3-10-2754/44 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Dagmar Maastik

Otsuse tegemise aeg ja koht

26.aprillil 2011.a. Tallinnas

Haldusasja number

3-10-2754

Haldusasi

L.P.u kaebus Tallinna Linnavalitsuse 22.09. 2010.a. korralduse nr

1428-k osaliseks tühistamiseks

Asja läbivaatamine

kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta kaebus rahuldamata.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tal-

linna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teata-

vakstegemisest arvates ehk hiljemalt 26.mail 2011.a. Samaks kuu-

päevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koosta-

miseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioon-

kaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnako-

hus hiljem. Kui apellatsioonkaebuses ei taotleta asja arutamist koh-

tuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses.

ASJAOLUD

22.09.2010.a. Tallinna Linnavalitsuse korraldusega nr 1428-k kohustati Tallinna Kommu-

naalametit andma Tallinna linna omandis olevad Viru tänava kinnisasja osa pindalaga 105 m2 ja

Viru väljaku kinnisasja osa pindalaga 50 m2 oma valitsemiselt üle Tallinna Transpordiameti va-

litsemisele(punktid 1, 2); otsustati anda need kinnisasja osad avaliku kirjaliku enampakkumise kor-

ras üürile tervikobjektina kokku 155 m2(7 peatuse kohta)(p 3); määrati üürile andmise tingimused

(p 4), avalike kirjalike enampakkumiste hindamise kriteeriumid(p 5), kinnistute üüri tingimused(p

6), enampakkumise võitjaga üürilepingu sõlmimise aeg(p 7), võitja kohustus maksta lepingu täit-

mise tagatisraha(p 8), üürileandja poolt üürilepingu erakorralise lõpetamise tingimused ja sellega

seonduvad poolte kohustused(punktid 9-12); moodustati enampakkumise komisjon(p 13); kohus-

tati munitsipaalpolitsei ametit teostama üürilepingu üle järelevalvet(p 14) ning transpordiametit

korraldama avalikku kirjalikku enampakkumist, sõlmima üürilepingut, valdust aktiga üle andma ja

teostama järelevalvet üüri laekumise üle(p 15). Korralduse preambulis on kirjas, et korralduse and-

mise põhjuseks on avalik huvi vähendada vanalinna piirkonnas mootorsõidukite liikluskoormust,

tagada sujuv häireteta liiklus, suurendada liiklusohutust, tõsta taksoteenuse usaldusväärsust, kvali-

teeti ning ohutust, kaitsta tarbijate õigusi taksoteenuse kasutamisel, luua võimalus mõistliku ja läbi-

paistva hinnaga taksoteenuse kui ühistranspordi teenuse pakkumiseks, tagada ööpäevane taksotee-

nuse kättesaadavus, laiendada taksoettevõtluse võimalusi ja mitte vähendada taksopeatuste arvu,

säästa maksumaksja raha taksopeatuste hooldusel ja haldamisel vastavate kulude panemisega tak-

soteenusest tulu saajale, taksoteenuse osutaja anonüümsuse vähendamiseks ja sotsiaalse kontrolli

suurendamiseks ning arvestades ka korraldusele lisatud seletuskirjas toodud põhjendusi ja kaalut-

lusi.

Seletuskirja kohaselt lõppes 27.09.2010.a. Tallinna linna ja AS „Tulika Takso“ vahel üks

aasta kehtinud Viru tänava taksopeatuse üürileping. Üks aasta on piisavalt pikk aeg näitamaks, kas

taksopeatuse väljaüürimine on täitnud oma eesmärgid. Taksokomisjoni ülevaatest selgub, et tänu

loodud ja üürile antud taksopeatusele, parkimiskohtade ja liiklusskeemi täpsemale märgistusele on

Viru tänaval vähenenud mootorsõidukite liikluskoormus, liiklus on vähem häiritud ja liiklusohutus

suurenenud. Kuna Viru tänava taksopeatuses on ööpäevaringselt tagatud takso kättesaadavus, on

vanalinnas oluliselt vähenenud klientide leidmiseks intensiivselt ringi tiirutavate taksode arv, mis

põhjustasid vibratsiooni ning paiskasid õhku inimeste tervist ja UNESCO maailmapärandi nimis-

tusse kuuluvat vanalinna kahjustavaid heitgaase. Samuti parkisid taksod varem sageli selleks keela-

tud kohtades, seades ohtu teisi sõidukeid ja jalakäijaid. Senine üürimine on need probleemid lahen-

danud ning seega põhjendatud. AS „Tulika Takso“ taksojuhid ei oma ühtegi kriminaal- ega keh-

tivat liiklus- või ühistranspordialast väärteokaristust, teenust osutanud taksojuhi kergem tuvastami-

ne aitab paremini tagada tarbijate õigusi ning suurendab taksoteenuse usaldusväärsust. Tarbijad on

hakkanud eelistama mitteanonüümset taksot ning ka teised taksojuhid on asunud oma anonüümsust

vähendama, paigutades nähtavale kohale oma ettevõtte ja teenindaja andmed. Kuna taksopeatused

antakse üürile madalaimat taksoteenuse hinda pakkunud pakkujale, soodustab see hindade langust

ka teistes lähipiirkonna taksopeatustes, mis on ainus tõhus meede turistide ja teiste tarbijate kait-

seks, kes pole informeeritud taksoteenuse hindadest Tallinnas. Sageli loobivad klienti ootavad tak-

sojuhid prahti maha ning ühtegi taksoteenuse osutajat pole võimalik kohustada taksopeatust korras

hoidma. Üürilepingus on aga vastav punkt sees, mis kohustab rentnikku taksopeatust korras hoid-

ma vastavalt linna heakorraeeskirjadele. Taksoteenust osutatakse kuni 5 aasta vanuste sõidukitega,

mille pagasiruumi minimaalne maht on 400 liitrit, mis tagab, et vanalinna hotelle kasutavatel turis-

tidel on võimalik kaasa võtta vajalikul määral pagasit. Sõidukite turvavarustust täiendatakse pide-

valt ning uusim tehnoloogia sõitjate kaitseks on sõidukitel olemas. Lisaks on taksode välimus ühest

küljest pealinna ja riigi visiitkaart ning teisalt eeskujuks teistele taksoettevõtetele ja taksojuhtidele

teenuse kvaliteedi parandamiseks. Tulenevalt eeltoodust on avalikes huvides korraldada uus enam-

pakkumine ning jätkata Viru tänava ja Viru väljaku kinnisasjades üürile andmist taksode peatumise

koha sihtotstarbel.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebaja palub tühistada vaidlustatud korraldus osas, millega otsustati Viru tänaval ja Viru

väljakul asuvad kinnisasjade osade üürileandmine. Korraldus on motiveerimata, puuduvad kaalut-

lused, millest haldusorgan diskretsiooniotsuse puhul lähtub, vastustaja on piirdunud vaid väitega, et

haldusakti andmine on avalikes huvides. Arusaamatu on korralduses nimetatud eesmärgi saavu-

tamine seaduslikul alusel tegutsevate taksojuhtide juurdepääsuõiguse piiramisega taksopeatustele,

mis riivab taksojuhtide põhiseadusest(PS) tulenevat võrdsusõigust ja ettevõtlusvabadust. Seetõttu

oleks pidanud kaaluma ning korralduse seletuskirjas tooma põhjendused, miks taksojuhtide õiguste

riive on kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega. Riigikohus on otsuses nr 3-3-1-61-07 sedastanud, et

põhjenduste hilisem esitamine ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks ning pole võima-

lik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti.

Asjakohane on ka Riigikohtu otsus nr 3-3-1-49-08, milles on asutud seisukohale, et kohus ei saa

üldjuhul ise asuda haldusakti resolutsiooni põhjendama õiguslike ja faktiliste alustega, mida hal-

dusorgan oma haldusaktis ei ole selle andmisel märkinud.

Vastustajal puudus vaidlustatud korralduse andmiseks õiguslik alus. Vastavalt teeseaduse-

le(TeeS) on avalikult kasutatavaks teeks kohalik tee(§ 4 lg 1), s.t. linnas, alevis või alevikus

paiknev tänav, mis on ehitatud või kohandatud sõidukite või jalakäijate liiklemiseks(§-d 51, 6). Tee

koosseisu kuuluvad liiklemiseks kasutatava rajatisena ka ühissõiduki peatuseks ettenähtud ala ja

ootekoda(§ 2 lg 2 p 1). Seega on taksopeatustena kasutatavate kinnisasja osade ja teerajatiste näol

tegemist avalikult kasutatava kohaliku teega, mille andmine piiratud hulga isikute kasutusse on õi-

gusvastane. Avaliku asja mõiste eeldab, et asja kasutatakse avalikes huvides ning selle omanik

peab lähtuma omanikuõiguste teostamisel avalikest huvidest. Asjaõigusseaduse(AÕS) § 155 lg 1

sätestab, et omanik, kelle kinnisasja läbib avalikult kasutatav tee, ei või takistada ega lõpetada selle

tee kasutamist ka siis, kui tee pole kantud kinnistusraamatusse avalikult kasutatava teena. Seega

kuulub igale Tallinna linnas seaduslikult tegutsevale taksojuhile subjektiivne avalik õigus takso-

peatusi kasutada ja nõuda, et sellist kasutamist ei takistataks. Vastustaja on TeeS §-st 29 lg 3, mis

võimaldab teatud eeldustel anda avalikult kasutatavat teemaad teise isiku kasutusse, teinud ebaõige

järelduse, et volikogu 29.05.2003.a. määrusega nr 34 kinnitatud „Linnavara kasutusse andmise

kord“(edaspidi „linnavara kord“) võimaldab anda taksopeatusi üürile. Korra p 3 kohaselt antakse

vara kasutusse, kui see pole vajalik avalikuks otstarbeks või linna valitsemiseks. Vara kasutusse

andmine pole lubatud, kui see muudab võimatuks või oluliselt raskendab kasutusse andja valduses

oleva muu vara otstarbekohast kasutamist või tema õiguste teostamist. Tallinna linn ei osale

praegusel juhul õigussuhtes mitte eraõigusliku omanikuna, kes saab avalikult kasutatavat asja välja

üürida, vaid avaliku võimu kandjana. Seega on välistatud eraõiguses kehtiv privaatautonoomia

põhimõte ning linn on kohustatud tagama PS-st tulenevaid põhiõigusi ja -vabadusi.

PS § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Avalikult kasutatava tee kasutamisõiguse piiramisega piiratakse ettevõtlusvabadust

(PS § 31), sest osa taksojuhte jääb ilma õigusest neid taksopeatusi kasutada, ning reisijate õigust

valida avalikult kasutatavast taksopeatusest endale sobivat taksot, mis tähendab taksoreisijate vaba

eneseteostuse riivet(PS § 19); osa taksojuhte seatakse aga eelisseisundisse, mis tähendab võrdsus-

õiguse riivet(PS § 12). Korralduse andmise alusena viidatud ühistranspordiseaduse(ÜTS) ja võlaõi-

gusseaduse(VÕS) sätted sellisteks põhiõiguste riiveteks alust ei anna. Seega on linna poolt ava-

likult kasutatavate taksopeatuste üürimine osale taksoettevõtjatest vastuolus PS §-ga 3 ning §-s 11

sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega. Korraldusest jääb arusaamatuks, kuidas aitab Tallinnas

seaduslikul alusel tegutsevate taksojuhtide juurdepääsuõiguse piiramine vanalinnas asuvatele tak-

sopeatustele vastustaja soovitud eesmärki täita. Korralduse andmisel on vastustaja eiranud linna-

vara korra punkte 7-9, sest pole uurinud, milline on väljaüüritava vara kasutamise eest keskmine

tasu suurus. Linnavalitsusel puudub vara kasutusse andmiseks igasugune arvestusmetoodika ning

kinnitamata on miinimumtasu määr, millest madalama tasu eest vara välja üürida pole lubatud. Te-

gemist pole eraomandis oleva varaga, mida võib suvalise hinnaga välja rentida. Taksoteenuse osu-

tajate ettevõtlusvabaduse piiramine on vastuolus ka ÜTS §-ga 3 p 2, mis sätestab, et ühistranspordi

kavandamise ja korraldamise eesmärk on soodustada ühissõidukite eeliskasutamist sõiduautode ja

teiste individuaalsõidukitega võrreldes, vähendades sellega transpordi negatiivset mõju keskkonna-

le ja sellest põhjustatud tervisekahjustusi ning aidates kaasa liiklusõnnetuste ja liiklusummikute

ärahoidmisele. Transpordi negatiivse mõju all keskkonnale mõeldakse teatavasti CO2 emissiooni –

suurem sõiduk tarbib rohkem kütust ning seetõttu on suurem ka negatiivne mõju keskkonnale.

Kaebajale jääb arusaamatuks, kuidas on võimalik ühe taksopeatuse väljaüürimisega likvideerida

kõik probleemid vanalinnas ja taksonduses üldse. Kõik vastustaja nimetatud probleemid on selgelt

tingitud taksonduse järelevalve nõrkusest. Viru tänavale rajatud taksopeatuse tõttu on tänava läbi-

tavus halvenenud seal seisvate taksode tõttu ning vanalinnas on pidevalt veel rohkem taksosid kui

varem.

Taksopeatuste kasutamise piiramine taksojuhtidele, kes ei vasta esitatud tingimustele või ei

soovi materiaalsetel põhjustel osaleda avalikul kirjalikul pakkumisel üürilepingu sõlmimiseks, on

õigusvastane. Kaebaja ei peagi pakkumisest osa võtma, sest talle on väljastatud taksoveoluba ja

sõidukikaart, mis annavad õiguse Tallinnas tegutsemiseks. Kõik taksojuhid, kellele on linna poolt

väljastatud taksoveoluba, kannavad riigi ja kohaliku omavalitsuse ees ühesugust maksukoormust,

järelikult peavad neil olema võrdsed võimalused kasutada vabalt kohaliku omavalitsuse rajatistel ja

kinnistutel asuvaid taksopeatusi. Korraldusega kehtestatud teerajatise osade üüri alghind on 21 000

kr (1342,14 eurot) kuus. Tingimused, et pakkuja peab omama vähemalt 30 kuni 5 aasta vanust

taksot, mille pagasiruumi maht on minimaalselt 400 liitrit või kirjalikku lepingulist suhet vähemalt

30 taksojuhiga, kes teostavad taksovedu kuni 5 aasta vanuste taksodega, mille pagasiruumi maht

on minimaalselt 400 liitrit ja mis kannavad pakkuja kaubamärki, on vastuolus ÜTS §-s 3 p 2

sätestatud ühistranspordi korraldamise eesmärgiga – soodustada ühissõidukite eeliskasutamist võr-

reldes sõiduautode ja teiste individuaalsõidukitega, vähendades transpordi negatiivset mõju kesk-

konnale ja sellest põhjustatud tervisekahjustustele; suuremad sõidukid tarbivad rohkem kütust ja

on keskkonnale suurema negatiivse mõjuga. Ka Tallinna taksoveoeeskirja p 8 ei kehtesta taksodele

pagasiruumi mahu ja vanuse nõudeid. Kõnealune piirang riivab ebavajalikult ja mõõdupäratult tak-

sojuhtide ettevõtlusvabadust(PS § 31) ja annab põhjendamatud eelised suuremate taksodega tee-

nust osutavatele taksojuhtidele. Need on põhjendamatud tingimused, mille pakkumisel osalemise

eelduseks seadmine viitab suunatud pakkumisele, samuti korralduse p-s 4.7.18 toodud sõidu alusta-

mise tasu piirmäär – 2,88 eurot – selline on AS „Tulika Takso“ sõidualustustasu, millest nad alla-

poole minna ei soovi. Pakkuja taksoveoteenuse hinna fikseerimine eeldab isikutevahelist kokku-

lepet, mis on kriminaalkorras karistatav.

Vastustaja palub jätta kaebus rahuldamata, esitades lisaks vaidlustatud haldusakti ülalpool

toodud kokkuvõttes märgitule järgmised põhjendused. Korraldus on piisavalt motiveeritud, selle

preambulis on loetletud eesmärgid, üksikasjalikumad selgitused on esitatud korralduse lisaks ole-

vas seletuskirjas. Taksokomisjoni ülevaatest selgub, et tänu loodud ning üürile antud taksopeatu-

sele, parkimiskohtade ja liiklusskeemi täpsemale märgistusele on vanalinna piirkonnas mootorsõi-

dukite liikluskoormus vähenenud, liiklus sujuvamaks muutunud ja suurenenud liiklusohutus. Tõus-

nud on taksoteenuse usaldusväärsus ja tagatud teenuse ööpäevaringne kättesaadavus. Läbipaistva

hinnaga taksoteenuse tagamine on vähendanud õigusrikkumiste arvu ning paranenud on taksoveo-

teenuse kvaliteet. Seejuures pole vähenenud teiste seaduslikul alusel taksoveoteenuse osutajate või-

malused taksoteenuse osutamiseks. TeeS § 29 lg 3 kohaselt on avalikult kasutatava tee omanikul

õigus anda teemaad kasutada teisele isikule ilma hoonestusõiguseta tingimusel, et see ei raskenda

teehoidu ega halvenda liiklusolusid. Üürile antavate taksopeatuste korrashoiu kohustus on üürnikul

ning kinnistute remontimise õigus on jäetud Tallinna linnale kui üürileandjale. Linnavara korra p 4

kohaselt antakse linnale kuuluv vara kasutusse kasutuslepinguga, mis sõlmitakse kas suulisel või

kirjalikul avalikul enampakkumisel või läbirääkimistega pakkumisel.

Avalik huvi on taksoteenuse kui ühistranspordi kättesaadavus, selle parem kvaliteet ja ohu-

tus. Taksode vanuse ja pagasiruumi mahu nõude kehtestamisel on arvestatud asjaoluga, et takso-

peatuses peab olema vähemalt 2 taksot 24 tundi ööpäevas ja 7 päeva nädalas ning taksojuhtidel

peab olema piisav aeg puhata, et tagada ohutu liiklemine. Turvasüsteemide põlvkonnad vahetuvad

5-aastase intervalliga, seega saab ohutut taksoteenust pakkuda üksnes uute sõidukitega, millel on

olemas vajalik turvavarustus. Avalik huvi on, et haldusorgan rakendab vajalikke meetmeid, välista-

maks pettusi avalikult pakutavate teenuste osas ning tagamaks taksoteenuse kvaliteeti. Muidugi ei

saa ühe linnarajatise ühe osa taksopeatusena üürileandmisega lahendada kõiki taksonduses praegu

esinevaid probleeme, kuid see on siiski toonud kaasa taksoteenuse kvaliteedi selge paranemise

kesklinnas Viru tänava piirkonnas. Üürile antud taksopeatuses ei saa teenust osutada anonüümsed

taksojuhid, mis loob eelduse teenuse korrektseks osutamiseks, usaldusväärsuse ja kvaliteedi tõstmi-

seks ning tagab paremini tarbijate õigusi. Arvestades praegust olukorda, kus Tallinna kaugemates

piirkondades puudub sageli takso saamise võimalus, loob taksopeatuse üürileandmine olukorra,

kus taksoettevõtetel, mis ei osalenud pakkumisel, tekib huvi teenindada ka Tallinna vanalinnast

kaugemate piirkondade elanikke, sest konkurents taksoteenuse pakkumises tiheneb. Samuti on tak-

sopeatuse rentnik kohustatud taksopeatust korras hoidma, millist kohustust on taksoteenuse osuta-

jale võimalik panna vaid üürileandmise lepingus seatud tingimuste kaudu. Reisijate õigust endale

sobiv takso valida ei piirata, sest võimalus on endale sobiv teenuseosutaja valida teisest lähedal-

asuvast taksopeatusest.

Valitud abinõu tuleb pidada vajalikuks, sest loodavate taksopeatuste üürileandmisega võr-

reldes vähemalt samaväärse tõhususega ei ole muul viisil korraldustes nimetatud eesmärkide saa-

vutamine võimalik. Samuti on korraldusega rakendatav abinõu mõõdukas, sest sellega püütakse

saavutada väga olulisi eesmärke ning kaebaja põhiõigustesse on seejuures sekkutud küllaltki vähe-

intensiivselt. Kaebaja põhiõigusi rikkuvaks ei saa pidada ka konkursi tingimusi, mis olid põhjen-

datud ega moonutanud konkursi eesmärki. Korralduses on põhjendatud kasutatavate sõidukite va-

nusele ja mahukusele seatud piiranguid. Kuna liikluseeskirja § 62 kohaselt ei kehti asulasõidul tak-

sos turvavöö kinnitamise kohustus, on eriti oluline taksoveoks kasutatavate sõidukite võimalikult

kõrgetasemelise aktiivse ja passiivse turvavarustuse olemasolu. 400 liitrise mahtuvusega pagasi-

ruumi nõue piirab küll väikeautode ja väike-keskklassi autode enampakkumisel osalemise võima-

lust, kuid sellise suurusega pagasiruum on olemas kõigil üldlevinud tänapäevastel keskklassi se-

daanidel. Kaebaja õigusi ei saa vaadelda kitsalt konkreetse taksopeatuse kasutamise kontekstis,

vaid seda tuleb hinnata linnale kuuluvate taksopeatuste kogumi suhtes. Kesklinna piirkonda jääb

alles 30 avalikult kasutatavat taksopeatust, mistõttu on riive kaebaja ettevõtlusvabadusele vähe-

intensiivne ja piirangu eesmärgid sellest kaalukamad. Üürile antud Viru tänava taksopeatus moo-

dustab kõigist Tallinna linna taksopeatusest ainult 1% ja kõikidest kesklinna taksopeatustest 3,3%.

Kaebaja väide, et vastustaja ei või anda linnavara kasutusse, on ainetu. PS § 154 lg 1

sätestab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse, mille põhisisuks on kohaliku omavalitsuse

otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel ning mis hõlmab ka kohaliku

omavalitsuse üksuse õiguse temale kuuluvat vara vabalt kasutada ja käsutada. Kohaliku elu küsi-

musi võib kohaliku omavalitsuse üksus otsustada vastava volitusnormita seaduses. Seega võib ko-

halik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis pole riigielu küsimus.

See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha(Riigikohtu 9.02.

2000.a. otsus nr 3-4-1-2-00 p 16). Kuigi TeeS § 4 lg 1 kohaselt on kohalik tee avalikult kasutatav

ning seda võib kasutada igaüks TeeS-s ja teistes õigusaktides sätestatud piirangutega, ei teki

ainuüksi sellest igale seaduslikult tegutsevale taksojuhile subjektiivset avalikku õigust kasutada

eranditult kõiki taksopeatusi. TeeS § 29 lg 3 annab avalikult kasutatava tee omanikule õiguse anda

teemaad maakasutust reguleerivate õigusaktide kohaselt kasutada teisele isikule ilma hoonestus-

õiguseta tingimusel, et see ei raskenda teehoidu ega halvenda liiklusolusid. Kinnistute taksopea-

tusena kasutusse andmisega ei raskendata teedel teetööde tegemist, teekasutuse korraldamist ega

tee kaitsevööndi hooldamist.

Korraldus on piisavalt põhjendatud. Kaevatud korralduse seletuskirjas on menetluskritee-

riumid ära toodud ning neid pole kaebaja vaidlustanud. Vara kasutusse andmise menetluse ajal on

isikul õigus nõuda pakkumismenetluse normide järgimist, kuid isikul pole subjektiivset õigust

saada kohaliku omavalitsuse vara enda kasutusse. Riigikohtu halduskolleegium on rõhutanud, et

kohalikul omavalitsusel on oma vara käsutamise ja kasutamise küsimuste otsustamisel ulatuslik

omakorraldusõigus ning kohtud võivad reeglina kontrollida üksnes kohaliku omavalitsuse üksuse

vara käsutamise ja kasutamise õiguspärasust, mitte otstarbekust. Praegune vaidlus on sisult sarnane

haldusasjaga nr 3-09-1397, kus kaebaja ja T.Kadu vaidlustasid vastustaja 27.05.2009.a. korralduse

nr 872-k. Selles asjas jätsid Tallinna Halduskohus 12.04.2010.a. otsusega ja Tallinna Ringkon-

nakohus 22.10. 2010.a. otsusega kaebused rahuldamata ning Riigikohus keeldus 3.03.2011.a. mää-

rusega kaebaja ja T.Kadu kassatsioonkaebusi menetlusse võtmast.

KOHTU PÕHJENDUSED

Vaidlusalused Viru tänava kinnisasja osa pindalaga 105 m2 ja Viru väljaku kinnisasja osa

pindalaga 50 m2 otsustati esmakordselt anda avaliku kirjaliku enampakkumise korras üürile 27.05.

2009.a. Tallinna Linnavalitsus korraldusega nr 872-k ning linnavalitsuse 9.09.2009.a. korralduse

nr 1426-k alusel anti need kinnisasja osad enampakkumise võitnud AS-le „Tulika Takso“ üheks

aastaks üürile. Kaebaja vaidlustas korraldusega nr 872-k kohtus, esitades samad põhjendused, mis

käsitletavas kaebuses. Tallinna Halduskohus 12.04.2010.a. otsusega haldusasjaga nr 3-09-1397

jäeti kaebus rahuldamata, Tallinna Ringkonnakohtu 22.10.2010.a. otsusega jäeti rahuldamata kae-

baja apellatsioonkaebus ning kassatsioonkaebusele ei andnud Riigikohus 3.03.2011.a. määrusega

menetlusluba. 22.09.2010.a. korralduse nr 1428-k uue enampakkumise korraldamiseks tegi linna-

valitsus sellepärast, et AS-ga „Tulika Takso“ sõlmitud 1-aastane üürileping lõppes.

Alusetu on kaebaja väide, et vaidlustatud haldusakt on motiveerimata. Korralduse pream-

bulis on loetletud eesmärgid, mida soovitakse enampakkumistega saavutada, üksikasjalikumad sel-

gitused on pikalt ja põhjalikult(11 leheküljel) kirjas korralduse lisaks olevas seletuskirjas, millele

on viidatud ka preambulis.

Nõustuda ei saa kaebajaga, et korralduse andmiseks puudus vastustajal õiguslik alus. PS §

154 lg 1 näeb ette, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsu-

sed, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt - see tähendab kohaliku omavalitsuse üksuse õigust

otsustada, kas, millal ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada, sealhulgas ka õigust temale kuu-

luvat vara vabalt kasutada ja käsutada. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse(KOKS) § 3 ko-

haselt rajaneb kohalik omavalitsus muu hulgas kohaliku elu küsimuste iseseisva ja lõpliku otsusta-

mise ja korraldamise põhimõttel(p 1) ning üheks aluspõhimõtteks on ka igaühe seaduslike õiguste

ja vabaduste kohustuslik tagamine vallas ja linnas(p 2). KOKS § 34 lg 1 ja 2 järgi on munitsipaal-

omand vallale või linnale kuuluv vara, mille valitsemise korra kehtestab kohaliku omavalitsuse

üksuse volikogu. Munitsipaalomandi valdamine, kasutamine ja käsutamine on kohaliku elu küsi-

mus. Sealhulgas on kohaliku elu küsimus ka näiteks munitsipaalomandis oleva maa võõrandamine,

kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormamine(Riigikohtu 19.01.2010.a. otsus nr 3-4-1-13-09

p-d 18, 20 ja 22). Kohaliku elu küsimusi võib kohaliku omavalitsuse üksus otsustada vastava voli-

tusnormita seaduses, vastasel korral ei saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See

tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha(Riigikohtu 9.02.2000.a.

otsus nr 3-4-1-2-00 p 16). KOKS §-st 6 lg 1 tulenevalt on üheks omavalitsusüksuse ülesandeks

korraldada oma vallas või linnas ka valla- või linnasisest ühistransporti, mille üheks liigiks on

taksovedu(ÜTS § 2 p 11). Vastavalt ÜTS §-dele 4 ja 5 kavandavad ja korraldavad ühistransporti

muu hulgas omavalitsusorganid, kelle ülesandeks on ühistranspordi arengu suunamine ja koordi-

neerimine ning ühistranspordi infrastruktuuri objektide planeerimise, rajamise, korrashoiu ja kasu-

tamise korraldamine.

AÕS § 155 lg 1 sätestab, et omanik, kelle kinnisasja läbib avalikult kasutatav tee, ei või

takistada ega lõpetada selle tee kasutamist. Kuigi TeeS § 4 lg 1 kohaselt on kohalik tee(sh tänav -

TeeS § 51 ja § 6) avalikult kasutatav ning seda võib kasutada igaüks TeeS-s ja teistes õigusaktides

sätestatud piirangutega, ei teki ainuüksi sellest veel igale Tallinnas seaduslikult tegutsevale takso-

juhile subjektiivset avalikku õigus kasutada eranditult kõiki Tallinna tänavatel asuvaid taksopeatusi

ja nõuda linnalt nende kasutamise takistuste kõrvaldamist. TeeS § 29 lg 3 annab avalikult kasutata-

va tee omanikule õiguse anda teemaad maakasutust reguleerivate õigusaktide alusel kasutada tei-

sele isikule ilma hoonestusõiguseta tingimusel, et see ei raskenda teehoidu ega halvenda liiklusolu-

sid. Vastustaja kinnitab, et kõnealuse taksopeatuse tõttu pole teehoid seal aasta jooksul raskenenud

ja liiklusolud halvenenud ning kaebaja pole vastupidist tõendanud.

Kaebaja väited, et vastustaja pole selgitanud, milline on väljaüüritava vara kasutamise eest

keskmine tasu suurus, puudub arvestusmetoodika vara kasutusse andmiseks ning kinnitamata on

miinimumtasu määr, millest madalama tasu eest vara välja üürida pole lubatud, ei anna alust vaid-

lustatud korralduse tühistamiseks. Riigikohtu erikogu selgitas 20.12.2001.a. otsuses nr 3-3-1-15-

01(p-d 14, 20), et kohaliku omavalitsuse vara moodustab peaasjalikult vara, mis on mõeldud

avalike ülesannete täitmiseks ning valides mitme huvitatud isiku seast välja vara kasutusse saaja,

teostab linn avalikku võimu. Linn peab vara rendile andmisel arvestama avalike huvidega, mis ei

pruugi alati seisneda varalise tulu saamises. Samuti peab linn vara kasutusse saaja väljavalimisel

lähtuma põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Kui linna vara kasu-

tusse saamisest on huvitatud mitu isikut ja õigusaktid ei määra täpselt kindlaks, keda neist tuleb

eelistada, tuleb küsimus otsustada avaliku õiguse põhimõtetest lähtudes, arvestades diskretsiooni-

reegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Otsuse p-des 23, 24 märkis erikogu, et

isik ei saa vara kasutusse andmist vaidlustada motiivil, et linn saab seda tehes kahju või et see ei

võimalda parandada kolmandate isikute liiklemisvõimalusi linnaosas, samuti pole isikul otsest

subjektiivset õigust saada vaidlusalune maatükk just enda kasutusse. 22.10.2009.a. otsuses nr 3-3-

1-66-09(p-d 20, 21) sedastas Riigikohus, et kohaliku omavalitsuse vara kasutusse andmise menet-

luse ajal on isikul küll õigus nõuda pakkumismenetluse normide järgimist, kuid tal pole subjektiiv-

set õigust saada seda vara enda kasutusse. Kohaliku omavalitsuse vara kasutusse andmist regulee-

rivate normide eesmärgiks tuleb pidada pakkujate menetluslike õiguste kaitset, samuti menetluslike

õiguste rikkumise tagajärjel tekkiva kahju ärahoidmist. Kaitse-eesmärgist pole hõlmatud pakkumi-

se tulemusel sõlmitavast eraõiguslikust lepingust tekkida võivad pakkuja õigused ega nende

õiguste rikkumise tagajärjel tekkida võiva kahju ärahoidmine.

Vaidlustatud korraldus näeb ette ette avaliku kirjaliku enampakkumise läbiviimise, mis vas-

tab linnavara korra p-s 20(1.04.2009–31.01.2010 kehtinud redaktsioonis) ettenähtud võimalustele.

Kuna halduskohtul puudub pädevus kontrollida kohaliku omavalitsuse poolt oma vara kasutamise

otstarbekust, pole oluline, miks vastustaja otsustas taksopeatuse korralduses kindlaksmääratud tasu

eest välja üürida ning kas seda teemaad poleks vaja avalikuks otstarbeks või linna valitsemiseks.

Kuivõrd tegemist on kohaliku elu küsimuse otsustamisega, milles kohaliku omavalitsuse üksusel

on iseseisev ja lõplik otsustusõigus(kaalutlusotsus), siis kohus sellesse sekkuda ei saa(Riigikohtu

14.10.2003.a. otsus nr 3-3-1-54-03 p-d 38, 40). Vaidlusaluse taksopeatuse väljaüürimine, kui see

olemasolevaga võrreldes suuremas ulatuses ei takista sõidukite liiklemist, ei saa kuidagi rikkuda

kaebaja kui Tallinnas tegutseva taksojuhi õigusi. Linnavalitsuse tegevuse, sealhulgas taksopeatuste

väljaüürimise, otstarbekust kontrollib linnavolikogu moodustatud revisjonikomisjon KOKS § 48 lg

3 p 5 ja oma tööplaani või volikogu otsuse alusel ning linna põhimääruses kehtestatud korda järgi-

des.

Kohus nõustub kaebajaga, et korraldus riivab võrdsuspõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse kait-

seala. PS § 12 lg 1 1. lause "Kõik on seaduse ees võrdsed" sätestab üldise võrdsuspõhiõiguse, mille

kaitseala hõlmab kõik eluvaldkonnad, sealhulgas ettevõtluse. Selle põhiõiguse riivega on tegemist

siis, kui leiab aset ebavõrdne kohtlemine. Korraldus kohtleb ebavõrdselt taksoteenuseid osutavaid

äriühinguid, kus töötab 20-30 taksojuhti kuni 5 aasta vanustel ja vähemalt 400-liitrise pagasiruumi

mahuga autodel ning väiksemaid äriühinguid ja FIE-sid, kelle käsutuses pole 20-30 kuni 5 aasta

vanust ja vähemalt 400-liitrise pagasiruumi mahuga autot. Ebavõrdne kohtlemine seisneb selles, et

esimestel on võimalus osaleda vaidlusalusel enampakkumisel, teistel aga mitte. Ühtlasi on vastus-

taja sellega sekkunud ka ettevõtlusvabadusse. PS § 29 lg 1 sätestab, et isikul on õigus valida tege-

vusala, elukutset ja töökohta. Tegevusala ja elukutse vaba valik kaitseb nii erasektoris kui ka ava-

likus sektoris töötamist, samuti ettevõtlusega seotud tegevusalasid ja elukutseid. PS § 31 1. lause

esimene osa "Eesti kodanikul on õigus tegelda ettevõtlusega ..." sätestab ettevõtlusvabaduse, mille

kaitsealasse kuulub tulu saamise eesmärgil toimuv tegevus. Ettevõtlusvabaduse kui vabadusõiguse

kaitseala on riivatud, kui avalik võim piirab isikuid selle õiguse vabal teostamisel.

Kuid põhiõiguste riive ei tähenda automaatselt, et see rikub põhiõigusi. Sellise riive korral

tuleb kontrollida riive põhjendatust. Alles siis, kui riivet pole võimalik põhjendada, on tegemist põ-

hiõiguse rikkumisega. Üldjuhul on ettevõtlusvabadusse sekkumine materiaalselt õiguspärane siis,

kui see on proportsionaalne, s.o. sobiv, vajalik ja mõõdukas. Proportsionaalsuse põhimõte on sätes-

tatud PS § 11 teises lauses, mille kohaselt õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraat-

likus ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavusel kontrollib kohus kõigepealt

abinõu sobivust, siis vajalikkust ja seejärel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdu-

kust. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse seisukohalt on

vaieldamatult ebaproportsionaalne abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta piirangu eesmärgi saavuta-

mist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu on va-

jalik, kui eesmärki pole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on

vähemalt sama efektiivne kui esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt

poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust.

Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused

Kohtu hinnangul on kõik korralduse preambulis loetletud eesmärgid - vähendada vanalinna

piirkonnas mootorsõidukite liikluskoormust, tagada sujuv ja häireteta liiklus, suurendada liiklus-

ohutust, tõsta taksoteenuse usaldusväärsust, kvaliteeti ning ohutust, kaitsta tarbijate õigusi takso-

teenuse kasutamisel, luua võimalus mõistliku ja läbipaistva hinnaga taksoteenuse kui ühistranspor-

di teenuse pakkumiseks, tagada ööpäevane taksoteenuse kättesaadavus, laiendada taksoettevõtluse

võimalusi ja mitte vähendada taksopeatuste arvu, säästa maksumaksja raha taksopeatuste hooldu-

sel ja haldamisel vastavate kulude panemisega kinnisasja osade üürnikule, taksoteenuse osutaja

anonüümsuse vähendamine ja sotsiaalse kontrolli suurendamineseks - põhjendatud ja mõistlikud

ning valitud meede (taksopeatuse üürileandmine korralduses ettenähtud tingimustel) on sobiv ja

vajalik abinõu nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Vastustaja põhjendab kõnealuse taksopeatuse

väljaüürimise jätkamise soovi sellega, et aasta jooksul, mil peatus oli välja üüritud AS-le „Tulika

Takso“, vähenes vanalinnas mootorsõidukite liikluskoormus, vibratsioon ja heitgaaside hulk, suu-

renes aga liiklusohutus, tarbijate turvalisus ja taksoteenuse usaldusväärsus ning paranes teenuse

hinna ja kvaliteedi suhe ja heakord taksopeatuses. Kaebaja pole vastupidist tõendanud. Võimalikku

kõrgemat taksoteenuse hinda ei saa pidada avaliku huvi vastaseks olukorras, kus hind on põhjenda-

tud ja sellega kaasneb parem ja usaldusväärsem teenus, samuti on klientidel võimalus valida endale

sobiv taksoteenuse osutaja mõnest teisest lähedalasuvast taksopeatusest. Seega pole kahjustatud

vaba konkurents ja tarbijate õigus vabalt taksoteenuse osutajat valida.

Ebaproportsionaalseteks ei saa pidada ka korralduse nõudeid konkursil osaleda sooviva et-

tevõtja poolt kasutatavate sõidukite hulgale, vanusele ja mahutavusele. Olukorras, kus üürnik peab

ööpäevaringselt tagama pidevalt vähemalt kahe sõiduki olemasolu taksopeatuses ning järgmist tak-

sot ei tohi olla vaja oodata kauem kui 10 minutit(p 6.3.2), ei saa konkursi korraldaja reaalselt eel-

dada enampakkumisel osaleja võimekust üürileandmise tingimusi täita, kui tema käsutuses pole

piisaval määral sõidukeid. Seega pole vähemalt 30 takso olemasolu nõue ülemäärane. Põhjendatud

on ka kasutatavate sõidukite vanusele ja mahukusele seatud piiranguid. Kuna liikluseeskirja § 69 p

4 ei kohusta asulasõidul taksojuhti ega takso tagaistmel sõitjat turvavööd kinnitama, tuleb nõustuda

korralduse seletuskirja põhjendusega, et taksoveoks kasutatavate sõidukite puhul on eriti oluline

võimalikult kõrgetasemelise aktiivse ja passiivse turvavarustuse olemasolu. Kuna piisavalt turvali-

seks on loetud ka kuni 5 aasta vanused sõidukid, ei sea see taksoettevõtjatele ebamõistlikult koor-

mavaid piiranguid. Põhjendatuks võib pidada ka vähemalt 400-liitrise mahutavusega pagasiruumi

nõuet. Vaatamata asjaolule, et selline nõue piirab nende ettevõtjate enampakkumisel osalemise või-

malust, kes kasutavad taksoveoks väikeautosid ja väike-keskklassi autosid, on vähemalt sellise

suurusega pagasiruum olemas näiteks kõigil üldlevinud tänapäevastel keskklassi sedaanidel, mille

soetamine ja kasutamine ei pea tingimata olema väiksemast sõidukist oluliselt kulukam (see sõltub

ka töömahust, varustustasemest jm). Kuigi praktikas võib olla õige, et klientide põhiosa jaoks pole

takso pagasiruumi suurus määrava tähtsusega, on korralduses põhjendatult arvesse võetud ka

vanalinna hotellides peatuvaid turiste, kelle pagasi mugavaks mahutamiseks on piisava suurusega

pagasiruum kahtlemata vajalik. Seejuures on just (välis)turistid see taksoteenust kasutav grupp,

kellel kõige tõenäolisemalt napib informatsiooni Tallinnas tegutsevate taksoettevõtjate kohta ning

seega puudub neil reaalne alternatiiv peatuses seisva väikese mahutavusega takso asemel tellida

oma reisipagasi transpordiks mahtuniversaal või muu suurem sõiduk. Kuni viie aasta vanuste ja

tehniliselt korras sõiduautode puhul ei saa ka väita, et mõnevõrra suuremate autode kasutamine

oleks automaatselt vastuolus ÜTS § 3 lg 2 p-s 2 sätestatud ühistranspordi korraldamise eesmärgiga

soodustada transpordist tulenevate negatiivsete keskkonnamõjude vähendamist.

Kuivõrd kõnealuse taksopeatuse väljaüürimisel jääb kesklinna piirkonnas alles 30 avalikult

kasutatavat taksopeatust, on vaidlustatud haldusaktidega põhjustatav riive võrdsuspõhiõigusele ja

ettevõtlusvabadusele vähe intensiivne. Kuna riive on vähe intensiivne ning piirangu eesmärgid, mi-

da soovitakse saavutada, on kaalukamad, siis on PS §-de 12 lg 1, 29 lg 1 ja 31 riive mõõdukas. Eel-

toodu alusel on kohus seisukohal, et korraldustega nr 872-k ja nr 1489-k kehtestatud piirangud on

proportsionaalsed ja põhiseadusega kooskõlas.

Oletuslik ja tõendamata on kaebaja väide, et taksode vanusele ja pagasiruumi mahule sea-

tud tingimused ning sõidu alustamise tasu piirmäär 2,88 eurot viitavad suunatud pakkumisele, sest

selline on AS „Tulika Takso“ sõidualustustasu, millest ta allapoole minna ei soovi. Kuna korral-

duses sätestatud taksopeatuse üürileandmise tingimused on põhjendatud ja mõistlikud, puudub

kohtul igasugune alus pidada enampakkumisi suunatuks AS-le „Tulika Takso“ või mõnele muule

konkreetsele taksoettevõtjale. Enampakkumisest on võimalik osa võtta kõikidel korralduse

nõuetele vastavatel ettevõtjatel, mistõttu on tagatud võrdne kohtlemine.

Kohtunik: D.Maastik