3-09-464/21 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadriann Ikkonen

Otsuse tegemise aeg ja

koht

30. juuni 2009, Tallinn

Haldusasja number

3-09-464

Haldusasi

MTÜ

Vene

Kultuuriautonoomia

kaebus

kultuuriministri

26.02.2009

käskkirja

nr

tühistamiseks

ja

ettekirjutuse

tegemiseks

kultuuriministri kohustamiseks anda välja haldusakt

Asja läbivaatamise viis

Kohtuistungil 17. juunil 2009

Menetlusosalised

Kaebuse esitaja: MTÜ Vene Kultuuriautonoomia;

Seaduslikud esindajad: Stanislav Tšerepanov ja Pavel Kirillov.

Vastustaja: Kultuuriminister;

Esindaja: Liina Urboja;

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata;

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

3. Saata kohtuotsuse elektrooniline ärakiri kaebuse esitajale ja vastustajale. Kohtuotsuse

kinnitatud paberärakiri on võimalik soovi korral saada Tallinna Halduskohtu kantseleist.

Edasikaebamise kord

Otsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse kohtu

kantselei kaudu teatavakstegemisest esitada apellatsioon-

kaebus

vahetult

Tallinna

Ringkonnakohtule

(HKMS § 28; § 31 lg 4).

ASJAOLUD

1. 30.03.2006 esitas MTÜ Vene Kultuuriautonoomia kultuuriministrile taotluse volituste

andmiseks

rahvusnimekirja

koostamiseks.

26.02.2009

käskkirjaga

nr

keeldus

kultuuriminister MTÜ-le Vene Kultuuriautonoomia volituste andmisest vähemusrahvuse

rahvusnimekirja koostamiseks.

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

2. Kaebaja leiab, et vastustaja on õigusvastaselt keeldunud volituste andmisest, takistades

sellega

pahatahtlikult

venelaste

kultuuriautonoomia

moodustamist.

Kultuuriministri

keeldumine ei ole vastavuses seadusandlusega, õiguse üldpõhimõtetega ja põhiseaduse

printsiipidega. Kaebaja leiab, et haldusakt, millega vastustaja keeldus seadusega ette nähtud

toimingu tegemisest, ei ole põhjendatud ning ei tugine kehtivale seadusandlusele. Seejuures

on haldusakt ebaselge ning osa tekstist on inglise keeles, ilma tõlketa. Vaidlustatud käskkirjas

on samas mainitud, et volitus rahvusnimekirja koostamiseks antakse kuultuuriministri

käskkirjaga ja seadusandlus näeb ette ainult positiivse sisuga otsuse tegemist ehk volituste

andmist. Käskkirjast ei selgu, millele tuginedes keeldus vastustaja seadusega ettenähtud

volituste andmisest. Kaebaja märgib, et Eestis on registreeritud juba kaks vähemusrahvuse

kultuuriautonoomiat ja valitud nende kultuuriomavalitsuse nõukogud. Oma 25.10.2007

vastuses õiguskantslerile nr 6.2 -11/3331 teatas kultuuriminister, et soome ja rootsi

vähemusrahvuse rahvusnimekirjade koostamiseks esitatud taotluste läbivaatamine kestis

kummalgi juhul 2-3 kuud. Kaebajale jääb arusaamatuks, millest on põhjustatud erinev

kultuuriministeeriumi menetluskord ja käitumine soome ja rootsi ning vene vähemusrahvuse

rahvusnimekirjade koostamiseks esitatud taotluste läbivaatamisel.

3. Kaebaja leiab, et 30.03.2006 esitatud taotlus venelaste rahvusnimekirja koostamiseks on

põhjendatud, vastavuses seadusandlusega ja kuulub rahuldamisele. Kultuuriministri poolt

antud seaduste tõlgendused, täiendavate nõuete ja seadusest mittetulenevate põhjenduste

väljamõtlemine on ebaseaduslikud ja pahatahtlikud. Kaebaja leiab, et ametniku ülesandeks on

seaduse täitmine, mitte selle tõlgendamine või sellele hinnangute andmine. Seejuures on

piiratud ka kultuuriministri poolt moodustatava taotluste läbivaatamise komisjoni pädevus

soovitusliku ettepaneku tegemisega. Lisaks märgib kaebaja, et kui ühing on ainult üks, langeb

sellise komisjoni moodustamise vajadus üldse ära.

4. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-14-00 tehtud otsuses viidanud, et haldusakti põhjendamine on

üldine nõue, mis peab tagama põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise

võimaluse. Kaebaja leiab aga, et käesoleval juhul ei ole käskkiri nõuetekohaselt põhjendatud.

5. Kaebaja õigust saada volitus on tunnistanud ka kultuuriminister, avaldades vastavalt

rahvusnimekirjade korra punktile 2 kuulutused eesti- ja venekeelses päevalehes ning andes

teada, et kõik vene vähemusrahvuse ühingud võivad ühe kuu jooksul teatada

Kultuuriministeeriumile oma soovist teha koostööd initsiatiivi ülesnäidanud ühinguga.

Kultuuriminister lubas ka oma 25.10.2006 vastuses nr 6.2-11/3798 õiguskantslerile järgida

rahvusnimekirjade korras sätestatud menetluskorda. Avaldades 08.11.2006 vastava kuulutuse,

tunnistas ja aktsepteeris kultuuriminister kaebajat kui vene vähemusrahvuse rahvuslikku

kultuuriühingut ja alustas toiminguid venelaste rahvusnimekirja koostamiseks, mis on

vähemusrahvuse kultuuriautonoomia aluseks. Eeltoodust tulenevalt palub kaebaja tühistada

kultuuriministri 26.02.2009 käskkiri nr 69 ning kohustada kultuuriministrit andma välja

seadusele vastav haldusakt.

VASTUSTAJA SEISUKOHAD

6. Vastustaja leiab, et käskkiri on õiguspärane ja ei nõustu kaebusega. Kaebusest nähtuvalt ei

ole kaebaja hinnangul lubatud rahvusnimekirja koostamiseks volituste andmisest keelduda.

Vastustaja märgib, et käskkiri on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva

õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab

vorminõuetele. Käskkirjas on selgelt esitatud ka viide käskkirja andmise õiguslikule alusele.

Õiguslikuks aluseks on rahvusnimekirjade korra punkt 4, mille kohaselt on kultuuriministril

õigus otsustada volituse andmine vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamiseks

taotluse esitanud vähemusrahvuse kultuuriühingule rahvusnimekirja koostamiseks. Vastustaja

leiab, et käskkiri on õiguspärane, kuna selles on võetud arvesse kõiki olulisi asjaolusid, järgides

vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadusest tulenevat eesmärki ja kaaludes põhjendatud

huve.

7. Vastustaja selgitab, et ei nõustu kaebajaga ka selles, et vaidlusaluses küsimuses on võimalik

teha ainult positiivse sisuga otsus. Õigusnormi tuleb lugeda koostoimes teiste sätetega ja

lähtudes õigusakti mõttest. Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamiseks taotluse

esitamise ja selle otsustamise menetlus toimub haldusmenetluse seaduses sätestatud korras,

arvestades vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadusest tulenevaid erisusi. Vastustaja leiab,

et rahvusnimekirja koostamiseks õiguse andmise otsuse näol on tegemist tavalise

kaalutlusotsusega, mis hõlmab endas nii õiguse andmise otsustamist kui ka sellest keeldumist.

Kaalutlusõiguse teostamist saab lugeda õiguspäraseks, kui seda on teostatud kooskõlas

volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvesse võttes olulisi

asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Vastustaja leiab, et käskkirja andmisel sellised

kaalutlusvead puudusid.

8. Vastustaja märgib, et rahvusnimekirjade korras on sätestatud täiendavad kohustuslikud

protseduurid antud haldusmenetluses. Haldusorganil tuleb avaldada esitatud taotlus eesti- ja

venekeelses päevalehes ning seejärel saavad kõik vene vähemusrahvuse ühingud Eestis, kellel

on soov teha koostööd initsiatiivi ülesnäidanud ühinguga, teatada oma soovist kirjalikult

Kultuuriministeeriumile ühe kuu jooksul, arvates kuulutuse avaldamise päevast. Lisaks

moodustab

kultuuriminister

taotluste

läbivaatamiseks

komisjoni

vähemusrahvuse

kultuuriühingute, Kultuuriministeeriumi ja Siseministeeriumi esindajatest. Nende toimingute

eesmärgiks

on

kõikide

menetluses

tähtsust

omavate

asjaolude

väljaselgitamine.

Menetlusosaliste huvi kõrval selgitatakse välja ka avalik huvi ning arvestatakse seda otsuse

tegemisel. Vastustaja selgitab, et kui vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamiseks

esitatud taotluse osas tuleks teha vaid positiivne otsus, ei oleks eelkirjeldatud taotluse

menetlemise korda sätestatud, vaid ette oleks nähtud üksnes kultuuriautonoomia

moodustamine teatava registreerimisega.

9. Vastustaja rõhutab, et komisjoni ettepanek on ministrile vaid soovitava iseloomuga. See

tähendab, et ka komisjoni positiivse ettepaneku korral võib kultuuriminister motiveeritult

keelduda rahvusnimekirja moodustamiseks volituse andmisest. Samale seisukohale on

jõudnud ka õiguskantsler, kes ministeeriumile 17.12.2007 saadetud kirjas märgib, et

otsustuspädevus rahvusnimekirja koostamise õiguse andmise küsimuses on kultuuriministril.

Minister võib oma käskkirjaga rahvusnimekirja moodustamiseks loa anda või sellest keelduda.

Kaebaja on ise esitanud õiguskantsleri kirja oma kaebuse lisana, mistõttu jääb vastustajale

arusaamatuks kaebaja veendumus, et vastustajal ei ole õigust keelduda rahvusnimekirja

koostamiseks volituse andmisest.

10. Vastustaja leiab, et vaidlustatud käskkirjas on selgelt ja üksikasjalikult esitatud

põhjendused ja kaalutlused, millele käskkiri tugineb. Vastustaja selgitab, et 28.04.2006 kirjaga

palus Kultuuriministeeriumi kantsler kaebajal saata täiendavat infot enda liikmeskonna, senise

tegevuse ja edasiste tegevusplaanide kohta. Kaebaja selgitas oma 24.05.2006 vastuskirjas, et

nende seisukoha kohaselt on neil õigus taotluse esitamiseks ja taotluse avalikustamine tagab

kõigi venelaste vähemusrahvuse ühingute osalisuse kultuuriautonoomia moodustamises

koostööd kaebajaga. Vastustaja jaoks ei selgunud vastusest olulist informatsiooni kaebaja

representatiivsuse kohta ega ka kaebaja senine ja tulevikus kavandatav tegevus. Vastustaja

avaldas seejärel taotluse 08.11.2006 ajalehtedes Molodjož Estonii ja Postimees, et kõik vene

vähemusrahvuse ühingud Eestis, kellel oli soov teha koostööd initsiatiivi ülesnäidanud

ühinguga, teataksid kirjalikult oma soovist Kultuuriministeeriumile ühe kuu jooksul. Selle aja

jooksul ei laekunud Kultuuriministeeriumisse ühtegi taotlust kaebajaga koostöö tegemiseks.

16.01.2007 käskkirjaga nr 10 moodustas kultuuriminister komisjoni vene vähemusrahvuse

rahvusnimekirja koostamise taotluse läbivaatamiseks (edaspidi komisjon). Komisjon otsustas

oma esimesel koosolekul 07.02.2007 korraldada kohtumise kohaliku omavalitsuse ja

rahvuslike kultuuriühingute esindajatega ning ekspertidega, et kujundada seisukoht esitatud

taotluse osas, arvestades seejuures ka vene rahvuslike kultuuriühingute arvamust. Komisjoni

teisel koosolekul 20.03.2007 esines ekspertarvamusega Tallinna Ülikooli professor R. V., kelle

seisukoha kohaselt ei ole vene kultuuriautonoomia eesti rahva ega vene vähemusrahvuse

huvides. Komisjoni liikmed toetasid prof V.u seisukohta. Lisaks sellele palus komisjon ka

erinevatel vene rahvuskultuuri ühingutel anda oma seisukoht.

11. Vastustaja selgitab, et kõikidest vastustest jäi peamiselt kõlama seisukoht, et kaebaja ei

esinda vene rahvusrühma Eestis ja kaebaja näol ei ole tegemist vähemusrahvuse

kultuuriühingu ega kultuuriühenduste liiduga. MTÜ Vene Kultuuriautonoomia eesmärgid on

pigem poliitilised, mitte kultuurilised. Kaebajale rahvusnimekirjade moodustamise õiguse

andmise lõhestaks veelgi enam vene kogukonda Eestis, kuna kaebajal puudub vajalik

representatiivsus vene kultuuriühingute seas. Volituse andmine nimekirja koostamiseks ei

oleks ilmselgelt avalikes huvides. Vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse moodustamist ja

kultuurinõukogu valimist saab usaldada vaid vähemusrahvuse kultuuriühingule, kes on

usaldusväärne ja konstruktiivne partner nii riigile kui ka teistele vähemusrahvuse

kultuuriseltsidele. Komisjoni seisukohtadest informeeriti kaebajat 26.03.2007 kirjaga.

Soovides saada lisainformatsiooni kaebaja tegevuse kohta, üritas vastustaja olukorra

hindamiseks kaebajaga kohtuda, kuid kohtumine jäi ära. Arvestades VRKAS § 7 lõiget 2,

millest

tulenevalt

moodustavad

vähemusrahvuste

rahvusnimekirju

rahvuslikud

kultuuriühingud või nende liidud, teavitas kultuuriminister 18.07.2007 kirjaga kaebajat

menetluse käigust ja palus veelkordselt anda informatsiooni kaebaja tegevuse ja plaanide

kohta kultuurivallas. Kaebaja sellele kirjale ei vastanud. Vastustaja leiab, et komisjoni

tegevusest on näha, et haldusakti andmisele eelnes põhjalik faktiliste asjaolude

väljaselgitamine ja hindamine. Kogu menetluse käik ja tehtud järeldused on terve menetluse

ajal olnud kaebajale kättesaadavad. Samuti on vastustaja püüdnud kaebajat võimalikult palju

menetlusse kaasata.

12. 20.05.2008 toimunud koosolekul otsustas komisjon teha kultuuriministrile ettepaneku

lükata MTÜ Vene Kultuuriautonoomia taotlus tagasi, sest kaebaja ei esinda vene kogukonda

ja tal puudub teiste vene seltside toetus. Poolelioleva halduskohtumenetluse tõttu ei

otsustanud kultuuriminister volituste andmist koheselt peale komisjoni ettepanekut.

Kultuuriminister tegi otsuse keelduda kaebajale volituse andmisest vähemusrahvuse

rahvusnimekirja koostamiseks 26.02.2009. Vastustaja märgib, et vahetult enne käskkirja

andmist laekus kultuuriministeeriumile kultuuriühenduse Kirill ja Meffodi 23.02.2009 kiri,

milles anti teada Vene Rahvuskultuuriliste organisatsioonide ühenduse Eestis Sadko, Tallinna

Slaavi Kultuuriühingu ning Vene Haridus- ja Heategevusühingute Liidu Eestis, kokku 120

organisatsiooni ja loomingulise kollektiivi ühisest seisukohast MTÜ taotluse suhtes, mis

kinnitasid komisjoni ja selle liikmete ühist arvamust. Vastustaja leiab, et eelpool toodut

arvesse võttes on vastustaja kaalunud igakülgselt haldusakti andmise eesmärki, avalikku huvi,

samuti arvestanud oluliste asjaoludega ning esitanud sellekohased põhjendused haldusaktis.

13. Kaebaja on väitnud, et haldusmenetluse käigus täiendavate andmete nõudmise näol on

tegemist seadusest mittetulenevate põhjuste väljamõtlemisega, millega püüti takistada

venelaste kultuuriautonoomia moodustamist. Vastustaja leiab, et kaebaja väide on ekslik, kuna

kultuuriminister püüdis enne haldusakti andmist välja selgitada kaebaja vastavust

rahvusnimekirjade korras sätestatud nõuetele. Seetõttu oli põhjendatud ka täiendavate

küsimuste esitamine ühingu liikmeskonna ja toetajaskonna ning senise ja edaspidise tegevuse

kohta. Vastustaja sellist järeldust kinnitab ka Tallinna Ringkonnakohus haldusasja nr 3-07-

2246 otsuse punktis 9.

14. Vastustaja lisab, et kaebaja ei lükka kaebuses ümber ühtegi käskkirja motiveerivas osas

toodud faktilist asjaolu. Kaebaja järeldus, et kultuuriminister ei peaks rahvusnimekirjade

korras ette nähtud nõuandva õigusega komisjoni üldse moodustama, kui esitatud on üks

taotlus, on meelevaldne ja ei tugine rahvusnimekirjade korra sätetele. Kuulutuse avaldamine

ajalehtedes ei tähenda, et kultuuriminister aktsepteeriks sellega kaebajat kui vene

vähemusrahvuse rahvuslikku kultuuriühingut. Nimetatud toiming on üks haldusakti

andmisele eelnev kohustuslik menetlustoiming, selgitamaks välja olulisi asjaolusid akti sisu

määratlemiseks. Vastustaja palub eeltoodust tulenevalt jätta kaebus rahuldamata.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

15. Kohus, hinnanud kõiki poolte esitatud põhjendusi ja tõendeid nende kogumis, leiab, et

kaebus on põhjendamata, tõendamata ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on

järgmised.

16. Asjas ei vaielda selle üle, et varasemalt ei ole Eestis ühelegi vene kultuuriühingule

rahvusnimekirja koostamise õigust antud (selliseid taotlusi ei ole esitatud) ning et MTÜ Vene

Kultuuriautonoomia on põhikirja järgi kultuuri alal tegutsev mittetulundusühing.

17. Pooled vaidlevad selle üle, kas kultuuriministril oli seaduslik alus keelduda kaebajale

rahvusnimekirja koostamiseks volituste andmisest. Konkreetsemalt vaieldakse selle üle, kas

ministri nõuandev komisjon tegutses oma pädevuse piirides, kas kaebaja on kultuuriühing, kas

vastustaja on kasutanud õigesti kaalutlusõigust ja kas vaidlustatud käskkiri on piisavalt

põhjendatud.

18. Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia on vähemusrahvuse kultuurautonoomia seaduse

(VRKAS) § 2 lõike 1 kohaselt vähemusrahvusse kuuluvate isikute õigus moodustada

kultuuriomavalitsusi neile põhiseadusega antud kultuurialaste õiguste teostamiseks. Sama sätte

lõike 2 kohaselt võivad vähemusrahvuse kultuuriomavalitsusi moodustada saksa, vene, rootsi ja

juudi vähemusrahvusest isikud ja nendest vähemusrahvustest isikud, kelle arv on üle 3000.

VRKAS § 7 lõike 1 kohaselt on vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse taotlemise aluseks

vähemusrahvuse rahvusnimekiri.

19. Kohus analüüsib järgnevalt kultuuriministri pädevust rahvusnimekirjade koostamiseks

volituse andmisest keeldumiseks. Vabariigi Valitsuse 01.10.1996 määrusega nr 238 kinnitatud

Vähemusrahvuste rahvusnimekirjade pidamise ja kasutamise korra (edaspidi Kord) puntki 2

kohaselt esitatakse taotlus rahvusnimekirja koostamiseks kultuuriministrile. Korra puntki 3

kohaselt moodustab kultuuriminister taotluste läbivaatamiseks komisjoni vähemusrahvuse

kultuuriühingute, Kultuuriministeeriumi ja Siseministeeriumi esindajatest. Kohus ei nõustu

siinjuures kaebajaga selles, et komisjon tuleb moodustada vaid juhul, kui esitatud on vähemalt

kaks konkureerivat taotlust. Kuna normis on kasutatud mitmust taotlused, võib sellest tõepoolest

järeldada seda, et vaid ühe taotluse esitamise korral komisjoni moodustamine kohustuslik ei ole.

Kuid kuna komisjoni näol on tegemist kultuuriministrit nõustava organiga, kelle arvamus ei ole

ministrile siduv (korra p 4), siis ei leia kohus, et komisjoni moodustamine ka vaid ühe taotluse

esitamise korral kuidagi taotluse esitaja õigusi rikkuda saaks. Komisjoni osalusega tagatakse

haldusmenetluses vajaliku uurimispõhimõtte parem realiseerumine. Kohus ei nõustu kaebajaga

selles, justkui oleks komisjon ületanud oma pädevust, asudes seadust tõlgendama. Seadusest

arusaamiseks on vaja seda alati tõlgendada. Komisjon moodustati ministrile konkreetses

küsimuses ettepaneku tegemiseks ja selle ülesande komisjon ka täitis.

20. Korra punkti 4 kohaselt antakse volitus rahvusnimekirja koostamiseks kultuuriministri

käskkirjaga. Kohus leiab, et kuivõrd tegemist on kaalutlusotsusega, peab olema kultuuriministril

võimalus ka keelduda volituse andmisest. Tegemist on ebaõnnestunud sõnastusega sättega, kuid

see ei anna alust tõlgendada sätet vaid grammatiliselt ja teha sellest sättest järeldus, et ministril on

igal juhul kohustus anda volitus rahvusnimekirjade koostamiseks. Korra p 4 mõte on kahtlemata

see, et ministril on vajadusel pädevus ka taotleja osas negatiivse otsuse tegemiseks.

21. Korra p 4 alusel volitust andes, erinevate taotlejate vahel valikut langetades või volituse

andmisest keeldudes teostab kultuuriminister kaalutlusõigust, mille puhul tuleb juhinduda

haldusmenetlust reguleerivatest üldistest normidest ja põhimõtetest. See omakorda tähendab,

et ministri käskkiri, milles otsus tehakse, peab olema nõuetekohaselt põhjendatud (HMS § 56)

ning kaalutlusõiguse teostamisel tuleb toimida kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse

eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes

põhjendatud huve (HMS § 4 lg 1). Teisisõnu peab kaalutlusõiguse alusel tehtava käskkirja

põhjendustest nähtuma nii see, millistel haldusorgani poolt tuvastatud faktilistel asjaoludel on

haldusakt antud, kui see, millisele õiguslikule alusele see tugineb ning kuidas ja milliseid

väärtusi on haldusorgan talle seadusega võimaldatud erinevate otsustusvõimaluste vahel

valimisel kaalunud. Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendusest peab selguma, miks

on tuvastatud asjaoludel tehtud just selline ja mitte mõni teistsugune otsustus.

22. Kohtulik kontroll kaalutlusõiguse alusel välja antud haldusakti üle on piiratud. HKMS

§ 19 lõike 6 kohaselt kontrollib halduskohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti puhul

seda, kas on järgitud kaalutlusõiguse piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse

kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. See tähendab, et kohus ei saa asetada

ennast otsuse teinud organi rolli ja hakata asjaolusid ise hindama ega otsustama, millised

tuvastatud asjaoludest on olulisemad, vaid kohus hindab kaalutlusõiguse teostamist vaid

sellest aspektist, kas kaalumine leidis aset ja kas haldusorgani otsus on loogiliselt ja

ratsionaalselt põhjendatud ning ei riku õiguse üldtunnustatud väärtusi.

23. Kohus leiab, et ministri käskkiri on piisavalt kaalutud ning need kaalutlused tuginevad

õigusnormidele, on veenvad, loogilised ja seetõttu ka õiguspärased. Kultuuriminister on

esitanud vaidlustatud käskkirjas järgmised põhjendused, miks rahvusnimekirja andmiseks

volitust anda ei saa: kaebaja ei ole kultuuriühing; kaebaja ei ole usaldusväärne partner, kuna

temaga ei soovi teha koostööd tegutsevad vene kultuuriühingud ja ka sel põhjusel, et kaebaja

keeldus haldusmenetluses enda tegevuse kohta informatsiooni andmast, kaebaja tegevus

tundub olevat pigem poliitilist laadi, mis paneb kahtlema selles, kas rahvusnimekirja ei vajata

mitte poliitiliste eesmärkide ja valimispropaganda tegemiseks. Kultuuriminister on oma

käskkirjas tuginenud eelkõige komisjoni arvamusele, rahvastikuteadlase R. V.u arvamusele ja

mõnede vene kultuuriseltside ja nende liitude pöördumistele. Seejuures on ministri käskkirja

põhjendused ja resolutsioon eelnimetatutega kooskõlas.

24. Kaebaja on kinnitanud nii haldus- kui ka kohtumenetluses, et tema eesmärgiks on

moodustada vene rahvuse kultuurautonoomia (millele viitab ka kaebaja nimi MTÜ Vene

Kultuurautonoomia) ning et selle tarbeks ta esitaski kultuuriministrile taotluse

rahvusnimekirja koostamiseks volituse saamiseks. Sama sätte kohaselt koostavad

vähemusrahvuste rahvusnimekirju rahvuslikud kultuuriühingud või nende liidud. Käesolevas

asjas on kohtu hinnangul vaidluse põhiküsimuseks asjaolu, kas kaebaja kvalifitseerub VRKAS

§ 7 lõike 1 kohaselt kultuuriühinguks. Kultuuriminister leidis vaidlustatud käskkirjas, et MTÜ

Vene Kultuuriautonoomia ei ole reaalselt tegutsev kultuuriorganisatsioon, mis on käskkirjast

tulenevalt põhiliseks kaalutluseks, miks keelduti rahvusnimekirja koostamiseks volituse

andmisest. Kohus analüüsib järgnevalt, kas kultuuriministri selline seisukoht tugineb asjas

kogutud materjalidele.

25. Kultuuriühingu või kultuuriorganisatsiooni määratlust vähemusrahvuste kultuurautonoomia

seadus ei anna. Seda määratlust ei olnud kohtul võimalik leida ka teistest õigusaktidest.

Tegemist on kõrge abstraktsusastmega mõistega, mille tavakeele tähenduse arusaam ei tekita

üldjuhul raskusi. Nimelt saab kultuurina laiemas tähenduses mõista teatud ühiste tunnustega

isikute (nt rahvusgrupi) kõikvõimalikke kombeid ja tavasid. Reeglina kasutatakse mõistet

kultuur aga veidi kitsamas tähenduses, hõlmaks loometegevusi, sporti ja keele hoidmist.

Kohus leiab, et VRKAS mõistab kultuuriühingu määraltemisel sõna kultuur kitsamas

tähenduses. Kultuuriühingu tähenduse saab sisustada VRKAS § 5 lõike 1 kaudu, kus

sätestatakse vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse põhieesmärgid. Kuna rahvusnimekirja

koostamine

on

eeldus

vähemusrahvuse

kultuuriomavalitsuse

moodustamiseks

(vähemusrahvuse kultuuriautonoomia on vastavalt VRKAS § 2 lõikele 1 vähemusrahvusse

kuuluvate isikute õigus moodustada kultuuriomavalitsusi neile põhiseadusega antud

kultuurialaste õiguste teostamiseks), on kohtu hinnangul õige hinnata seda, kas tegemist on

kultuuriühinguga, just kultuuriomavalitsuse põhieesmärkide kaudu. Nendeks eesmärkideks on

(VRKAS § 5) : emakeelse õppe korraldamine ja järelevalve selleks ettenähtud varade

kasutamise üle; vähemusrahvuse kultuuriasutuste moodustamine ja nende tegevuse

korraldamine, samuti rahvuslike kultuuriürituste korraldamine; vähemusrahvuse kultuuri ja

hariduse edendamiseks fondide, stipendiumide ja preemiate asutamine ning määramine.

Kokkuvõtlikult

oleks

võimalik

lugeda

ühingut

taotluse

esitamiseks

õigustatud

kultuuriühinguks juhul, kui ta kas tegeleb emakeelse õppe edendamisega, hangib vahendeid

rahvuskultuuri uurimiseks, muul moel edendamiseks, kultuuriürituste korraldamiseks, ja/või

organiseerib kultuuriüritusi. Seda kõike ei pea tingimata tegema korraga, kuid oluline on, et

taotlejal oleks olemas reaalne varasem kultuurialane tegevus, mitte ainult paanid ja kavatsused

tulevikuks. Kohus märgib seejuures, et ühingu põhikiri ei ole tõend, mille alusel otsustada, kas

ühingul on kultuuriline tegevus või mitte. Määravaks on siiski ühingu sisuline ja reaalne

tegevus, mille osas tuleks esitada ka konkreetseid tõendeid.

26. Kaebaja esindajate selgitused mõnede venelaste kogunemiste korraldamise kohta jäävad

paljasõnalisteks, tõendeid nende kogunemiste ja neil käsitletud teemade kohta puuduvad.

Kaebaja on aga haldusmenetluses keeldunud sootuks oma kultuurialase tegevuse

tõendamisest (ei esitanud selles osas kirjalikke tõendeid ega selgitusi, kuigi talle sellekohane

ettepanek tehti). Kohtuistungil selgitas kaebaja, et tegemist ongi alles algatusega, et nende

eesmärgiks oli saada vene kultuuriühinguid ühendavaks katusorganisatsiooniks. Kaebaja

kinnitas, et rahalist toetust oma ülesannete täitmiseks ta erinevatelt kultuurifondidelt saanud ei

ole, Kultuuriministeeriumi poole ei ole selles osas pöördunud, korra aga Integratsiooni

Sihtasutuse poole. Samuti kinnitas kaebaja, et nende ühing ei ole toetanud rahaliselt vene

kultuuri, ei ole andnud välja stipendiume, ei ole andnud välja rahvuskultuuri alaseid trükiseid.

Ühing sai praese nime (eelmine nimi Grand Marina) ja põhikirja kaks kuud enne

kultuuriministrile vaidlusaluse taotluse esitamist.

27. Kohus peab loogiliseks ja põhjendatuks ka käskkirjas esitatud argumenti, et

rahvusnimekirja koostamise õiguse andmine kaebajale tekitaks pingeid vene kultuuriseltside

vahele, kuna ükski kultuuriselts ei avaldanud avaldatud kuulutuste peale soovi MTÜ-ga Vene

Kultuuriautonoomia koostööd teha. Komisjonis osalenud vene kultuuriseltside esindajad

suhtusid kaebaja algatusse rahvusnimekirja koostamiseks umbusuga ja avaldasid sellele

vastuseisu. Rahvastikuteadlane R. V. leidis, et kaebajale rahvusnimekirja koostamise õiguse

andmine killustaks vene kultuuriseltse ja tekitaks sisepingeid. Asja materjalidest on selgelt

näha, et tegutsevad vene kultuuriseltsid ei pooldanud rahvusnimekirja koostamise ideed

kaebaja poolt. Sellisel juhul ei tagaks koostatav rahvusnimekiri aga oma ülesannet – kui isikud

sinna oma andmeid esitada ei soovi, siis ei ole nimekiri representatiivne.

28. Mis käskkirja ülejäänud

põhjendustesse, eelkõige sellesse, et MTÜ Vene

Kultuuriautonoomia on sisuliselt erakonna Vene Erakond Eestis käepikendus ja taotleb

hoopis poliitilisi eesmärke, siis ei pea kohus seda pikemalt vajalikuks analüüsida, kuna eeldus

rahvusnimekirja koostamiseks puudub ainuüksi põhjendusel, et taotleja näol ei olnud tegemist

kultuuriühinguga. Kohus lisab vaid, et juhul, kui tegu oleks reaalselt tegutseva

kultuuriühinguga, siis ei saaks asjaolu, et seda juhib tegev poliitik, olla rahvusnimekirja

koostamise volituse andmise keeldumise aluseks. Tihtipeale siirduvad kultuuritegelased

poliitikasse nimelt kultuuri edendamise eesmärgil. Kuna aga käesoleval juhul kaebaja reaalset

kultuurialast tegevust ei nähtu, siis ei ole tegemist kirjeldatud juhuga.

29. Kohus nõustub vastustajaga selles, et VRKAS ja Korra järgi saab anda volituse

rahvusnimekirja koostamiseks vaid ühele kultuuriühingule. Seetõttu on Eesti Vabariigis asuval

vene kogukonnal tõepoolest veidi teine olukord rahvusnimekirja koostamise taotlemiseks,

kuna teadaolevalt tegutseb Eestis paarsada vene kultuuriseltsi. Sellest ka erinevus näiteks

ingerisoomlastega, kellel oli selliseid kultuuriseltse vaid üks (rootslaste kultuuriomavalitsus on

nende ennesõjaaegse kultuuriomavalitsuse õigusjärglane). Vastustaja möönis, et kui teisi vene

kultuuriseltse Eestis ei tegutseks, siis suure tõenäosusega oleks kaebaja saanud volituse

rahvusnimekirja koostamiseks. Kõrgendatud nõudmised kaebaja lugemiseks kultuuriühinguks

tulenevad just sellest asjaolust, et VRKAS ja Korra mõttes saab anda volituse rahvusnimekirja

koostamiseks vaid ühele kultuuriühingule ja selliseid vene ühinguid, kelle kultuurialane

tegevus on teada ja pikkade traditsioonidega, on Eestis väga palju. Käskkirjast on aru saada, et

kultuuriminister ei soovinud anda kultuuriliselt teatud mõttes monopoolset seisundit

tundmatule ühingule, kes ei tõendanud oma reaalset kultuurialast tegevust, et mitte võtta

sellega võimalust anda tulevikus volitus vene rahvusnimekirja moodustamiseks mõnele

reaalselt tegutsevale kultuuriühingule. Tuleb nõustuda vastustajaga selles, et VRKAS ei vasta

kaasaegse ühiskonna oludele ja vajab vähemusrahvuste kaitsmise eesmärgi saavutamiseks

teistsuguseid mehhanisme kui seda on kehtiv rahvusnimekirja koostamise ja pidamise

süsteem. Samas tuleb hetkel lähtuda kehtivast seadusest ja arvestada asjaolu, et VRKAS ei

sätesta võimalust võtta ühelt ühingult hiljem õigus rahvusnimekirja koostamiseks ja

pidamiseks. Seetõttu oleks otsus anda ühele ühingule rahvusnimekirja pidamise õiguse

andmiseks selles mõttes pöördumatu ja vajab seetõttu eriti hoolikat kaalumist, kas just see

ühing väärib nimekirja koostamise ja pidamise õigust. Eeltoodud põhjustel ei ole

kultuuriminister rikkunud ka võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna vene rahvusega sarnast

vähemusgruppi Eesti Vabariigis ei ole ja seetõttu ei saa neid võrrelda rahvusnimekirjade

koostamise õiguse saanud rootslaste ja ingerisoomlastega.

30. Kohus leiab, et kultuuriminister ei ole käskkirjas eiranud ka proportsionaalsuse

põhimõtet. Eelkõige tuleb rõhutada seda, et kaebajal on võimalus rahvusnimekirja koostamise

taotlus uuesti esitada, mistõttu käskkiri ei tekitanud temale pöördumatuid kahjulikke tagajärgi.

Kaebajal oleks eelkõige võimalus arendada esmalt vene kultuuri alast tegevust ja esitada alles

seejärel taotlus rahvusnimekirja koostamiseks. Liiatigi ei ole kaebaja toonud välja asjaolusid,

millised kahjulikud tagajärjed tekivad talle sellest, et rahvusnimekirja koostamist just praegu ei

võimaldatud.

31. Kohus leiab ka, et käskkiri on piisavalt põhjendatud ja seega kooskõlas HMS § 54 ja 56

nõuetega. Käskkirjast on aru saada selle aluseks olnud faktilised asjaolud, menetluse käik,

otsuse resolutsioon ja selle põhjendused. Kohus nõustub aga kaebajaga selles, et vaidlustatud

haldusakt on oma ülesehituselt ebaselge ja raskesti järgitav. Haldusaktist peaks olema võimalik

lihtsa vaevaga eristada selle andmise aluseks olevaid faktilisi asjaolusid, menetluse käiku ning

haldusakti põhjendusi ja selleks oleks eelkõige vaja haldusaktile loogilist struktuuri ja

soovitavalt ka alapealkirju. Mida mahukam haldusakt, seda enam on vaja haldusorganil

haldusakti loetavuse hõlbustamiseks liigendada. Juhul, kui haldusakti tekstis soovitakse

tsiteerida võõrkeelseid materjale, tuleks sellisele tsitaadile lisada ka eestikeelne tõlge.

32. HKMS § 92 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

Vastustaja menetluskulude kaebajalt väljamõistmist taotlenud ei ole. Seega tuleb

menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

Kadriann Ikkonen

kohtunik