3-11-1548/42 · Tallinna Ringkonnakohus

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Viive Ligi, liikmed Lauri Madise ja Virgo

Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

23. märts 2012, Tallinn

Haldusasja number

3-11-1548

Haldusasi

Pärnu linna kaebus Kehtna valla toimingu õigusvasta-

seks tunnistamiseks ja munitsipaallasteaia tegevusku-

lude tasumiseks kohustamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Pärnu linn

Vastustaja – Kehtna vald

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 14.11.2011 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Kehtna valla apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

19.03.2012 kohtuistung

RESOLUTSIOON

1. Jätta Kehtna valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

14.11.2011 otsus muutmata.

2. Jätta menetluskulud poolte endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 23.04.2012 (HKMS § 212 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Pärnu Linnavalitsus on taotlenud Kehtna Vallavalitsuselt lasteasutuse õppekoha tegevus-

kulu arvestusliku maksumuse tasumist alates 2010. aasta novembrikuust: 17.11.2010 arve nr

XX; 27.01.2011 arve nr XX; 22.02.2011 arve nr XX; 23.03.2011 arve nr XX; 20.04.2011 arve

nr XX; 23.05.2011 arve nr XX. Arved on seotud Pärnu linna XX lasteaias käiva lapsega, kelle

elukohaks rahvastikuregistri andmetel on Kehtna vald.

Kehtna Vallavalitsus teavitas 25.11.2010 kirjaga nr 6.36/1251-10; 15.02.2011 kirjaga nr 16-

27/243-11; 07.03.2011 kirjaga nr 6-27/243-11-1; 30.03.2011 kirjaga nr 7-43/1510-2;

05.04.2011 kirjaga nr 6-27/243-11-3 Pärnu Linnavalitsust, et juhindudes koolieelse lasteasutu-

se seaduse (KELS) § 27 lg 6 sõnastusest, ei kuulu Pärnu Linnavalitsuse arved tasumisele, sest

seadusandja tahe on ainsa kriteeriumina arvestada lapse reaalset elukohta, mis käesoleval ju-

hul ei ole Kehtna valla territooriumil, vaid Pärnus.

3-11-1548

2(5)

Pärnu Linnavalitsuse 06.06.2011 kirjaga nr 7-43/1510-3 selgitati Kehtna Vallavalitsusele, et

antud juhul tuleb lähtuda KELS § 10 lg-st 2, mille kohaselt käsitletakse isiku elukohana rah-

vastikuregistrisse kantud elukoha aadressi, ning nõuti aprilli-mai 2010 arvete tasumist hilje-

malt 12.06.2011. Kehtna Vallavalitsus teatas 09.06.2011 kirjaga nr 6-27/243-11-5, et arveid ei

maksa.

2. Pärnu linn esitas 21.06.2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille nõueteks pärast kae-

buse täiendamist jäid Kehtna Vallavalitsuse poolt munitsipaallasteaia 2010/2011 õppeaasta

tegevuskulude maksmata jätmise õigusvastasuse tuvastamine Pärnu linna munitsipaallasteaias

(Pärnu XX Lasteaed) käinud ning rahvastikuregistri andmete alusel Kehtna valla haldusterri-

tooriumil elanud lapse eest ning Kehtna Vallavalitsuse kohustamine tasuma eelpool nimetatud

kulude katmiseks aprilli-mai 2010 eest esitatud Pärnu linna arved nr XX ja XX summas 340 €.

Samuti paluti mõista vastustajalt välja menetluskulud.

1) Kehtna Vallavalitsuse tegevusetus on õigusvastane ning tuvastusnõude rahuldamise korral

soovib kaebaja esitada kahju hüvitamise nõude. Kohustamisnõue on tähtaegne kahe kuu mu-

nitsipaallasteaia kulude hüvitamise osas, ülejäänud osas ei saanud kaebaja kohustamisnõudega

kohtusse pöörduda kaebetähtaja möödumise tõttu.

2) Kulude katmise kohustus on sätestatud KELS § 27 lg-s 6. KELS § 10 lg 2 sätestab, et

KELS-s ja selle alusel antud määrustes käsitletakse isiku elukohana rahvastikuregistrisse kan-

tud elukoha aadressi. Lapse elukohana oli vaidlusalusel perioodil rahvastikuregistrisse kantud

Kehtna vald. Rahvastikuregistri seaduse (RRS) § 48 lg 1 ja lg 2 p 3 kohaselt on rahvastikure-

gistrisse kantud elukoha aadressiandmetel õiguslik tähendus avaliku ülesande täitmisel, kui

selle ülesande täitmine on seotud elukohajärgsusega. KELS § 27 lõikest 6 tulenev kohustus on

kahtlemata kohalikule omavalitsusüksusele pandud avalik ülesanne. Analoogne põhimõte

tegevuskulude katmisel on sätestatud ka põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 8, mis sätes-

tab, et isiku elukohana käsitatakse tema rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi.

3) KELS § 27 lõike 7 alusel kinnitab valla- või linnavalitsus igaks eelarveaastaks lasteasutuse

majandamiskulude, personali töötasu ja sotsiaalmaksu ning õppevahendite kulu arvestusliku

maksumuse ühe lapse kohta. 2010. aastal oli Pärnu XX Lasteaia tegevuskulu ühe lapse kohta

2628 krooni kuus ja 2011. aastal 170 eurot kuus (vastavalt Pärnu Linnavalitsuse 08.03 2010

korraldus nr 139 p 1.1 ja 05.01.2011 korraldus nr 20 p 1.6).

3. Kehtna Vallavalitsus palus jätta kaebuse rahuldamata.

1) KELS § 27 lg 6 on lasteasutuse tegevuskulude tasumist reguleeriv erisäte ning RRS ei

kuulu praegusel juhul kohaldamisele. Eelnevat seisukohta kinnitab ka Riigikogu õiguskomis-

joni 07.10.2004 kiri nr 2-8/1689-v, kus nenditakse KELS § 27 lg 6 erinevaid tõlgendusvõima-

lusi, samas peetakse sätte rakendamisel õigeks lähtuda kohaliku omavalitsuse haldusterritoo-

riumil tegelikult elavate laste arvust.

2) KELS § 10 lg 2 avab elukoha mõiste antud seaduses, kuid KELS § 27 lg 6 ei sätesta ra-

kendamise kriteeriumina lapse elukohta, lõikes 6 sätestati liittingimusena “alaliselt elamine”

või tingimusena „elamine“.

3) Kaebajal puudus kohustus Kehtna valda registreeritud lapsele lasteaia kohta anda, mistõt-

tu pole võimalik asuda seisukohale, et Pärnu linn oleks täitnud avalik-õiguslikku ülesannet.

Kehtna valla lapse lasteaeda võtmine on toimunud Pärnu linna riisikol ning neid kulutusi ei

pea vastustaja kompenseerima. Vastavalt kaebaja õigusaktile võetakse Pärnu linna lasteaeda-

desse reeglina lapsi, kellel on registrijärgne elukoht Pärnus.

3-11-1548

3(5)

4) Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 14 lg-d 1 ja 3 ei seo vähemalgi määral elukoh-

ta rahvastikuregistri andmetega ning nende koosmõjus saab kindlalt väita, et lapse elukohaks

on Pärnu linn.

5) RRS § 39¹ sätestab isiku kohustuse hoolitseda elukoha aadressi õigsuse eest. RRS § 2 ei

anna võimalust, et kohalikule omavalitsusele seadusega pandud ülesannete täitmisel peab ju-

hinduma ka valedest registrikannetest. Vastustaja informeeris korduvalt kaebajat, et lapse te-

gelik elukoht on Pärnus, kuid kaebaja ei reageerinud informatsioonile vastavalt RRS §-le 43

ega kandnud isiku elukohana registrisse Pärnu linna aadressi.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 14.11.2011 otsusega Pärnu Linnavalitsuse kaebuse,

tuvastas, et Kehtna Vallavalitsuse poolt oli õigusvastane keelduda Pärnu linna esitatud arvete

maksmata jätmisest, ning kohustas Kehtna Vallavalitsust tasuma arved nr XX ja XX, samuti

mõisteti Kehtna Vallavalitsuselt Pärnu Linnavalitsuse kasuks välja menetluskulu 15,97 eurot.

1) KELS § 10 lg 2 kohaselt mõistetakse KELS-s ja selle alusel antud määrustes isiku eluko-

hana rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi. Kui isikul ei ole registrijärgset elukohta,

määratleb isik oma elukoha ise. Käesolevas asjas oli lapse ja tema vanemate elukohaks määra-

tud Kehtna vald. KELS § 10 lg 2 määratleb elukoha mõiste üheselt mõistetavalt nende õigus-

suhete jaoks, mis tekivad lapse minekust või soovist minna koolieelsesse lasteasutusse.

2) Kaebaja väide, et KELS § 10 lg 2 sätestatud elukoha määratlus ei laiene KELS § 27 lg-s 6

sätestatud lasteasutuse koolitus- ja majanduskulude hüvitamise kohustusele, on otsitud ja vas-

tuolus KELS loogilise ja süstemaatilise tõlgendamisega. KELS § 27 lg-s 6 sätestatud määrat-

lust „valla või linna haldusterritooriumil elavad lapsed” ei ole võimalik mõista teisiti kui koos-

toimes KELS § 10 lg-s 2 antud määratlusega, mille kohaselt määrab elukoha arvestuse rahvas-

tikuregistri kanne. KELS § 27 lõige 6 lähtub lapse elukoha määratlemisel samadest alustest

kui ülejäänud KELS sätted ning KELS alusel vastu võetud rakendusaktid.

3) Kaebaja viited sõna „elama” tavatähendusele ning Riigikohtu lahenditele, milles selgita-

takse terminite tavatähendusest lähtumise põhimõtet normide tõlgendamisel, ei ole käesoleva

vaidluse lahendamisel asjakohased. Kui õigusnorm määratleb mõiste sisu selle tavakasutusest

erinevalt, tuleb määratletud õigusnormide raames lähtuda mõistele antud eritähendusest (elu-

koht = rahvastikuregistrisse kantud elukoht).

4) Kuna lapsevanemate tulumaksust osa kantakse kohaliku omavalitsuse eelarvesse, on loo-

giline, et nimetatud lapsevanema lastega seotud kulud kantakse sama omavalitsuse eelarvest.

Samuti sai Kehtna vald vaidlusalusel perioodil Vabariigi Valitsuse 10.03.2011 määruse nr 33

„2011. aasta riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele määratud tasandusfondi

toetuse, muude toestuste ja hüvitiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ alusel

eraldatud riigi toetusfondi eraldisi, arvestades rahvastikuregistri andmeid (2011. aasta riigieel-

arve seadus § 3, RRS § 48 lg 2 p 2).

5) Ükski õigusakt ei keela lapsevanemal taotleda lapsele lasteaiakohta teisest kohalikust

omavalitsusest kui nende rahvastikuregistrijärgne elukoht. Asjaolu, et lapse elukoha kanne

rahvastikuregistris 2010/2011 õppeaastal oli faktilisest elukohast erinev, ei vabasta vastustajat

tema lasteaiakohaga seotud kulude hüvitamisest, kuna KELS ei sea nimetatud kohustuse täit-

mist sõltuvusse isiku faktilise elukoha kattumisest rahvastikuregistrijärgse elukohaga.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5. Kehtna Vallavalitsuse 14.12.2011 apellatsioonkaebuses palutakse Tallinna Halduskoh-

tu 14.11.2011 otsus tühistada ja jätta kaebus rahuldamata.

3-11-1548

4(5)

1) Halduskohus on asja lahenduse seadnud meelevaldselt sõltuvusse sellest, kellele laekub

lapsevanema tulumaks või tasandusfondi toetus. KELS sellist eeldust ei sea. Seejuures on tä-

helepanuväärne, et KELS § 27 paikneb peatükis „rahastamine”, mis reguleerib kohaliku oma-

valitsuse suhteid teise kohaliku omavalitsusega, mitte isiku ja kohaliku omavalitsuse suhteid.

2) Halduskohus on jätnud tähelepanuta, et erinevalt KELS § 10 lg-st 2 ei ole KELS § 27 lg-s

6 kasutatud sõna „elukoht“, mistõttu on KELS § 10 lg-s 2 antud definitsiooni kasutus § 27 lg-s

6 välistatud. Kohus on jätnud tähelepanuta, et mõistet „elukoht” (eritähendus) ei saa võrdsus-

tada mõistega „elama” (tavatähendus).

3) KELS § 10 lg 2 mõiste „elukoht“ ei kuulu kohaldamisele. KELS § 10 lg 2 on üldsätteks

seaduses elukoha mõiste avamisel, mida leidub veel ainult KELS §-s 14, seega ei ole sättel

puutumust KELS § 27 lg-ga 6. KELS § 27 lg-s 6 ei ole antud elukoha mõistet, vaid on sätesta-

tud tingimusena „elamine“. Seadusandja poolt eelnevalt märgitud mõistel ja tingimusel vahe

tegemist näitab ilmekalt § 10 sõnastuse areng. Sätte algtekstis anti tingimuseks „elamine“,

perioodil 16.07.2000–03.11.2006 oli liittingimuseks „alaline elamine“ ning peale seda sätesta-

ti elukoha mõiste. Kohus jättis kaebaja põhiväitele vastamata ning kinnistas vastustaja suhtes

ebaõiglase olukorra. Apellandi arvates on siin riive põhiseaduse §-s 154 antud tagatisega.

4) Kuna normi teksti mõistmine on kujunenud komplitseerituks, oleks otstarbekas korralda-

da asjas keeleekspertiis. Ekspertiisi tulemus pakuks kaitset erinevate otsustajate tõlgendus-

eelistuste suhtes (vt Riigikohtu 23.02.2009 otsus nr 3-4-1-18-08, p 17).

6. Pärnu Linnavalitsus palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse

muutmata, jäädes seejuures kaebuses väljatoodud seisukohtade juurde. Kaebaja menetlusku-

lud palutakse jätta tema enda kanda.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Pooled vaidlevad KELS § 27 lg 6 rakendamise üle – kas sättest tulenevalt peab lasteaia-

koha majandamiskulud katma kohalik omavalitsus, kelle territooriumil asub lapse elukoht

rahvastikuregistri andmete kohaselt, või jäävad need selle omavalitsuse kanda, kelle territoo-

riumil laps tegelikult elab.

8. Vaidluse lahendamisel kohaldamisele kuuluvad sätted on sõnastatud järgmiselt.

KELS § 27 lg 6: „Lasteasutuse valla- või linnaeelarvest kaetavate majandamiskulude, perso-

nali töötasu ja sotsiaalmaksu ning õppevahendite kulude katmises osalevad täies ulatuses tei-

sed vallad või linnad proportsionaalselt nende haldusterritooriumil elavate selles lasteasutuses

käivate laste arvuga.“

KELS § 10 lg 2: „Käesolevas seaduses ja selle alusel antud määrustes käsitletakse rahvastiku-

registri objektiks oleva isiku elukohana rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi. Kui isik

ei ole rahvastikuregistri objekt, määratleb ta oma elukoha ise.“

RRS § 4: „Rahvastikuregistri objektiks on Eesti kodanik, Eestis elukoha registreerinud Euroo-

pa Liidu, Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi ja Šveitsi Konföderatsiooni kodanik ning

Eestis elamisloa või elamisõiguse saanud välismaalane.“

9. Selles, et vaidluse lahendamiseks on määrav KELS § 27 lg 6, poolte vahel vaidlust pole.

Kehtna vald leiab aga, et KELS § 10 lg 2 juhis seaduse rakendamiseks ei ole kohaldatav

KELS § 27 lg-le 6, sest viidatud säte ei sisalda sõna „elukoht“. Seega tuleb selles sättes kasu-

tatud sõnaühendit „haldusterritooriumil elavate laste“ mõista tavatähenduses ja säte peab sil-

mas kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumil tegelikult elavaid lapsi.

3-11-1548

5(5)

10. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja ja halduskohus pole sätte kohaldamisel eksinud ning

KELS § 27 lg 6 annab aluse nõuda majandamiskulude katmist sellelt omavalitsuselt, kelle

haldusterritooriumil on lasteaialapse elukoht rahvastikuregistri andmete kohaselt. Lapse, kelle

lasteaiakoha kulude katmise osas vaidlus on tekkinud, elukoht on KELS § 10 lg 2 kohaselt

rahvastikuregistrijärgne elukoht, sest kõnealune laps kui Eesti kodanik on rahvastikuregistri

objektiks. KELS § 27 lg 6 räägib haldusterritooriumil elavatest lastest, kuid nagu Kehtna vald

apellatsioonkaebuse punktis 3.4 viitega Eesti keele seletavale sõnaraamatule märgib, seondub

sõna „elama“ tavapäraselt mingi kohaga, kus elatakse. Sellist kohta saab tähistada sõnaga

„elukoht“. Kuna KELS § 10 lg 2 näeb ette, et elukohana käsitletakse kogu antud seaduses

rahvastikuregistrijärgset elukohta, tuleb rahvastikuregistrijärgsest elukohast lähtuda ka KELS

§ 27 lg 6 rakendamisel ning Kehtna vald peab katma nende laste lasteaiakohtade majandamis-

kulud, kelle rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadress asub tema haldusterritooriumil, kui

need lapsed käivad teise omavalitsuse poolt peetavas lasteaias.

11. KELS § 27 lg 6 ei sea majandamiskulude katmise kohustust sõltuvusse sellest, kas koha-

likul omavalitsusel oli RRS § 43 alusel võimalik algatada lapse tegeliku elukoha rahvastikure-

gistrisse kandmist või mitte. Lapse tegelik elukoht ei omagi KELS § 27 lg 6 rakendamisel

tähendust. Samuti ei oma sätte kohaldamisel tähtsust, kas Pärnu linnal oli kohustus lapsele

lasteaiakoht eraldada või mitte. Halduskohus pole KELS § 27 lg-le 6 sisu andes lähtunud mee-

levaldselt sellest, millisele omavalitsusele laekub üksikisiku tulumaksu osa või tasandusfondi

maks. Halduskohus on kasutanud vastavaid viiteid õigusnormidele, otsides kinnitust seisuko-

hale, et seadusandja on kohalikule omavalitsusele rahaliste vahendite eraldamise aluseks ole-

vates normides ja rahalisi kohustusi panevates normides sihipäraselt lähtunud isikute rahvasti-

kuregistrijärgsest elukohast. Kasutades sarnaselt sisustatud mõisteid, on võimalik saavutada

erinevate omavalitsuste rahaliste vahendite õiglasem jaotus. Seega toetab süstemaatiline tõl-

gendus samuti seisukohta, millele viis juba normi grammatiline tõlgendus.

12. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Kehtna valla apellatsioonkaebus rahulda-

mata ning Tallinna Halduskohtu 14.11.2011 otsus muutmata.

13. Kehtiva HKMS § 285 lg-st 1 tulenevalt kohaldatakse enne uue HKMS jõustumist (s.o

kuni 31.12.2011) tehtud menetlustoimingute korral menetluskulude jaotusele ja nende välja-

mõistmisele seni kehtinud HKMS-s sätestatut. Käesolevas asjas on menetlusosalised kandnud

avaldatud menetluskulud varasema HKMS kehtivusajal. Kaebaja oli kaebuse esitamisel tasu-

nud 15.97 € riigilõivu ning kaebuse rahuldamise tõttu mõisteti see summa välja Kehtna val-

lalt. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jääb apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv

15,97 € samuti Kehtna valla kanda (varasema HKMS § 92 lg 1). Pärnu linn apellatsioonime-

netluses kohtukulude hüvitamist ei taotlenud, seega jäävad tema kulud uue HKMS § 109 lg 1

alusel tema enda kanda.

Virgo Saarmets.

Lauri Madise

Viive Ligi