korral

rahuldamata;

4)

tolleaegse halduspraktika põhjal normi kohaldamise osas ei saa teha järeldust, et

kõik

normis

nimetatud

aladele

jäävad

kinnistud

kuulusid

vahetamisele

ning

kaalutlusõigust tegelikult ei olnud, kuna kõiki taotlusi ei rahuldatud ning kehtiv õigus

võimaldas oma ebaselguses ka väärhaldust. Haldusorgani otsused, kus kaalutlusõigus

3-09-1552

8(14)

jäeti sisuliselt kasutamata või kus kaalutlusõiguse kasutamine piirdus ainult erinevate riigile

kuuluvate kinnisasjade seast vahetatava kinnisasja väärtusele vastava kinnisasja

väljavalimisega, olid paljudel juhtudel õigusvastased. Ebaõige halduspraktika jätkamist ei

saa aga nõuda võrdse kohtlemise ja/või usalduse kaitse põhimõttele tuginedes. Ka KLOS

alusel taotluse lahendamisel tuli haldusorganil kaaluda nii regulatsiooni eesmärki üldise

huvi (loodusväärtuste kaitse tagamine) aspektist kui eraisiku omandiõigusele tekkiva

piirangu aspektist ning sellest tulenevalt hinnata esmalt, kas vahetamine on üldse

põhjendatud. Kinnisasja omandamise ja vahetamise taotluse esitamise asjaoludest

nähtuvalt oli kaebaja teadlik piirangutest kinnisasja kasutamisel;

5)

seda, et kinnisasja vahetamise menetluse asendamine omandamise menetlusega ei

ole põhiseadusega vastuolus, on leidnud ka Tallinna Ringkonnakohus (nt jõustunud

otsuses haldusasjas nr 3-08-922, 3-08-2498);

6)

tühistamiskaebust ei saa rahuldada ka kehtiva õiguse (LKS § 20) väidetava ebaõige

kohaldamise väite alusel. Riik ei pea kehtiva õiguse ega pidanud varem kehtinud õiguse

kohaselt kõiki looduskaitselisi piiranguid kompenseerima maa omandamisega, millest

järeldub, et loodusväärtuste säilitamine ei pea olema tagatud vaid maa riigi omandisse

kuulumisega. Ka Riigikohtu lahendist kohtuasjas nr 3-3-1-37-07 tuleneb, et üldjuhul maa

eraomandis olemine ei takista kaitserežiimi täitmist ning LKS-st ei tulene, et kaitsealasse

kuuluv maa peaks olema tingimata riigi omandis;

7)

kaitseala valitseja Võrumaa keskkonnateenistuse esimesest, kaebajale soodsast

arvamusest ei saanud vastustaja lähtuda, sest see sisaldas asjakohatuid kaalutlusi.

Ülejäänud kahest arvamusest tulenevalt võimaldab piiranguvööndi kaitsekord üsna

tavapärast maakasutust, sh kasvava metsa majandamist (on lubatud erinevad raied,

sealhulgas ka turberaie). Kaebaja jätab tähelepanuta, et käsitleda tuleb kinnistu kui

terviku sihtotstarbelise kasutamise võimalikkust. Metsaga on kaetud alla 50 % kinnistust.

Ülejäänud osa kasutamisele piiranguid seatud ei ole;

8)

haldusaktist nähtub haldusorgani seisukoht, et kuna riigil oli ka KLOS kehtivuse ajal

vahetamise otsuse tegemisel kaalutlusõigus ning regulatsiooni eesmärgist lähtuvalt tuli ka

siis kaaluda vahetamise põhjendatust, ei olnud erineval ajal kehtinud regulatsioonid sisu

poolest erinevad. Seega haldusorgan ei pidanud kehtivat regulatsiooni kaebaja õigusi

õigusvastaselt kitsendavaks. Haldusakti põhjendusi ei saa pidada ebapiisavateks;

9)

Tallinna Ringkonnakohtu käesolevas asjas tehtud määrusest nähtuvalt on kaebajal

põhjendatud

huvi

menetluse

läbiviimisel

aset

leidnud

viivituse

õigusvastasuse

tuvastamiseks (soov nõuda kahju hüvitamist). Ringkonnakohus märkis, et lähtuda tuleb

kaebaja väitest, mille kohaselt tingis haldusorgani õigusvastane viivitus Piirisoo maaüksuse

riigile kuuluva kinnisasjaga vahetamise nurjumise, mis võis iseseisvalt kaebajale kahju

põhjustada. Tuvastamaks seda, kas haldusorgan oli õigusvastases viivituses, peab kohus

muuhulgas lahendama küsimuse, kas kaebajal oli nõudeõigus kinnistu vahetamiseks.

Kohtuistungil küsis kohus kaebajalt, kas põhjendatud huvi on seotud vaid väidetava

vahetamise õiguse kaotamisega viivituse tõttu. Kaebaja esindaja vastuse kohaselt on

kaebaja põhjendatud huvi ka selles, et õigusliku ebaselguse tõttu on seisakus kõik maa

kasutamisega seotud plaanid. Ei ole mõtet asja suhtes kulutusi planeerida, kui pole päris

kindel, mis sellest asjast saab. Kaebaja esindaja nõustus kohtuistungil, et kuni 07.10.2003 ei

olnud haldusorgan viivituses;

10) kuna kaebajal ei olnud subjektiivset õigust nõuda kinnisasja vahetamist, ei saanud

haldusorgani viivitus tingida vahetamise nurjumist ja rikkuda kaebaja subjektiivset õigust

kinnisasja vahetamisele. Kaebaja ei ole enda väitel teinud ka kulutusi, mille hüvitamist

nõuda. Kuna vahetamise menetlus kaotati 1. augustil 2008. a, siis sellest ajast alates ei

saanud viivitamine mõjutada kaebaja väidetavat õigust kinnistu vahetamisele. Seega

puudub kaebajal põhjendatud huvi viivituse õigusvastasuse tuvastamiseks;

11) kohtupraktikas on tunnustatud isiku õigust menetluse läbiviimisele ja otsuse

tegemisele mõistliku aja jooksul. Kaebaja ei ole märkinud, et menetluse üldise kestuse

ebamõistlikku pikkust ja sellega tema subjektiivse õiguse rikkumist soovib ta tuvastada

preventiivsel eesmärgil või et sellega seoses oleks tekkinud varaline kahju. Seega ka

3-09-1552

9(14)

antud asjaoludel viivituse õigusvastasuse tuvastamiseks põhjendatud huvi puudub ning

tuvastamisnõue tuleb jätta rahuldamata;

12) siiski väljendas halduskohus oma seisukohta, et haldusorgan tegutses ilma

põhjendamatu viivituseta kuni 2. märtsil 2005. a kaitseala valitseja vastuse saamiseni.

Sellele järgneva paari kuu jooksul tulnuks teha kaebaja taotluse osas keelduv otsus, kuna

Haanja Looduspargi administratsioon teatas oma 2. märtsi 2005. a kirjas, et maaomanikul

on kaitse-eeskirja § 23 lg-st 2 tulenevalt võimalik oma metsamaad piisavalt majandada

ning põllu- ja heinamaa sihtotstarbelist kasutamist kaitsekord ei piira, mistõttu ei ole vajalik

Piirisoo kinnistu võõrandamine riigile vahetamise teel. Menetlusaja mõistliku kestuse

hindamisel tuleks maha arvata periood, millal taotluse menetlemine ootas nn

omandamise otsustamise järjekorras tulenevalt seadusest, mitte haldusorgani tahtest.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

12. OÜ South Kinnisvara apellatsioonkaebuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja

uue otsusega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused:

1) LKS ei sisaldanud rakendussätet enne LKS jõustumist alustatud vahetamis- ja

omandamismenetluste kohta. Rakendussätte puudumisel tuleb eeldada, et seadusandja

ei soovinud anda sätetele tagasiulatuvat jõudu (vt kohtuotsus asjas nr 3-05-979 ja

Riigikohtu sellekohane praktika, nt 3-3-1-20-01). Materiaalõiguse osas kehtib soodsama

regulatsiooni kohaldamise reegel. Menetluse ajal tehtud kaebaja õigusi enampiiravad

muudatused tuleb jätta tähelepanuta (Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid 3-3-1-5-97,

3-3-1-21-01, 3-3-1-16-03, p 11; 2-2-1-11-03; 3-3-1-10-03; 3-3-1-17-01 p 20; 3-3-1-30-00, p 3).

HMS § 5 lõikega 5 on vastuolus menetlusnormide kohaldamine, mis ei kehtinud taotluse

esitamise ajal, sh määruste nr 24 ja 241, mis nägi ette kinnisasja väärtuse hindamise,

kohaldamine;

2) LKS § 91 lg 10 kohaselt kinnisasja vahetamise menetlused, mille kohta ei ole selle lõike

jõustumiseks vahetamise otsust tehtud, viiakse lõpuni LKS § 20 kohaselt kinnisasja

omandamise menetlusena, kusjuures esitatud kinnisasja vahetamise avaldused loetakse

kinnisasja omandamise ettepanekuteks. Kaebaja poolt esitatud taotluse kohta ei olnud

LKS § 91 lg 10 jõustumise ajaks otsust tehtud, mistõttu muutus kinnisasja vahetamise

menetlus kinnisasja omandamise menetluseks ning seda LKS § 20 sätestatud tingimustel;

3)

määruse nr 242 § 12 lg 1 kohaselt kohaldatakse kinnisasja omandamise menetlustele,

mis ei olnud lõpetatud LKS jõustumise ajaks, seni kehtinud omandamise aluseid ja korda,

st KLOS regulatsiooni. Proportsionaalsuse põhimõttega, arvestades omandamise ja

vahetamise

eesmärkide

kattuvust,

pole

kooskõlas,

kui

omandamise

taotluste

lahendamisel kohaldatakse samal ajal (KLOS kehtivuse ajal) esitatud taotluste osas

varasemat regulatsiooni, vahetamise taotluste osas aga hilisemat, LKS regulatsiooni.

Seetõttu tulnuks kaebaja taotlus lahendada omandamise taotlusena KLOS § 282 alusel

kooskõlas määruse nr 242 § 12 lõikega 1;

4)

menetluse

kestel

kaebaja

olukorda

halvendaval

viisil

muudetud

seaduse

kohaldamine oleks lubatud vastuolus kaebaja õiguspärase ootusega, kui see oleks vajalik

avalikes huvides ja sellega ei kahjustata õiguspärast ootust ülemäära. Sellist avalikku huvi

ei eksisteeri. Arvesse tuleb võtta ka menetluse ülemäärast kestust;

5)

vastustaja esindaja kinnitas halduskohtu istungil, et KLOS kehtivuse ajal kohaldati

seadust nii, et vahetati ja omandati kõik kinnisasjad, mis asusid kaitsealusel maal,

sõltumata sellest, kas need asusid piiranguvööndis või sihtkaitsevööndis. Ei hinnatud

kaitsekorrast tulenevate piirangute olulisust. Seda kinnitas ka Maa-amet 1. juuni 2009. a

kirjas nr 6.3-11/4676. Selles leiti, et KLOS regulatsiooni kehtivuse ajal ei pidanud vahetamise

vajalikkust ja otstarbekust hindama (puudus kohustus) ja seda sellest tulenevalt ei

tehtudki. Menetluskord, mille järgi hinnati vahetatavate maade sihtotstarbelise

kasutamise piirangu olulisust, jõustus õigusnormidega alles 10. mail 2004. a. Sisuliselt oli

KLOS § 28¹ alates 11. juunist 2001. a jõustunud redaktsiooni järgselt võimalik

piiranguvööndi alal asuvaid kinnistuid vahetada alles alates määruse nr 24 jõustumisest 3.

3-09-1552

10(14)

veebruaril 2003. a kuni LKS jõustumiseni 10. mail 2004. a, seega aasta ja 3 kuu vältel, ilma

et määrusest nr 24 oleks tulenenud otsest kohustust hinnata, kui vajalik või otstarbekas

selline vahetamine on. Kaebaja taotlus kuulus lahendamisele viidatud perioodil.

Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et oma õiguspärase ja püsiva praktikaga annab

haldusorgan aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks (3-3-1-23-06 p 12; 3-3-1-53-04 p 13);

6)

ebaõige on halduskohtu seisukoht, et selline halduspraktika oli ebaõige. Vastustaja

kinnitas ise, et piirangute olulisus ei olnud määravaks küsimuseks. Halduspraktika kohaselt

oleks Piirisoo kinnistu kuulunud vahetamisele. Diskretsiooniruum KLOS § 282 alusel oli kitsam

kui LKS § 20 lg 1 alusel;

7)

määruse nr 242 § 12 lg-te 1-3 koostoimest tuleneb, et kaebaja taotluse lahendamisel

ei tohtinud hinnata kinnisasja vastavust määruse nr 242 §-s 31 sätestatud kriteeriumidele.

Nii vastustaja kui ka Võrumaa keskkonnateenistus on lähtunud määruse nr 242 § 31

kriteeriumist ja hinnanud sellest lähtuvalt kaebaja kinnistu sihtotstarbelise kasutamise

piirangute olulisust. Määruse nr 242 § 12 lg 2 kohaselt ei tehta enne 1. aprilli 2007. a

algatatud kinnisasja omandamismenetluse osas määruse nr 242 § 6 lg-tes 3 ja 4

nimetatud otsust ega hinnata täiendavalt kinnisasja vastavust määruse §-s 31 sätestatud

kriteeriumidele. Vastustaja on aga neile kriteeriumidele vastavust kaebaja kinnistu puhul

hinnanud;

8)

Piirisoo kinnisasjal on metsamaad 2,4 ha ning 1,6 ha ulatuses paiknevad sellel metsad,

mille prognoositav küpsusvanuse aasta on 2017. Võrumaa keskkonnateenistus asus ka 27.

veebruari 2007. a kirjas seisukohale, et metsas ei tohiks metsaraieid lubada. Kaebajal ei

ole

seetõttu

võimalik

kinnistut

vastavalt

sihtotstarbele

kasutada.

Korduv

keskkonnateenistuse arvamuse küsimine ei olnud ka, arvestades eriti, et vahepeal

menetlustoiminguid ei tehtud, põhjendatud. Kohtu vastupidine seisukoht ei ole

motiveeritud ning ka vastustaja selgitas, et selleks oli ainult subjektiivne põhjus;

9)

vaidlustatud haldusaktis ei ole välja toodud tegelikke faktilisi asjaolusid metsa vanuse

ja pindala kohta. Samuti pole selles põhjendatud seisukohta, miks ei ole kaitse-eeskirjast

tulenevad piirangud kinnistu kasutamist oluliselt piiravad. Tegemist on kaalumisveaga,

mistõttu tuleb haldusakt tühistada;

10) halduskohus sedastas otsuses, et kaebaja taotluse läbivaatamine kestis kauem kui

seadusega lubatud, ei tuvastanud aga kohtuotsuse resolutsioonis viivituse õigusvastasust.

Apellandil on õigus taotleda sellise tuvastamisnõude rahuldamist, sest rikutud on tema

õigust menetlusele mõistliku aja jooksul. See õigus ei ole seotud küsimusega, milline on

menetluse lõpptulemus. Asjakohased pole seetõttu kohtu kaalutlused seonduvalt

kaebaja subjektiivse õigusega kinnistu vahetamiseks. Kahju hüvitamise nõue ei ole

ilmselgelt perspektiivitu, sest ka Riigikohus tunnustas kahju hüvitamist viivituse tõttu

haldusmenetluses (kohtuasjades nr 3-3-1-13-06 ja 3-3-1-56-08).

13. Keskkonnaminister

palub

jätta

apellatsioonkaebuse

rahuldamata

ja

menetluskulud apellandi kanda. Lisaks halduskohtu otsuse põhjendustega nõustumise

väljendamisele ja halduskohtule esitatud vastuväidete, mida eespool on refereeritud,

kordamisele esitas vastustaja apellatsioonkaebusele järgmised vastuväited:

1) Määruse nr 242 § 12 lg 1 ei kohaldu omandamiseks üle toodud vahetamise

menetlustele, kuna on antud LKS jõustumise järgselt KLOS alusel algatatud omandamise

menetluste lõpuleviimiseks. Erinevalt vahetamise menetlusest algatas omandamise

menetluse KLOS § 282 kohaselt riik;

2) Ekslikud on väited õiguspärase ootuse rikkumisest, sest nii KLOS kui ka LKS sätestasid

kinnisasjade vahetamise üldeesmärgina kompenseerida isikutele looduskaitselistest

kitsendustest tulenevad piirangud nende kinnisasjade kasutamisel. Apellant oli kinnistu

soetamisel piirangutest juba teadlik ning omandas kinnisasja selle vahetamise eesmärgil;

3) Võrumaa keskkonnateenistuse 27. veebruari 2007.a kirjast ei tulene, et raieid

kinnisasjal üldse soovitaks keelata. Keskkonnateenistuse varasemad väited, et kinnisasja

3-09-1552

11(14)

omandamine on põhjendatud, kuna järskudel nõlvadel kasvava metsa raie võib

põhjustada erosiooni ja ka puude kättesaamine on raskendatud, pole asjakohased, sest

järskude nõlvade puhul on tegemist piirkonna omapäraga, mitte kaitse-eeskirjast

tuleneva piiranguga. Turberaiega saaks 1,4 ha suurusel alal välja raiuda 50 % metsast, 0,3

ha osas on raie teostatud ning 0,2 ha osas on võimalik, kui kaitseala valitseja ei sea

piiranguid väljaraiutava puidu osakaalule veerraie või aegjärgse raiega, metsa kohene

raie. Seetõttu ei sea kaitse-eeskiri kinnisasja sihtotstarbelisele kasutamisele olulisi

piiranguid.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14. Ringkonnakohus peatub esmalt küsimusel, kas vaidlustatud käskkiri on õiguspärane (I),

seejärel küsimusel, kas apellandi taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse

tuvastamise nõude rahuldamata jätmine oli õige või mitte (II) ning lahendab seejärel

apellatsioonkaebuse taotlused (III).

I

15. KLOS § 281 lg 1 ei seadnud taotluse esitamise ajal piire haldusorgani poolt

kaalutlusõiguse teostamisele küsimuse üle otsustamisel, kas kaitsealal paikneva kinnisasja

vahetamise taotlust rahuldada või mitte. Apellant ei väida sisuliselt, et sellise asjaolu

arvesse võtmine oleks olnud KLOS kehtivuse ajal õigusvastane, vaid leiab, et hilisema

regulatsiooni, mis nägi ette kinnisasja vahetamise lubatavuse üksnes juhul, kui kaitse-

eeskirjast tulenev kasutuskord piirab oluliselt kinnisasja kasutamist, kohaldamine polnud

lubatav tulenevalt õiguse üldpõhimõtetest, et materiaalõiguse normi (kui täiendavat

piirangut pidada materiaalõiguse normiks) selline kohaldamine enne normi kehtestamist

esitatud taotlustele pole lubatav ning menetlusnormi (kui täiendavat piirangut pidada

menetlusnormiks; võttes arvesse ka seda, et kasutuskorrast tuleneva piirangu olulisuse

hindamist taotluse kehtestamise ajal kehtinud määruse nr 24 tollases redaktsioonis polnud

ette nähtud) muutumisel tuleb kohaldada menetluse alguses kehtinud menetlusnormi.

Samuti leiab apellant, et tal oli õiguspärane ootus kinnisasja vahetamiseks (või hiljem

omandamiseks, arvestades, et kinnisasja omandamisele seatud tingimused kattusid nii

KLOS-s kui ka LKS-s kinnisasja vahetamise tingimustega) tulenevalt halduspraktikast.

Apellandi väitel vahetati kinnisasju taotluse esitamise ajal sõltumata kaitsekorrast

tulenevate piirangute olulisusest. Apellant leiab, et sellise halduspraktika õigusvastasusele

viitamine halduskohtu poolt on ekslik ning sellise praktika olemasolu kinnitas ka vastustaja

esindaja.

16. Vaidlustatud käskkirjas on, nagu kohtumenetluseski, juhitud tähelepanu asjaolule, et

kinnisasja omandamise menetlused, mis algatati 2002. aastal, oleks tulenevalt määruse nr

242 § 12 lõikest 1 tulnud viia lõpule varem kehtinud korras. Vahetamise menetlusele sellist

erisust ette polnud nähtud. Vahetamise menetluse muutmisel omandamise menetluseks

LKS § 19 lõikes 10 (2008. aastal) ei olnud samuti varasema regulatsiooni kohaldamist ette

nähtud.

17. Ringkonnakohtu arvates ei saa sellest tuletada järeldust, et vahetamise menetluses

oleks samuti pidanud kohaldama varasemat regulatsiooni, et kaitsta vahetamise taotluse

esitanud isikute huve, kelle taotlusi ei olnud regulatsiooni muutmise ajaks lahendatud.

Omandamise menetluses varasemast regulatsioonist lähtumine võis olla põhjendatud

juba sellega, et omandamise menetluse algatas KLOS § 282 kohaselt riik ning seega oli

omandatava maa omaniku ootus riigi poolt maa omandamiseks tugevam. Kinnisasja

vahetamise otsustamisel oli pädeval haldusorganil väga lai kaalumisruum (vt KLOS § 281

lg 1, määruse nr 241 § 18).

18. Tingimus, mille kohaselt ei vahetata kaitseala piiranguvööndis asuvat kinnistut teise

riigi omandis oleva kinnistu vastu, ei ole menetluslik piirang, vaid materiaalõiguse norm.

3-09-1552

12(14)

Täiendava

materiaalõigusliku

piirangu

seadmisel

ei

saa

lähtuda

varasemast

menetluskorrast. Materiaalõiguslike tingimuste muutmisel ei saa asuda õigusteooriast ega

kohtupraktikast tulenevalt seisukohale, et muudetud regulatsiooni kohaldamine pole

ühelgi juhul lubatav. Ringkonnakohus on seisukohal, et olukorras, kus ka varasem

regulatsioon KLOS-s võimaldas piirangu olulisust vahetatava kinnisasja kasutamisele

arvesse võtta (ning maa vahetamise regulatsiooni eesmärgist tulnukski seda teha, isegi

kui vastustaja esindaja poolt kohtuistungil ja Maa-ameti 1. juuni 2009. a kirjas toodud

selgituste kohaselt see nii ei olnud), ei saa asuda seisukohale, et apellandi taotluse

rahuldamata jätmise aluseks oli seaduse muutunud regulatsioon. Nagu vaidlustatud

haldusaktis õigesti selgitati, oleks samasuguse sisuga haldusakti andmisele viinud,

arvestades halduspraktika muutumist, ka käskkirja andmine varem kehtinud regulatsiooni

alusel.

19. Apellant ei väida, et talle oleks antud lubadusi taotluse positiivseks lahendamiseks või

antud sellekohaseid eelhaldusakte. Seetõttu pole halduskohtu ja vastustaja poolt

sellekohaste käsitluste esitamine asjakohane. Apellandi argumentatsioon tugineb

asjaolule, et ta omandas Piirisoo kinnistu ajal, mil ta halduspraktikale tuginedes arvas, et

riik vahetab selle kinnistu mõne teise samaväärse kinnistu vastu, mis on riigi omandis.

Ringkonnakohus leiab, et põhimõtteliselt saab selline õiguspärane ootus halduspraktikast

tulenevalt kaebajal eksisteerida. Sellise õiguspärase ootuse olemasolu on üldiselt

tunnustatav (vt nt Euroopa Kohtu 14. mai 1975. a otsus asjas nr C-74/74: CNTA, p-d 28 jj;

12. novembri 1987. a otsus asjas nr C-344/87: Ferriere San Carlo SpA, eriti p 13).

20. Käesoleval juhul tuleb õiguspärase ootuse tähtsuse hindamisel arvesse võtta nii

kaebaja poolt loodetud kasu suurust, selgust, sellise halduspraktika kestust ja kindlust ning

avaliku huvi kaalukust, mis õigustas halduspraktika muutmist.

21. Kaalutlusõiguse teostamisel tuleb haldusorganil neile asjaoludele tähelepanu pöörata

ja neist asjaoludest lähtudes kaalutlusõigust kohaldada. LKS § 19 ei võimaldanud aga

enam,

nagu

ka

vaidlustatud

haldusakti

andmise

ajal

kehtinud

omandamise

regulatsioongi, sellise taotluse rahuldamist, mille objektiks oli kinnisasi, mille kasutamisele

kaitsekorrast tulenevad piirangud olulist mõju ei avaldanud. Seetõttu on võimalik

nimetatud kaalumise läbiviimine ka kohtu poolt.

22. Ringkonnakohtu arvates sai kaebaja kasu oodata kavandatud tehingust, arvestades,

et vahetatavate maade väärtus ei tohtinud erineda, üksnes seeläbi, et omandatav

kinnistu asub kohas, mille arendamisel tõuseb kinnistu väärtus suuremal määral, või et

kinnistute väärtusi hinnatakse ebaõigesti ning seetõttu omandab apellant väärtuslikuma

kinnisasja. Vahetamise regulatsiooni kehtetuks tunnistamisel ja seeläbi riigi omandis oleva

maa omanikuks saamise tingimuste võrdsustamisel kõigi soovijate jaoks sellised eelised

kaebaja jaoks kadusid. Maa väärtus apellandi poolt selle soetamise ajal ei saanud olla

tulenevalt kaitse-eeskirjast tulenevate piirangute olemasolust juba selle kinnistu

omandamise ajal suurem kui pärast vaidlustatud haldusakti andmist. Ka ei olnud maa

võõrandamine muutunud õiguslikult keerukamaks. Ringkonnakohtu arvates ei olnud

kaebaja oodatava kasu saamise kindlus juba KLOS regulatsiooni ja tollase halduspraktika

ajal kuigi selge, sest isegi kui vahetamine olnuks halduspraktikast tulenevalt kindel, ei

osuta ükski tõend sellele, et tegelikkuses oleks antud riigi poolt vastu selline maaüksus,

mille väärtus või asukoht võimaldasid vahetamise taotluse esitanud isikul kasumit teenida.

23. Samuti ei nähtu tõenditest, et halduspraktika oleks olnud väga pikaajaline. Sellise

regulatsiooni kehtivuse aeg ei olnud sedavõrd pikk, et apellant oleks võinud jääda

lootma, et praktika käigus ei leia riigivõim puudusi regulatsioonis, mis hiljem viisid

regulatsiooni muutmisele.

24. Ringkonnakohtu arvates on avalik huvi senisest praktikast kõrvalekaldumiseks

kaalukas. Nagu vastustaja selgitas, ei oleks riigil olnud piisavalt vahendeid mistahes

3-09-1552

13(14)

kaitseala piiranguvööndis paiknevate maatükkide vahetamiseks ega omandamiseks.

Kinnisasjade vahetamise regulatsioon võimaldas vahetamise taotluse esitanud isikutel

saada eeliseid ka seeläbi, et asemele saadava maa väärtus ei selgunud kinnisasja

enampakkumisel ning teised võimalikud maa omandamist soovivad isikud oleks jäänud

sama kinnisasja ostmisvõimalusest ilma.

25. Apellant põhjendab tühistamisnõuet ka sellega, et vaidlustatud haldusakti pole

piisavalt motiveeritud, selle andmisel on tuginetud keskkonnateenistuse seisukohale, mis

on aja jooksul muutunud, ning kaitse-eeskirjast tulenevad piirangud piirasid oluliselt

kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist. Ringkonnakohus nõustub haldusakti ebapiisava

põhjendamise osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata.

Keskkonnateenistuse seisukoha muutumisel ei ole õigusvastane tugineda hilisemale

seisukohale. Õiguslikult ei ole keelatud mitmel korral sama arvamuse küsimine samalt

asutuselt. Ekslik on ringkonnakohtu arvates vastustaja arvamus, et metsa raie ja väljaveo

korral erosiooni põhjustamise tõttu raiele seatud piirangud ei ole seotud kinnistu

paiknemisega kaitsealal. Kui nõlvade erosioon ei vajaks vältimist, võiks metsaraiet lubada

lageraiena ka nõlvadel ning nõlva kahjustumine ei oleks tagajärg, mida tuleks ära hoida.

Lubamatu polnud aga lähtuda viimasest keskkonnateenistuse arvamusest 27. veebruarist

2007. a, mis sisaldas piisavaid põhjendusi.

26. Küsimus, kas piirang on oluliselt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist piirav või mitte, on

hinnanguline ning selle kohtulik kontroll piiratud. Kohus saab haldusakti tühistada vaid

juhul, kui selle hinnangu andmisel on rikutud diskretsioonireegleid, eelkõige hinnatud seda

küsimust ilmselgelt asjakohatutest kriteeriumidest lähtudes. Sellise olukorraga praegusel

juhul tegemist ei ole. Haldusmenetluse käigus on metsade paiknemine, suurus ja

raieküpsus inventeeritud, apellant ei väida, et inventeerimise tulemused oleksid ekslikud,

ning põhjendatud on ka keskkonnateenistuse ja vastustaja seisukoht, et muu ala peale

metsamaa on kasutatav sihtotstarbeliselt põhimõtteliselt ilma piiranguteta ning metsa

raie ei ole turberaiega täielikult keelatud. Ka turberaiega (metsaseaduse § 30) on

võimalik saavutada kogu puidu väljavedu kasumi saamise eesmärgil, kuigi pikema aja

jooksul.

27. Seetõttu leiab ringkonnakohus, et vaidlustatud käskkiri oli õiguspärane ning selle

tühistamiseks pole alust.

II

28. Kui kaebuses väitis kaebaja tuvastamisnõude põhjendatud huviks olevat tulevast

kahju hüvitamise nõuet selgitades, et kahju seisneb Piirisoo kinnisasja vahetamata

jätmises

(või omandamata

jätmises),

siis

pärast

halduskohtu

poolt

nimetatud

ringkonnakohtu määrust on kaebaja selgitanud, et kahju tekitas ka see, et taotlust ei

vaadatud mõistliku aja jooksul läbi ning seetõttu ei saanud kaebaja kavandada oma äri

ja kinnistu edasist kasutamist. Ringkonnakohus nõustub apellandiga, et halduskohus on

ekslikult jätnud sellele argumendile tähelepanu pööramata. Apellandil võis tekkida

varaline kahju saamata jäänud tulu näol – otsese varalise kahju olemasolu tehtud

kulutuste näol on kaebaja, nagu halduskohus õigesti märkis, ka ise eitanud – tulenevalt

viivitusest. Seetõttu oli kaebajal põhjendatud huvi tuvastusnõude esitamiseks.

29. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et taotluse lahendamine ei toimunud

mõistliku aja jooksul. Ringkonnakohtu arvates pole seejuures oluline hinnata iga üksiku

menetlustoimingu vajalikkust ja kestust, vaid hinnata tuleb ka menetluse kestust kokku. Kui

menetluse läbiviimine on toimunud väga kaua, tuleb menetlust läbiviival haldusorganil

kiirendatult korraldada ka oluliste asjaolude väljaselgitamine, kohaldamisele kuuluva

regulatsiooni valimine ja diskretsiooni teostamine. Olukorras, kus vahetusmaade leidmine

oli toimunud väga aeganõudvalt ning juba 2005. a märtsis oli teada kaitseala valitseja

esimene arvamus, ei saa edasist viivitust pidada enam õiguspäraseks. Varasemat

3-09-1552

14(14)

menetlust ei saaks tulenevalt vajadusest leida nii apellandile kui ka riigile vastuvõetav

asemele pakutav kinnisasi ja hinnata mõlema kinnisasja väärtust pidada ülemäära

pikaajaliseks, kuid oluline selle hetke määramisel, millal menetluse kestus muutus

ülemääraseks, on ringkonnakohtu arvates LKS jõustumine, mis nägi ette kaitse-eeskirjast

tulenevate piirangute olulisuse kriteeriumi vahetamise objektiks oleval kinnistul, ja selliste

asjaolude varem välja selgitamata jätmine. Ringkonnakohtu arvates oleks saanud

piirangute olulisuse välja selgitada ja taotluse lahendada hiljemalt kolme kuu jooksul LKS

jõustumisest arvates. Seetõttu oli viivitus 10. augustist 2004 kuni käskkirja andmiseni

õigusvastane.

III

30. Seetõttu tuleb apellatsioonkaebus osaliselt rahuldada, halduskohtu otsus tühistada

osas, millega menetluse läbiviimise viivituse õigusvastasuse tuvastamise taotlus jäeti

perioodi osas 10. augustist 2004 kuni käskkirja andmiseni rahuldamata, ja teha selles osas

uus otsus, millega selles osas kaebus rahuldada.

31. Halduskohtus esitas kaebaja taotluse menetluskulude hüvitamiseks, mis sisaldasid

õigusabikulusid – mille tasumist tõendavaid dokumente polnud kohtule esitatud ja mida

sel ajal kehtinud HKMS § 93 lg 1 kohaselt ei saanud nimetatud kuludokumentide

puudumise tõttu välja mõista – ja tasutud riigilõivu summas 500 krooni. Sellest tuleb

arvestades kaebuse osalist rahuldamist välja mõista vastustajalt pool, st 15,97 eurot.

Apellatsioonimenetluses on apellant tasunud riigilõivu kokku 15,97 eurot, millest tuleb

vastustajalt välja mõista pool, st 7,98 eurot.

Oliver Kask

Lilianne Aasma

Lauri Madise