3-10-755/21 · Tartu Halduskohus Jõhvi kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS

Jõhvi kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number

3-10-755

Otsuse kuupäev

18.02.2011.a.

Kohtunik

Ülle Polluks

Kohtuasi

O B, J M ja K R esindaja S R kaebus Rakvere

Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 tühistamiseks

Menetlusvorm

Kohtuistung 27.08.2010

Resolutsioon

Tühistada Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsus nr 15

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult

teatavakstegemisest

arvates

18.02.2011.a.

Tartu

Ringkonnakohus

võib

lahendada

apellatsioonkaebuse

kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta

selle lahendamist istungil.

ASJAOLUD, MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD JA TAOTLUSED

Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 istungil otsustati otsusega nr 15 „korraldada ümber

Rakvere Vene Gümnaasium kooli liitmise teel Rakvere Gümnaasiumiga, lõpetades Rakvere

Vene Gümnaasiumi tegevus riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris

registreeritud asutusena 31.augustiks 2011.aastal“. Aluseks on võetud Põhikooli- ja

gümnaasiumiseadus (edaspidi PGS) § 49 lg 2,3 ja lg 4 p 2 ning Kohaliku omavalitsuse

korralduse seadus (edaspidi KOKS) § 22 lg 2 (tlk.8 jj). 20.04.2010 kohtumäärusega liideti

K R esindaja S R kaebus Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 tühistamiseks

(haldusasi 3-10-736), O B kaebus Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15

tühistamiseks ( haldusasi nr. 3-10-755) ja J M kaebus Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010

otsuse nr 15 tühistamiseks ( haldusasi 3-10-735), jättes haldusasja numbriks 3-10-755.

Kaebajad leiavad halduskaebuses, et Rakvere Vene Gümnaasium (edaspidi RVG) tegevuse

lõpetamine ei too kaasa kaebuse esitajate õiguste rikkumist, küll aga rikub nende põhiõigusi

RVG tegevuse põhjendamatu ja õigusvastane lõpetamine. Kaebajad leiavad ka, et vastustaja

ei

informeerinud

gümnaasiumide

lapsevanemaid

ega

hoolekogusid

koolivõrgu

ümberkorraldamisest, jättes kolmandad isikud neid puudutava otsuse tegemise menetlusse

kaasamata. Seega pole avaliku võimu tegevus läbipaistev. Vaidlusalusest otsusest ei nähtu

Rakvere linna koolivõrgu ümberkorraldamise ettevalmistamiseks läbiviidud analüüsid ega

uuringud. Samuti ei nähtu, et puudutatud isikutele on tutvustatud ümberkorraldamise kava ja

nad on saanud esitada arvamusi, vastuväiteid, st. et neid on ärakuulatud. Otsuses puudub viide

dokumentidele ning seega on otsus motiveerimata ja õigusvastane, rikutud on HMS § 37 ja §

40 lg 1. Kaebajad teevad viite ka lapse õiguse konventsiooni § 12-le ja EV PS § 37-le.

27.08.2010 toimunud kohtuistungil soovisid kaebajad kompromissi sõlmimist vastustajaga.

Kaebajad esitasid Rakvere Linnavolikogule ettepaneku, et nad loobuvad otsuse tühistamise

nõudest, kui vastustaja täiendab otsust nii, et viib selle vastavusse HMS-i ja PGS-i nõuetega,

viib läbi vajaliku haldusmenetluse, järgides sellega demokraatliku ühiskonna põhimõtteid.

Hetkel on vaidlustatud otsus motiveerimata. Otsuse õiguslikeks alusteks on toodud PGS § 49

lg 2,3 ja 4 p 2 ja KOKS § 22 lg 2. PGS § 49 lg 3 koosneb neljast punktist, otsuse kirjeldavas

osas (preambulas) on üldsõnaliselt juttu vaid kahest alusest - koolitusnõudluse vähendamisest

ja finantseerimisvõimaluste vähendamisest. Ümberkorraldamised haridussüsteemis (PGS § 49

lg 3 p 3) ja ,,muud seadusest või regionaalpoliitikast tulenevad juhud" (PGS § 49 lg 3 p 4) on

otsuses üldse kajastamata. Kaasatud isik HTM on vastuses kohtule märkinud, et

omavalitsusüksus on jätnud nimetamata § 49 lg 3 sätestatud täpse aluse. Kaebajad paluvad

täpsustada otsuse õiguslikku ja faktilist alust vastavalt HMS-i § 56 lg-le 1 (koolitusnõudluse

prognoos jne, vt võiks Tartu Linnavolikogu 19.10.2006.a. otsust nr 139). Kaebajad leiavad, et

otsuse motiveerimine aitaks kõrvaldada tekkinud pingeid.

Vastustaja Rakvere Linnavolikogu leiab kirjalikes vastuväidetes kaebusele ja vastuses

kompromissettepanekule, et tegemist ei ole munitsipaalkooli RVG tegevuse lõpetamisega

PGS-i § 49¹ lg 1 mõttes, vaid RVG ühinemisega PGS-i § 49 lg 4 p 2 kohaselt Rakvere

Gümnaasiumiga (edaspidi RG). PGS-i § 49 lg 3 sätestab juhud, millal võib toimuda kooli

ümberkorraldamine. Muuhulgas näeb p 1 ette juhu, kui koolitusnõudlus on vähenenud ja p 2

võimaluse, et finantseerimisvõimalused on vähenenud. Sellele on Rakvere linnavolikogu ka

oma otsuse nr 15 motiveerivas osas viidanud. Rakvere linnas on vähenenud koolitusnõudlus

põhi- ja üldkeskhariduse saamiseks RVG-s. Õpilaste arvu muutumine viimase kolme aasta

jooksul:

Õppeaasta 2007/08 2008/09 2009/ 10

Põhikool 112 99 95

Gümnaasium 59 54 38

PGS järgi on kooli teeninduspiikonnaks Rakvere linn, linna siseselt erinevateks

koolituspiirkondadeks jagatud ei ole. RVG põhikooli astmed moodustavad koolipiirkonna

järgsed lapsed õpilaskonnast 2009/2010 õppeaastal 57% ja gümnaasiumiastmes 42%.See

näitaja on aasta aastalt vähenenud. Vastavalt PGS-i § 18 on RVG vabadele kohtadele vastu

võetud teiste omavalitsuste lapsi, et mingilgi määral tagada iseseisva kooli pidamise

otstarbekust finantsseisukohast. See on eelkõige vajalik olnud kooli õppetegevuse

kindlustamiseks kvalifikatsioonile vastava õpetajate kaadriga, täiendavate finantsvahendite

võimaluseks pedagoogide töö tasustamisel, kuid mitte piisav kooli majanduselu

korraldamisel. PGS-i § 44¹ alusel ei osale teised omavalitsused kooli kulude katmises täies

ulatuses, osaletakse tegevuskulude katmises, mis on seaduses kirjeldatud. Ka ei võimalda

tänane seadusandlus muuta õpilaskohtade maksumust eelarveaasta jooksul eraldatavate

täiendavate tegevuskulude osas. See on kaasa toonud olukorra, kus Rakvere linn läbi oma

eelarve finantseerib täiendavalt ka teiste omavalitsuste laste õppetegevust. Olukorda on

leevendanud RG kahe esimese kooliastme klasside paiknemine ja tegevus RVG ruumides.

Õpilaste ja klassikomplektide vähesuse tõttu (ainekabinettide kasutamise intensiivsus ja seda

eelkõige III kooliastme õppeainete puhul) ei ole saadud piisavalt vahendeid riiklikest

eraldistest ainekabinettide sisustamiseks vajalike õppevahenditega. Samuti ei ole olnud

võimalik eraldada piisaval hulgal täiendavaid rahalisi vahendeid linna eelarvest

ainekabinettide (eelkõige arvutiõpetus, füüsika, keemia jne) sisustamiseks RVG-s. Selles

valdkonnas ei vasta tänased õpitingimused ootustele. Rakvere linn ja kool on seadnud

eesmärgiks pöörata enam tähelepanu õppetöö sisule põhikooli astmes tagades seda vajalike

tugistruktuuridega. Seni on püütud hoida tasakaalus ametikoha suuruseid ja töömahtu. RVG

on õpilaste vähesuse tõttu kaotanud ära päevase õppe gümnaasiumi astmes. Päevase õppe

tagamiseks on vajalik ca 26 lapse olemasolu igas klassikomplektis. Alternatiivse lahendusena,

tagamaks PGS-i § 17 lg 2 realiseerimist, on tänaseni pakutud täiendavat võimalust

üldkeskhariduse omandamiseks RVG kaugõppe klassides. Rakendatud on seal ka täiendavaid

tunde e suurendatud kaugõppe tunnimahtu kaks korda. Päevase õppevormi rakendamine ilma

lisavahenditeta ei ole võimalik. Tänases kaugõppe rakendamise tingimustes on täiendavalt

puudu pool vajalikest rahalistest vahenditest õppetegevuse korraldamiseks. Rakvere linna

koolivõrk vajab korrastamist ja optimeerimist lähtuvalt koolipiirkonnas olevatest vajadustest.

RVG on põhjendamatult muutunud oma peamise tegevuse, õppetegevuse, kõrval hoone

haldusorganisatsiooniks, osutades teenust RG vajaduste rahuldamiseks. Rakvere linna

koolivõrgu tervikliku arengu tagamiseks on otstarbekas ühendada olemasolevaid jõude,

optimeerida kulutusi, mis tagaks parema keskendumise õpitegevuse tulemuslikkusele.

Olemasolevate koolide baasil on otstarbekas ühendada RVG ja RG, mille tulemusel RVG

lõpetab tegevuse Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris registreeritud

kohaliku omavalitsuse hallatava asutusena. Kahel koolil on tänaseks olemas koos toimimise

kogemus läbi RVG hoone, kus RG on 1.-6. klassini 12 klassikomplekti ca 270 õpilasega.

RVG klassikomplektid viiakse juriidiliselt üle RG koosseisu jätkates PGS-i järgset

õppetegevust. Rakvere linnal on õpilaste arvust lähtuvalt oluline tagada emakeelse

põhihariduse omandamise võimalus vastavalt õppekavale ja seadusandluses esitatud

tingimustele Rakvere linnas ning seda toetada tugistruktuuride, majandus-ja juhtimistegevuse

optimeerimise kaudu. Eesmärgiks on tagada RVG-st tulevate õpilaste parem ettevalmistus

ning õpitegevuse tulemuslikkus. Kaebajad leiavad, et vastustaja ei informeerinud

gümnaasiumide lapsevanemaid ega hoolekogusid koolivõrgu ümberkorraldamisest, jättes

kolmandad isikud neid puudutava otsuse tegemise menetlusse kaasamata. Tegemist ei ole aga

kolmandate isikutega Haldusmenetluse seaduse § 11 lg 1 p 3 tähenduses, kellel võivad

tekkida haldusakti tulemusena kohustused või kelle õigused võivad saada kahjustada.

Kaebajate väide, et RVG ümberkorraldamine liitmise teel RG-ga lõpetades RVG tegevuse

asutusena, rikub nende seaduslikke õigusi, on põhjendamatu. RVG ja RG õpilaste ning nende

vanemate ega pedagoogide jaoks ei toimu mingeid nende õigusi rikkuvaid muudatusi.

Venekeelse hariduse andmist jätkatakse samas hoones, samade klassikomplektidega, samade

pedagoogidega ja samade õppekavade järgi. Ka on samas koolihoones juba kümme aastat

olnud RG klassikomplektid. Ei toimu mingit kaebuses väidetavat laste sunniviisilist üleviimist

teise gümnaasiumisse. RVG liitmisel RG-ga muutub ainult RVG nimi ja juhtimisstruktuur,

mis kuidagi ei kahjusta õpilaste ega nende vanemate õigusi ega huve. RVG ja RG juhtkond on

menetlusse kaasatud algusest saadik ja saanud rakendada kõiki haldusmenetluses ette nähtud

õigusi. Asjakohane ei ole ka kaebajate viide nagu oleks tegemist võimaliku rangeima

otsusega. Tegemist ei ole kooli likvideerimisega ega tehta ümberkorraldamist ka võimaliku

lühima aja jooksul, milleks oleks võinud olla 01.09.2010.a nagu oli Rakvere linnavalitsuse

08.02.2010.a korralduses nr 100 esitatud ettepanek. RVG gümnaasiumi osas ei ole 10.-t klassi

avatud juba käesoleval õppeaastal ja 11. ning 12. klassi õpilaste jaoks ei muutu isegi mitte

kooli nimi lõputunnistusel. Sama kehtib ka praegu 9. klassi, kus õpib 14 last ja 8.klassi, kus

õpib 23 last, õpilaste kohta. Käesoleval õppeaastal on 7. klassis 8 õpilast, 6. klassis 8 õpilast,

5.klassis 2 õpilast, 4. klassis 7 õpilast jne. Rakvere linnavolikogu kaalus koolide

ümberkorraldamist pikalt ja põhjalikult. 17.02.2010.a. istungist võtsid osa kõik volikogu

liikmed ja ka peaaegu kõik volikogu liikmed võtsid antud küsimuses sõna. Enne hääletama

asumist tehti vaheaeg, et volikogu liikmed saaksid veelkord põhjalikult kaaluda oma otsustust.

Korraldati nimeline hääletamine. Arutelust lähtudes, hääletamise tulemusena otsustati koolid

ümber korraldada 31.08.2011, mis annab Rakvere linnavalitsusele piisavalt aega PGS-i § 49

lg 2 alusel RVG ja RG ümberkorraldamiseks. Rakvere linnavolikogu ei ole 17.02.2010.a.

otsuse nr 15 vastu võtmisel rikkunud menetlusnorme ega hea halduse põhimõtteid, RVG-i ei

likvideerita, seega ei ole ka õigusvastaselt piiratud kaebuse esitajate õigusi. Rakvere

Linnavolikogu on ka arvamusel, et esitatud kaebajate ettepanekute alusel ei ole võimalik

kompromissi sõlmida, kuna kompromissi saavutamise võimalused on esitatud tingimuslikena.

Ettepanek muuta otsuse õiguslikku alust järgides Haridus- ja Teadusministeeriumi seisukohta

on põhjendamatu. Rakvere linnavolikogu 17.02.2010.a otsuses nr 15 on selgesti märgitud

„Rakvere linnas on jätkuvalt vähenemas koolitusnõudlus põhi- ja üldkeskhariduse saamiseks

ning seda eriti Rakvere Vene Gümnaasiumis. Väikesest õpilaste arvust tulenevalt on oluliselt

vähenenud rahastamisvõimalused” ning esitatud õiguslikud alused on õiged. Selgusetu on

ettepanekute väide, et „otsuse õiguslikuks aluseks saab olla PGS-i § 49 lg 3 p 1 või p 2“.

Otsuse preambulast tulenebki õigesti, et mõlemad, nii koolitusnõudluse vähenemine kui

finantseerimisvõimaluste vähenemine koos on otsuse aluseks. Vale on väide, et otsusega

likvideeritakse nii põhikooliaste kui gümnaasiumiaste. Tegemist ei ole kooli likvideerimisega

vaid ümberkorraldamisega. Õpilaste vähesuse tõttu on gümnaasiumi astmes päevane õpe

kadunud juba alates 2007.a sügisest ja põhikooli astmes toimub samuti õpilaste vähenemine.

10. septembri seisuga (EHIS-e andmetel) on koolis olnud 2008.a 156 õpilast, 2009.a 131

õpilast, 2010.a 108 õpilast. 2011 aastaks jääb õpilaste arv eeldatavalt alla 100. Viide Tartu

Linnavolikogu 19.10.2006.a otsusele nr 139, millega korraldati ümber Tartu Puškini

Gümnaasium ja Tartu Slaavi Gümnaasium, ei ole asjakohane, sest tegemist oli teistsuguste

asjaoludega. Seal muudeti hariduse andmise asukohta, muudeti klassikomplekte jne.

28.01.2011 edastas Rakvere Linnavolikogu kohtule Rakvere Linnavolikogu poolt 15.12.2010

vastu võetud määruse nr 26, millega kehtestati Rakvere Gümnaasiumi põhimäärus alates

01.01.2011.a. Sama määruse § 4 lg 1 sätestab, et kooli põhikoolis on eesti ja vene

õppekeeltega klassid. Määruse § 3 sätestab, et põhikoolis on eesti ja vene õppekeeltega

klassid alates 1.09.2011.a. Veel on välja töötamisel Rakvere Gümnaasiumi uus arengukava.

PGS § 49¹ lg 1 sätestab kooli tegevuse lõpetamisel teiste hulgas kooli, vanemate ja õpilaste

teavitamise vähemalt 6 kuud enne uue õppeaasta algust. Kuigi antud juhul ei ole tegemist

kooli tegevuse lõpetamisega, siis nii Rakvere linnavolikogu kui Rakvere linnavalitsuse

esindajad enne volikogu otsuse tegemist kohtusid korduvalt nii õpilaste kui ka õpetajate

esindajatega. Informeeritud on nii lapsevanemad, õppenõukogud kui koolide hoolekogud.

Rakvere linnavolikogu 17.02.2010 otsus nr 15 oligi volikogu poolne kompromiss, kooli

ümberkorraldamist ei tehtud võimaliku lühima aja jooksul, milleks oleks olnud 01.09.2010.a

nagu oli Rakvere linnavalitsuse 8.02.2010.a korralduses nr 100 esitatud ettepanek, vaid

tähtaeg lükati aasta võrra edasi 31.08.2011, et tagada rahulikum üleminek ning rohkem aega

liitumisprotsessi ettevalmistamiseks ja läbiviimiseks. Muu hulgas annab see võimaluse ühel

kaebajatest, K R, lõpetada 2011.a Rakvere Vene Gümnaasium, nii et tema ettepanekud on

põhjendamatud. Vastustaja rõhutab, et Rakveres ei ole lõpetatud vene põhikooliastme

tegevust.

Kaasatud isik Haridus- ja Teadusministeerium vaidles kaebusele vastu. Põhiseaduse §-s

37 sätestatud õigus haridusele ei tähenda, et riigil või kohalikul omavalitsusel puudub õigus

otsustada konkreetse kooli kui õppeasutuse likvideerimist või ümberkujundamist. Konkreetse

kooli osas valikuõiguse tegemine ei ole põhiõigus, vaid isiku valikuvabadus ja seda

olemasolevate haridusasutuste baasil. HTM möönab, et omavalitsusüksus on jätnud

nimetamata § 49 lg 3 sätestatud täpse aluse.

KOHTU PÕHJENDUSED

Haldusasja lahendamisel võtab halduskohus kõigepealt seisukoha RVG ümberkorraldamise

otsuse motiveerituse suhtes (osa I) ning seejärel kaalutlusõiguse kasutamise osas (osa II).

Kaebajad vaidlustavad Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010 otsuse nr 15 põhjusel, et see ei

sisalda faktilist motivatsiooni ega ka viidet dokumendile, kust seda motivatsiooni leida.

Vaidlus asjas käib selle üle, kas vastustaja Rakvere Linnavolikogu haldusakt, millega

korraldatakse ümber RVG tegevus kooli liitmise teel RG-ga, lõpetades RVG tegevus Riigi- ja

kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris registreeritud asutusena 31.augustiks

2011.aastal, on motiveerimata või mitte.

Vaidlust ei ole selles, et vastustaja Rakvere Linnavolikogu otsus nr 15 Rakvere Vene

Gümnaasiumi ümberkorraldamise kohta on vastu võetud pädeva haldusorgani poolt. Vaidlust

ei ole ka selles, et PS §-s 37 sätestatud õigus haridusele ei tähenda, et riigil või kohalikul

omavalitsusel puudub õigus otsustada konkreetse kooli, kui õppeasutuse likvideerimist või

ümberkujundamist. Konkreetse kooli osas valikuõiguse tegemine ei ole põhiõigus, vaid isiku

valikuvabadus ja seda olemasolevate haridusasutuste baasil. HMS § 54 sätestab haldusakti

õiguspärasuse eeldusena selle, et haldusakt vastaks vorminõuetele. Üheks olulisemaks

haldusakti vorminõudeks on haldusakti põhjendamine. HMS-i § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik

haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt tuleb haldusakti

põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS-i § 56 lg 3 kohaselt

tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest

haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Seega on haldusakti motiveerimine haldusakti

õiguspärasuse oluline eeldus. Riigikohtu halduskolleegium on motiveerimise vajadust

põhjendanud järgnevalt: "Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse

kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel

sunnib kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid

ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute

koostatud dokumentidele ei võimalda ei menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada,

millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit kõiki poolt- ja

vastuargumente läbi mõtlema." (14. oktoobri 2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-54-03).

Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades

arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt.

14. oktoobri 2003.1. otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 on kolleegium selgitanud täpsemalt,

kuidas tuleb rakendada HMS-i § 56 lg 1 teises lauses sätestatut, mille kohaselt võib haldusakti

põhjenduse esitada ka menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis

viidatud. Selles otsuses leidis kolleegium, et ka juhul, kui haldusakti motivatsioon esitatakse

selle mahukuse tõttu mõnes teises dokumendis, peavad haldusaktis olema ära toodud

vähemalt põhimotiivid. Samuti leiti, et kui tehakse viide mõnele teisele dokumendile, siis

peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon

kujutab endast osa haldusakti põhjendusest. Vaidlustatud Rakvere Linnavolikogu 17.02.2010

otsuses nr 15 ei ole esitatud ei motiive ega viidet motiive sisaldavale dokumendile. Korrektne

viide peab sisaldama informatsiooni selle kohta, kus ja kuidas saab motiividega tutvuda ning

olema mahukamale materjalile viitamise puhul ka piisavalt täpne, et isik mõistaks, milline osa

dokumentidest kujutab endast haldusakti motivatsiooni. Motiveerimise tähtsust ning selle

vajalikkust haldusakti õiguspärasuse eeldusena on Riigikohtu halduskolleegium alati

rõhutanud oma kohtuasjades. Seega tähendab HMS-i § 56 vastaselt haldusakti motiveerimata

jätmine üldjuhul alati selle haldusakti õigusvastasust ning on haldusakti tühistamise aluseks.

Rakvere Linnavolikogu on Rakvere Vene Gümnaasiumi ümberkorraldamise alusena

märkinud 17. veebruaril 2010.a vastuvõetud otsuses nr 15 põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse

§ 49 lõiked 2, 3 ja 4 punkt 2 ning kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 2.

Neist esimesena nimetatud õigusakti vastavad sätted on küll asjakohased, kuid

omavalitsusüksus on jätnud nimetamata § 49 lõikes 3 sätestatud täpse aluse – st kas

ümberkorraldamine toimus seetõttu, et linnas on koolitusnõudlus suurenenud või vähenenud;

finantseerimisvõimalused on suurenenud või vähenenud; ümberkorraldused haridussüsteemis

või muud seadusest või regionaalpoliitikast tulenevad juhud. Hetkel jääb mulje, et vastava

otsuse vastuvõtmise tingisid kõik need alused. Arusaamatu on aga viide kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõikele 2, kuna põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 49

lõige 2 juba sätestab, et munitsipaalkool korraldatakse ümber valla- või linnavolikogu otsusel.

Pigem oleks tulnud viidata Eesti Vabariigi haridusseaduse § 7 lõike 2 punktile 2 ( kohalikud

omavalitsused asutavad, reorganiseerivad ja sulevad õigusaktides ettenähtud korras

munitsipaalasutusi ning registreerivad oma halduspiirkonnas asutatud haridusasutusi) ning

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lõike 1 punktile 34 ning § 35 lõikele 2 ( linna

ametiasutuse ja selle tegevuse lõpetamise otsustamine on volikogu ainupädevuses).

Vaidlustatud haldusaktist ei nähtu ning selles pole ka viidet, kas Rakvere Vene Gümnaasiumi

ümberkorraldamisega

seonduvat

on

põhjendatud

mõnes

muus

menetlusosalistele

kättesaadavas dokumendis või mitte. Üheks haldusõiguse, täpsemalt haldusmenetluse

põhimõtteks on menetluse efektiivsuse nõue (HMS § 5 lg 2), mis kahtlemata seab piirid ka

haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele. Kuid efektiivsuse põhimõte ei saa õigustada

täielikku loobumist motiveerimisest, nagu see on toimunud käesoleval juhul. Põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduse § 31 lõige 1 sätestab, et õpilasel on õigus valida oma huvidele ja

võimetele vastav kool, valida õppeaineid koolis õpetatavate valikainete piires või õppida

individuaalõppekava järgi haridus- ja teadusministri määrusega kehtestatud korras. Ka

põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 31 lõige 1 annab õiguse valida olemasolevate koolide

hulgast kooli, mis vastab õpilaste huvidele ja võimetele, kuid ei anna õpilasele õigust juba

valitud koolis õppimise korral eeldada ega ka nõuda, et ta samas koolis saaks ka hariduse

omandamise lõpetada. Seega Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 31 lõige 1 ei välista

kohaliku omavalitsuse õigust kooli tegevust lõpetada või ümber korraldada, tagades samas

tasakaalustatud ja pluralismil põhineva õpetuse. Vaidlustatud haldusakt, Rakvere

Linnavolikogu 17.02.2010 otsus nr 15, ei riku EV PS § 37 lõikes 3 ja põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduse § 31 lõikes 1 sätestatud vanemate õigust otsustada laste hariduse valiku

osas või õpilase enda õigust valida tema huvidele ja võimetele vastavat kooli. Kaebajad ei ole

kaebuses põhjendanud, tulenevalt kaebajate subjektiivsete õiguste rikkumisest, miks ja kuidas

tulevane Rakvere Gümnaasium ei võimalda saada sama haridust kui Rakvere Vene

Gümnaasiumis või ei ole õpilaste huvidele ja võimetele vastav kool võrreldes Rakvere Vene

Gümnaasiumiga. Halduskohus peab vajalikuks märkida, et käesoleval ajal ei ole

seadusandlikult piiratud või välistatud kohaliku omavalitsuse õigust kooli tegevust lõpetada

või seda ümber korraldada, tagades samas tasakaalustatud ja pluralismil põhineva õpetuse.

Kaevatavas haldusaktis pole esitatud motivatsiooni, ega põhimotiive, miks Rakvere

Linnavolikogu otsustas Rakvere Vene Gümnaasiumi tegevuse ümber korraldada. Kirjaliku

motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani

enesekontrolli tagamine. Halduskohus leiab, et eeltoodud põhjustel on vaidlustatud Rakvere

Vene Gümnaasiumi ümberkorraldamise otsus motiveerimatuse tõttu õigusvastane.

II

Kooli ümberkorraldamise otsustamine on PGS § 49 lg 3 alusel diskretsiooniõiguse alusel

tehtav otsus. Halduse kaalutlus- ehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud.

Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega

kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist

otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas

otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud diskretsiooni piiridest ning ega ei ole

tehtud muud sisulist diskretsiooniviga. Kaalutlusotsus peab tagama alusnormi eesmärgi

saavutamise. Alusnorm on aga linnavolikogu vaidlustatud otsuse tegemisel jäänud otsuses

märkimata, ei piisa vaid viitest PGS § 49 lg 3 ja lg 4 lg 2. Rakvere Linnavolikogu pole

vaidlustatud otsuses nr 15 teinud konkreetset viidet põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 49

lõikes 3 sätestatud täpsele alusele – st kas ümberkorraldamine toimus seetõttu, et linnas on

koolitusnõudlus suurenenud või vähenenud; finantseerimisvõimalused on suurenenud või

vähenenud; ümberkorraldused haridussüsteemis või muud seadusest või regionaalpoliitikast

tulenevad juhud. Seega on otsuses märkimata PGS § 49 lg 3 täpne punkt, kas p 1 , mis näeb

ette juhu, kui koolitusnõudlus on vähenenud ja p 2 võimaluse, et finantseerimisvõimalused on

vähenenud ning vaidlustatud otsuse tegemisel ei ole linnavolikogu konkreetset alusnormi

eesmärki silmas pidanud.

Vaidlust ei ole selles, et vaidlustatud haldusaktis pole viidatud Eesti Vabariigi haridusseaduse

§ 7 lõike 2 punktile 2 (kohalikud omavalitsused asutavad, reorganiseerivad ja sulevad

õigusaktides ettenähtud korras munitsipaalasutusi ning registreerivad oma halduspiirkonnas

asutatud haridusasutusi) ning KOKS § 22 lõike 1 punktile 34 ning § 35 lõikele 2 (valla või

linna ametiasutuse ja selle tegevuse lõpetamise otsustamine volikogu ainupädevuses).

HMS-i § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituste piiride,

kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning

kaaludes põhjendatud huve. Vaidlustatud otsusest ei selgu, miks ja millisel konkreetsel

põhjusel on vaja RVG tegevus ümber korraldada. Halduskohus märgib ka, et

diskretsiooniotsuse põhikaalutlused ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis,

sest iga diskretsiooniotsus on eriline ja ainukordne. Vaidlustatud otsusest ei nähtu ning selles

pole ka viidet, kas RVG ümberkorraldamisega seonduvat on põhjendatud mõnes muus

menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis või mitte. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib

kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning

tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema.

Antud juhul ei võimalda vaidlustatud otsus ei menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada,

millised olid haldusakti andja kaalutlused, kui otsustati ümber korraldada RVG tegevus alates

31.08.2011 ega sunni haldusorganit kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema.

Halduskohus leiab, et Linnavolikogu oleks pidanud vaidlustatud otsuses esitama vähemalt

kokkuvõtliku analüüsi, kuidas on Rakvere linnas muutunud viimase kolme aasta jooksul

õpilaste arv ja kuidas on vähenenud koolitusnõudlus põhi- ja üldkeskhariduse saamiseks

RVG-s. Vaidlustatud haldusaktis on need märkimata.

Riigikohtu halduskolleegium on varasemalt asunud seisukohale, et haldusakti motivatsioon

peab olema esitatud ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsuses. Kui motivatsioon esitatakse

selle mahukuse tõttu mõnes muus dokumendis, peavad haldusaktis olema välja toodud

põhimotiivid. Viide muule dokumendile peab olema niivõrd täpne, et võimaldab isikul

mõista, milline osa dokumendist kujutab endast haldusakti põhjendust. Kirjeldatu alusel

puuduvad Rakvere Linnavolikogu vaidlustatud otsuses nr 15 motiivid faktiliste asjaolude

kohta, mis tingisid RVG tegevuse ümberkorraldamise. Samuti ei ole vaidlustatud otsuses nr

15 korrektset ja täpset viidet kooli ümberkorraldamise alusele ning seega on nimetatud

volikogu otsus õigusvastane ja kuulub tühistamisele. Menetluskulu jätta menetlusosaliste endi

kanda.

Ülle Polluks

/digitaalselt allkirjastatud/

Kohtunik