3-08-2621/9 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

TARTU HALDUSKOHUS

Tartu kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohtuasja number

3-08-2621

Otsuse kuupäev

06.04.2009

Kohtunik

Mare Priks

Kohtuasi

Tallinna Tehnikaülikooli kaebus haridus- ja teadusministri

20.11.2008 käskkirja nr. 1419 „Kõrghariduse hindamise

nõukogu 19.06.2008 otsuse kinnitamine“ peale- haldusakti

tühistamise nõudes.

Asja läbivaatamise kuupäev

17.03.2009 , avalik kohtuistung

Kohtuistungil osalejad

Tallinna Tehnikaülikoolist Laura Saks;

Haridus- ja Teadusministeeriumist Anno Aedmaa.

Resolutsioon

Jätta Tallinna Tehnikaülikooli kaebus haldusasjas 3-08-

2621 rahuldamata.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult

teatavakstegemisest,

so.

arvates

06.04.2009.

Tartu

Ringkonnakohus

võib

lahendada

apellatsioonkaebuse

kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta

selle lahendamist istungil.

Tallinna Tehnikaülikool on esitanud Tartu Halduskohtule kaebuse, milles vaidlustab haridus- ja

teadusministri käskkirja nr. 1419 „Kõrghariduse hindamise nõukogu 19.06.2008 otsuse

kinnitamine“ Kaevatava käskkirjaga on kinnitatud Tallinna Tehnikaülikooli Tallinna Kolledži

õppekava 80127 Äriõiguse negatiivne akrediteerimisotsus. Kaevatava käskkirja kohaselt :

1) ei ole ekspertkomisjoni hinnangul õppekava ja selle spetsialiseerumissuundade

eesmärgid selgelt formuleeritud, mille tulemusena ei ole võimalik hinnata, milliseid

oskusi ja teadmisi peab üliõpilane omandama, mis ei ole kooskõlas Vabariigi Valitsuse

23.10.2003 määrusega nr. 265 lisas nr. 2 toodud nõuete 3.osa punktiga 2, mille kohaselt

õppekava eesmärgid on konkreetselt sõnastatud ning nende alusel on võimalik hinnata

lõpetajate teadmisi ja oskusi;

2) ekspertkomisjoni arvates ei ole õppetöö meetodid piisavalt kaasaegsed, mis on vastuolus

määruse lisas nr. 2 toodud nõuete 4 osa punktiga 1 ,mille kohaselt õpetamismeetodid on

kaasaegsed ning sobivad erinevat laadi teadmiste ja oskuste omandamiseks erinevate

õppevormide puhul;

3) õppekavas on liiga palju väikesemahulisi aineid, mistõttu kannatab õppekava

terviklikkus, õigusteaduse üldainete maht on liialt väike, tagamaks lõpetajate ametialase

pädevuse, mis on vastuolus määruse lisas nr. 2 toodud nõuete 3. osa punktiga 4, mille

kohaselt õppekava ainete struktuur arvestab nende koosmõju, sisu vastab

kõrgharidustaseme õppekavale esitatud nõuetele ning tagab kutse- ja ametialase

pädevuse, samuti õppekava lõpetaja konkurentsivõime tööturul;

4) ekspertkomisjoni hinnangul koostöösidemed välisriikide kõrgkoolidega on vähesed , mis

on vastuolus määruse lisas nr. 2 toodud nõuete 2. osa punktiga 4, mille kohaselt

üliõpilastele peab olema igal õppetegevuse etapil tagatud akadeemilise liikuvuse

võimalused nii Eestis kui välisriikides;

5) õppekava kvaliteedikindlustus ei ole efektiivne. Puuduvad andmed selle kohta, et

õppekava oleks rahvusvaheliselt võrreldud ja analüüsitud , mis on vastuolus määruse

lisas nr. 2 toodud nõuete 3. osa punktiga 3, mille kohaselt on õppekava võrdväärsel

tasemel teiste Euroopa ülikoolide võrreldavate õppekavadega. Koostatud õppekavasid on

võrreldud välisriikide vastavate õppekavadega ning analüüsitud erinevusi.

Käskkiri jõustub 01.06.2011.

Asja materjalide kohaselt on ekspertkomisjon andnud 05.05.2008 soovituse TTÜ Tallinna

Kolledži õppekava 80127 Äriõigus tingimuslikult akrediteerida. Kõrghariduse hindamise

nõukogu (KHN) otsustas 16.06.2008 istungil ekspertkomisjoni soovitust mitte arvestada ja

otsustas nimetatud õppekava mitte akrediteerida. 20.11.2008 kinnitas haridus- ja teadusminister

käskkirjaga KHN otsustuse õppekava mitte akrediteerida.

Tallinna Tehnikaülikool taotleb haridus- ja teadusministri 20.11.2008 käskkirja nr. 1419

tühistamist. Kaebaja on seisukohal, et mitmed puudused, millistele on KHN viidanud, on

põhjendamatud. Kohtuistungil lisab kaebaja esindaja, et kui oleks antud tähtaeg puuduste

kõrvaldamiseks, oleks kaebaja pool jõudnud ka käskkirjas osutatud puudused kõrvaldada.

Kaebajale on jäänud arusaamatuks, millistele standarditele õppekava peab vastama kuivõrd

selline nõu ei tulene ühestki rakenduskõrgkooli õppekava reguleerivast õigusaktist. Kaebaja on

märkinud, et puudus õigusteaduse üldainete mahu osas oleks olnud võimalik parandada

suurendades ainete mahtu. Arusaamatuks jääb kaebajale vastustaja väide, et Tallinna

Tehnikaülikooli Tallinna Kolledži missioon ei ole seotud teadusega ja on seetõttu vastuolus

Tallinna Tehnikaülikooli missiooniga. Kaebaja viitab Ülikooli seaduse § 26 lg 1 , mille kohaselt

võib rakenduskõrgharidusõpe toimuda ülikooli struktuuri kuuluvas õppeasutuses ning seda

reguleerib rakenduskõrgharidusseadus. Kaebaja ei ole nõus ka KHN väitega, et õigusteaduse

spetsialiste on õppekava läbiviijate seas väga vähe. TTÜ Tallinna Kolledži äriõiguse õppekava

mahust 52 % on kaetud õigusvaldkonna põhiõppejõududega, millega on vastav standardi nõue

täidetud. Kaebaja ei nõustu KHN väitega, et õppetöö meetodid ei ole kaasaegsed, kuna kolledži

teiste õppekavade puhul pole seda puudust välja toodud ning õppetöö meetodid on ühesed.

Kaebaja ei nõustu KHN väitega, et koostöösidemed on välisriikidega väga vähesed. , kuna

nimetatud puudust ei ole ette heidetud ühelegi teisele TTÜ või Tallinna Kolledži õppekavale ja

koostöösidemed on eelkõige ülikoolide ja õppeasutuste vahelised , mitte õppekavade vahelised.

TTÜ leiab, et soovitus õppekava kvaliteeti tõsta antakse igale akrediteeritavale õppekavale ning

äriõiguse õppekava edasiarendamisel on sellega arvestatud.

Vastustaja taotleb jätta kaebuse rahuldamata.

Vastustaja viitab Ülikooliseaduse § 12 lg 2-le ning märgib, et rakenduskõrgkooli õppekava

akrediteerimisel hinnatakse õppekava ja selle alusel toimuva õppe vastavust õigusaktidele ja

standarditele, sealhulgas vastava teoreetilise ja praktilise õppe taset, õppejõudude ja

teadustöötajate teaduslikku ja pedagoogilist kvalifikatsiooni, samuti ressursside piisavust õppe

läbiviimiseks antud õppekaval. KHN tehtava ettepaneku kinnitab haridus- ja teadusminister

käskkirjaga ning võib põhjendamatu ettepaneku tagasi lükata. Antud juhul on pidanud

ministeerium KHN ettepanekut põhjendatuks ning on kinnitanud negatiivse

akrediteerimisotsuse. Negatiivse akrediteerimisotsuse mõjud on sätestatud ÜS § 12 lg 5 sellise

otsuse jõustumisel – antud juhul 01.06.2011.

Vastustaja on märkinud, et hindamiskomisjoni poolt tehtud tähelepanekud sisaldasid KHN

hinnangul 8 väga olulist puudust., mis andis KHN piisava aluse hinnata õppekava sellest

tulenevalt nõuetele mittevastavaks. Käskkirjas tugines vastustaja 5 olulisele puudusele, mis olid

nii kaalukad, et õigustada negatiivse akrediteerimisotsuse tegemist. Ministeeriumi hinnangul

tuleb antud vaidluse lahendamisel arvestada ka KHN institutsionaalse autonoomiaga, mis

võimaldab hinnata hindamiskomisjoni järeldusi kui ka KHN ettepanekut üksnes piiratud

ulatuses. Hindamiskomisjoni järeldused ja nendele tuginev KHN otsus loovadki akadeemilise

kogukonna määratletava raamistiku. KHN ettepaneku kinnitamisel on ministeeriumil õigus ning

kohustus analüüsida tehtud ettepaneku põhjendusi, samas ei saa minister otsust tehes ületada

ettepaneku sisulisi piire või asuda kõrghariduse hindaja asemele.

Kohtu seisukohad:

Haridusminister on käskkirjaga nr. 1419 20.11.2008 kinnitanud „Kõrghariduse hindamise

nõukogu 19.06.2008 otsuse“, käskkiri jõustub 01.06.2011.

Asja materjalide kohaselt on Kõrghariduse Hindamise Nõukogu (KHN) sisene töökord

kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega nr. 229 „Kõrghariduse Hindamise Nõukogu

moodustamise kord ja töökord“ (vaidlusalusel perioodil kehtiv määrus, määrus on kehtetu

arvates 01.09.2008)) Nimetatud määruse § 9 lg 1 ja lg 2 kohaselt on KHN pädevuses võtta

vastu nõuandva iseloomuga otsuseid ning nõukogu võtab vastu oma otsuseid avalikul

hääletamisel kohalolevate hääleõiguslike liikmete lihthäälteenamusega.

Tulenevalt Ülikooliseaduse § 12 lg 1 ( Ülikooliseaduse § 12 sätted kehtivas redaktsioonis

vaidlusalusel perioodil) hinnatakse Ülikooli akrediteerimisel ülikooli ja tema struktuuriüksuse

juhtimise, töökorralduse ja õppekeskkonna vastavust õppekavade eesmärkidele, õigusaktidele ja

standarditele, samuti ressursside püsivust ning kasutamise sihipärasust ja tõhusust.

Nimetatud seaduse § 12 lg 2 kohaselt hinnatakse õppekava akrediteerimisel õppekava ja selle

alusel toimuva õppe vastavust õigusaktidele ja standarditele , sealhulgas vastava teoreetilise ja

praktilise õppe taset, õppejõudude ja teadustöötajate teaduslikku ja pedagoogilist

kvalifikatsiooni, samuti ressursside piisavust õppe läbiviimiseks antud õppekaval.

Akrediteerimisel õppekavadele ja ülikoolile esitatavad nõuded ning akrediteerimise korra töötab

välja Haridus- ja Teadusministeerium koostöös kõrghariduse hindamise nõukoguga ja kehtestab

Vabariigi Valitsus määrusega (Ülikooliseadus § 12 lg 3). Nimetatud, akrediteerimisotsuse

tegemise ajal kehtinud nõuded olid vastu võetud Vabariigi Valitsuse 13.08.2002.a. määrusega nr

258 “Kõrgharidusstandard”.

Ülikooliseaduse § 12 lõike 5 kohaselt võib akrediteerija õppekava esmakordselt akrediteerida,

kui üliõpilased on läbinud kaks kolmandikku õppekavaga määratud õppe mahust.

Akrediteerimise läbiviimiseks esitab ülikool Haridus- ja Teadusministeeriumi volitatud isikule

või asutusele taotluse.

Taotluse saamise järel moodustab kõrghariduse hindamise nõukogu õppeasutusele hinnangu

andmiseks ajutise hindamiskomisjoni, mis on vähemalt kolmeliikmeline ja selle liikmeteks

nimetatakse üldjuhul väliseksperdid (Ülikooliseadus § 12 lg 7). Tulenevalt määruse nr. 229 § 9

lg 1 kohaselt on KHN pädevuses võtta vastu nõuandva iseloomuga otsustusi ning konkreetsemalt

akrediteerimisalastes menetlustes esitatakse KHN-le Ülikooliseaduse § 12 lg 7 alusel

moodustatud ajutise hindamiskomisjoni otsus ning õppeasutuse kirjalik seisukoht selle kohta.

Nõukogu liikmetel on õigus tutvuda hindamiskomisjoni otsuse ja õppeasutuse kirjaliku

seisukohaga , samuti arutatavate küsimuste kohta esitatud teiste materjalidega vähemalt seitse

päeva enne istungit (Määruse nr. 229 § 10 lg 2). Nii positiivne kui negatiivne akrediteerimise

otsustus võetakse vastu , kui selle poolt hääletab enamus nõukogu liikmetest. (Määrus 229 § 10

lg 3 ).

KHNi tehtava ettepaneku kinnitab Ülikooliseaduse § 121 lõike 1 (Ülikooliseaduse § 121 sätted

vaidlusalusel perioodil, arvates 01.09.2008 kehtetud) kohaselt haridus- ja teadusminister

käskkirjaga. Haridus- ja teadusministril on õigus motiveeritud käskkirjaga kõrghariduse

hindamise nõukogu ettepanek tagasi lükata ja esitada see kõrghariduse hindamise nõukogule

teistkordseks läbivaatamiseks. Antud juhtumil oli ministeeriumi hinnangul KHNi ettepanek

piisavalt

põhjendatud,

mistõttu

puudus

alus

selle

tagasilükkamiseks.

Negatiivse

akrediteerimisotsuse mõjud sätestab Ülikooliseadus § 121 lg 5: sellise otsuse jõustumisel (antud

juhul 01.06.2011.a.) lõpetab ülikool vastuvõtu ja õppetöö vastava õppekava järgi ning tagab

koostöös Haridus- ja Teadusministeeriumiga üliõpilastele võimaluse jätkata õpinguid samas või

teises ülikoolis samal või lähedasel õppesuunal. Ülikooli negatiivse akrediteerimisotsuse korral

algatatakse ülikooli lõpetamine ning ülikool tagab koostöös Haridus- ja Teadusministeeriumiga

üliõpilastele võimaluse jätkata õpinguid teises ülikoolis samal või lähedasel õppesuunal.

Kohus saab antud asjas anda hinnangut asjaolule, kas ministeerium on menetlenud

seaduspäraselt kõrghariduse nõukogu 19. juuni otsust, mille ministeerium on kinnitanud

kaevatava haldusaktiga – ministri käskkirjaga nr. 1419 /20.11.2008. Kohus ei saa hinnata ega

analüüsida hindamiskomisjoni tööd ega KHN tööd ega võtta endale kõrghariduse hindaja

pädevust, kuna õppekavale ja ülikoolile annab hinnangu KHN ajutine hindamiskomisjon. Kohus

saab hinnata ja analüüsida kogumis tehtavaid ettepanekuid ja põhjendatust. Kuna Nõukogu

võtab oma otsustusi vastu hääletamise teel lihthäälteenamusega, ei kehti ka nõue otsustuse

motiveerituse kohta. Kokkuvõtlikult on hinnatud TTÜ Tallinna Kolledži äriõiguse õppekava

nõuetele mittevastavaks, seega otsustuse kohaselt otsustati mitte akrediteerida Tallinna Kolledži

õppekava 80127 Äriõigus.

Kaevatav haldusakt on motiveeritud ning haldusaktis on välja toodud negatiivse

akrediteerimisotsuse põhjused ja põhjendused. Asja materjalidest nähtuvalt on ministeerium

tutvunud kaebuses esitatud väidetega vaidlustatud haldusakti andmisel ilmnenud väidetavate

eksimuste kohta, ent leiab endiselt, et KHNi ettepanek oli piisavalt põhjendatud ning selle alusel

tehtud haridus- ja teadusministri käskkiri negatiivse akrediteerimisotsuse kinnitamise kohta on

õiguspärane. Oma seisukohti põhjendab ministeerium järgmiste argumentidega:

1. õppekava tingimisi akrediteerimist soovitanud rahvusvaheline hindamiskomisjon tõi oma

raportis välja hulgaliselt tähelepanekuid ja soovitusi. KHN arutas oma 19.06.2008 istungil

sisuliselt hindamiskomisjoni esildist ning otsustas oma seisukoha kujundada erinevalt

hindamiskomisjoni

ettepanekust.

Erineva

seisukoha

põhjuseks

oli

asjaolu,

et

hindamiskomisjoni poolt tehtud tähelepanekud sisaldasid KHNi hinnangul 8 väga olulist

puudust, mis andis KHNile piisava aluse hinnata õppekava sellest tulenevalt nõuetele

mittevastavaks ja teha ettepaneku nimetatud õppekava negatiivseks akrediteerimiseks;

2. KHNi esitatud ettepaneku alusel kaalus ministeerium põhjalikult, kas saata KHNi otsus ÜS

§ 121 lõike 1 alusel KHNi teistkordseks läbivaatamiseks. Läbiviidud kaalumise tulemusena

otsustas HTM siiski kinnitada negatiivse akrediteerimisotsuse, kuna KHNi ettepanekus oli

ministeeriumi

hinnangul

piisavalt

tõendatud

ning

põhjendatud

negatiivse

akrediteerimisotsuse tegemist toetavad asjaolud.

3. kaebaja on oma seisukohas toetunud KHNi poolt väljatoodud 8 puudusest 5-le. Kaebaja on

välja toonud 6 punkti, kus HTM on KHNi negatiivse akrediteerimisotsuse tegemise

ettepanekut aktsepteerides eksinud:

3.1. kaebaja seisukoha punktides 1 ja 2 toodud põhjused ei olnud haridus- ja teadusministri

20.11.2008.a. käskkirja nr 1419 andmise aluseks, mistõttu ei ole asjakohane ka nende

esitamine kaebuses;

3.2. kaebaja seisukoha punktis 3 on käsitletud koostöösidemeid välismaa kõrgkoolidega,

mida kaebaja väitel ei olevat adekvaatselt hinnatud. Hindamiskomisjoni hinnangul olid

koostöösidemed

välisriikide

kõrgkoolidega

vähesed

ning

ebapiisavad

(vt

hindamiskomisjoni järeldusotsuse ptk 9), mistõttu oli piisavalt põhjendatud sellise

järelduse tegemine haridus- ja teadusministri 20.11.2008 käskkirja nr 1419 punktis 4;

3.3. kaebaja seisukoha punktis 4 väidetakse, et adekvaatselt ei ole hinnatud õppekava

kvaliteedikindlustust. Hindamiskomisjoni hinnangul ei ole Tallinna Tehnikaülikooli

Tallinna Kolledži missioon eriti seotud teadusega ja on seetõttu vastuolus Tallinna

Tehnikaülikooli missiooniga (vt hindamiskomisjoni järeldusotsuse ptk 9). Ekspertide

hinnangul ei ole õppekava kvaliteedi analüüs efektiivne, puuduvad andmed selle kohta,

et õppekava oleks rahvusvaheliselt võrreldud ja analüüsitud. Nendest asjaoludest

lähtuvalt oli piisavalt alust haridus- ja teadusministri 20.11.2008 käskkirja nr 1419

punktis 5 sisaldunud järelduste tegemiseks;

3.4. kaebaja seisukoha punkti 5 osas leiab ministeerium, et otsuse tegemisel on piisavalt

arvestatud kaebaja seisukohtade ja põhjendustega. Nii KHN kui ka ministeerium olid

oma otsuse tegemisel tutvunud ka koolipoolse hinnanguga hindamiskomisjoni raportile

ja lõpliku otsuse tegemisel on sellega arvestatud. Samuti on kaebusele lisatud TTÜ

01.07.2008.a. kiri haridus- ja teadusministrile. Kooli vastuskiri KHNile oli koostatud

lähtuvalt teadmisest, et eksperthinnangu lõppjärelduseks on anda tingimisi akrediteering,

ent ka tehtud negatiivse akrediteerimisotsuse puhul tugineti samadele argumentidele,

mida eksperdid olid oma raportis esile toonud;

3.5. kaebaja seisukoha punktis 5 väidab kaebaja, et haridus- ja teadusminister oleks pidanud

saatma otsuse KHNile tagasi teistkordseks läbivaatamiseks. Nagu juba öeldud, on

Ülikooliseaduse § 121 lõike 1 kohaselt haridus- ja teadusministril õigus motiveeritud

käskkirjaga kõrghariduse hindamise nõukogu ettepanek tagasi lükata ja esitada see

kõrghariduse hindamise nõukogule teistkordseks läbivaatamiseks, ent kuna HTMi

hinnangul on KHNi ettepanek piisavalt põhjendatud, mistõttu puudus alus selle

tagasilükkamiseks.

Ministeerium on rõhutanud, et ministeerium kaalus otsuse tegemisel muuhulgas ka otsuse KHNi

teistkordseks läbivaatamiseks saatmist. Lõpliku käskkirja andmisel – mis sisaldas endas

negatiivset akrediteerimisotsust – said lisaks käesoleva seisukoha punktides 3.2 ja 3.3 selgitatud

puudustele otsustavaks veel teisedki olulised puudused, mida kaebaja ei ole vaidlustanud, ent

millest ministeerium oma otsuse tegemisel samuti lähtus (käskkirja nr 1419 punkti 1 alapunktid

1-3).

Kohtuistungil on kaebaja esindaja toonud välja uue asjaolu, et minister on käskkirja teinud alles

novembris kuigi KHN on ettepaneku teinud juba juunikuus ning samuti on kohtuistungil

väitnud kaebaja esindaja, et vastustaja oleks võinud anda tähtaja puuduste, mis tingis negatiivse

otsustuse tegemise kaebaja jaoks, kõrvaldamiseks.

Kohus on seisukohal, et kaebaja on ise eeltoodud väitega omaks võtnud , et esinesid puudused,

mis andsid piisava aluse hinnata õppekava sellest tulenevalt nõuetele mittevastavaks ning

seaduses ei ole sätestatud tähtaega millise aja jooksul peab minister kinnitama. KHN ettepaneku.

Seega kohus peab õigeks vastustaja põhjendust selle kohta, et käskkirja õiguspärasust ei saa

hinnata mitte üksnes kaebuses toodud argumente hinnates, vaid kogu kaevatavat käskkirja

tervikuna. Kohus peab õigeks ka vastustaja järeldust asja kohta, et KHNi ettepaneku

kinnitamisel on haridus- ja teadusministril õigus ning kohustus analüüsida tehtud ettepaneku

põhjendatust, samas ei saa minister otsust tehes ületada ettepaneku sisulisi piire või asuda

kõrghariduse hindaja asemele. KHNi ettepanekuga mittenõustumisel on haridus- ja

teadusministri pädevuses üksnes ettepaneku tagasilükkamine ning teistkordseks otsustamiseks

saatmine.

Kohtuistungil on kaebaja pool esitanud veelkordsed vastuväited vastustaja poolt esitatud

seisukohtadele, kuid pole toonud välja uusi asjaolusid, mis põhjustaks kaevatava haldusakti

tühistamise.

Kohus on seisukohal, et ministeerium on lugenud ettepaneku põhjendatuks ning minister on

kinnitanud kõrghariduse hindamise nõukogu otsustuse. Kohus on seisukohal, et vaidlustatud

käskkiri, millega on kinnitatud kõrghariduse hindamise nõukogu otsus, on õiguspärane ning

kooskõlas kehtiva õigusega.

Kohus lähtub HKMS § 25 lg 1 ja § 26 lg 1 p. 6 ning jätab kaebuse rahuldamata.

Menetluskulud jäävad poolte kanda.

Kohtunik

Mare Priks